Серия исследований по правовой политике и политике защиты

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

бет	5/37
Дата	14.07.2016
өлшемі	2.76 Mb.
	#198777
түрі	Пояснительная записка

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 37

2. Требование отмечаться
102. В некоторых странах требование отмечаться ставится перед всеми лицами, ищущими убежища и не содержащимися под стражей, или большинством таких лиц. В тех случаях, где это означает ограничение права лица на свободное передвижение в пределах страны (т.е. необходимость часто отмечаться лично), такое требование в каждом конкретном случае необходимо юридически обосновывать как необходимое и соразмерное поставленным целям. В Великобритании традиционное условие освобождения под залог, гласящее, что бывшие задержанные должны отмечаться в полиции, по новым законам объединено с более широкой обязанностью, согласно которой все лица, ищущие убежища и получающие государственную поддержку, но живущие самостоятельно, должны отмечаться в специальных «отчетных центрах». Эти центры контролируют лиц, ищущих убежища, которые живут в радиусе 25 миль или в 90 минутах езды, но создан и «мобильный центр». Представители властей могут также посещать жилье лица, ищущего убежища, если отмечаться крайне сложно. Общедоступной информации о том, повышают ли эти новые британские требования уровень соблюдения процедуры предоставления убежища в масштабах страны, еще нет, хотя считается, что этот показатель очень высок благодаря тому, что получение государственной помощи обуславливается соблюдением процедуры.
103. Другие страны, такие как Франция, Люксембург и ЮАР, требуют, чтобы лица, ищущие убежища, лично являлись для продления срока действия документов, удостоверяющих их личность. В зависимости от частоты, с которой лицо, ищущее убежища, должно продлевать срок действия документов, это в некотором роде может де-факто означать требование отмечаться. В Люксембурге все лица, ищущие убежища, должны каждый месяц лично являться в Министерство юстиции, где им продлевают срок действия документов о предоставлении убежища, необходимых для получения ежемесячного финансового пособия. ЮАР аналогичным образом требует от лиц, ищущих убежища, ежемесячного возобновления разрешений, обычно в том учреждении, куда они подавали ходатайство. Этот процесс нужен не для получения пособия, а просто для проверки присутствия этих лиц. Законодательство ЮАР также предусматривает установление требования отмечаться, однако на практике оно не применяется.
104. Во многих странах есть положения о том, что они могут требовать от конкретных освобожденных лиц, ищущих убежища, регулярно отмечаться в полиции или иммиграционных органах. Часто требование отмечаться является условием освобождением под залог, гарантию или «честное слово», например в Таиланде, Японии, Канаде и США. В Ирландии новым законодательством требование отмечаться установлено как одно из условий, могущее применяться при освобождении. Нарушение этого условия может повлечь за собой санкцию в виде штрафа или лишения свободы. Такое требование может рассматриваться как дополнительное ограничение, налагаемое на тех лиц, ищущих убежища, которых по старому законодательству освободили бы без ограничений, с целью лучшего обеспечения соблюдения ими процедуры. Это требование направлено на снижение сравнительно высокого уровня несоблюдения процедуры в Ирландии (в 2002 году 35% лиц, ищущих убежища, не явились в первую инстанцию, а в ноябре 2003 года – 30%). В Австралии защитники беженцев призывают в большей мере применять требование отмечаться (условие освобождения по конкретному классу визы) как более мягкую меру, нежели действующая система обязательного задержания всех лиц, ищущих убежища, въехавших в Австралию без разрешения. За период с февраля 2001 года по февраль 2003 года одна из мельбурнских неправительственных организаций, «Хотхэм Мишн», провела исследование, предусматривавшее мониторинг 200 лиц, ищущих убежища (111 «дел», включая семьи), которые жили в обществе по «мостовым» визам класса Е, из которых 31% были бывшими задержанными. «Хотхэм Мишн» сообщила, что ни одно из 200 вышеупомянутых лиц за два года не скрылось, несмотря на то, что 55% ожидали решения четыре года и более, и на то, что 68% были признаны такими, кому грозит риск оказаться бездомными или которые уже были бездомными^¹³⁹.
105. Как и в случае применения большинства альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер, возможность установления требования отмечаться мало используется в качестве меры, которую следует рассматривать перед задержанием и вместо него, особенно в конкретных случаях, где, как считается, наличествует некоторая умеренная степень риска побега. В Австрии, к примеру, закон предусматривает Gelinderes Mittel (в переводе с немецкого – «более мягкие меры»), что на практике означает требование отмечаться каждый второй день и проживать по назначенному адресу, причем нарушение этих мер предполагает угрозу задержания. Власти обязаны применять такие меры к несовершеннолетним, если только они не могут доказать, что такие меры будут недостаточными. За 2003 год, однако, в Австрии меры более мягкого характера были применены всего к 622 иностранцам (не только и, вероятно, не преимущественно к лицам, ищущим убежища). Статистических данных касательно эффективности этих мер в плане обеспечения соблюдения процедур нет. В Греции требования отмечаться каждую неделю или каждые две недели («альтернативные ограничительные условия») установлены более четко как применимые только к уязвимым лицам, которые могут освобождаться из-под стражи по распоряжению суда. В передаче этих дел участвуют УВКБ ООН и неправительственные адвокаты. При проведении данного исследования информации о частоте этих распоряжений или соблюдении их указанными лицами получено не было.
106. Аналогичным образом, в скандинавских странах впечатляющие списки «альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер», приведенные в национальном законодательстве, на практике, по словам организаций беженцев в этих странах, не применяются. В Дании Сводный закон о беженцах содержит требования отмечаться, которые, по словам датских адвокатов, специализирующихся в сфере предоставления убежища, применяются к их клиентам очень редко. Закон Финляндии о беженцах также содержит требования отмечаться, на практике используемые или даже рассматриваемые редко, хотя принцип соразмерности (ограничение прав каждого иностранца не в большей степени, чем это необходимо) прямо заявлен. Такая же ситуация и в Норвегии. Условия помещения иностранца, в том числе лица, ищущего убежища, под стражу и содержания его под надзором входят в единую структуру положений раздела 5 главы 6 Закона Швеции о беженцах. Опять-таки, отправной точкой для властей является то, что они не должны применять более строгие ограничительные меры, чем это необходимо в каждом отдельном случае, но на практике определенные региональные отделения Шведского миграционного бюро применяют меры по отмечанию и надзору вместо задержания гораздо реже, чем другие меры. Такое неприменение альтернативных ограничений не является острой политической проблемой, если приказы о задержании также выдаются относительно редко, но если альтернативные меры не полностью учтены теми, кто принимает решения, то приказ о задержании может быть незаконным. Такие же высокие стандарты законодательной четкости, вкупе с отсутствием применения альтернативных мер, вероятно, вследствие отсутствия административных возможностей, как кажется, были экспортированы в Литву, а также нашли свое отражение в аналогичном неприменении положений о «назначенном месте проживания» в Румынии.
3. Открытые центры, полуоткрытые центры, проживание по назначенному адресу, рассредоточение и ограничение проживания конкретным районом
107. В Европе лиц, ищущих убежища, которые ожидают вынесения первых решений по их ходатайствам, как правило, не задерживают. Поэтому описанные ниже меры являются, вообще говоря, частью национальных механизмов приема, а не альтернативными задержанию и содержанию под стражей мерами как таковыми. Они описаны здесь для того, чтобы продемонстрировать, что хорошо организованные механизмы приема могут в результате улучшить соблюдение процедуры предоставления убежища. Открытые центры, полуоткрытые центры, проживание по назначенному адресу, рассредоточение и ограничение проживания конкретным районом – эти меры настолько часто используются европейскими государствами в комбинации, что их эффективность нельзя оценить отдельно.
108. Для целей этого раздела важно различать «центры приема» и «центры размещения». «Центры приема» ─ это коллективные центры, в которых лица, ищущие убежища, могут пребывать временно, первое время после прибытия или подачи ходатайства, тогда как «центры размещения» ─ это коллективные центры, где эти лица проживают в течение какой-то части времени прохождения процедуры предоставления убежища либо в течение всего этого периода. На практике форма таких центров может быть разной, начиная с лагеря, где размещаются сотни людей, и кончая маленьким общежитием, где проживают не более четырех-пяти человек – например, коллективный дом, общежитие для освобожденных под залог или ночной приют, которым управляет благотворительная организация или церковь.
109. В Германии функционирует система приема, которая предусматривает распределение по крупным коллективным центрам размещения, а также предполагает ограничения передвижения районом, в котором находится такой центр. Допускаются исключения из этого правила. В разных регионах ─ своя практика, но в общем, как правило, лица, ищущие убежища, не могут выезжать за пределы назначенного им для проживания района (площадь некоторых таких районов не превышает 15 кв. км) без специального разрешения компетентного местного органа, ведающего делами иностранцев. Если же они нарушают это правило, то в качестве санкции подвергаются задержанию. Хотя число лиц, ищущих убежища в Германии, которые не являются на собеседование, незначительно (менее 5%), сомнительно, чтобы это было результатом ограничений на их передвижение или результатом комплексного оказания социальной помощи и того факта, что Германия является государством «назначения», где лица, ищущие убежища, хотят остаться. В Швейцарии действует аналогичная система рассредоточения по кантонам и размещения для проживания в открытых центрах тех, кому требуется государственная поддержка. В отличие от Германии, однако, лица, ищущие убежища, могут выезжать за пределы назначенного им кантона, не испрашивая разрешения (но делают это с риском пропустить уведомление по своему делу и, следовательно, срок подачи апелляции). Кроме того, швейцарские власти могут посчитать выезд за пределы назначенного центра без сообщения адреса для корреспонденции как доказательство того, что данное лицо не станет сотрудничать впоследствии и, следовательно, как доказательство в пользу выдачи в таком случае приказа о высылке.
110. В Болгарии действуют открытые центры, где жители должны испрашивать разрешение на отсутствие дольше суток. Внутренние заявители должны регистрироваться в этих центрах, даже если они там не живут, а те лица, ищущие убежища, которым не требуется государственная поддержка, могут жить самостоятельно. Следовательно, эти центры задуманы скорее как некоторое средство поддержки нуждающихся заявителей, нежели как средство обеспечения соблюдения процедур. Так, за десять лет, с 1993 года по 30 декабря 2003 года, 41,5% лиц, ищущих убежища в Болгарии, скрылись, и процедура рассмотрения их ходатайств была прекращена. Вероятно, этот факт можно объяснить тем, что Болгария в указанный период была в значительной степени «государством транзита» (где лица, признанные беженцами, также стремились уехать на запад из-за ограниченных перспектив интеграции). В Венгрии обычно действовала система полностью открытых центров, но из-за того, что доля скрывшихся лиц составила 70%, эту систему модифицировали; это произошло в период, когда Венгрия была преимущественно государством транзита. Сейчас в Венгрии есть полузакрытые центры, где сначала предусмотрено двух или четырехнедельное «карантинное» содержание под стражей (для медицинского обследования, проверки личности и других проверок), после чего следует период размещения, в который свобода передвижения формально не ограничена. Лица, ищущие убежища, обязаны проживать в этих центрах, если они обращаются за государственной помощью. Имеется несколько учреждений, называемых «общинными приютами» (это название вводит в заблуждение, поскольку они находятся под управлением полиции, ведающей делами иностранцев), в которые могут помещаться как лица, ищущие убежища, так и лица, которым предоставлен статус защиты, часто после содержания под стражей в течение максимум двенадцати месяцев. В последние годы независимые наблюдатели признают условия в некоторых из этих «приютов» не отвечающими требованиям и опасными. Возможно, по этой причине в 2002 году в Венгрии было «прекращено» 65% решений относительно убежища; эта цифра выше, чем в ряде соседних государств, где также работают открытые центры. В Польше получение государственной поддержки обусловлено проживанием в открытом центре, где действует обязательство информировать руководство центра о любой отлучке продолжительностью свыше 48 часов. Максимальная продолжительность отлучки – 72 часа.
111. В Дании получение любой государственной помощи поставлено в зависимость от проживания в открытых центрах, которыми ведает датский Красный Крест (а также от сотрудничества при проведении процедуры предоставления убежища, если заявитель не относится к особо уязвимым категориям). Эти центры расположены в сельской местности, и проживающие в них лица должны присутствовать для получения финансовой помощи каждые две недели, но других ограничений передвижения с целью обеспечения соблюдения процедуры не предусмотрено. Персонал покидает центры каждый вечер в 17.00. В 2002 году количество случаев ухода из центров Красного Креста составило не менее 4205, в том числе 147 – детей^¹⁴⁰. По состоянию на ноябрь 2003 года имело место 4365 случаев ухода. Эти цифры относятся не только к скрывшимся лицам, ищущим убежища. Многие из таких случаев были многократными уходами лиц, которые короткое время жили у друзей или в своих семьях, а потом возвращались, а некоторые случаи были связаны с добровольным возвращением в страны происхождения, хотя, как полагают, большинство случаев ухода относится к лицам, ищущим убежища, которые транзитом ехали в Швецию или Норвегию. Швеция принимает большинство лиц, ищущих убежища, в меблированных квартирах с питанием по принципу самообслуживания («групповых домах»^¹⁴¹) для семей или для групп одиноких лиц, ищущих убежища. Она задерживает лиц, ищущих убежища, очень избирательно и, как отмечено выше, другие альтернативные ограничения применяет тоже очень редко. За январь─сентябрь 2003 года из 23507 ходатайств о предоставлении убежища, полученных Швецией, и из 22324 рассмотренных только 2810 были классифицированы как «аннулированные». Эта последняя цифра отражает верхнюю границу числа лиц, ищущих убежища, которые могли скрыться в ходе проведения процедуры, а также включает добровольно возвратившихся и дела, закрытые по различным другим причинам. Опять-таки, так же как и в государстве «назначения», проживание в обществе без ограничений оказывается эффективной альтернативной мерой, которая обеспечивает соблюдение процедур в большинстве случаев^¹⁴².
112. В Греции имеются открытые центры приема и несколько общежитий, которыми ведают Красный Крест, «Врачи мира» и другие ведомства (ЭЛИНАС, «Социальная солидарность», «Афинские добровольные работы»). Если лицо, ищущее убежища, направляется в центр в Лаврио, оно должно получать разрешения на любые отлучки; в противном случае рассмотрение ходатайства этого лица о предоставлении убежища приостанавливается. Есть некоторые проблемы с рассредоточением и направлением в более удаленные центры: несмотря на лишения, люди решают вместо этого ехать в Афины. В 2002 году, когда в Греции было зарегистрировано 5600 новых ходатайств о предоставлении убежища, 697 заявителей (12%) не явились на собеседование в первой или во второй инстанции, и, как следствие, рассмотрение их дел было приостановлено, а потом вообще закрыто. Аналогичные показатели наблюдались в последние несколько лет. Несмотря на то, что Греция является одной из основных транзитных стран, такой уровень неявки – относительно низкий и означает, что оказание надлежащей помощи при приеме, даже в очень открытой системе, может значительно повысить уровень соблюдения процедур^¹⁴³.
113. Аналогичным образом, в Италии в 2001 году Министерство внутренних дел, УВКБ ООН и Ассоциация городских советов совместно создали пилотную программу под названием «Национальная программа по вопросам убежища» (ПНА, Plano Nazionale Asilo, PNA) для приема лиц, ищущих убежища. Программа была направлена на размещение 2000 лиц, ищущих убежища, в сети 60 советов и на удержание их от бегства, для чего в качестве стимула использовалась адекватная социальная помощь. На момент проведения данного исследования лицами, ищущими убежища, занято около 1300 мест, но это лишь небольшая часть от общего количества таких лиц в Италии, которых необходимо разместить. Поэтому проживание в таком жилье – полностью факультативное. В 2003 году в Италии около 45% всех лиц, ищущих убежища, впоследствии не явились на рассмотрение дела, тогда как лица, размещенные в рамках ПНА, продемонстрировали гораздо более высокий уровень явки на прием и собеседование. По крайней мере, у властей был надежный и стабильный адрес, по которому можно было связаться с этими заявителями.
114. В других странах есть центры, где размещаются и задержанные, и не задержанные лица, но, как правило, в отдельных помещениях. Например, в Финляндии, в Хельсинки, есть центр содержания под стражей незаконно въехавших иностранцев, в том числе отобранных лиц, ищущих убежища, и получивших отказ лиц, ищущих убежища. Сейчас там 30 мест, но в 2005 году центр переедет и введет в эксплуатацию еще 30 мест в «камерах открытого типа». Размещение в «камере открытого типа» будет альтернативной содержанию под стражей мерой, но, тем не менее, ограничением по сравнению с нынешним режимом полностью открытых центров, которые находятся в ведении государства, местных муниципалитетов или финского Красного Креста. Лица, ищущие убежища, получают государственную поддержку, даже если не живут в этих центрах. Ограничений свободы передвижения нет, как нет и правового обязательства персонала информировать полицию о местопребывании лица, ищущего убежища. Единственное де-факто ограничение вытекает из продолжительного проживания, иногда в отдаленных местах. Официальная статистика относительно уровня неявки лиц, ищущих убежища, на рассмотрение дела, не публикуется, но Финский центр консультирования беженцев считает, что скрываются, несомненно, не более десяти процентов таких лиц.
115. В Литве, в Пабрадском центре регистрации иностранцев находятся как задержанные, так и не задержанные лица. Странно, что это – одновременно место содержания под стражей и место реализации альтернативной таковому меры. Задержанные и не задержанные лица разделены, но обеим группам предоставляются одинаковые услуги. Задержанные лица могут выходить из центра только по разрешению и в сопровождении, тогда как не задержанные могут покидать центр без надзора на срок до 72 часов, уведомив об этом руководство центра. Для тех лиц, ищущих убежища, которые проходят полную процедуру определения статуса, и для детей возможно также размещение в более открытом центре (Рукльском центре приема), причем лица, не нуждающиеся в государственной поддержке, могут относительно свободно жить самостоятельно. Хотя конкретных статистических данных о соблюдении правил литовской системы нет (а общее количество заявителей в настоящее время невелико), можно заметить, что всего лишь 10% дел в 2002 году и 40% в 2003 году было классифицированы как «прекращенные». Поскольку дела могут прекращаться не только из-за того, что люди скрываются, эта цифра отражает верхнюю границу численности тех, кто мог это сделать, и хорошо выглядит по сравнению, например, с данными по Венгрии. Естественно, при непосредственном сравнивании эффективности национальных систем необходимо учитывать долю претендентов, которые задержаны и в силу этого не могут скрыться. Кроме того, соответствующему законодательству в Литве всего два года, поэтому полностью оценивать эффективность данного режима, наверное, еще слишком рано.
116. В Австрии лица, ищущие убежища, рассредоточиваются по девяти провинциям и теряют право на уход и содержание, если покидают назначенный для них центр размещения, иногда находящийся в весьма отдаленных местах, не предоставляющий консультационных или иных услуг, больше чем на три дня. Исключения из этого режима для уязвимых лиц допускаются и нередко предоставляются. Лица, ищущие убежища, которые не нуждаются в государственной помощи, могут жить, где хотят. Такое отсутствие ограничений для экономически самостоятельных заявителей показывает, что австрийская система приема построена, главным образом, как система разделения затрат между провинциями, а не как мера обеспечения более жесткого контроля за местонахождением лиц, ищущих убежища. На практике, однако, подавляющее большинство лиц, ищущих убежища, не требует государственной поддержки, что можно считать одним из результатов такой политики. Во Франции существуют открытые центры, очередь в которые достигает нескольких месяцев, поэтому такую систему размещения нельзя эффективно использовать для отслеживания большинства лиц, ищущих убежища. Французские защитники прав беженцев считают, что лица, ищущие убежища, которые не могут получить доступ к центрам размещения, вынуждены вести странствующий образ жизни, не имеют постоянного адреса, что повышает национальный показатель неявки.
117. В Бельгии централизованная система «Федасил», которая предоставляет жилье лицам, ищущим убежища, не рассчитана конкретно на повышение уровня соблюдения процедур. Различные типы предоставляемого жилья – коллективные центры или частные квартиры – выделяются в зависимости от потребности, а не с учетом риска побега лица, ищущего убежища, и лицо, ищущее убежища, считается скрывшимся только тогда, когда продолжительность его отлучки составила пять дней или если оно не явилось за выделенным ему финансовым пособием. В соответствии с входящей директивой ЕС, предусматривается судебный контроль над решением о назначении кому-либо места проживания, чтобы заявителю в исключительных обстоятельствах можно было предоставлять освобождение от этого правила. Как полагают, в ходе проведения бельгийской процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища значительная часть лиц, ищущих убежища, скрывается^¹⁴⁴, хотя теперь, когда транзитный маршрут в Великобританию стал менее доступным, на ранних этапах эта цифра значительно уменьшилась. В Нидерландах лица, ищущие убежища, которые не проходят ускоренную процедуру, рассредоточиваются по крупным центрам приема и размещения. Проживающие в них лица должны регулярно отмечаться в администрации, испрашивать разрешения на отлучку, и если проживающий в центре отсутствует более трех дней, то он лишается места, а его ходатайство о предоставлении убежища считается недействительным. Если мест в центрах нет, – чего в последнее время не наблюдается, – лицо, ищущее убежища, может жить самостоятельно и ежедневно отмечаться. До июня 2002 года разрешение на выезд из центров также предоставлялось через шесть месяцев, при условии прохождения всех собеседований. Правительство Нидерландов не публикует данные о количестве лиц, ищущих убежища, которые скрылись или не явились в ходе проведения основной процедуры. Гораздо более серьезной проблемой считается присутствие лиц, признанных не нуждающимися в международной защите и подлежащих высылке.
118. В Великобритании лица, ищущие убежища, раньше принимались в общество, но в будущем все те, кто обращается за государственной поддержкой, должны будут проживать в больших центрах коллективного размещения. Как и в Норвегии, это скорее мера по разделению затрат, ориентированная на рассредоточение из Лондона и юго-востока, а не альтернативная задержанию и содержанию под стражей мера. Хотя правительство анонсировало свою новую политику с акцентом на благоприятные результаты, которые такие центры в сочетании с электронными удостоверениями личности будут иметь в плане контроля над местопребыванием заявителей. Однако тот факт, что в этом же политическом заявлении было объявлено об удвоении площади помещений для содержания под стражей, вызывает скептицизм британских защитников прав беженцев в отношении того, что такие коллективные центры уменьшат количество лиц, ищущих убежища, которых они считают задержанными без необходимости. Британский совет по делам беженцев предложил альтернативную модель приема, основанную на меньших центрах и системе управления делами, которая, как считает Совет, позволит устранить все законные опасения государства и вместе с тем предоставить большую свободу проживающим в них лицам и избежать проблем, характерных для больших коммунальных учреждений.
119. В Новой Зеландии новаторский подход к коллективному размещению и проживанию по назначенному адресу принят в Мангерском центре размещения. В этом центре содержатся лица, ищущие убежища, на которых распространяется приказ о задержании, но это делается наряду с предоставлением жилья «квотным беженцам» (переселенных из других стран через УВКБ ООН). 85% лиц, ищущих убежища, которые были задержаны в Новой Зеландии в первый год действия новых правил задержания и содержания под стражей, были направлены в упомянутый центр. Единственными различиями в контроле над этими задержанными и не задержанными лицами являются следующие: задержанные лица должны испрашивать разрешения на выход из центра в течение дня, в противоположность уведомлению руководства о запланированном отсутствии, и задержанные не могут отсутствовать всю ночь, а «квотные беженцы» – могут. До настоящего времени в разрешении на выход из центра ни разу не было отказано, и надзор при дневной отлучке осуществляется только за 5% лиц, проживающих в центре. Тем не менее, любые нарушения правил проживания в центре задержанными лицами могут наказываться переводом в тюрьму предварительного заключения. Только один из 159 человек, ищущих убежища, «задержанных» в Мангере с сентября 2001 года, скрылся, и никого еще не пришлось переводить в тюрьму. Обстановка в центре, где специализированный персонал относится к задержанным и беженцам одинаково достойно и с уважением, приводится как фактор его успешной работы. Частично это следует отнести и на счет относительно высокого уровня признания статуса беженца в Новой Зеландии и того факта, что рассмотрение дел задержанных лиц в этом центре проводится в первую очередь, поэтому пребывание в нем обычно длится около шести недель, являясь прелюдией к постоянной интеграции. Дальнейший выезд лиц, ищущих убежища, из Новой Зеландии не является ни возможным географически, ни желаемым самими этими лицами.
120. В Румынии лицо, ищущее убежища, может размещаться в центре приема, если оно не может позволить себе снять квартиру. Передвижения лица, ищущего убежища, ограничены либо Бухарестом, либо провинцией, в которой находится их зарегистрированный адрес, а для выезда за пределы Бухареста или такой провинции необходимо испрашивать разрешения. Количество лиц, ищущих убежища, продолжающих скрываться и перемещаться транзитом на запад, в 2003 году осталось значительным, но по сравнению с 2002 годом, по имеющимся сообщениям, снизилось^¹⁴⁵.
121. В ЮАР в последние несколько лет ведутся дискуссии относительно возможности открытия коллективных центров – фактически сельских лагерей – для лиц, ищущих убежища. Эти центры планируется использовать в роли фактора сдерживания незаконного передвижения и наплыва экономических мигрантов, ходатайствующих о предоставлении убежища, но доказательства того, что коллективные центры необходимы либо для обеспечения административной эффективности, либо для снижения высокого уровня неявки на процедуру определения статуса, нет.
122. Хотя соображения необходимости установления личности и охраны национальной безопасности являются наименее спорными из предусмотренных причин задержания лиц, ищущих убежища, или беженцев, проверка личности в ряде стран успешно проводится в рамках открытых центров приема: например, в Финляндии и в большинстве случаев (не в аэропортах) в Германии. В Румынии Закон о беженцах позволяет компетентным органам предписывать лицу, ищущему убежища, проживать в «назначенном» месте по соображениям национальной безопасности или иным соображениям общественного порядка на протяжении всей процедуры рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища. На практике это положение не реализуется.
4. Регистрация и документирование
123. Регистрация лиц, ищущих убежища, является обычной практикой в большинстве западных стран, а в ряде африканских государств ее расширенное использование позволило снизить количество случаев произвольного задержания и содержания под стражей лиц, не имеющих документов и ищущих убежища. Прогресс биометрических технологий трансформирует характер систем удостоверения личности, как для граждан, так и для иностранцев, и есть надежда, что такой более строгий внутренний контроль уменьшит необходимость лишения свободы лиц, ищущих убежища. Примеры положительных реформ включают: относительную открытость поселений беженцев в Уганде и выдачу там удостоверений личности беженца; использование биометрических удостоверений личности в Замбии и эффективность регистрационной программы этой страны; готовность правительства Кении отойти от негибкой политики размещения в лагерях в направлении политики, при которой разрешения на выезд из лагерей, выданные УВКБ ООН, подтверждаются властями и при которой облавы на нелегальных мигрантов в городах уже не ставят незарегистрированных лиц, ищущих убежища, под угрозу задержания и депортации.
124. В Болгарии соглашение 1999 года об обеспечении освобождения зарегистрированных лиц, ищущих убежища, защищает их как незаконных мигрантов, а в конце 2003 года Государственное агентство по делам беженцев создало механизм выдачи документов, удостоверяющих личность, на следующий день после регистрации ходатайства о предоставлении убежища; эта мера, как ожидается, уменьшит число необоснованных арестов. С середины 2003 года тибетцы, ищущие убежища в Непале и арестованные за несанкционированный въезд, освобождаются непосредственно из-под стражи в полиции после вмешательства УВКБ ООН, без необходимости посещения Департамента иммиграции и, следовательно, без выплаты штрафа или стоимости визы. На время обработки документов такие лица, ищущие убежища, временно размещаются в Центре приема тибетских беженцев вблизи Swayambunath на окраине Катманду.

125. Сдача проездных документов и документов, удостоверяющих личность, является эффективной альтернативной мерой для противодействия некоторым заявителям, которые проезжают страну транзитом или которые пользуются каналом убежища как временным средством для въезда без визы только для того, чтобы вернуться домой посредине процедуры, возможно, после того, как нелегально отработают короткий срок. Юристы, специализирующиеся на вопросах предоставления убежища, из Венгрии, Польши, Австрии, Люксембурга, Канады и Норвегии сообщают, что эта простейшая и самая экономически эффективная из альтернативных мер также высокоэффективна для предотвращения вышеупомянутых действий и проверке того, кто едет по собственным документам, удостоверяющим личность. Конечно, многие лица, ищущие убежища, этого не делают.

5. Освобождение под надзор неправительственных организаций
126. Институт ««Вера»», а сейчас и компания «Бихейвьерал Интервеншз, Инк.» ─ неправительственные организации США, с которыми заключены контракты на проведение программ «надзора», где акцент в равной степени делается на правоприменении и социальном обеспечении (см. выше информацию о результатах работы Института ««Вера»»). В других странах неправительственным органам поручено попечение над освобожденными задержанными лицами как прагматический метод освобождения уязвимых лиц (например, больных, пожилых, разлученных с семьей детей и др.), содержание под стражей которых фактически стало слишком большой ответственностью или проблемой для государства и для которых характерен низкий риск побега. В государствах транзита, где лица, ищущие убежища, арестовываются вместе с другими незаконно находящимися в государстве иностранцами, такую схему поддерживает УВКБ ООН. В Мексике^¹⁴⁶, например, неправительственная организация «Син Фронтерас» добилась освобождения конкретных уязвимых лиц и приняла на себя определенную неофициальную ответственность за них после освобождения. На Филиппинах, где задержание и содержание под стражей применяется только в исключительных случаях, освобождение на поруки общества координирует партнер УВКБ ООН по реализации сразу же после регистрации лица, ищущего убежища, в Департаменте юстиции. Из 52 лиц, ищущих убежища, ходатайства которые были получены или рассматривались на Филиппинах в 2003 году, ни один человек не скрылся.
6. Электронный мониторинг и домашний комендантский час
127. Электронный мониторинг, или «маркировка» ─ это система, в которой на запястье или лодыжку человека крепится электромагнитный прибор (который иногда называют «личным идентификационным устройством», или «ЛИУ»), обычно похожий на большие черные часы. Этот прибор излучает сигнал, который принимается устройством, подсоединенным к домашнему телефону человека; компетентный орган власти может позвонить по этому номеру через автоматизированную систему и узнать, находится ли данное лицо в пределах определенного радиуса от своего домашнего телефона. Таким образом, данная система является средством проверки соблюдения домашнего комендантского часа в определенные установленные часы. Эта система может использоваться автономно или в сочетании с другими формами традиционного надзора, например, надзора со стороны назначенного социального работника (в сфере уголовного правосудия – сотрудника службы пробации).
128. В сфере уголовного правосудия электронная маркировка прошла три фазы развития^¹⁴⁷. Она уже хорошо зарекомендовала себя в первых трех европейских странах (Швеция, Нидерланды и Англия/Уэльс). Бельгия, Португалия, Шотландия, Испания и Швейцария находятся во второй фазе, пытаясь реализовать общенациональные или региональные схемы, а Франция и Финляндия все еще проходят пилотную фазу программы. Такой подход представляет интерес, потому что альтернативные меры в сфере содержания под стражей иммигрантов часто отстают от новшеств в сфере уголовного правосудия. По состоянию на март 2003 года в Европе ежедневно маркировалось 9200 правонарушителей, но ни за одним лицом, ищущим убежища, электронный мониторинг еще не устанавливался^¹⁴⁸.
129. Первые испытания системы электронного мониторинга лиц, ищущих убежища, в сочетании с домашним комендантским часом сейчас проводятся в США^¹⁴⁹. Пилотные проекты выполнялись в Майами, Детройте, Сиэтле и Анкоридже; реализация проекта в Майами вызвала заметную критику со стороны местных защитников прав человека. Официальной информации об уровне соблюдения правил контролируемыми лицами еще нет, хотя сообщалось, что ни один из этих людей еще не был повторно задержан в Майами за нарушение своего комендантского часа. Благодаря утвержденному Конгрессом финансированию, использование электронного мониторинга будет распространено на другие города США. По сообщениям за март 2004 года, контракт на дальнейшие проекты перейдет к частной компании «Бихейвьерал Интервеншз, Инк.», которая ранее внедряла электронный мониторинг в сфере уголовного правосудия.
130. Примечательно, что, по данным Министерства юстиции США, сравнимые показатели по правонарушителям и предполагаемым правонарушителям в сфере уголовного правосудия обеспечили, в лучшем случае, такой же уровень соблюдения процедур, как по освобожденным «под честное слово» лицам, ищущим убежища. Никакой строгий контроль или надзор за освобожденными «под честное слово» лицами, ищущими убежища, не осуществляется. Поэтому крайне сомнительно, что для подавляющего большинства лиц, ищущих убежища, у которых есть все стимулы пройти процедуру предоставления убежища в США, использование такой навязчивой и позорящей формы надзора может пройти проверку на необходимость и соразмерность, требуемую международным правом. Более того, степень, в которой осуществляется мониторинг (например, как часто лицо, ищущее убежища, должно звонить по телефону на базу, что влияет на возможность выходить из дома и т.д.), могла бы превратить эту альтернативную меру в форму задержания по международному праву. В случае продолжения этой программы есть надежда, что приоритет будет отдан альтернативным мерам с меньшим ограничением, таким как еще одна форма электронного мониторинга, – а именно технология распознавания голоса для выполнения требования ежемесячно отмечаться, – предусмотренная в США новой Программой явки со строгим надзором.

131. Одна из проблем, связанных с электронной маркировкой, состоит в том, что с технической точки зрения она применима только к лицам, которые могут жить в частных домах, то есть людям с семейными и общинными связями, которые поэтому в любом случае являются серьезными кандидатами на освобождение «под честное слово»^¹⁵⁰. Она просто не пригодна для нуждающихся лиц, ищущих убежища, или лиц, живущих в больших коллективных центрах^¹⁵¹. Для тех же, кто не считается представляющим высокий риск побега, позорящие и отрицательные психологические эффекты маркировки будут, весьма вероятно, несоразмерными существующей степени риска^¹⁵². Американские официальные лица заявляют, что они хотели бы применять маркировку ко всем живущим в обществе лицам, ищущим убежища, тогда как защитники этой категории лиц ставят под сомнение необходимость такого мониторинга на основании общего доказательства, гласящего, что не многие лица, ищущие убежища (в 2003 году – самое большее 15 %), скроются, а также из-за того, что они считают низким риск побега отдельных клиентов. Защитники признают, однако, что если бы мониторинг мог обеспечить освобождение лиц с явным «высоким риском побега», которые в противном случае не были бы освобождены, его можно было бы использовать как предпочтительную альтернативную меру. Однако, если данное государство не является конечным пунктом назначения для лица, ищущего убежища, эта технология может оказаться непрактичной, так как люди, решительно настроенные уехать транзитом в другую страну, могут снять или уничтожить эти дорогостоящие устройства.

132. В ноябре 2003 года правительство Великобритании первым в Европе предложило осуществлять электронную маркировку лиц старше 18 лет, подлежащих депортации (в том числе получивших отказ лиц, ищущих убежища). По оценкам Министерства внутренних дел, в 2001 году уровень соблюдения правил электронного мониторинга уголовными преступниками составил 90%. При этом следует заметить, что затраты были крайне высоки (1300 ф. ст. в среднем на 45-дневный комендантский час)^¹⁵³. В то же время исследование Лондонского университета Саут-Бэнк показало, что лица, ходатайства которых о предоставлении убежища были отклонены и которые были признаны властями лицами с высоким риском побега, но были освобождены на обычных условиях залога, показали уровень соблюдения процедур 80%. Таким образом, в отдельных случаях введение электронного мониторинга может не пройти проверку на необходимость и соразмерность, предусмотренную международным правом, особенно в случае применения его к лицам с низким риском побега, таким как родители маленьких детей или лица, последовательно соблюдавшие процедуру предоставления убежища. Оценок пилотных проектов еще нет. Что касается обращения с лицами, признанными не нуждающимися в международной защите, то Европейская Комиссия недавно рекомендовала разработать правила относительно «возможностей применения подходящих альтернативных задержанию мер, таких как обязанность отмечаться, обязательное проживание, поручительство под залог и даже электронный мониторинг» [выделено автором]^¹⁵⁴.

133. В Канаде и Бельгии определенные круги в последнее время призывают использовать электронный мониторинг в иммиграционной сфере как альтернативную содержанию под стражей меру. Генеральный ревизор Канады считает, что власти сейчас не имеют сведений о месте пребывания приблизительно 36 тысяч «иммиграционных нарушителей» (большинство которых не являются ни лицами, ищущими убежища, ни лицами, признанными не нуждающимися в международной защите), и полагает, что электронный мониторинг мог бы уменьшить такой уровень несоблюдения процедур. В Бельгии в конце 2003 года политическая партия «Фламандский блок» внесла несколько предложений по электронному мониторингу лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, и лиц, ищущих убежища, которые считались склонными к побегу. Это вызвало оживленные дебаты по данному вопросу в бельгийских СМИ, но те, кто в Бельгии отвечает за электронный мониторинг уголовных преступников, сообщают, что правительство еще не обращалось к ним с просьбой о разработке какой-либо программы для иммиграционной сферы. Следует заметить, однако, что, в зависимости от условий, поставленных для этой формы мониторинга, ее вполне можно считать лишением свободы.

134. Европейское законодательство по правам человека также может затруднить применение электронной маркировки, которая является серьезным ограничением свободы передвижения, без доказательств в каждом отдельном случае того, что она необходима для обеспечения присутствия лица в случае его высылки или для удовлетворения другого законного требования по ограничению свободы передвижения. Есть и другие необходимые уроки, которые можно извлечь из оценки электронного мониторинга в сфере уголовного правосудия: (а) такой мониторинг не работает в течение очень коротких сроков (т.е. меньше недели); (б) как по практическим соображениям, так и во избежание ответственности необходимо согласие лица, за которым осуществляется такой мониторинг; (в) необходимо просветить как судей, так и общественность об обстоятельствах этого вопроса.
7. Альтернативные меры для детей
135. В Руководстве УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей подчеркивается, что дети, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и содержанию под стражей. В соответствии с международным правом, задержание и содержание под стражей детей используется только как крайняя мера и в течение как можно более короткого соответствующего периода времени^¹⁵⁵. Принимающие государства, где такие дети намеренно заключаются под стражу, обычно утверждают, что это делается ради сохранения единства семьи или же с целью защиты разлученного с родителями ребенка от похищения и эксплуатации торговцами. Хотя защита детей от эксплуатации торговцами – законная цель, содержание под стражей и другие меры, которые серьезно ограничивают свободу передвижения ребенка, могут быть излишними. Что касается цели сохранения единства семьи, доминирующим фактором являются интересы ребенка. Поэтому в данном исследовании проводился поиск альтернативных мер, которые могут позволить достичь двух этих целей без применения лишения свободы.
136. В Европе есть положительные примеры применения на практике руководящих принципов, касающихся опеки над разлученными с семьей детьми^¹⁵⁶, и эта опека предполагает различные уровни надзора. В некоторых странах, например, в Германии и Италии, используются ранее существовавшие национальные механизмы опеки, тогда как в Норвегии есть специализированная система, а в Нидерландах – сочетание обеих этих схем. Оценок влияния различных форм опеки на уровень явки детей на процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища и на степень их защиты от торговцев, основанных на исследованиях, еще нет^¹⁵⁷.
137. По всей Европе продолжает наблюдаться высокая интенсивность исчезновения разлученных с семьей детей^¹⁵⁸. В Болгарии качество альтернативного жилья не является определяющим фактором, потому что есть много отвечающих требованиям групповых домов, однако внимание фокусируется на интеграции ребенка в среду болгарской приемной семьи, что, как считается, уменьшает шансы на похищение или исчезновение^¹⁵⁹. Есть совместная инициатива государства и неправительственных организаций в отношении пограничного мониторинга таких детей, который компенсирует заслуживающее похвалы отсутствие внутреннего контроля их передвижения. В Венгрии, как ключевой элемент совместного плана действий государства и неправительственных организаций по борьбе с торговлей детьми, ищущими убежища, в июне 2003 года в г. Бекешчаба был создан групповой дом для разлученных с семьей детей, которым управляет местная неправительственная организация «Олталом»^¹⁶⁰. Специализированные дома для разлученных несовершеннолетних лиц, которыми управляют неправительственные организации с государственным финансированием, оказали значительное положительное влияние на снижение интенсивности исчезновения детей во Франции. В Польше введено в действие новое постановление, касающееся обращения с разлученными с семьей детьми и мест их размещения (открытых центров, государственных центров экстренной помощи, семейных приютов), однако, показатели исчезновения детей остается высокой.
138. Бельгия сообщает, что около половины всех детей, ищущих убежища, продолжают исчезать из специальных отделений открытых центров, семейных приютов или воспитательных учреждений для подростков. Бельгийское агентство «Внимание ребенку» провело исследование, подтвердившее, что 45─50% детей исчезают на разных этапах процедуры. Агентство считает, что большинство этих исчезновений связано с похищением детей торговцами. Хотя некоторые круги использовали этот результат для призывов к задержанию и содержанию под стражей разлученных с семьей детей, по новому закону сейчас создаются «безопасные центры», благодаря чему такие призывы прекратились. В Канаде исчезновение группы китайских детей после освобождения их из-под стражи в 1999─2000 гг. привело к усилению превентивных мер. Неправительственные агентства в Онтарио сейчас предлагают проект по надзору за разлученными с семьей детьми, включая подростков, которые по возрасту уже не подходят для того, чтобы подпадать под предусмотренную законом защиту со стороны социальных служб без применения задержания. Проект предусматривает, среди прочего, более строгую проверку информации о взрослых, выдвигающих требование о предоставлении им опекунства над ребенком. В Италии проводится ряд успешных проектов по решению проблемы защиты разлученных с семьей детей от торговцев. Один такой проект, проводимый неправительственной организацией и местными властями порта Аскона на востоке Италии, представляет собой мониторинговый проект, в рамках которого детей при первой встрече подробно опрашивают (с учетом их возраста), чтобы полностью определить характер их родства с сопровождающими или встречающими их взрослыми. Этот проект был очень результативным в плане уменьшения случаев исчезновения детей и привел к реадмиссии (в Грецию и Албанию) 80 из 98 несовершеннолетних, опрошенных за период с 16 сентября 2002 года по 20 ноября 2003 года.
139. Риск побега семей с маленькими детьми в государствах назначения является, по сути, низким, и – если это абсолютно необходимо, – может быть еще более снижен путем задержания и содержания под стражей главы семейства. Однако, в Австралии и все в большей степени в Великобритании семьи с детьми задерживаются, как говорят, с целью сохранения единства семьи. В ответ на эту дилемму агентства в Швеции сообщают, что в большинстве случаев родители, когда им предоставляется возможность решить, что это будет лучше в интересах их собственных детей, выбирают разделение семьи (при котором одного из родителей освобождают для ухода за детьми), а не продолжение содержания собственных детей под стражей. В случаях, когда у ребенка есть только отец и отца необходимо по исключительным причинам задержать, ребенок, как правило, освобождается в групповой дом для разлученных с семьей детей, и ему предоставляется возможность регулярных встреч с отцом. Большинство семей в Швеции, однако, освобождаются в семейное жилье в Карлслундском центре приема беженцев, и для них устанавливается обязанность ежедневно отмечаться в Иммиграционном департаменте. Такое сочетание альтернативных мер оказалось исключительно эффективным. Подобное по-настоящему открытое жилье можно противопоставить приютам в остальных принимающих государствах, которые, по сути, являются альтернативными центрами содержания под стражей – это, например, бывший «Вумерский проект постоянного проживания» (Австралия) или «приюты» в США, где за разлученными с семьей детьми следят круглые сутки, где им очень редко дают разрешение на выход из помещения и где они посещают школу на территории «приюта». В американском правительстве есть новый департамент, который отвечает за уход за разлученными с семьей детьми и детьми без сопровождения, ищущими убежища, и сейчас он пытается уйти от применения такого де-факто содержания под стражей в сторону более активной передачи на воспитание.
8. Альтернативные меры для других уязвимых лиц
140. Ни в одном из государств, рассмотренных в ходе данного исследования, не было альтернативной меры, ориентированной конкретно на лиц, переживших пытки, или на лиц, ищущих убежища, с проблемами психического здоровья. У нескольких правительственных и неправительственных агентств в Европе, Австралии и Северной Америке, однако, есть консультативные службы, которые предоставляют услуги лицам, освобожденным из-под стражи; эти агентства активно агитируют за досрочное освобождение таких лиц, если они признаны психологически страдающими в заключении^¹⁶¹. В Греции уязвимые лица могут освобождаться из-под стражи по распоряжению суда, причем суд может наложить «альтернативное ограничительное условие» ─ иными словами, требование отмечаться в полиции каждую неделю или раз в две недели. В передаче таких дел на рассмотрение принимают участие УВКБ ООН и неправительственные адвокаты.
141. В Никарагуа и Мексике католическим благотворительным и неправительственным организациям иногда удается добиться освобождения уязвимых лиц, ищущих убежища. В Мехико такие лица могут жить в обществе при условии, что они будут отмечаться и поддерживать контакт с местной неправительственной организацией «Син Фронтерас». За 2003 года по таким специальным договоренностям было выявлено и освобождено пять несовершеннолетних лиц без сопровождения. На южной границе Мексики, в Тапачуле, лица, ищущие убежища, обычно не задерживаются, а размещаются в католическом «доме для мигрантов» под названием «Альберг Белен»^¹⁶². В «Альберг Белен» установлен комендантский час, 21.00, который строго соблюдается. Комендантский час существует, главным образом, как мера безопасности, а условия в этом приюте считаются открытыми и хорошими. Предоставляемые там услуги помогают лицам, ищущим убежища, вместо того, чтобы пытаться нелегально двигаться на север^¹⁶³, оставаться в приюте, пока их ходатайства рассматриваются в Мехико.

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 37