Цели, задачи и общее содержание борьбы с актами международного терроризма и пиратства на море

2. Цели, задачи и общее содержание борьбы с актами международного терроризма и пиратства на море

В целом борьба с актами терроризма и пиратства должна предусматривать осуществление комплекса специальных внутригосударственных и международных мер экономического, политического, правового, военного, оперативного, организационного, технического и иного характера. Эти меры должны быть направлены на: устранение (ослабление) факторов, способствующих совершению этих преступлений; предупреждение, пресечение, регистрацию, раскрытие (розыск преступников) и расследование преступлений; осуществление уголовного правосудия, исправление лиц, совершивших преступление, и контроль за их поведением после отбывания наказания; устранение отрицательных последствий преступлений¹.

При осуществлении мер в данной области нельзя не учитывать условия и факторы объективного и субъективного характера, влияющие на эффективность борьбы с подобными преступлениями. Эти условия и факторы обусловлены социальным и экономическим развитием государств, другими процессами, происходящими в пределах морских пространств и сухопутной территории государств, прилегающей к их морскому побережью. К их числу можно отнести: ускоряющуюся индустриализацию и урбанизацию государств; дальнейшее развитие международного разделения труда и возрастание роли морских флотов государств в перевозке грузов, добыче живых и минеральных ресурсов морей и океанов; увеличение количества государств, не имеющих выхода к морям, но обладающих морским флотом; значительный рост крупных портовых городов; возникновение открытых экономических зон в прибрежных районах государств и открытых морских портов; строительство новых морских предприятий и промышленных комплексов; расширение использования морских стационарных платформ в добыче полезных ископаемых морского дна; изменение характера труда в промышленности, связанной с деятельностью государств на море; общую тенденцию к неравномерному распределению ресурсов, доходов и богатств как внутри отдельных государств, так и между ними (таким образом появляются узлы социальной напряженности); рост безработицы среди населения в прибрежных районах; создание совместных предприятий на побережье, в портах, где работают граждане различных государств, а также увеличение числа судов со смешанными экипажами на борту. Следует отметить, что интернационализация экономических связей сама по себе криминогенным фактором не является, но при определенных условиях несет в себе риск возрастания социальной напряженности. Уменьшение влияния социально-экономических условий, которые способствуют возникновению актов терроризма и пиратства на море, занимает значительный исторический промежуток времени и при осуществлении текущих мер борьбы с этими преступлениями, может учитываться как отдельный фактор.

Нельзя не отметить, что усиление активности рассматриваемых преступлений проходит в условиях, которые характеризуются такими демографическими процессами, как повышение мобильности населения, активизация механического передвижения людей (различные виды миграции) в пределах сухопутной территории государств, прилегающей к их морскому побережью. Продолжается сосредоточение населения в крупных портовых городах, отток его из малозаселенных прибрежных районов.

Политическая нестабильность, сложная экономическая, социальная и криминогенная обстановка в государствах нередко становятся одним из основных источников совершения актов терроризма и пиратства на море. Так, одной из причин возникновения терроризма на море считаются конфликтные ситуации в отдельных географических регионах, возникшие или обострившиеся в ходе распада колониальных империй, обострения внутринациональных противоречий в тех или иных государствах¹ и другие причины. Наблюдается взаимосвязь международного терроризма с международной наркомафией, с наемничеством и торговлей оружием.

Развитие научно-технического прогресса приводит к образованию международных центров концентрации новейших технологий, что расширяет возможности отдельных государств преодолевать кризисы, бороться с преступностью. В то же время огромные прибыли, получаемые в результате незаконных действий, позволяют преступникам пользоваться плодами научно-технического прогресса, в частности совершенствовать технические средства, предназначенные для сбора информации об обстановке в морских районах, о деятельности сил и средств подразделений правоохранительных органов, приобретать современные средства связи, оборудованные на самом современном уровне высокоскоростные суда и катера.

Физико-географические условия на море также в отдельных случаях благоприятствуют совершению актов пиратства. К ним можно отнести: удаленность малонаселенных пунктов прибрежных районов от основных пунктов социального обеспечения их жителей, значительная изрезанность берегов, низкий уровень волнения моря, низкая видимость и т.д.

Борьба с актами насилия, совершаемыми на море, в зависимости от ее пространственного размаха, круга субъектов, вовлеченных в нее, может осуществляться как на международном (всеобщем), так и на региональном, двустороннем и государственном уровнях. Как уже отмечалось выше, эту борьбу необходимо рассматривать в отношении преступлений, совершаемых не только в пределах морских пространств с различным международно-правовым статусом и правовым режимом (внутренние воды, территориальное море государств и открытое море), но и в пределах территории портов (акватория портов также относятся к внутренним водам государств – прим. авторов), участков сухопутной территории государств, прилегающих к их морскому побережью, в связи с деятельностью лиц, подготавливающих и совершающих преступления в пределах морских пространств. При этом борьбу с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, необходимо рассматривать как один из видов взаимодействия (сотрудничество и другие формы политического, международно-правового взаимодействия) между первичными и производными субъектами международного права. Это взаимодействие осуществляется в соответствии с принципами и нормами международного права. Велика роль и других социальных норм, действующих в этой системе. Из процесса борьбы с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, нельзя исключать и самостоятельную деятельность государств, а также деятельность социальных объединений самого различного характера (международных неправительственных организаций, общественных организаций, функционирующих внутри государств, и т.п.), осуществляемую вне рамок межгосударственного взаимодействия.

Главную роль в борьбе с актами насилия на море все же играют государства. Их взаимодействие предусматривает прежде всего сотрудничество, основанное на стремлении государств бороться с угрожающими их безопасности преступными деяниями, закрепленными в международных договорах, а также на их международных обязательствах. Свою деятельность в области борьбы с преступлениями, совершаемыми на море, государства осуществляют посредством уполномоченных ими государственных органов (далее – компетентные органы). Как свидетельствуют результаты проведенного авторами анализа структуры правоохранительных систем различных государств, административные, уголовно-процессуальные, оперативно-розыскные и другие функции, связанные с борьбой с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, возлагаются на: полицейские органы, включающие в себя полицейские силы портов и населенных пунктов, непосредственно прилегающих к побережью; специальные государственные органы и службы; военно-морские силы; морские и авиационные силы прибрежных государств, на которые возложены правоохранительные функции (Пограничная служба России, БОХР США, УМБ Японии и т.д.); пограничные, таможенные органы; органы, созданные для координации деятельности правоохранительных органов внутри государств и для сотрудничества с подобными структурами за рубежом; национальные бюро (отделы) международных организаций, специализирующихся на борьбе с преступностью (Интерпол, Европол и др.), и другие компетентные органы. Причем перечень государственных органов и объем их полномочий в области борьбы с преступлениями, совершаемыми на море, приоритетность задач, стоящих перед ними, весьма разнообразны и определяются прежде всего законодательством государств. Такие полномочия могут быть существенно расширены или ограничены международным правом. Особенно это касается действий государств по борьбе с актами насилия вне пределов их территории.

Деятельность компетентных органов государств в борьбе с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, наиболее эффективна, когда она скоординирована не только на международном, но и на государственном уровне и представляет собой систему. Это прежде всего позволяет государствам оптимально использовать свои силы и средства.

Внутри государств их компетентные органы, как правило, осуществляют тесное взаимодействие с другими государственными органами, общественными организациями, а также с отдельными гражданами в пределах возможностей, предоставляемых законодательством государств.

Содержание сотрудничества государств в борьбе с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, определяется международными договорами между этими государствами, конкретным состоянием взаимоотношений между ними, рядом других факторов и условий. Это сотрудничество может иметь формы: взаимного обмена информацией; совместного осуществления мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию этих преступлений; оказания правовой помощи при расследовании преступлений; обмена опытом, законодательными и нормативными актами; обмена на взаимной основе специальными техническими и иными средствами; оказания содействия в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров; проведения совместных научных исследований, обмена результатами самостоятельных исследований; иного взаимоприемлемого сотрудничества. Здесь важно отметить, что сотрудничество государств по совместному осуществлению мер по выявлению актов терроризма и пиратства в пределах морских пространств может приобретать вид международного контроля за соблюдением международных договоров. Наиболее актуален этот контроль в пределах морских пространств, находящихся вне территориальной юрисдикции прибрежных государств. Такой международный контроль, если это предусмотрено международными договорами, может сопровождаться осуществлением определенных процедур, направленных на предупреждение актов терроризма и пиратства, совершаемых гражданами государств-участников, а в случае необходимости и на их пресечение и задержание преступников.

Формы организации, способы и содержание указанного международного контроля в сфере борьбы с актами терроризма и пиратства, а нередко и перечень компетентных органов государств, его осуществляющих, предусматриваются в международных договорах между заинтересованными государствами, конкретизируются в их законодательстве. К основным требованиям к осуществлению международного контроля за соблюдением международных договоров в сфере борьбы с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, можно отнести его соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам заинтересованных государств, а также учет особенностей функционирования национальных правовых систем государств-участников международного сотрудничества.

В то же время нельзя не упомянуть и о национальном контроле за соблюдением международных договоров в рассматриваемой сфере, осуществляемом силами и средствами государств в пределах своих территорий или на судах, плавающих под их флагом. Он осуществляется в порядке, установленном законодательством конкретного государства, и в соответствии с международным правом. При противодействии пиратству национальный контроль в пределах допускаемых международным правом осуществляется в отношении всех судов, плавающих в открытом море.

Таким образом, непосредственно в пределах морских пространств сотрудничество государств в борьбе с актами терроризма и пиратства направлено на решение следующих задач:

• 
  международный и национальный контроль за соблюдением международных договоров (контроль за надводной обстановкой в пределах морских районов, где возможно совершение преступлений; поиск судов с лицами, совершившими акты терроризма и пиратства; пресечение этих преступлений; остановка и осмотр судов с лицами, подозреваемыми в совершении преступлений; преследование судов, не выполняющих требования специально уполномоченных государством судов или военных кораблей; задержание судов и лиц, входящих в состав их экипажей, подозреваемых в совершении преступлений; препровождение судов в порт);
  
• 
  освобождение лиц, имущества, судов, стационарных платформ, захваченных преступниками;
  
• 
  осуществление мероприятий по снижению угрозы нападения преступников на суда, а также мероприятий по организации самообороны судов и их экипажей от преступных посягательств;
  
• 
  слежение за деятельностью преступных групп;
  
• 
  ликвидация последствий в случае совершения актов терроризма и пиратства, поиск и спасание судов, людей, подвергшихся нападению преступников;
  
• 
  создание в пределах портов и участков сухопутной территории государств, прилегающих к их морскому побережью, условий, затрудняющих совершение актов терроризма и пиратства на море.
  

Особое внимание проблеме терроризма, пиратства и вооруженного грабежа судов уделялось Организацией Объединенных Наций и Международной морской организацией (ИМО). К сожалению, еще не существует международной межправительственной организации, которая ставила бы своей основной целью борьбу с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, или имела бы конкретные функции в данной области. Причины самые разные: организационные сложности создания на современном этапе подобной организации и ее финансирования, недостаточная настойчивость лидеров государств и т.д. В то же время в настоящее время в мире действует ряд международных организаций, принимающих самое разное и в самых разнообразных формах участие в борьбе с актами терроризма и пиратства на море. Исходя из степени участия в подобной деятельности, международные организации как межправительственные, так и неправительственные можно подразделить на организации, принимающие непосредственное участие в борьбе с данными преступлениями, и на организации, принимающие в этом опосредованное участие.

Среди международных межправительственных организаций, принимающих непосредственное участие в борьбе с преступностью, особую роль играет Международная организация уголовной полиции (Интерпол). Розыскные мероприятия в рамках Интерпола осуществляются, как правило, при стоянке судна в порту. С целью задержания разыскиваемых Интерполом лиц во время нахождения судов в пределах внутренних вод и территориального моря государств, в открытом море могут использоваться полицейские катера, военные корабли или суда, специально уполномоченные государствами. Однако Интерпол еще не принимает активного участия в борьбе с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море.

По нашему мнению Интерпол в борьбе с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, может также использоваться правоохранительными органами государств для решения следующих задач: изучения криминогенной обстановки в приморских районах и водах, прилегающих к побережью государств, в пределах которых возможно совершение актов насилия; своевременного получения информации о готовящихся преступлениях, угрожающих безопасности торгового мореплавания; розыска пропавших судов; исследования проблем борьбы с актами насилия, совершаемыми на море¹.

Хотя основная масса международных межправительственных организаций принимает опосредованное участие в борьбе с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, степень их участия в данной деятельности неуклонно возрастет. Это участие заключается в разработке международных договоров, рекомендаций, проведении научных исследований, обмене информацией общего характера, финансировании отдельных программ.

Существенную роль в области борьбы с актами насилия, совершаемыми на море, играет ООН. Ряд принятых в рамках ООН конвенций посвящен квалификации деяний, совершаемых на море, в качестве преступных, а также мерам по их предупреждению и пресечению. Особую роль в данной сфере играет Конвенция ООН по морскому праву 1982 года. Множество резолюций ООН касается непосредственно борьбы с актами насилия на море.

В борьбе с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, возрастает роль региональных международных организаций, состоящих в основном из государств, имеющих морское побережье и морские флоты. Все заметней становится роль международных организаций общей компетенции, таких, как Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Европейский союз (ЕС), Лига арабских государств (ЛАГ), Организация американских государств (ОАГ), Организация африканского единства (ОАЕ), Совет Европы (СЕ), Содружество независимых государств (СНГ) и др.

Наибольший вклад в обеспечение безопасности на море и в его составляющую – борьбу с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, вносит Международная морская организация (ИМО), которая входит в число специализированных учреждений ООН.

Из структуры ИМО можно выделить те ее подразделения, функциональным предназначением которых является решение ряда задач в области предупреждения и противодействия актам терроризма и пиратства. Центральную роль здесь играет Комитет по безопасности на море, Комитет по упрощению формальностей. Так, деятельность Комитета по безопасности на море в основном сориентирована на исследование и выработку рекомендаций по защите судов от актов пиратства, терроризма и других актов вооруженных нападений на суда. Комитет по упрощению формальностей участвует в разработке рекомендаций в сфере обеспечения безопасности судов, в том числе и в области защиты судов от актов терроризма в портах.

Наиболее важное место в деятельности ИМО в области борьбы с актами терроризм и пиратства, совершаемыми на море, отводится ее нормотворческой деятельности. Под эгидой ИМО был подписан ряд конвенций, затрагивающих область борьбы с актами терроризма и пиратства на море. Эти конвенции можно подразделить на международные договоры, непосредственно затрагивающие область борьбы с данными преступлениями, и договоры, носящие в данной области вспомогательный характер.

К международным договорам, непосредственно затрагивающим область борьбы с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, можно отнести: Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства 1988 года; Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе 1988 года; Конвенцию по облегчению международного морского судоходства 1965 года.

К международным договорам, принятым под эгидой ИМО, носящим вспомогательный характер в борьбе с актами насилия на море, можно отнести: Конвенцию о международной организации морской спутниковой связи (ИНМАРСАТ) 1976/79 гг.; Эксплуатационное соглашение о Международной морской спутниковой связи (ИНМАРСАТ) 1976 года; Международную конвенцию по поиску и спасанию на море 1979 года и другие международные договоры. Выделение этой группы конвенций определяется возрастанием роли спутниковых систем, таких, как “ИНМАРСАТ”, “КОСПАС-САРСАТ” в системе оповещения об актах терроризма и пиратства, а также о судах, терпящих бедствие. Подобные системы могут помочь определить место судна, в отношении которого совершены такие акты. Развитие космических систем – технический аспект международного сотрудничества государств по обеспечению безопасности на море, в том числе и в борьбе с актами терроризма и пиратства. Но при всей привлекательности использования этих систем оповещения на море нельзя не отметить следующее обстоятельство: в случае внезапного нападения пиратов или террористов на судно воспользоваться подобной системой и передать сигнал об опасности не всегда удается. Поэтому в интересах эффективного поиска и спасания судов, терпящих бедствие, по нашему мнению, наряду с развитием сотрудничества государств в рамках использования космических систем ИНМАРСАТ, КОСПАС-САРСАТ необходимо формирование на региональном, а в дальнейшем и на глобальном уровне единой системы наблюдения за надводной обстановкой на море, объединяющей в единое целое системы подобного характера различных государств. В борьбе с актами терроризма и пиратства на море, указанную систему предлагается использовать также с целями: уточнения и дальнейшего отслеживания местонахождения судна, захваченного террористами или пиратами; наведения кораблей и судов, осуществляющих правоохранительные функции, на пиратские суда или суда с террористами; осуществления других мероприятий по контролю за местонахождением судов в море, наблюдению за морской акваторией в интересах предупреждения и пресечения данных преступлений¹.

Основу единой системы наблюдения за надводной обстановкой на море должны составлять средства, имеющие большую поисковую производительность и непрерывность наблюдения. К наиболее перспективным из них можно отнести летательные аппараты, входящие в состав космических систем различных государств. Другие средства наблюдения за надводной обстановкой на море (летательные аппараты, радиотехнические средства наблюдения и т.п.), а также средства связи в системе оповещения о происшествиях на море смогут дополнить возможности космических средств.

В реализации указанных задач могли бы принять участие многие заинтересованные в подобной системе международные организации и компании, осуществляющие деятельность на море. Они, хотя бы частично, могли бы финансировать данную программу. Координацию деятельности государств в этой области могла бы взять на себя ИМО. Под ее эгидой могут быть осуществлены подготовка и заключение многостороннего международного договора о создании, функционировании единой системы наблюдения за надводной обстановкой на море. Использование космических систем с указанными целями должно соответствовать основным принципам и нормам космического права.

С формированием единой системы наблюдения за надводной обстановкой на море, а в дальнейшем и единой системы информации об обстановке в Мировом океане, с разработкой соответствующей правовой базы, возможен переход к более качественному состоянию борьбы с актами терроризма и пиратства на море.

ИМО осуществляет тесное сотрудничество с различными международными межправительственными и неправительственными организациями, которые непосредственно заинтересованы в борьбе с актами насилия на море, или в защите своих интересов от подобных посягательств. Важно отметить, что для большинства международных организаций, осуществляющих свою деятельность на море, борьба с актами терроризма и пиратства, посягающим на их интересы, рассматривается как вспомогательная задача. Так, государства – члены международных неправительственных организаций, осуществляющие непосредственную деятельность на море, связанную с судоходством, разработкой живых и неживых ресурсов морей, океанов, недр морского дна, в наибольшей степени заинтересованы в защите своих судов, членов их экипажей и пассажиров, рабочего персонала стационарных платформ от угроз актов терроризма и пиратства. Поэтому они вынуждены с этой целью сотрудничать между собой, в том числе в рамках международных организаций.

Результаты анализа функционирования международных организаций в борьбе с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, не улучшающаяся криминогенная обстановка в данной области, позволяют сделать вывод, что существующая система международных межправительственных организаций в том виде и состоянии, в котором она сегодня находится, еще не способна эффективно функционировать в области борьбы с этими преступлениями на море, в соответствии с потребностями настоящего времени. Этим обусловлена объективная необходимость развития системы международных межправительственных организаций, участвующих в борьбе с этими преступлениями на море, повышения их роли в этой борьбе.

Анализ мер, осуществляемых государствами в сфере борьбы с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, свидетельствует о том, что эффективность этой борьбы в настоящее время в значительной мере снижают следующие факторы:

• 
  отсутствие единых подходов в осуществлении мер в этой области на международном и государственном уровнях;
  
• 
  не отвечающая современным потребностям борьбы с актами терроризма и пиратства , совершаемыми на море, правовая база;
  
• 
  недостаточный уровень взаимодействия компетентных органов государств в борьбе с данными преступлениями как на национальном, так и на международном уровнях;
  
• 
  отсутствие во многих прибрежных государствах конкретных национальных программ по борьбе с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море, и четкого разграничения компетенции в данной области между правоохранительными органами;
  
• 
  низкий уровень научно-технического сотрудничества государств в создании единой системы наблюдения за надводной обстановкой на море;
  
• 
  недостаточное техническое оснащение правоохранительных органов, отсутствие в большинстве государств современных судов и технических средств связи и обнаружения, обеспечивающих эффективное противостояние современному преступному миру на море;
  
• 
  отсутствие общепризнанной договорно-правовой базы по вопросам самообороны судов и защиты морского судоходства от вооруженных нападений лиц, совершающих акты насилия;
  
• 
  слабая учебно-материальная база подготовки служащих правоохранительных и других государственных органов, призванных бороться с этими преступлениями на море, а также низкий уровень подготовки членов экипажей судов по вопросам, входящим в их компетенцию;
  
• 
  незначительное количество фундаментальных исследований в данной области;
  
• 
  недостаточное участие международных организаций в поддержании правопорядка на море;
  
• 
  ряд других факторов, влияющих на эффективность в сфере борьбы с актами терроризма и пиратства, совершаемыми на море.