Серия исследований по правовой политике и политике защиты
Экономическая эффективность
жүктеу/скачать 2.76 Mb.
|
- Бұл бет үшін навигация:
- НОВАЯ ЗЕЛАНДИЯ
- A. Мангерский центр размещения
- II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Освобождение на условиях и безусловное освобождение
- III. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур
- НОРВЕГИЯ
- II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Сдача проездных документов
- B. Требование отмечаться и другие приказы об ограничении передвижения
- C. Рассредоточение и открытые центры
- D. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей
Экономическая эффективность Место в открытом центре приема обходится в среднем в 13 тыс. евро на человека в год. Правительство намеревается снизить эту сумму до 11 тыс. евро570. Эквивалентных цифр стоимости фактического содержания под стражей в центрах рассмотрения ходатайств (ЦХ) нет, но некоторые политики продолжают считать, что сдерживающий эффект ускоренной процедуры окупает эти затраты. НОВАЯ ЗЕЛАНДИЯ571 I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО До сентября 2001 года в Новой Зеландии задерживалось только около 5% претендентов на убежище. Раздел 128 Закона об иммиграции 1987 года позволяет Иммиграционной службе Новой Зеландии (NZIS, ИСНЗ) или полиции производить задержание на границе (на практике – в аэропорту) при наличии «достаточных оснований считать», что прибывшее без разрешения лицо представляет реальную опасность для национальной безопасности или общественного порядка, например, потому что лицо, ищущее убежища, совершило серьезное преступление (преступления), причастно к терроризму или криминальным организациям либо может быть вовлечено в деятельность таких групп. Закон предусматривает также задержание и содержание под стражей лиц, ищущих убежища, среди прочих мигрантов, вплоть до высылки. В декабре 2001 года была издана «Рабочая инструкция»572 для сотрудников ИСНЗ, согласно которой необходимо задерживать и содержать под стражей гораздо более широкую группу лиц, как в Оклендской центральной тюрьме предварительного заключения, так и под «обязательство проживать в Мангерском центре размещения» (см. ниже раздел об альтернативных мерах). Оба варианта предполагали освобождение на определенных условиях или освобождение без ограничений573. По вышеупомянутой инструкции задерживалось и содержалось под стражей 94 процента претендентов на получение убежища. Впоследствии Высокий суд (второй по уровню в иерархии) признал это неправомерным. В своем решении от 27 июня 2002 года он постановил, что такое задержание и содержание под стражей нарушает п. 2 статьи 31 Конвенции 1951 года, которая требует, среди прочего, чтобы степень ограничения свободы передвижения была не больше необходимой. Дж. Барагванат постановил, что «необходимый» в данном контексте означает минимальное ограничение, необходимое для того, чтобы Отделение по вопросам статуса беженцев выносило свои определения, чтобы избежать реального риска уголовных преступлений или реального риска побега. Он решил также, что заявители имеют право обращаться за залогом574. После этого решения в июне 2002 года был принят Переходный закон об организованной преступности, которым были внесены поправки в Закон об иммиграции, в частности, появилась возможность подавать в окружной суд ходатайства об условном освобождении до вынесения решений по ходатайствам о предоставлении убежища. Была также введена возможность освобождения под залог и предусмотрены следующие («альтернативные») условия, налагаемые на освобождение: (а) дата или пункт окончания срока содержания под стражей; (б) место, где освобожденное лицо должно отмечаться; (в) предписанное место жительства; (г) требование отмечаться в полиции или ИСНЗ; (д) обязательная явка на собеседования по вопросу определения статуса беженца. Любое нарушение условий позволило бы полиции произвести арест без ордера, а судья окружного суда пересмотрел бы решение об освобождении. ИСНЗ также может в любое время обратиться к судье окружного суда на предмет отмены решения об освобождении. 16 апреля 2003 года правительство успешно обжаловало решение Дж. Барагваната575. Сегодня действует пересмотренная «Рабочая инструкция»576. В ней есть очень много пунктов для того, чтобы рекомендовать ее. Во-первых, там четко установлен ее преобладающий принцип: «если свобода передвижения лиц, просящих предоставить статус беженца на границе, вообще подлежит ограничению, то ее следует ограничивать в минимальной степени и на минимально возможный срок»577. В свете этого принципа «во всех случаях решение о содержании под стражей в пенитенциарном учреждении вместо применения меньшей степени ограничения свободы передвижения лица, претендующего на статус беженца, рассматривается только после того, как исключены все прочие альтернативные меры»578. Делая акцент на принципе «необходимости», твердо базирующемся на международных правовых актах в области прав человека, инструкция устанавливает четырехуровневую иерархию принятия решений, начиная с рассмотрения вопроса о том, можно ли освободить содержащееся под стражей лицо в общество без всяких ограничений579. Список факторов, которыми можно руководствоваться при принятии решения о необходимости содержания под стражей или другого ограничения свободы передвижения, приведен в приложении В к «Рабочей инструкции». Они вводятся, среди прочего, напоминанием, что «заранее установленного мнения о том, что лицо, просящее убежища, которое не имеет действительных проездных документов или документы которого уничтожены, должно считаться представляющим большую опасность… Критическим фактором… является существование намерения ввести в заблуждение власти государства, в котором данное лицо хочет попросить убежища»580. Этот список факторов слишком подробный для того, чтобы привести его здесь целиком, но, по сути, он основан на установлении степени, в которой лицо представляет опасность с точки зрения национальной безопасности или нарушения общественного порядка, риск побега или совершения уголовного преступления581. Вопрос о том, осуществляются ли действия, в том числе подача ходатайства о предоставлении убежища, «добросовестно», ─ главный момент инструкции ИСНЗ. Ответ на этот вопрос может определяться и временем подачи ходатайства. В приложении А говорится, что отклонение ходатайства о предоставлении убежища «может иметь влияние на пересмотр необходимости сохранения ограничений на свободу передвижения заявителя»582. Один необычный и спорный момент в приложении В к «Рабочей инструкции» ─ утверждение о том, что незаконное прибытие в составе группы, предполагающее участие контрабандистов, может быть весомым фактором в пользу содержания под стражей или иного ограничения свободы передвижения. Хотя в приложении говорится о том, что «мигранты, доставленные контрабандистами, не должны… автоматически подвергаться задержанию и содержанию под стражей», недоказанная презумпция того, что лицо, доставленное контрабандой, представляет более серьезную опасность для государственной безопасности и общественного порядка583, может иногда подрывать принцип индивидуальной оценки, который во всех прочих отношениях установлен твердо. Дополнительные принципы, касающиеся детей, изложены в разделе 4. Здесь указано, что «любое ограничение свободы передвижения ребенка без сопровождения или подростка младше 18 лет должно применяться только после вмешательства Департамента услуг для детей, молодежи и семьи (ДДМС)…»584. Приложение В требует также «особо учитывать» отношение к другим уязвимым группам, в том числе к женщинам (особенно к беременным женщинам и несовершеннолетним девушкам), пожилым людям, инвалидам и жертвам пыток или травм585. Рекомендуется считать этих лиц, кто особенно склонен соблюдать процедуры в случае освобождения в общество без ограничений. В Новой Зеландии предусмотрены относительно строгие меры защиты для пересмотра решений о взятии под стражу. «Рабочая инструкция» требует, чтобы сотрудник иммиграционной службы пересмотрел основания, оправдывающие содержание под стражей, «как можно быстрее после появления новых доказательств или информации о заявителе либо самое позднее через 14 дней после задержания»586. Через 48 часов проводится судебный пересмотр необходимости содержания под стражей, а по истечении 28 дней решение о продлении срока содержания под стражей пересматривается судом каждые семь дней. В инструкции четко сказано, что изменение обстоятельств, в том числе «простое течение времени», потребует периодического пересмотра решения о задержании и содержании под стражей587. При этом, однако, максимальный срок содержания под стражей в Новой Зеландии не установлен. Решение о содержании под стражей или о применении альтернативных мер, как уже упоминалось, обычно принимается в аэропорту. Сотрудники отдела пограничных расследований ИСНЗ проводят собеседование, причем лицо, ищущее убежища, может опровергнуть любое первоначальное мнение, выраженное ИСНЗ, о том, что задержание и содержание под стражей необходимо. Уведомляется отдел ИСНЗ, который занимается беженцами, а если данное лицо необходимо взять под стражу, то и УВКБ ООН (по факсу). Лица, ищущие убежища, уведомляются о своем праве на контакт с УВКБ ООН и на услуги назначенного юридического консультанта. В соответствии с «Рабочей инструкцией» не только решение о задержании и содержании под стражей, но и все решения о применении альтернативных мер или решения о безусловном освобождении подлежат периодическому пересмотру в свете изменяющихся обстоятельств, влияющих на статус лица, ищущего убежища (см. ниже альтернативную меру 2)588. A. Мангерский центр размещения Подавляющее большинство лиц, ищущих убежища, задержанных из-за отсутствия документов, удостоверяющих личность (85% лиц технически «задерживаются» в первый год), живут в Мангерском центре размещения вблизи Окленда. Тюрьма предварительного заключения, в противоположность этому, используется, как правило, лишь в исключительных случаях. В Мангерском центре размещения проживают лица, классифицированные по Закону об иммиграции как «содержащиеся под стражей». Центром управляет ИСНЗ с помощью НПО, таких как «Услуги для беженцев и мигрантов» (УБМ). Несмотря на то, что центр находится в бывших военных казармах, по мнению УВКБ ООН, там предусмотрены многочисленные меры защиты прав проживающих и обеспечены прекрасные условия. Лицам, ищущим убежища, по прибытию выдается информационный справочник, чтобы они знали и понимали свои права и обязанности. В центре установлены электронные ворота, но на практике они используются, главным образом, для предотвращения попадания в него посторонних. Если содержащиеся под стражей / проживающие лица хотят в течение дня выйти из центра, они должны испросить разрешение у руководства. На практике в таком разрешении никогда не отказывают, поэтому «содержащиеся под стражей» часто проводят целый день в обществе. Руководство, однако, сохраняет за собой право отказать в таком разрешении. Именно это позволяет определить Мангере как «место содержания под стражей», а не просто как «альтернативную содержанию под стражей меру». Приблизительно за 5% лиц, ищущих убежища, во время их пребывания вне центра осуществляется надзор. Если «содержащееся под стражей лицо» нарушит какое-либо условие дневной отлучки, что бывает очень редко, то персонал центра должен, согласно рабочим инструкциям, уведомить полицию и обсудить с отделом пограничных расследований вопрос о том, достаточно ли это нарушение для того, чтобы требовать перевода нарушителя в место содержания под стражей с более строгим режимом (т.е. в тюрьму предварительного заключения). Возможность административного осуществления такого перевода, а не по решению суда, вызывает серьезные опасения относительно правомерности такого порядка перевода. Это укрепляет статус Мангере как места содержания под стражей. По состоянию на декабрь 2003 года еще ни одного человека не перевели из этого центра в тюрьму предварительного заключения за нарушение комендантского часа или других правил. Ходатайства лиц, живущих в Мангере, рассматриваются в приоритетном порядке по причине того, что они являются «содержащимися под стражей», поэтому среднее время пребывания в центре – около шести недель. Особенностью Мангерского центра является то, что в последние десять лет он используется с единственной, ранее предусмотренной целью – принимать признанных беженцами лиц, переселенных в Новую Зеландию из других стран (так называемых «квотных беженцев»). Квотные беженцы и «содержащиеся под стражей» лица, ищущие убежища, проживают совместно, а единственными различиями в их положении являются следующие: (а) квотные беженцы обязаны только уведомлять власти о своем выходе из центра в течение дня, а не испрашивать разрешения; (б) квотные беженцы могут оставаться за пределами центра на ночь, если они уведомили руководство. Лицам, ищущим убежища, не предоставляется ориентационная программа для тех, кто наверняка будет интегрироваться в новозеландское общество, но даются уроки английского языка и другие уроки вместе с квотными беженцами (эти навыки будут полезны даже в случае возвращения в страны происхождения); они также имеют равный доступ ко всем остальным услугам, особенно услугам сотрудников психиатрической службы, которые остаются в центре даже после работы589. Шестинедельная программа для квотного беженца совпадает по длительности со средним сроком пребывания в Мангере лица, ищущего убежища, что предотвращает возникновение напряженности между двумя этими группами с разным статусом. В любой данный момент времени в Мангерском центре могут содержаться под стражей всего лишь 28 лиц, ищущих убежища, поэтому количество лиц, требующих строгого надзора, ограничено и легко поддается управлению. По словам независимых наблюдателей, нынешний персонал центра относится к лицам, ищущим убежища, профессионально и с уважением. Планируется заменить охранников в форме дополнительным персоналом ИСНЗ, и существует эффективный механизм подачи и рассмотрения жалоб. Если жалоба не удовлетворена, есть возможность обжалования перед омбудсменом. Большая группа разлученных с семьей детей, ищущих убежища, которая в октябре 2001 года прибыла на судне «Тампа» и была передана Австралией Новой Зеландии, первоначально «содержалась под стражей» в Мангере 3─4 месяца, а затем была освобождена после срочного определения их статуса (и удовлетворения их ходатайств). Только двум из этих детей были назначены индивидуальные опекуны, но ДДМС заботился о всей группе в целом. Все эти несовершеннолетние, в основном мальчики в возрасте 14─18 лет, сейчас посещают школу или работают и, по сообщениям, хорошо устроились в обществе. В октябре 2003 года многие из них воссоединились с семьями (родителями), которые переселились из Афганистана для того, чтобы присоединиться к детям в Новой Зеландии. По состоянию на декабрь 2003 года из 159 лиц, ищущих убежища, которые когда-либо содержались под стражей в Мангерском центре размещения с сентября 2001 года, только один человек скрылся безвозвратно590. Еще два─три человека сбежали прямо перед тем, как узнали, что получат окончательный отказ по своим ходатайствам591. Ни один из афганских детей и подростков, прибывших на судне «Тампа», не сбежал, пока находился в Мангерском центре. Следовательно, можно сделать вывод, что Мангерский центр – весьма успешная и новаторская форма содержания под стражей с точки зрения обеспечения соблюдения процедур и снижения риска побега. Это не совсем альтернативная задержанию и содержанию под стражей мера, но это более гуманная форма, чем закрытые центры содержания под стражей или тюрьмы. II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Освобождение на условиях и безусловное освобождение Новозеландская система предусматривает четыре варианта статуса: содержание в тюрьме, содержание под стражей в Мангерском центре размещения, условное освобождение и безусловное освобождение. Условия условного освобождения – сумма залога, место жительства, частота или способ явки для соблюдения требования отмечаться – должны устанавливаться гибко и соразмерно потребностям каждого отдельного случая. Сотрудник иммиграционной службы в любое время может подать ходатайство об условном освобождении содержащегося под стражей лица, ищущего убежища, а таковое лицо «может подать ходатайство об освобождении на условиях, если поставлено требование о первичном или последующем продлении срока содержания под стражей. Освобождение «на условиях» является, в конечном счете, вопросом, который по своему усмотрению решает судья окружного суда»592. Судья окружного суда может также отменить приказ об освобождении «на условиях», если лицо, ищущее убежища, нарушило требование отмечаться, условия залога или проживания по установленному адресу. Это лицо будет взято под стражу первично или повторно, если только не сможет привести «уважительную причину» такого нарушения593. III. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур? Высокий уровень признания статуса в Новой Зеландии и отсутствие возможностей для транзита лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, показывают, что риск побега мал. Кроме того, Новая Зеландия – страна конечного назначения, что, прежде всего, способствует соблюдению процедур убежища. B. Экспортная ценность Тот факт, что «неограниченное» освобождение – то есть без условий – четко предусмотрено в «Рабочей инструкции» в качестве альтернативной меры, с которой нужно сравнивать все ограничения, является одной из наиболее типичных особенностей политики Новой Зеландии. Несмотря на высокий уровень защитных мер по отношению к содержанию под стражей и другим ограничениям свободы передвижения в Новой Зеландии, а также невзирая на гораздо более ограничительную политику задержания и содержания под стражей в соседней Австралии, значительного роста количества лиц, незаконно прибывающих по морю или самолетом и ищущих убежища в Новой Зеландии, не наблюдается. НОРВЕГИЯ594 I. ЗАДЕРЖАНИЕ (СОДЕРЖАНИЕ ПОД СТРАЖЕЙ) И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО Пункт 6 статьи 37 Закона об иностранцах предусматривает задержание и содержание под стражей лиц, ищущих убежища, в целях установления личности, но эта мера применяется редко. В аэропорту Гардермоен есть небольшой центр содержания под стражей до высылки595. В октябре 2003 года было объявлено, что старые военные казармы в Улленсакере станут первой в Норвегии так называемой «тюрьмой для лиц, ищущих убежища». В ней будет находиться до 200 таких лиц, которые либо совершили преступления, либо скрылись, либо ожидают депортации по причине отклонения их ходатайств596. Любое решение о содержании под стражей подлежит независимому и автоматическому пересмотру; для содержания под стражей лиц, ищущих убежища, в целях установления личности установлен двенадцатинедельный предельный срок, кроме исключительных случаев. Получившие отказ лица, ищущие убежища, обычно содержатся под стражей только пару дней до депортации, но с открытием нового вышеупомянутого учреждения эта ситуация может измениться. Доступ к правовой помощи ограничен, хотя суд и назначает адвоката для слушаний по периодическому пересмотру решений. Нет никаких гарантий, что у этого адвоката будет опыт работы в сфере предоставления убежища. II. АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ ЗАДЕРЖАНИЮ И СОДЕРЖАНИЮ ПОД СТРАЖЕЙ МЕРЫ A. Сдача проездных документов Все лица, ищущие убежища, должны сдавать проездные документы в органы власти, в которые они подают ходатайство. Это не только обеспечивает высылку без проблем в случае отказа по ходатайству, но и удерживает экономических мигрантов от использования продолжительности процедур для того, чтобы оставаться и работать в Норвегии до последующего возвращения домой. B. Требование отмечаться и другие приказы об ограничении передвижения Содержание под стражей не допускается, если суд может найти альтернативную меру. Несообщение данных о своей личности или подозрение в сообщении ложных сведений о своей личности считаются основаниями для определенного ограничения свободы передвижения и, если это будет сочтено недостаточным, взятия под стражу. Норвежская организация по делам лиц, ищущих убежища (НОЛУ), сообщает, однако, что альтернативные меры применяются очень редко. За последние четыре года у НОЛУ не было ни одного дела, в котором было бы установлено требование отмечаться или выдан приказ о надзоре597. C. Рассредоточение и открытые центры Лица, ищущие убежища, размещаются в специальных транзитных центрах приема, где они проходят первичное собеседование и регистрируются. После приблизительно месячного пребывания в таком центре лица, ищущие убежища, переводятся в обычные центры приема, где ожидают решения по своим ходатайствам. Если у лиц, ищущих убежища, есть собственные средства, они могут селиться где угодно. Большинство из них через несколько месяцев получают временное разрешение на работу и могут работать. В открытые центры переводятся только те, у кого нет средств, поэтому данная система ни в коем случае не задумана как альтернативное средство контроля над местонахождением лиц, ищущих убежища. Главная ее цель – предотвращать скопление вновь прибывающих лиц в городе. Тем не менее, в Осло есть два транзитных центра приема – один для лиц с «явно необоснованными» ходатайствами, предназначенный для обеспечения их присутствия для высылки из Осло (в основном это граждане восточноевропейских стран). Недавнее падение числа прибывших лиц частично обусловлено сдерживающим эффектом этого ориентированного на возвращение центра, где ускоренные процедуры проводятся за 1─2 недели. Он расположен в бывшем лагере гражданской обороны, окружен заборами, и вход в него охраняется. Формальных ограничений на передвижения проживающих нет, но за входом наблюдают, а посещения со стороны ограничены. Как сообщают, охранники часто проверяют комнаты и создают «правоприменительную среду», даже несмотря на то, что это не центр содержания под стражей. Есть предложения ускорить процедуру в центре до 48 часов, но даже консервативные средства массовой информации сомневаются в том, что процедуры со столь незначительными мерами защиты надлежащей правовой процедуры могут осуществляться в открытом центре без того, чтобы люди убегали из него. D. Альтернативные меры для разлученных с семьей детей Разлученные с семьей дети размещаются в специальных отделениях открытых центров приема, и их ходатайства рассматриваются в первоочередном порядке. Бюро государственных попечителей назначает им законных опекунов, роль которых заключается в защите их «наилучших интересов», поддержании контактов с властями, посещении собеседований по поводу убежища и оказании детям помощи в адаптации к новому окружению. Имели место редкие случаи, когда несовершеннолетних брали под стражу для обеспечения высылки598. III. ВЫВОДЫ A. Обеспечивают ли альтернативные меры соблюдение процедур? Официальная норвежская статистика показывает, что за 2003 год только у 6% лиц, ищущих убежища (1016 из 16505 человек), ходатайства были отклонены или отозваны. Эта категория включает лиц, скрывшихся в ходе процедуры предоставления убежища. За 2002 год, по оценкам, около 9─10% лиц, ищущих убежища в Норвегии, не прошли процедуру до конца599. Поэтому иные существующие механизмы, нежели задержание и содержание под стражей, представлялись бы достаточными для обеспечения явки в подавляющем большинстве случаев, когда лиц, ищущих убежища, допускали до полной процедуры определения статуса. При этом, однако, в 2002 году приблизительно 3600 лиц, получивших отказ в предоставлении убежища, исчезли, получив окончательное отрицательное решение600. До октября 2003 года проводилась только ограниченная работа по поиску и задержанию тех, кто скрылся на этом этапе, потому что официальные лица предполагают, что эти люди покинут страну по собственной воле согласно приказам о депортации. Недавно, однако, были вложены большие средства в расширение штатов иммиграционной правоприменительной службы: принято 223 новых сотрудника, из которых сформировано специальное подразделение (ПСУ), на которое, среди прочих задач, возложен поиск скрывшихся лиц. Как результат, ожидается, что в 2004 году число случаев содержания под стражей и депортации лиц, не выполнивших приказы о депортации, возрастет. жүктеу/скачать 2.76 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|