ГЛАВА 5. ПУТИ УРЕГУЛИРОВАНИЯ И РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТОВ В ТРЕТЬЕМ МИРЕ И НА ЮГЕ СОДРУЖЕСТВА

Проблема урегулирования конфликтов в Третьем мире и СНГ находится в сфере пристального внимания мирового сообщества. ООН, другие международные и региональные организации, отдельные государства и даже политики давно уже играют ключевую роль в предотвращении, урегулировании и разрешении многих вооруженных конфликтов /1/. С 1991 г. ООН задействована в конфликтах в Анголе, Боснии, Хорватии, Мозамбике, Сомали. Она пыталась приостановить взрыв насилия в Руанде в 1995 г. С апреля 1997 г. гуманитарная миссия ООН под охраной многонационального миротворческого контингента, набранного из европейских стран, старается упорядочить гражданский конфликт в Албании.

Между тем практика последних лет показала, что международные механизмы поддержания мира имеют серьезные ограничители. Строго говоря, юрисдикция ООН не распространяется на этнические или межконфессиональные конфликты, которые, как правило, являются внутренними, хотя они и угрожают международному миру и безопасности не меньше, чем межгосударственные. Кроме того, Запад и его организации - ЕС, ОБСЕ, НАТО - не готовы идти на такое же серьезное вовлечение в конфликты в Третьем мире и СНГ, как они это сделали в бывшей Югославии или в Албании, а ООН порой просто не в состоянии выполнять роль "пожарного" в неутихающих гражданских и этнических распрях в Третьем мире и в постсоветском пространстве.

Если проследить за тем, как продвигаются к урегулированию и разрешению конфликтов страны Третьего мира и СНГ, то ситуация здесь, на первый взгляд, внушает основания для оптимизма. Здесь не прекращается деятельность ООН, ОБСЕ, НАТО, других международных и региональных организаций, а также различных посредников, представляющих неправительственные организации. Предпринимаются усилия со стороны региональных и великих держав с целью сблизить позиции противоборствующих сторон, разрешить существующие между ними трудности и противоречия. В СНГ положено начало урегулированию конфликта в Таджикистане и близок к разрешению конфликт в Чечне. К сожалению, остальные конфликты в постсоветском пространстве остаются в "замороженном" состоянии. Их урегулирование, а тем более разрешение, отложено, отодвинуто на неопределенный срок. В силу этого опасность возобновления боевых действий сохраняется.

Но и в Третьем мире не все так радужно и гладко: продолжается кровопролитие в Афганистане. В странах Тропической Африки эфиопская модель мирного разрешения конфликта стала скорее исключением, чем практикой. Идет этническая война в районе Великих африканских озер, не затихают конфликты в Судане и Либерии. В целом, развивающиеся страны наряду с заметными достижениями в деле разрешения конфликтов дают немало примеров неудач и полных провалов попыток урегулировать этническое, политическое, религиозное или какое-то иное вооруженное противостояние. Тем больший интерес представляет международно-правовая практика предупреждения, контролирования и урегулирования конфликтов.
5.1. Международно-правовая практика предупреждения конфликтов и основные методы их контролирования, урегулирования и разрешения
В мировой "конфликтной политике" проблеме предупреждения конфликтов стали уделять внимание сравнительно недавно. Генеральным секретарем ООН Бутрос Бутросом-Гали в июне 1992 г. была опубликована "Программа мирного развития" /2/, а метод превентивной дипломатии получил концептуальную разработку /3/. Давая ему характеристику, канадский специалист Роджер Хилл писал: "Превентивная дипломатия - деятельность, предотвращающая возникновение споров между странами и перерастание существующих споров в конфликты либо ограничивающая распространение конфликтов, если они возникают. Подобная деятельность включает меры доверия - такие, как систематические обмены военными миссиями; выявление фактов для получения информации и прояснения запутанных ситуаций; раннее предупреждение, например, о голоде или массовых передвижениях населения; превентивное развертывание сил ООН и других сил; создание демилитаризованных зон" /4/.

Попытки "раннего предупреждения" конфликтов в Третьем мире предпринимаются и ООН, и региональными организациями, и отдельными странами, однако пока это направление "конфликтной политики" оказалось не особо эффективным. Так, хотя ученые и политики, анализировавшие ситуацию во многих полиэтнических обществах Третьего мира, где складывались потенциальные условия для взрыва насилия на этнической почве, твердили о необходимости принятия превентивных мер для его предотвращения, мировое сообщество не предприняло никаких адекватных действий, не сделало попыток предотвратить трагедию. В качестве примера можно привести Руанду, где многовековое соперничество между хуту и тутси не было ни для кого секретом, однако превентивные акции - ни со стороны ОАЕ, ни со стороны ООН - не были предприняты. "Объявленные заранее" кровавые столкновения произошли, и региональная нестабильность на долгие годы утвердилась в этом районе Тропической Африки.

Другой пример. Известно, к каким последствиям, в условиях неурегулированности территориальной проблемы, может привести постановка вопроса о перекройке границ и территориальных изменениях. Тем не менее отдельные российские политики, не заботясь о последствиях, публично обсуждают гипотетический вариант присоединения к России "русских" земель Казахстана, Украины, Эстонии, вопрос о возвращении России Крыма, Госдума России принимает решение о статусе украинского города Севастополя. Одновременно с этим и некоторые националистические лидеры и политики в государствах "ближнего зарубежья" выдвигают территориальные притязания к России, к другим своим соседям, ведут агитацию, направленную на ограничение гражданских прав "некоренных наций", на вытеснение их из своих стран. Последствия, к которым ведут подобные призывы и действия легко прогнозируемы: рост межнационального и религиозного противостояния, возникновение напряженности в межгосударственных отношениях, опасное движение в сторону разжигания конфликтных ситуаций. И все же действия, которые следовало бы направить на возможное предотвращение конфликта, скорее всего сознательно приносятся в жертву политическим амбициям, конъюнктурным соображениям, идеологическим построениям.

Возможно ли в принципе не только разглядеть возникновение той или иной потенциальной "горячей точки", но и принять адекватные меры по предотвращению конфликтных ситуаций? До сих пор в основном все усилия в этом направлении сводились к сбору и обобщению информации. Что касается ее дипломатического и политического обеспечения, то здесь возникают серьезные препятствия.

Главное из них - вопрос о соотношении двух международных принципов - права народа на самоопределение и принципа территориальной целостности /5/. Особую остроту он приобретает в тех случаях, когда ситуация внутри страны накаляется вследствие возникновения сепаратистского движения или же когда правительству брошен вызов - политический или экономический - соперничающими силами, действующими в самой стране, а также и за ее пределами, с территории соседних государств. Даже в том случае, когда надлежащая информация, свидетельствующая о взрывоопасной ситуации, получена и требуется принять срочные меры для предотвращения вооруженного столкновения, осуществить это практически невозможно. Ведь правительство любого государства крайне болезненно относится к вмешательству извне, считая все, происходящее внутри страны, внутренним делом. Именно поэтому попытки любого международного посредничества квалифицируются обычно как нарушение государственного суверенитета. Совет Безопасности ООН в Третьем мире, как правило, рассматривают как инструмент политики великих держав и особенно США.

Кроме того, для того чтобы получить санкцию Совета Безопасности на проведение превентивной акции, требуется согласие правительств стран-членов на участие в ней. Почти всегда правительства проявляли сильное нежелание впутываться во внутренние дела других государств, несмотря даже на то, что конфликт может вылиться в кровопролитие, создать угрозу безопасности соседних государств.

Но даже в тех случаях, когда правительства соглашались на международное посредничество в деле предотвращения вооруженного конфликта, это отнюдь не исключало его вспышки. Так произошло на Ближнем Востоке летом 1996 г., когда, невзирая на усилия американской дипломатии, других посредников, позиции палестинской и израильской сторон сблизить так и не удалось, и вооруженные столкновения, затихшие до этого, вспыхнули с новой силой в Южном Ливане и в самом Израиле. Не удалось предотвратить нового раунда войны в Афганистане после захвата талибами Кабула осенью 1996 г., несмотря на попытки посреднических миссий убедить враждующие стороны пойти на примирение.

И все же трудности с реализацией на практике концепции превентивной дипломатии связаны не только с позицией развивающихся стран. Несмотря на всю внешнюю привлекательность этой концепции и ее вербальную поддержку со стороны развитых государств и великих держав, очевидно, что последние готовы принимать меры по предотвращению конфликтов только в тех странах Третьего мира, которые входят в сферу их главных интересов. Соединенные Штаты весьма оперативно реагируют на все то, что происходит в Латинской Америке, на Ближнем Востоке, но их мало трогают этнические противоречия, чреватые конфликтами, где-нибудь в отдаленных районах Тропической Африки.

Существуют кроме того и чисто технические трудности: громоздкость, неповоротливость структур международных организаций - прежде всего Совета Безопасности ООН, - призванных по определению быть гарантами международной безопасности, забюрократизированный аппарат, отсутствие материального и военного обеспечения по сбору необходимой информации и проведения превентивных акций. Если в Европе - в Македонии - мировому сообществу удалось осуществить превентивную операцию по поддержанию мира, то в Третьем мире оно пока что не может занести в свой актив ни одной успешной акции такого рода.

Опыт стран Третьего мира свидетельствует также и о том, что одним только информационным обеспечением, т.е. сбором информации о наличии конфликтного потенциала в том или ином районе или государстве, равно как дипломатическими и военными средствами предотвратить конфликт зачастую просто невозможно. Ведь в основе большей части межэтнических противоречий лежат экономические, социальные и политические факторы, и этнический конфликт чаще всего возникает как следствие отсутствия экономических и социальных преобразований или неудач в их проведении. Речь, таким образом, идет о чисто внутренних проблемах, которые невозможно решить одним махом, с помощью международной "пожарной команды".

В СНГ с проблемой предупреждения конфликтов дело обстоит так же непросто. Здесь еще с советских времен учеными, специалистами, общественными деятелями были обозначены "болевые точки", грозящие перерасти в конфликты. Главным образом они относились к проблемам взаимоотношений между различными этносами и народами, нарушений прав представителей отдельных конфессий. Тем не менее их гласное обсуждение, а тем более осуждение тех или иных аспектов правительственной политики квалифицировалось в советские времена как разжигание межнациональной розни и преследовалось зачастую по закону.

Ныне в России и некоторых государствах СНГ проблемы этно-национальных и религиозных противоречий обсуждаются достаточно свободно. Иногда, правда, их используют в популистских, пропагандистских целях либо замалчивают, чтобы, как утверждается, не "взорвать мир и согласие". Что касается предупреждения конфликтов, то этот метод с трудом внедряется в практическую политику. Такова была ситуация, сложившаяся в России после принятия Верховным Советом РФ 26 апреля 1991 г. Закона о реабилитации репрессированных народов. Этот закон имел огромное позитивное значение, так как провозглашал политическую реабилитацию "наказанных" и депортированных в сталинские времена народов и содержал в себе статью о праве этих народов на территорию, которую они занимали до депортации. Но каким образом это право может быть воплощено в жизнь и как предотвратить территориальные и межнациональные конфликты, способные возникнуть при его реализации, Закон не предусматривал. Столь же непродуманным до конца был и принятый 4 июня 1992 г. Закон об образовании Ингушской Республики в составе России, усугубивший территориальные и межнациональные споры на Севрном Кавказе. И хотя многие эксперты по национальным проблемам - и в Москве, и в российских автономиях - предупреждали о том, что на Северном Кавказе и в особенности в спорном Пригородном районе Северной Осетии могут произойти столкновения на этнической почве, ничего не было сделано для их предотвращения, и первое кровопролитие - осетино-ингушский конфликт произошло уже 31 октября 1992 г.

Нередки в СНГ случаи, когда этническое меньшинство заявляет о нарушении своих прав, но его - как это нередко бывает - обвиняют в сепаратизме, а выступившее в защиту этого меньшинства государство - во вмешательстве во внутренние дела другого суверенного государства. Яркой иллюстрацией подобной ситуации является вопрос о положении русских в Казахстане и ряде других государств Центральной Азии, неоднократно поднимавшийся Россией и вызывавший крайне негативную и болезненную реакцию центральноазиатских лидеров. Очевидно, что неурегулированность этой проблемы, ее замалчивание официальными лицами отнюдь не снимает ее остроту в том же Казахстане, который при определенных обстоятельствах может стать новой "горячей точкой" СНГ, очагом этнического русско-казахского (а возможно и межгосударственного российско-казахстанского) конфликта.

Обращает на себя внимание относительно новый элемент в поведении независимых государств СНГ: они охотнее идут на контакты с представителями международных организаций, отдают предпочтение их превентивной дипломатии перед российской. Но здесь, видимо, дает себя знать постимперский синдром - подозрительность в отношении российских миротворческих инициатив, которые независимые государства воспринимают - иногда не без основания - как инструмент центросиловой политики. Но, как и в Третьем мире, новые независимые государства не готовы еще признать приоритет прав человека над другими правами, и потому отвергают любые попытки защитить права национальных меньшинств в своих странах, поскольку это-де является вмешательством во внутренние дела. Как и в Третьем мире, в СНГ не найден консенсус между правом народа на самоопределение и принципом территориальной целостности.

При подходе к проблемам поисков мира и безопасности в "горячих точках" международная практика различает несколько понятий: "управление", "контролирование", "урегулирование", "разрешение" конфликтов /6/. Так, предполагается, что конфликт может быть "урегулирован", но это не означает, что он "разрешен", и угроза возобновления военных действий ликвидирована. В ходе урегулирования конфликта стороны останавливаются на достигнутом статусе-кво, и эскалация боевых действий прекращается. Враждующие стороны под давлением извне вынуждены принять решение о заключении перемирия, приостановке военных действий, разъединении вооруженных формирований или каких-либо других соглашениях подобного рода, в результате которых прекращаются военные действия. Разрешение конфликта - это процесс, в рамках которого ведется поиск возможных путей выхода из кризисной ситуации. Но урегулированным конфликт можно считать только после того, как будет достигнут ряд предварительных условий: добровольное и осознанное примирение конфликтующих сторон, взаимное признание ими законности выдвинутых целей и интересов, урегулирование спорных вопросов, противоречий, вызвавших эти споры /7/.

Существуют и другие варианты прекращения военных действий: конфликт может быть приостановлен, "заморожен", что чаще всего происходит под давлением "третьей силы", посредников, миротворцев /8/ или же в том случае, когда военный запал у обеих враждующих сторон иссякает и они "созревают" для начала переговорного процесса /9/.

Устав ООН предусматривает использование мер невоенного характера для мирного разрешения конфликтов. Но именно военно-силовые методы остаются важнейшим инструментом управления конфликтами. К ним охотно прибегают региональные "центры силы", великие державы, а также международные организации. Эти методы включают в себя весьма широкий набор средств: от военной помощи, продажи оружия, военного вмешательства до мер силового давления на конфликтующие стороны.

Наиболее успешно военно-силовые методы использовались в Третьем мире Соединенными Штатами и Францией в практике их "конфликтной политики". Во многих случаях им удавалось путем предоставления военной помощи, продажи оружия, военного присутствия добиваться политических целей. Они быстро и незамедлительно реагировали на возникавшие в странах-реципиентах очаги напряженности, использовали размещенные на "подведомственных" территориях воинские контингенты, а также другие "силы быстрого реагирования". Именно таким образом США "контролировали" конфликты на Ближнем Востоке, а Франция - в Африке /10/.

Конкретные случаи применения различных методов в ходе конфликтов и в Третьем мире, и в СНГ свидетельствуют о том, что нет универсальных рецептов для разрешения конфликтов. Кроме того, как бы красиво не выглядели концептуальные разработки, жизнь всегда вносила коррективы, и многие казавшиеся внешне вполне логичными и теоретически проработанными схемы не давали желаемых результатов. Остановимся на проблеме операций по поддержанию мира.

Большая их часть осуществлялась именно в Третьем мире. Своеобразную модификацию этот метод получил в условиях СНГ. Российский исследователь Г.И.Морозов обращает внимание на некоторые несоответствия заложенных в Уставе ООН правовых принципов международной практике: "Устав ООН запрещает не только войны, но и угрозу применения силы для разрешения международных споров", и в Уставе ничего не говорится об операциях по поддержанию мира, которые в соответствии с решениями Совета Безопасности составили одну из существенных сторон практической деятельности ООН /11/. Решения о принятии принудительных мер в случаях нарушения мира Совет Безопасности принимает в соответствии с положениями, заложенными в Главе шестой "Мирное урегулирование разногласий" и Главе седьмой "Действия по отношению к угрозе миру, нарушениям мира и актам агрессии" Устава ООН. Но они не дают ответа на вопрос о том, как действовать в условиях так называемых "конфликтов нового поколения" - гражданских войн, этнических и религиозных конфликтов, то есть в тех случаях, когда трудно выявить "чистого агрессора". О гражданских войнах, кстати, ничего не сказано не только в Уставе ООН, но и в уставах НАТО и некоторых национальных армий Запада.

Отталкиваясь от существующей международной практики, разделим операции по поддержанию мира на четыре типа: 1. традиционное, или классическое миротворчество; 2. вмешательство с целью оказания гуманитарной помощи; 3. многосторонние международные миротворческие действия (кооперативная безопасность); 4. международные операции по принуждению к миру силой.

Под классическим (традиционным) миротворчеством мы подразумеваем операции, проводимые в строгом соответствии с Уставом ООН. Речь здесь идет прежде всего о контроле над конфликтами, происходящими между суверенными государствами. Этот тип операций предусматривает заключение Советом Безопасности со странами-участниками соглашений, определяющих мандат операций по установлению мира; запрет на применение силы; осуществление таких действий, как посредничество, переговоры, мероприятия по поддержанию мира (разъединение сторон, содействие в достижении договоренностей между противоборствующими сторонами о прекращении огня, контроль за соблюдением прав человека, недопущение интернационализации конфликта и другое) /12/. Задача этих мероприятий - создать условия для переговоров по спорной проблеме. Миротворческие миссии осуществляются контингентами стран-членов ООН, действуют с полного согласия конфликтующих сторон и только после того, как достигается соглашение о прекращении огня. Примером подобного миротворчества явилась акция по разъединению арабов и израильтян на Ближнем Востоке после Суэцкого кризиса 1956 г. и Октябрьской войны 1973 г. Аналогичных результатов достигло мировое сообщество в Персидском заливе, где боевые действия между Ираком и Ираном были прекращены и с 1988 по 1991 гг. с согласия обеих сторон международные миссии наблюдали за соглашением о прекращении огня.

В ходе других операций по поддержанию мира в развивающихся странах ООН пыталась в целом придерживаться таких основополагающих принципов, как: согласия противоборствующих сторон на присутствие международных воинских контингентов, беспристрастности последних по отношению к участникам конфликта, вовлечения в операции ООН контингентов стран, не являвшихся постоянными членами Совета Безопасности ООН, (чтобы избежать глобализации конфликта), применения силы лишь в целях самообороны и т.п. Иное дело, что под давлением обстоятельств происходило постепенное размывание этих принципов (в Намибии, Анголе, Камбодже, Персидском заливе, Сомали, бывшей Югославии). На недавних сессиях Генеральной ассамблеи ООН вопрос о реформировании операций по поддержанию мира (относимых нами к типу традиционного миротворчества) подвергся ревизии, поскольку их дороговизна поставила ООН на грань финансового краха. Многие из таких операций либо были неспособны остановить кровопролитие либо утверждали силовой подход, в результате чего многонациональные силы становились одной из сторон конфликта.

На фоне сокращения в мире числа межгосударственных конфликтов множатся очаги гражданского и этнического насилия в границах существующих государств, и к этим ситуациям классическое миротворчество применить особенно трудно. Ведь одно дело - организовать миротворческие операции с тем, чтобы приостановить либо прекратить военные действия между суверенными государствами-членами ООН, на которые Совет Безопасности может оказать давление, а другое дело - принять решение о вводе миротворческих сил в государство, раздираемое внутренним конфликтом. Не говоря о том, что противоборствующие стороны вообще могут не попросить об этом или противятся этой акции - что чаще всего и происходит, - они часто и не желают прекращения боевых действий, поскольку считают, что способны еще добиться своих целей на поле боя. В подобной ситуации очень сложно, а порой и просто невозможно оказывать на них политическое или силовое давление /12/.

Другой метод операций по поддержанию мира - вмешательство с целью оказания гуманитарной помощи - зачастую существенно облегчает страдания мирного населения, испытывающего лишения и из-за военных действий, и из-за стихийных бедствий (засух, землетрясений, наводнений и пр.). Подобное вмешательство осуществляется и вне зависимости от того, достигнуто ли прекращение огня. Не обязательным для гуманитарных миссий является и согласие воюющих сторон на предоставление такой помощи, возможно и вооруженное сопротивление, которое оказывает одна из враждующих фракций. Словом, гуманитарные акции в строгом смысле не имеют целью разрешения конфликта как такового, они нацелены на спасение жизней людей - жертв вооруженных конфликтов. Многочисленные случаи международного вмешательства в конфликты в Третьем мире с целью доставки гуманитарной помощи, как правило, имеют минимальный успех, а то и просто заканчиваются провалом. Именно так произошло на Африканском Роге, где международные организации попытались спасать населения от засухи, голодной смерти и других бед, сопровождавших гражданские войны в Эфиопии и Сомали в 80-е годы. В 1992 г. крупномасштабная засуха, голод, грозящий катастрофой, побудили международное сообщество, Совет Безопасности ООН направить в Сомали чрезвычайную гуманитарную миссию, несмотря на царящую в стране анархию, вызванную гражданской междоусобицей, войной между местными кланами и их "армиями". Однако осуществить эту операцию так и не удалось: к ноябрю 1992 г. 80 процентов помощи было разворована, и она не дошла до нуждающихся, а сотрудники Красного Креста вынуждены были рисковать своими жизнями в условиях всеобщего хаоса и отсутствия какого-либо подобия власти в Сомали /13/.

Нечто схожее с сомалийской ситуацией наблюдалось в "горячих точках" СНГ: в Чечне и Таджикистане. Следовательно, вмешательство в конфликт с целью оказания гуманитарной помощи эффективно только в том случае, если миротворцы могут применить силу, чтобы защитить себя. Но ссылки на опыт Боснии, где контингенты НАТО обеспечивали военное прикрытие миротворческим и гуманитарным операциям, не вполне корректны. В том же Сомали многосторонним миротворческим силам под командованием США было разрешено - в соответствии с принятой Советом Безопасности ООН 3 декабря 1992 г. Резолюцией 794 - применить силу для обеспечения безопасной доставки гуманитарной помощи в эту африканскую страну. Однако же, как говорилось выше, из этого ничего не вышло, миротворцы сами оказались втянутыми в военные действия и вынуждены были ни с чем покинуть Сомали, так и не осуществив свой мандат.

Наряду с традиционным миротворчеством и вмешательством с целью оказания гуманитарной помощи широкое применение в мировой практике нашел метод многосторонних (коллективных) миротворческих операций. Они призваны уменьшить напряженность в отношениях между противниками, участвующими в конфликте, помочь им претворить в жизнь мирное соглашение. Как и традиционное, коллективное миротворчество ограничено установленными сроками, а вся операции подчинена определенному графику. По мере истечения ее сроков, ООН либо продлевает либо прекращает их, как это было, например, в Намибии, Камбодже, Мозамбике. Схожим образом пытаются вести себя структуры СНГ, координирующие миротворческие мероприятия в некоторых "горячих точках" Содружества.

Поскольку "коллективные миротворцы" чаще всего имеют дело с внутренними конфликтами, им предоставляются более широкие, по сравнению с традиционными миротворцами, права по применению военной силы, что создает определенный риск: потери среди миротворцев, давление со стороны какой-либо из враждующих фракций с целью использования силы или санкций против их противника, как это было в Камбодже, Анголе, Мозамбике, бывшей Югославии и ряде других конфликтных зон.

Опыт государств Третьего мира свидетельствует о преимуществе коллективного миротворчества перед аналогичными односторонними действиями. Но есть и немало примеров, когда коллективные миротворческие операции с треском проваливались. Это происходило в тех случаях, если силы по поддержанию мира были сколочены формально, без получения соответствующего мандата от региональных или международных организаций. Так случилось, например, в Ливане в 1982 г., когда силы американо-французско-английско-итальянской коалиции начали действовать без санкции ООН и Лиги Арабских Государств (ЛАГ), и в результате они вынуждены была свернуть там свою активность.

Специфическим случаем коллективного миротворчества являются Коллективные Миротворческие Силы СНГ, которые, правда, не подпадают под юрисдикцию ООН и не являются частью международных миротворческих контингентов. КМС СНГ призваны поддерживать безопасность в постсоветском пространстве, гасить возникающие здесь конфликты. Создание этой структуры продиктовано в первую очередь стремление России контролировать ситуацию, в том числе и связанную с конфликтами, в новых независимых государствах Содружества. Именно поэтому, а также вследствие слабого военного потенциала государств СНГ, КМС укомплектованы преимущественно российскими военнослужащими. Фактически их подразделения в "горячих точках" Содружества совмещают функции коллективных миротворцев и сил быстрого реагирования, не имея, в отличие от последних, соответствующей подготовки и не получая современного военного оснащения.

В целом, усилия КМС по локализации конфликтов, разъединению сторон, прекращению огня принесли результаты в Приднестровье, Абхазии, в Южной Осетии. Меньших успехов (зачастую просто в силу независящих от них обстоятельств) добились КМС СНГ в Таджикистане. Они не способны были "принудить к миру" враждующие стороны, поскольку: а) центральноазиатские государства отстранились от урегулирования этого конфликта, и между ними не было достигнуто консенсуса относительно необходимости вмешательства в него, и потому России пришлось нести на себе практически единолично всю тяжесть миротворчества; б) КМС фактически воевали вместе с правительственными войсками против Объединенной таджикской оппозиции. По утверждению В.Патрикеева, занимавшего какое-то время пост командующего КМС в Таджикистане, первоначально в состав последних были даже включены части правительственных войск Таджикистана, что противоречит международным нормам, в соответствии с которыми принимающая сторона не имеет права становиться частью миротворческого контингента. Не удивительно, что таджикская оппозиция неоднократно выражала сомнение в нейтральности таких "миротворцев"; в) хотя КМС в Таджикистане и были созданы по решению глав государств-участников СНГ, которое по своему международному статусу является региональной организацией, они не вполне легитимны, поскольку ООН так и не предоставила им мандата на проведение миротворческих операций.

Операции по принуждению к миру силой Г.И.Морозов относит к категории "боевых действий сил ООН для борьбы с вооруженной агрессией" /14/. Мы же трактуем этот четвертый тип операций расширительно - как метод, применяемый в международных отношениях в тех случаях, когда традиционное (классическое) миротворчество не оправдывает себя, становится непригодным для многих ситуаций, связанных с религиозно и этнически мотивированными конфликтами /15/, Участвующие в такого рода операциях миротворцы - не обязательно из состава контингентов ООН - ставят своей задачей добиться прекращения огня де-факто, защитить гражданское население и заставить враждующие стороны начать переговоры.

Операции по принуждению к миру осуществляются обычно путем использования двух средств: а) санкций; и б) угрозы, или применения, военной силы. Формально эти методы противоречат Уставу ООН, в котором вообще отсутствует термины "санкции" или "эмбарго" /16/. Но на практике мандатные санкции, которые по настоянию ведущих государств накладываются Советом Безопасности против нарушителей мира, сводятся чаще всего к эмбарго на поставки оружия и лишь в редких случаях - как это было в отношении Ирака, Югославии и Ливии - применяются широкие меры наказания. Санкции несомненно служат определенным дополнительным рычагом давления, позволяют мировому сообществу снизить уровень напряженности в зоне конфликта, сделать более гибкой позиции конфликтующих сторон. Они сигнализируют гражданам страны, где происходит конфликт, о недовольстве международной общественности политикой, проводимой их правительством - инициированием насилия или нарушением международных норм. Санкции, кроме того, ограничивают свободу действий государств, на которые они наложены, так как эти государства отстраняются от участия в глобальных экономических процессах.

Если санкции не достигают поставленных целей, это означает, что дальше должны последовать жесткие меры воздействия на нарушителя (или нарушителей) международной стабильности. В существующей практике международные организации придерживаются правила: нужно доказать, что мягкие меры - санкции - не привели к желаемому эффекту, и лишь только после этого требовать применения силы против нарушителя стабильности. Санкции могут быть использованы мировым сообществом и как протест против преступлений, совершаемых правительственными войсками, участвующими в конфликте (геноцид, этнические чистки, погромы и пр.), и как превентивная акция, и как средство для установления цивилизованных норм поведения между государствами, а также между правительствами и их гражданами /17/.

Но, конечно, вопрос об эффективности применения санкций далеко не бесспорен.

Во-первых, их все-таки легче задействовать в межгосударственном конфликте, когда есть государство-агрессор и государство-жертва, но они с трудом применимы к внутренним, особенно этническим конфликтам, где очень сложно непредвзято и объективно выявить зачинщика конфликта и потерпевшую сторону. Во-вторых, в самом Совете Безопасности при решении вопроса о санкциях среди его членов верх часто берут подсказанные собственными интересами соображения, весьма далекие от международной безопасности, в результате чего консенсус достигается чрезвычайно редко. В-третьих, санкции чаще всего не достигают поставленных целей: от них по преимуществу страдает рядовой обыватель, в то время как режим, против которого эти санкции направлены, умудряется обходным путем пополнять свой военный арсенал, торговать нефтью (Ирак, Ливия), заключать торговые сделки через подставных лиц или посредников.

Грузино-абхазский конфликт - пока единственный в СНГ, в отношении которого саммитом СНГ принято далеко не бесспорное со всех точек зрения решение о применении санкций. В международно-правовом плане оно несет отпечаток волюнтаризма, поскольку принято волевым решением государств-членов СНГ без привлечения международных механизмов: Совета Безопасности либо ОБСЕ. Очевидно, что принимая такое решение, главы государств и правительств СНГ не только проявляли солидарность с официальным Тбилиси, но и руководствовались собственными интересами - задачами борьбы с проявлениями внутреннего сепаратизма, который просматривается почти во всех многонациональных республиках бывшего СССР. В то же время важные императивы международной политики, к которым апеллируют абхазы и другие национальные меньшинства - права человека, право народов на самоопределение, - игнорировались.

Подобное решение привело к ухудшению экономического положения абхазского населения, стимулировало его отток в Россию и "дальнее зарубежье", несколько подорвало доверие к России как к традиционному арбитру межэтнических споров на Кавказе. Оно при этом достигло совсем противоположного эффекта: еще больше укрепило абхазское руководство в намерении добиваться независимости, о чем свидетельствовали проведенные в ноябре 1996 г. парламентские выборы в Абхазии. Следовательно, хотя санкции в ряде случаев и являются необходимой и приемлемой мерой принуждения к миру, решение об их применении необходимо принимать крайне осторожно и с учетом всех возможных краткосрочных и долгосрочных последствий.

Что касается другого средства по принуждению к миру - использования военной силы, то наиболее успешно, пожалуй, оно было применено в 1990-1991 гг. в ходе военной операции сил международной коалиции в Персидском заливе. В ряде других случаев Совет Безопасности ООН предоставлял отдельным странам (США на Гаити, Франции в Руанде) санкцию на "использование всех необходимых средств" /18/, и тогда операций по принуждению к миру не требовалось - достаточно было одной лишь угрозы. И все же проблема правомерности применения военной силы в миротворческих операциях и соответствия подобных акций международно-правовым нормам относится к числу спорных вопросов международной жизни.

Использование системы коллективной безопасности для предупреждения конфликтов и их контролирования не всегда оправдывает себя, несмотря на то, что многим политикам и в России, и в СНГ она видится едва ли не панацеей достижения стабильности. В широкой трактовке идея коллективной безопасности предполагает принятие государствами определенных обязательств в международных делах для защиты от внешней агрессии. На уровне региона речь может идти о выработке неких правил и норм, позволяющих государствам самим отвечать за поддержание стабильности с тем, чтобы не перекладывать эту ответственность на "третью сторону" - в этой роли чаще всего выступают великие державы - либо на международный миротворческий контингент.

Тем не менее ни в одном регионе Третьего мира или СНГ так и не удалось, несмотря на приложенные усилия, создать эффективную систему коллективной безопасности. Это связано, по-видимому, с тем, что межгосударственные разногласия в постсоветском пространстве и уж тем более в Третьем мире слишком сильны и потому приемлемый уровень доверия, необходимый для объединения государств с целью создания некоего надгосударственного органа, контролирующего безопасное развитие, все еще не достигнут. Кроме того, строительство такой системы подразумевает добровольный отказ от части суверенитета со стороны государств-участников. Ни в Третьем мире, ни в СНГ пойти на это еще не готовы. Наконец, государства Третьего мира не доверяют "Западу", к которому они с некоторыми поправками относят теперь и Россию. Они подозревают великие державы в использовании структур коллективной безопасности в своих, узкокорыстных целях, в злоупотреблении своими правами в Совете Безопасности ООН и других международных организациях при принятии решений об использовании военной силы или применения экономических санкций.

Из вышесказанного можно сделать следующие выводы:

1. Существующие в мировой практике методы предупреждения, урегулирования или разрешения конфликтных ситуаций не всегда оказываются эффективными. Любой из них не может стать универсальным средством и даже в случае его успешного апробирования в Третьем мире он не может быть механически перенесен на конфликтные коллизии в СНГ.

2. Широко применявшийся в 90-е годы метод принуждения к миру силой плохо соотносится с международно-правовыми нормами - принципом суверенитета и территориальной целостности. Операции по поддержанию мира, осуществляемые в форме военного вмешательства в гражданские войны или конфликты, связанные с борьбой национального меньшинства за изменение своего статуса, создают прецеденты, оправдывающие нарушение прав человека в страновых и международных масштабах.

3. На практике широкое применение военной силы ведет к установлению диктата крупных развитых государств и их военных организаций (НАТО, например) над более слабыми развивающимися странами, что нарушает равенство статуса членов международного сообщества.

В ряде случаев региональные организации, в том числе религиозные, лучше справляются с задачей предотвращения конфликта, с посреднической ролью, с разрешением внутренних конфликтов, нежели структура, создаваемая в более широких международных рамках. Рассмотрим эту проблему подробнее.