Серия исследований по правовой политике и политике защиты

B. Требование отмечаться, проживание по назначенному адресу и другие «более мягкие меры» (Gelinderes Mittel)

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

бет	9/37
Дата	14.07.2016
өлшемі	2.76 Mb.
	#198777
түрі	Пояснительная записка

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 37

B. Требование отмечаться, проживание по назначенному адресу и другие «более мягкие меры» (Gelinderes Mittel)
Действующий Закон об иностранцах предусматривает ряд более мягких мер, не связанных с лишением свободы, в качестве альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер. На практике эти меры предусматривают требование через день отмечаться и (или) требование проживать в месте, обычно в пансионате, назначенном полицией по делам иностранцев (независимо от потребности заявителя в федеральном уходе)^²⁴⁹. Проживание в пансионате, назначенное как «более мягкая» мера, может продолжаться вдвое дольше содержания под стражей^²⁵⁰.
Власти могут воздержаться от выдачи приказа о взятии под стражу, если считается, что данное лицо благодаря применению таких «более мягких» мер не скроется, а останется доступным для депортации^²⁵¹. В частности, власти обязаны применять такие меры к несовершеннолетним, если только они не смогут доказать, что такие меры будут неэффективными^²⁵².
Если лицо, ищущее убежища, не соблюдает эти меры или не является по вызову, его можно задержать. Угроза задержания действует как форма страховки от несоблюдения данных мер. Кроме того, перед переездом по назначенному адресу лицо, ищущее убежища, фотографируется и дает отпечатки пальцев.
За 2003 год меры более мягкого характера были применены к 622 иностранцам, что несколько больше, чем за 2002 год. В январе 2003 года 1042 человека были взяты под стражу, а к 16 были применены более мягкие меры. В декабре 2003 года 983 человека были взяты под стражу, а к 27 были применены более мягкие меры^²⁵³.
В Граце (земля Штирия) около 60% содержащихся под стражей – лица, ищущие убежища, находящиеся под стражей в среднем приблизительно три недели. Дети, ищущие убежища, в Граце не содержатся под стражей, но к взрослым «более мягкие» меры не применяются. В Сент-Польтене (Нижняя Австрия), «более мягкие» меры применяются только после того, как лицо пробыло под стражей до двух месяцев^²⁵⁴.
C. Другие альтернативные меры для разлученных с семьей детей
Количество лиц, ищущих убежища, младше 18 лет, которые содержатся под стражей в Австрии, крайне мало, хотя, по некоторым признакам, в 2003 году эта цифра возросла.
Как описано выше, в соответствии с Законом об иностранцах разлученные с семьей дети входят в число основных бенефициаров «более мягких» мер, направленных как на контроль над ними, так и, по намерениям законодателей, на обеспечение защиты самих детей. Разлученные с семьей дети, ищущие убежища, в Австрии могут также направляться в «распределительные дома/центры». Это учреждения типа общежития, в которых разлученные с семьей дети размещаются сразу же после прибытия в Австрию и в которых они получают доступ к комплексной сети психосоциальной поддержки. Из-за ограниченной вместимости существующих «распределительных домов/центров» доступ к таким комплексным механизмам ухода имеет лишь небольшая часть разлученных с семьей детей. Остальные разлученные с семьей дети, ищущие убежища в Австрии, получают только необходимую материальную помощь (кров, пищу и т.д.) по Закону о предоставлении федерального ухода, а в остальном они предоставлены самим себе.
Агентство социального обеспечения молодежи выступает в роли юридического представителя каждого ребенка в процессе рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища^²⁵⁵, но автоматически не принимает на себя роль опекуна, а обычно только сопровождает таких детей в ходе собеседований и при необходимости подает апелляцию от их имени. В тексте пояснительной листовки, которую дают каждому несовершеннолетнему, ищущему убежища, говорится:
«Агентство социального обеспечения молодежи, будучи твоим юридическим представителем, получит решение Федерального ведомства по предоставлению убежища (и Независимого федерального наблюдательного совета по вопросам убежища). Поэтому тебе нужно оставаться в контакте с Агентством социального обеспечения молодежи на протяжении всей процедуры рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища или как минимум до достижения 18 лет, а также сообщать ему о любом изменении своего адреса»^²⁵⁶.
Таким образом, ответственность за поддержание контакта и соблюдение процедуры ложится на ребенка. Если суд узнает о присутствии в Австрии разлученного с семьей ребенка, он должен назначить опекуна. Суд, однако, только в исключительных случаях получает такую информацию от Агентства социального обеспечения молодежи или от неправительственных организаций, поэтому и назначение опекуна – событие скорее исключительное.
У нас нет никакой национальной статистики, которая показывала бы, как часто разлученные с семьей дети, ищущие убежища, скрываются или соблюдают процедуру предоставления убежища в Австрии. Поэтому очень трудно сделать выводы о том, эффективны ли существующие механизмы ухода за детьми и их защиты как в обеспечении соблюдении ими процедуры, так и в защите их от похищения торговцами.
IV. ВЫВОДЫ
A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур?
Возвращение в Австрии к предоставлению полной и недискриминационной социальной помощи всем лицам, ищущим убежища, которые в ней нуждаются^²⁵⁷, вероятно, окажет положительное влияние не только на благосостояние самих этих лиц, но и на эффективность рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища и способность государства обеспечить присутствие заявителей для высылки в случае вынесения отрицательного решения. Это значит, что большинство лиц, ищущих убежища, можно будет легко найти по фиксированным адресам или в центрах коллективного размещения. Хотя сравнительных национальных данных нет, можно было бы ожидать уменьшения количества лиц, ищущих убежища, зарегистрированных как не явившихся на собеседование, благодаря тому, что они больше не будут озабочены проблемами ежедневного выживания.
На данный момент проведено мало оценок на национальном уровне в отношении того, доказывают ли меры «более мягкого» характера или меры по уходу за разлученными с семьей детьми, например, «распределительные дома», свою эффективность как альтернативные меры обеспечения соблюдения процедур лицами, избранными для этих схем, и их явки (а также защиты детей от похищения).
B. Экономическая эффективность
Нет сомнения, что все формы открытого размещения дешевле в эксплуатации, чем закрытые центры. При этом, однако, можно сэкономить средства, обеспечивая, посредством содержания под стражей, присутствие для немедленного возвращения получивших отказ лиц, ищущих убежища, которых можно вернуть домой (если индивидуальная оценка показывает наличие риска побега).

БЕЛЬГИЯ^²⁵⁸
I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
Бельгийские власти могут задерживать лиц, ищущих убежища, в международных портах, в том числе в аэропорту, если они прибывают без действительных документов^²⁵⁹. Они могут задерживать заявителей, находящихся на территории страны без действительных документов, если ходатайство признано неприемлемым^²⁶⁰. Лицо, ищущее убежища, может также быть задержано, если оно признано представляющим угрозу для общественного порядка или национальной безопасности^²⁶¹. Единственным видом обязательного медицинского осмотра является проверка на туберкулез, поэтому причины, связанные со здоровьем населения, в качестве оснований для карантинного содержания под стражей ограничены.
Лицо, ищущее убежища, может обжаловать только техническую законность приказа о задержании и содержании под стражей, без ссылок на обстоятельства дела^²⁶². Для любого такого приказа предусмотрены максимальные сроки действия: два месяца до решения о приемлемости, пять месяцев до высылки, восемь месяцев в случаях, имеющих отношение к общественному порядку или национальной безопасности^²⁶³. Однако бельгийская неправительственная организация СИРЕ (SIRE) сообщает, что эти установленные законом максимальные сроки на практике обходят путем выдачи один за другим нескольких приказов о задержании и содержании под стражей. Кроме того, после каждой прерванной попытки высылки может быть выдан новый приказ о задержании и содержании под стражей, поэтому новый срок отсчитывается с нуля.
Лица, ищущие убежища, не имеют права на юридическое представительство на этапе определения Управлением по делам иностранцев приемлемости ходатайства, однако задержанные лица, ищущие убежища, имеют право на правовую помощь в оспаривании законности их содержания под стражей.
В конце 2003 года Министр внутренних дел объявил, что незаконные мигранты, пойманные во второй раз после выдачи им приказа о выезде с территории Бельгии, с этого момента будут содержаться под стражей до высылки. Департамент иммиграции, с которым консультации по поводу этого изменения в политике не проводились, возразил, что не располагает достаточными площадями для содержания под стражей^²⁶⁴.
Лица, ищущие убежища и содержащиеся под стражей в закрытых центрах, могут оспорить свое содержание под стражей в Tribunal de Premiere Instance (Суде первой инстанции), и такие апелляции стали почти обыденными. Это особенно верно в отношении детей, которых обыкновенно освобождают, если находят подходящее альтернативное жилье^²⁶⁵. За первые девять месяцев 2003 года поступило в общей сложности 1163 требования об освобождении из-под стражи.
II. СТЕПЕНЬ СОДЕРЖАНИЯ ПОД СТРАЖЕЙ И ВЕРОЯТНОСТЬ ОСВОБОЖДЕНИЯ
В Бельгии существует шесть центров содержания под стражей, или «закрытых» центров, для нелегальных мигрантов, в том числе два в аэропортах. Один из них (на 60 мест) используется для содержания пассажиров, у которых не было необходимых для въезда документов и которые ходатайствуют о предоставлении убежища; во втором (на 30 мест) размещаются лица, которым отказано во въезде на территорию страны, но которые не ходатайствуют о предоставлении убежища. В четырех центрах (общее количество мест – 504) содержатся под стражей иностранцы, нелегально находящиеся на территории Бельгии, в том числе лица, ходатайства которых о предоставлении убежища отклонены.
В 2002 году на границе было задержано 627 лиц, ищущих убежища, в том числе 65 разлученных с семьей детей.^²⁶⁶ Под стражей на территории Бельгии находилось 648 лиц, ищущих убежища (среди которых не было несовершеннолетних) и ходатайства которых были отклонены Управлением по делам иностранцев на этапе определения приемлемости.
В своем решении от 27 декабря 2002 года Совещательная палата Брюсселя (Chambre du Conseil de Bruxelles) распорядилась об освобождении несовершеннолетней заявительницы (дата рождения 30 июня 1985 года), находившейся под стражей на границе в Завентеме с 16 ноября 2002 года. Учитывая, что задержание и содержание под стражей несовершеннолетнего противоречит Конвенции о правах ребенка 1990 года и Европейской конвенции о правах человека 1950 года, Палата потребовала освободить заявительницу, если не будут предъявлены конкретные причины ее содержания под стражей. 17 ноября 2003 года Суд первой инстанции Брюсселя решил, что разлученных с семьей детей нельзя высылать без гарантии того, что в стране их происхождения обеспечен прием, поскольку закон об опеке над разлученными с семьей детьми от 24 декабря 2002 года не вступил в силу. НПО «Международная защита детей», которая оспорила высылку в данном конкретном случае, также обратилась к суду с просьбой о немедленном освобождении детей из-под стражи. Суд, однако, постановил, что такое содержание под стражей – даже если оно не является целесообразным – не является ни незаконным, ни противоречащим международным нормам^²⁶⁷.
Другое важное дело касается двух палестинцев, которые были «освобождены» из-под стражи в транзитную зону аэропорта, вместо того, чтобы получить свободу. Управление по делам иностранцев регулярно применяет такое «освобождение». 6 августа 2003 года четыре НПО – среди которых были агентства по вопросам беженцев ОСИВ и СИРЕ – подали иск по делу этих палестинцев в Европейский суд по правам человека. Их главный довод состоял в том, что ограничение передвижения лиц транзитной зоной аэропорта равнозначно содержанию под стражей и бесчеловечному обращению. По состоянию на февраль 2004 года ЕСПЧ еще не принял решение по этому делу.
III. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ
A. Политика рассредоточения / Проживание по предписанному адресу
Лица, ищущие убежища, которые не содержатся под стражей в период ожидания решений по приемлемости их ходатайств, направляются распределительным отделом Управления по делам иностранцев в центры размещения, которыми ведают (а) Красный Крест, (б) государство, (в) местные инициативы, (г) другие неправительственные организации^²⁶⁸. За функционирование этой централизованной системы приема и оказания помощи отвечает Федеральное агентство по вопросам убежища (Федасил)^²⁶⁹.
Директор Федасил заявляет, что такая система приема не имеет целью осуществление какой-либо надзорной или правоприменительной функции и как таковая не может считаться «альтернативной задержанию и содержанию под стражей мерой» в прямом смысле^²⁷⁰. Существует четкое институциональное разделение обязанностей между Федасил и Министерством внутренних дел, которое управляет центрами содержания под стражей.
История развития этой системы очень похожа на нынешний курс политики приема в Великобритании. Муниципалитеты прежде оказывали лицам, ищущим убежища, помощь в форме денежного содержания, однако некоторые муниципалитеты Брюсселя были перегружены и грозились сажать лиц, ищущих убежища, в автобусы и отвозить их в более богатые муниципалитеты, если не будет найдено более справедливое решение. В результате в 1986 году начала работать система коллективных центров, и по состоянию на февраль 2004 года в этой системе было 15185 мест, причем лица, ищущие убежища, размещались и в частных квартирах, и в более крупных центрах. Получение материальной помощи зависит от проживания в таком центре или по предписанному адресу. Опять-таки, тот факт, что лицо, ищущее убежища, посылают в тот или иной центр не на основании необходимости в надзоре за ним или исходя из риска его побега, а на основании индивидуальной потребности (например, большие семьи или лица, признанные уязвимыми, направляются на частные квартиры), показывает, что система не направлена на принуждение.
Наконец, то, что люди выезжают из больших центров где-то через шесть месяцев, если рассмотрение их дел еще продолжается^²⁷¹, с целью предотвратить институционализацию, доказывает, что свобода их передвижения не ограничивается по какой-либо причине, кроме причины эффективного оказания социальной помощи. С другой стороны, на практике то, что подавляющее большинство лиц, ищущих убежища, должно оставаться в определенном месте, чтобы получать государственную помощь, значительно облегчает их поиск на протяжении всего периода рассмотрения их ходатайств.
Лицо считается скрывшимся из центра приема, если оно отсутствует там в течение пяти дней подряд. Частные квартиры тяжелее контролировать таким образом, но социальные службы отслеживают проживающих в них в ходе предоставления помощи относительно плотно^²⁷².
Целью такого сдвига от частного арендуемого жилья и предоставления денежной помощи в сторону коллективных центров и помощи натурой^²⁷³ было предотвратить начало процесса интеграции лиц, которые могут получить отказ по своим ходатайствам. Это основание аналогично причинам задержания и содержания под стражей лиц с явно необоснованными ходатайствами.
Решение о назначении лицу, ищущему убежища, конкретного места жительства, как и решение о задержании и содержании под стражей, может быть принято с учетом возможности ряда апелляций^²⁷⁴ и, как последней меры, обжалования в Государственном совете (Conseil d’Etat)^²⁷⁵. Если у лица, ищущего убежище, имеются достаточные средства для самостоятельного проживания, оно не обязано проживать в центре или по предписанному адресу.
B. Механизмы выезда/высылки лиц, получивших отказ в предоставлении убежища
Если ходатайство отклоняется, лицо, ищущее убежища, получает приказ покинуть страну – как правило, в пятидневный срок – и выдается Ordre de Quitter le Territoire (OQT) («приказ покинуть территорию», ППТ). Обязательства явиться в органы власти для депортации нет. (Отметим, однако, недавнее заявление об изменении политики по данному вопросу, упомянутое выше.) Лица, ищущие убежища, ходатайства которых признаны неприемлемыми по той причине, что за рассмотрение ходатайств отвечает другая страна Европейского Союза (т.е. в случаях, предусмотренных Дублинской конвенцией), получают указание явиться в Управление по делам иностранцев, чтобы получить билет на самолет в один конец в соответствующее государство-член ЕС. Большинство не являются. Если ответственное государство-член ЕС – соседняя страна, то лицо, ищущее убежища, может быть задержано на несколько дней, после чего его доставляют на границу и передают соответствующим органам этой страны. В 2002 году ППТ был выдан 12589 иностранцам, и 2398 иностранцев были задержаны^²⁷⁶.
Четыре центра приема используются в качестве открытых центров для получивших отказ лиц, ищущих убежища, которые обжаловали отказ по ходатайству в Государственном совете по общему административному праву. Фактически, они более не принимают участие в процедуре предоставления убежища^²⁷⁷. Апелляция не имеет приостанавливающей силы и поэтому не «замораживает» ППТ. Эти лица могут быть депортированы в любое время^²⁷⁸.
Выдавая ППТ, Управление по делам беженцев направляет каждое лицо, ищущее убежища, или семью в один из четырех центров, что предполагает перевод из предыдущего места их жительства, будь то центр или частная квартира. Большинство таких лиц потом не являются в назначенный центр, а сбегают именно в этот момент.
Фламандская неправительственная организация ОСИВ (OCIV) опубликовала исследование по такой высокой интенсивности побегов при переводе лиц, обжалующих отклонение ходатайств в Государственном совете, из общих учреждений приема в центры (все еще открытые)^²⁷⁹. ОСИВ обнаружила, что за период с января 2002 по август 2003 года по меньшей мере 2103 лица, ищущих убежища, не явились для перевода в такие центры (т.е. приблизительно 52% тех, кто имел на это право). Еще 144 человека явились для перевода, но не прибыли в сам центр. И это несмотря на удивительный факт, что у полиции есть все полномочия для изъятия получивших отказ лиц, ищущих убежища, из этих центров с целью осуществления высылки. ОСИВ считает, что это в значительной степени вопрос восприятия, то есть лица, ищущие убежища, боятся, что эти четыре центра сродни содержанию под стражей. Кроме того, некоторые давно находящиеся в стране лица, ищущие убежища, могут не хотеть утрачивать свои общинные связи в районах, где они живут (например, они вынуждены забирать детей из местных школ). Те, которые не явились для перевода или в центр, вероятно, уходят в подполье в больших городах, выживая без поддержки, или уезжают в другие города Европы.
Доказательств того, что эти центры достигают поставленной правительством цели и повышают показатель возвращения (либо добровольного, либо принудительного), нет^²⁸⁰. Поэтому ОСИВ рекомендует несколько альтернативных мер, а именно: (а) разрешение коренной причины, которая состоит в качестве самой процедуры рассмотрения вопроса об убежище и в отсутствии приостанавливающей силы последней апелляции; (б) предоставление легального статуса лицам, которые не могут быть возвращены не по своей вине; (в) программы добровольного возвращения по собственной инициативе, предусматривающие тридцатидневный срок для того, чтобы люди могли выезжать с достоинством (как в Канаде – см. соответствующий раздел); (г) более качественные консультации для лиц, стоящих перед угрозой депортации; (д) еще более четкое разделение ролей персонала службы приема и органов полицейского правоприменения^²⁸¹.

C. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей
В Бельгии нет системы попечительства над разлученными с семьей детьми, ищущими убежища^²⁸². Поэтому разлученные с семьей дети во время ожидания решения по своим делам сталкиваются с многочисленными проблемами, в том числе с отсутствием альтернативных механизмов ухода. Уже в течение ряда лет появляются сообщения о том, что около половины разлученных с семьей детей, ищущих убежища в Бельгии, исчезают еще до завершения процедуры определения их статуса^²⁸³.
Разлученные с семьей дети, которые прибывают на бельгийскую границу в поисках убежища, обычно, как и взрослые, задерживаются и содержатся под стражей в транзитном центре, если они не соответствуют условиям въезда. Это явление пытаются преодолеть систематическим внесением предписаний о получении распоряжения об освобождении несовершеннолетнего. В Брюссельской коллегии адвокатов есть группа из 40─50 юристов, которые в любой момент готовы потребовать от компетентного суда распоряжения об освобождении несовершеннолетнего, если имеется подходящий альтернативный механизм приема. Это существенно снизило интенсивность задержания и содержания под стражей несовершеннолетних. Такие несовершеннолетние, если они допущены на территорию страны, обычно размещаются в специальном отделении открытого центра приема, таком как в Бевингене, Дейнце, Флоранне или Пти-Шато в Брюсселе (35 мест) либо, что бывает реже, в семейном приюте или специальном учреждении для подростков. В настоящее время имеется семь центров, в которых проживают разлученные с семьей дети, ищущие убежища (с общим количеством мест 390).
Потребности в оказании психологической и социальной помощи удовлетворяет неправительственная организация ЭКЗИЛЬ, которая продолжает оказывать поддержку даже после того, как несовершеннолетний покинул центр.
Для своего доклада за 2001 год бельгийская неправительственная организация «Внимание ребенку» изучила 234 дела относительно 284 пропавших без вести детей. К концу года 271 ребенок все еще считался пропавшим без вести. Большинству этих детей было от 14 до 16 лет, и 75% были лицами мужского пола. В апреле 2002 года вышеупомянутая организация опубликовала исследование об исчезновении разлученных с семьей детей и детей-жертв торговли людьми. Это исследование, основанное на изучении 255 случаев исчезновения, выявило, что некоторые из этих детей исчезают сразу же и не прибывают к назначенному месту жительства^²⁸⁴, некоторые исчезают из частных квартир, где за ними присматривают бегло проверенные взрослые, но большинство детей исчезает через некоторое время проживания по назначенному адресу (будь то принимающий центр, учреждение или приемная семья). Здесь цифры, приведенные различными принимающими центрами, показывают, что 45─50% разлученных с семьей детей в итоге исчезают из этих центров.
Организация «Внимание ребенку» пришла к выводу, что, хотя некоторые дела касаются несовершеннолетних, добровольно сбежавших для того, чтобы, в конце концов, достичь избранного ими конечного пункта следования, такие случаи составляют небольшой процент^²⁸⁵, тогда как большинство исчезновений можно считать похищением^²⁸⁶. Этот противоречивый вывод используется определенными бельгийскими деятелями как сильный аргумент в пользу центров содержания под стражей для несовершеннолетних.
Сейчас правительство намеревается прекратить задерживать и содержать под стражей разлученных с семьей детей, создав вместо этого «безопасные центры», адаптированные под их потребности. При этом для каждого разлученного с семьей ребенка, прибывшего в Бельгию или задержанного полицией, обязательно будет назначаться опекун. Соответствующий закон был принят в декабре 2002 года^²⁸⁷, Королевский указ о приведении закона в действие был опубликован в «Официальном бюллетене» 22 декабря 2003 года, а вступит в силу закон 1 мая 2004 года. Это означает серьезный успех в ограничении содержания несовершеннолетних под стражей в закрытых центрах и поможет поддержать разлученных с семьей детей во всех административных вопросах.
В упомянутом законе также есть статья, которая уполномочивает организацию «Внимание ребенку» провести дополнительное всестороннее исследование о несовершеннолетних без сопровождения, ищущих убежища в Бельгии, чтобы уточнить и предложить решения сохраняющейся проблемы исчезновений^²⁸⁸.

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 ... 37