Россия Евросоюз страны снг: экономические и политические отношения на пространстве общего соседства

4.4. Грузия - ЕС - РФ

Экономическая заинтересованность в сотрудничестве с Евросоюзом определяется целым набором факторов. Во-первых, благодаря своему стратегическому месторасположению, оказание транспортных услуг по транзиту грузов из Азербайджана и Центральной Азии в Европу становится основой специализации Грузии в международном разделении труда. Основным же конечным потребителем проходящих через грузинскую территорию товаров, прежде всего энергоносителей, являются страны Европейского Союза. Их значение для грузинской экономики качественно возросло после окончания строительства в 2006 г. нефтепровода Баку-Тбилиси-Джейхан и газопровода Баку-Тбилиси-Эрзерум, ставших основными инвестиционными объектами, сооруженными в стране после обретения независимости. После введения в 2006 г. Россией запрета на ввоз из Грузии пищевкусовых товаров, важнейшими из которых явились вино и минеральная вода, традиционно имевшие основной рынок сбыта в нашей стране, резко возросла заинтересованность в странах ЕС, как потенциальных покупателях и этой продукции.

Страны Евросоюза входят в число крупнейших инвесторов в грузинскую экономику, обеспечивая от 1/3 до 2/3 суммарного притока прямых зарубежных капвложений (см. табл.10)

Таблица 10

Доля стран ЕС в притоке прямых иностранных инвестиций
в Грузию (%)

Грузия достаточно последовательно проводит политику на сближение с Европейским Союзом, и уже в ходе реализации Соглашения о сотрудничестве и партнерстве, вступившего в силу в 1999 г., приступила к гармонизации национального законодательства с действующим в ЕС. На средства Евросоюза был создан Грузинско-европейский консультативный совет по политическим и законодательным вопросам (Georgian-European Policy and Legal Advice Centre (GEPLAC). Зарубежные и местные эксперты GEPLAC участвовали в совершенствовании грузинского законодательства в таких важных сферах как повышение уровня конкуренции, процедура банкротства, зашита прав потребителя, повышение качества продовольствия, стандартизация, разработка трудового кодекса, развития финансовых услуг и т.д. Почти все законодательство Грузии было пересмотрено с целью его приближения к стандартам ЕС. Н финальной стадии деятельности GEPLAC основное внимание уделяется институциональному строительству, т.е. не столько разработке новых законов, сколько их воплощению в жизнь, мониторингу законодательства и его правоприменению, содействию в укреплении государственных институтов. С этой целью проводятся семинары для государственных деятелей в Грузии или в странах, которые недавно стали членами ЕС.

В мае 2004 г. правительство Грузии одобрило идею о Национальной программе гармонизации грузинского законодательства с законами ЕС. На основании секторальных программ, составленных отдельными ведомствами, была сформирована общенациональная программа на 2004-2006 г. После того, как в июне 2004 г. Совет Министров ЕС включил Грузию в политику европейского соседства, в стране началось формирование институциональной основы для активизации отношений с Евросоюзом. В конце указанного года образовано специальное министерство по европейской и евро-атлантической интеграции, а в рамках остальных министерств – соответствующие департаменты. В рамках парламента также учрежден специализированный комитет по европейской и евро-атлантической интеграции. Задача министерства – координация деятельности грузинского правительства в сфере интеграции на европейском и евро-атлантическом направлениях и надзор над нею. В частности, оно контролирует ход реализации соглашения о партнерстве и сотрудничестве, процесс гармонизации местного законодательства с европейскими нормативами и деятельность по включению в европейскую политику соседства. При министерстве создан консультативный экспертный совет из представителей неправительственных организаций.

Была сформирована правительственная комиссия по европейской интеграции, возглавляемая премьер-министром страны, заместителями которого являются министры по европейской и евро-атлантической интеграции и иностранных дел. Помимо них в состав комиссии входят руководители десяти основных министерств страны: от культуры до сельского хозяйства. Главная задача комиссии – выработка позиций, касающихся европейской политики соседства и проведение переговоров с ЕС.

Для разработки позиций по конкретным направлениям сотрудничества создана межведомственная рабочая группа на уровне заместителей министров соответствующих министерств. В ее составе сформировано 16 рабочих групп, занимающихся широким спектром вопросов взаимодействия – от защиты прав потребителей до страхования.

Сотрудничество в рамках ЕПС. Двусторонний план действий Грузия-ЕС(2006-2010 гг.).

Первоначально грузинское руководство рассматривало участие в европейской политике соседства, как первый шаг на пути к членству в ЕС, о чем, в частности, говорилось в предварительном варианте стратегии страны по интеграции в европейские структуры, опубликованной в начале 2006 г. министерством европейской и евро-атлантической интеграции. В его преамбуле принадлежность к ЕС провозглашалась в качестве единственного способа обеспечить наиболее важные ценности общества – независимость, демократию, индивидуальные права и свободы. По мнению грузинской стороны, европейская политика соседства должна была быть очередным важным шагом на пути к полному членству и этапом для перехода Грузии к стадии ассоциации, оформленной соответствующим соглашением¹⁴².В ходе переговоров руководство Грузии убедилось в тщетности своих намерений и в настоящее время говорит как о реальной цели не о вступлении в ЕС, а об интеграции в Европу.

Заключенный в ноябре 2006 г. План действий между Грузией и ЕС в основных чертах перекликается со среднесрочной программой деятельности правительства страны на 2007-2010 г. Единственное кардинальное различие состоит в том, что правительственная программа включает положение о «Достижении степени готовности в соответствии с требованиями членства в НАТО», которое отсутствует в тексте Плана действий¹⁴³.

В порядке реализации Плана действий в феврале 2007 г. между ЕС и Грузией заключено новое рамочное соглашение, заменившее меморандум о взаимодействии от 1994 г., в соответствии с которым были начаты переговоры о заключении Соглашения о сотрудничестве и партнерстве. По рамочному соглашению прекращено действие ряда программ ЕС в отношении Грузии и осуществлен переход к единому Инструменту европейского соседства и партнерства (ЕИПД)-European Neighbourhood and Partnership Instrument (ENPI). Единственное исключение сделано для программы TACIS в области обеспечения ядерной безопасности, на реализацию которой на 2007 г. выделено 500 тыс. евро. Вся же помощь со стороны Европейского Союза была увеличена с 20 млн. евро в 2006 г. до 27 млн. в 2007 году¹⁴⁴.

Правительство страны планирует приступить к разработке специальной программы по внедрению (имплементации) в практику положений Плана действий (Action Plan Implementation Programme). Продолжается выполнение ряда проектов, направленных, прежде всего, на совершенство национального законодательства в юридической сфере, реализация которых началась еще до подписания Плана действий. Особое внимание руководство Грузии уделяет скорейшему заключению договора о свободной торговле, на чем оно категорически настаивало в ходе всех раундов переговоров при подготовке плана. В результате, в его окончательном варианте ЕС согласился изучить целесообразность заключения такого договора. Визит делегации Европейской комиссии по этому вопросу ожидается в первой половине 2007 года.

Влияние процесса активизации политики ЕС в Грузии на российско-грузинские отношения.

Оценивая возможность начала практической реализации Плана действий на российские интересы в Грузии, следует отметить, что многие из основных направлений сотрудничества между Евросоюзом и Грузией, намеченные этим планом: укрепление верховенства закона, усиление демократии и зашиты основных прав и свобод, улучшение делового и инвестиционного климата, поддержка экономического развития и борьбы с бедностью и т.д., практически не затрагивают российских интересов. Озабоченность могут вызвать пункты, касающиеся расширения политического и экономического взаимодействия между ЕС и Грузии.

Особое беспокойство в России связано с опасностью вовлечения «третьих» сил, включая Евросоюз, в решение конфликтов на Южном Кавказе, к чему настойчиво стремится Грузия. Однако до настоящего времени европейское участие на многосторонней и двусторонней основе сводилось, в первую очередь, к содействию восстановления разрушенной инфраструктуры в зоне грузино-осетинского конфликта, оказанию помощи в возвращении беженцев и т.д. На реализацию программы экономической реабилитации этой зоны за 1998-2005 г. только по линии ЕС были предоставлены гранты на 7,5 млн. евро, в том числе 150 тыс. на финансирование деятельности смешанной контрольной комиссии. В 2006 г. по инициативе ОБСЕ был сформирован очередной пакет помощи на эти цели в 7,8 млн. евро¹⁴⁵. С 2001 г. в работе смешанной контрольной комиссии (СКК) в качестве наблюдателя участвуют представители Европейской Комиссии^*. Как показала пятилетняя практика, в ходе переговоров они занимают взвешенную позицию и, в отличие от представителей ОБСЕ, не пытаются навязать прогрузинские резолюции. Все документы ЕС, касающиеся дальнейшего сотрудничества с Грузией в разрешении конфликтов на ее территории, предусматривают только интенсификацию уже сложившихся механизмов взаимодействия и возможность их применения в зоне грузино-абхазского конфликта. Так, в конце 2006 г. Европейская Комиссия выделила 2 млн. евро на помощь жертвам конфликта в Абхазии, проживающим как на территории непризнанной республики, так и в Грузии.

Евросоюз решительно отвергает возможность решения конфликтов вооруженным путем. В частности, в момент очередного обострения напряженности в отношениях Грузии с Абхазией и Южной Осетией в августе 2006 г. комиссар ЕС по внешним связям и политике европейского соседства Б.Ферреро-Вальднер призвала конфликтующие стороны к сдержанности и категорически выступила против роста военного бюджета страны. Наращивание военных расходов, по мнению комиссара, способствует росту напряженности, вызывая подозрения у противной стороны. Также Б. Ферреро-Вальднер заявила о недопустимости наращивания воинственной риторики, что подготавливает население к мысли о возможности начала военных действий, тогда как деятельность лидеров должна способствовать созданию миролюбивой обстановки¹⁴⁶.

Необходимо отметить, что ЕС занимает осторожные позиции в отношении попыток Грузии в одностороннем порядке изменить состав миротворческих сил в районах конфликтов. На встрече с послами стран-членов Союза в грузинском министерстве иностранных дел, состоявшейся после провала очередного заседания СКК в МИД Грузии в августе 2006 г., грузинская сторона в очередной раз высказала пожелание о прямом включении Евросоюза в процесс урегулирования конфликтов. Заявив о поддержке мирного диалога и готовности помочь всем сторонам в преодолении препятствий на этом пути, европейские дипломаты подчеркнули, что вопрос о составе миротворческого контингента должны решать участники конфликта, и он может быть рассмотрен как в рамках ООН, так и в формате СНГ¹⁴⁷. Такой подход к данной проблеме куда ближе позиции России, чем Грузии.

Весьма сдержанной была реакция ЕС на последнее обострение российско-грузинских отношений. Хотя руководство Союза призвало к отмене российской блокады и предложило выступить посредником в разрешении конфликта, оно воздержалось от резких заявлений, что вызвало недовольство отдельных представителей грузинской элиты. Специальный представитель Брюсселя на Южном Кавказе П. Семнеби заявил, что: «С грузинской стороны возможны более позитивные заявления в отношении отколовшихся Абхазии и Южной Осетии, должно быть больше заинтересованности в установлении добрососедских отношений с Россией»¹⁴⁸. Во многом благодаря давлению европейских дипломатов риторика грузинского руководства стало более умеренной. Как отмечала британская пресса,: «Г-н Саакашвили, которого Запад ранее обвинял в разжигании напряженности в отношениях с Россией, был заметно сдержан в своих комментариях, сделанных в ходе визита в Брюссель, целью которого были встречи с председателем Европейской Комиссии Жозе Мануэлем Баррозу и генеральным секретарем НАТО Яапом де Хооп Схеффером»¹⁴⁹.

Отказ ЕС заменить Россию в зонах конфликтов стал, на наш взгляд, одной из основных причин пересмотра некоторых позиций Грузии, которая уже не говорит о необходимости исключения России из миротворческих процессов. Показательно высказывание главы МИД Грузии г. Бежуашвили. «Ни одна международная организация, в том числе и НАТО, не могут решить вместо нас вопросы объединения Грузии. Эту проблему мы должны решить сами путем активного диалога с абхазами и осетинами и активизации участия в этом процессе Евросоюза, США, России»¹⁵⁰.

Таким образом, расширение сотрудничества Грузии с ЕС в деле урегулирования конфликтов, по меньшей мере, в формате, предусмотренном Плане действий, не несет серьезных вызовов российским интересам.

Что касается возможного влияния на экономическое присутствие России в Грузии, включения в политику соседства, то оно должно рассматриваться с формальной и фактической точек зрения. Прямого воздействия, в силу плана действий, на состояние российско-грузинского торгово-экономического сотрудничества вступление, на наш взгляд, оказать не может. Главное отличие нового документа от соглашения о сотрудничестве и партнерстве состоит в том, что План действий предусматривает содействие выходу Грузии на внутренние рынки ЕС. Однако это не означает, что необходимые России грузинские товары в скором времени будут поставляться в Европу, где многие из них не пользуются спросом. Об этом свидетельствуют в целом безуспешные попытки расширить поставки в зону ЕС вина после запрета на его ввоз в Россию.

Трудно ожидать, что включение в политику соседства кардинально усилит конкуренцию российским товарам на грузинском рынке. Несмотря на чрезвычайно напряженные политические отношения между Россией и Грузией в 2006 г., российский экспорт на грузинском направлении увеличился с 353 до 590 млн. долларов¹⁵¹. Россия осталась главным поставщиком на грузинский рынок, сохранив долю в суммарном импорте Грузии на уровне предыдущего года – 15,4%. Совокупный удельный вес стран-членов ЕС в 2005 г. возрос с 23,1 до 25,9%, что намного ниже рекордного показателя в 33,4%, зарегистрированного в 2004 году¹⁵².

Иная картина наблюдается в российском импорте из Грузии, сократившемся со 158 до 67,4 млн. долл., что привело к падению доли России во всем грузинском экспорте с 12,3 до 7,6%, что связано с наложенным эмбарго на поставки грузинской продукции. Однако воспользовались отказом России от закупок в Грузии не страны ЕС, чья доля в совокупном грузинском экспорте увеличилась всего с 19,3 до 19,5%, а такие государства СНГ как Азербайджан, Армения и Украина, опередившие нашу страну как рынки сбыта грузинской продукции¹⁵³. Таким образом, внесение ЕС с начала 2006 г. Грузии в список 15 торговых партнеров, пользующихся пониженными или нулевыми таможенными пошлинами (GSP+), не привело к усилению позиций Союза. Формально под действие режима GSP+ попадает 7,2 тыс. товарных позиций, но реально Грузия имеет экспортные ресурсы для того, чтобы воспользоваться льготами, предоставленными не более чем по 300 наименованиям. Вино – наиболее чувствительный в настоящее время товар грузинского экспорта в схему преференций GSP+ не попадает¹⁵⁴.

Значительно сложнее оценить косвенное воздействие включения Грузии в политику соседства, связанное с усилением ее взаимодействия с объединенной Европой по всем направлениям, даже далеким от экономики, рост влияния Евросоюза и его членов на формирование основных направлений грузинской политики, включая макроэкономическую, дальнейшая институционализация сотрудничества, сближение законодательства и т.д. Все эти факторы на фоне роста напряженности в политических отношений с Россией способны усилить конкурентные преимущества европейских компаний по сравнению с российскими. Позиции российского капитала в грузинской экономике слабее, чем стран ЕС (см. табл.11).

Приток прямых российских инвестиций в Грузию

Непосредственно в экономике самой Грузии прослеживаются две основные области конкуренции между компаниями России и стран ЕС, впрочем, также связанные с возможностью транзита. Первая из них – транспорт, где позиции европейского капитала резко усилились. Представляется, что в этой сфере между Россией и странами ЕС возможна в перспективе своего рода «конкурентная специализация». Европейские фирмы в значительной мере обеспечили себе контроль над морским транспортом. Россия же пока имеет более прочные позиции в сфере железнодорожных перевозок, являющейся главной в техническом сотрудничестве двух стран. Активизация деятельности российских предприятий в модернизации действующих, а, возможно, и в строительстве новых магистралей, способно в значительной степени ослабить сложившиеся у стран ЕС преимущество, поскольку деятельность портов и судоходных компаний во многом зависит от объемов и регулярности железнодорожных перевозок.

Исходя из этих соображений, России нецелесообразно проводить курс давления на Грузию, а, наоборот, следовало бы проявлять склонность к компромиссам. А они вполне возможны, о чем свидетельствует решение одной из самых застарелых и болезненных проблем во взаимных отношениях - о сроках пребывания российских военных баз, на которых не сказался даже последний кризис. Разумеется, урегулирование разногласий возможно только совместными усилиями обоих партнеров. Нормализация политических отношений позволит усилить российское экономическое присутствие в стране. Пока грузинская сторона не чинит препятствий для деятельности российского бизнеса. Более того, правительство Грузии приняло решение предоставить кредиты трем компаниям с российским капиталом для покрытия расходов, связанных с повышением цен на импортируемый из России газ. Руководство Грузии проявляет склонность к компромиссу. В частности, из всех первоначальных условий для согласия на вступление России в ВТО к концу ноября осталось одно – открыть два таможенных пункта на российско-грузинской границе¹⁵⁸. Не исключено, что и это требование будет снято.

Однако если политические отношения не улучшатся, возможен дальнейший поворот в сторону ЕС, США, Турции, Украины и т.д. Хотя реальные возможности такого поворота в экономических связях (в отличие от военно-политических), не столь велики, практика показала, что Грузия способна найти рынки сбыта, альтернативные России, («Боржоми» в Великобритании) и источники поставок (газ из Азербайджана, электроэнергия из Ирана).

Со своей стороны Грузия явно не заинтересована в снижении масштабов экономического взаимодействия с Россией. Но в нежелательном варианте оно может произойти, если только на это пойдет сама российская сторона.