Северо-кавказская академия государственной службы issn 2079-1690 государственное и муниципальное управление. Ученые записки скагс



жүктеу 2.84 Mb.
бет4/22
Дата02.07.2016
өлшемі2.84 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22

Шепелова Н. С., к. эк. н., доц.

Проблемы оценки показателей эффективности
государственного управления


Аннотация: В статье рассматриваются проблемы оценки эффективности государственного регулирования общественного развития, анализируются различные методики и подходы в выборе критериев качества государственного управления, его результативности, раскрывается содержание системы показателей государственного управления «второго поколения», приводятся рейтинги стран мирового сообщества.

Ключевые слова и словосочетания: государственное управление, интегральный показатель качества государственного управления GRICS, показатели государственного управления «второго поколения», рейтинг «недееспособности» государств, системный инструмент оценки конфликтов.

В современном мире социально-политические факторы, особенно в сфере управляющих воздействий государства, стали общепризнанным условием жизнеспособности и эффективного функционирования экономической системы. Конкурентоспособная экономика немыслима без эффективного механизма ее взаимодействия с государством, органами его законодательной и исполнительной власти. Опыт индустриально развитых стран показывает, что действующая форма взаимоотношений между экономической системой и государством прошла длительный


и сложный путь развития. При этом в разных странах мира по-разному, сообразно традициям и накопленному опыту, строятся отношения между исполнительной властью и экономическими субъектами и в различной мере реализуется государственное влияние на экономику, но общая тенденция такова, что роль государства в экономике становится все более сложной и многофакторной, требующей от участников исполнительной власти более высокой квалификации. Поэтому одной из важнейших задач является совершенствование методологии государственного регулирования общественного развития [1].

Безусловно, разработки экспертов Института Всемирного банка сыграли большую роль в научном осмыслении проблем эффективности государственного управления в различных странах мира. Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который оценивает эффективность управления в более чем 200 странах. Он состоит из 6 индексов:

1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов.

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия.

3. Эффективность работы.

4. Качество законодательства.

5. Верховенство закона.

6. Сдерживание коррупции.

Каждое государство по каждому из шести критериев получает свой рейтинг – от 0 до 100. Соответственно, чем ниже рейтинг, тем хуже качество государственного управления. Рейтинг составляется
на основе данных из 35 разных источников, отражающих мнения тысяч экспертов деловых кругов, неправительственных и государственных организаций, а также мнения десятков тысяч респондентов в различных странах и регионах мира [2].

В текущем докладе 2009 г. исследователи отмечают, что, в целом, показатели качества государственного управления в мире за прошедшее десятилетие улучшились незначительно (табл.). В большинстве государств не произошло существенных изменений ни в ту, ни в другую сторону, хотя, как указывают авторы исследования, нынешние стандарты управления имеют много возможностей для улучшения как в развитых, так и в развивающихся странах.

Наивысшие оценки по всем показателям (рейтинг во всех категориях составил от 90 до 100 пунктов) получили Дания, Швеция, Финляндия, Новая Зеландия, Норвегия, Нидерланды, Люксембург. Безусловными аутсайдерами (их рейтинг по всем шести критериям составляет от 0 до 10 пунктов) признаны Зимбабве, Конго, Чад, Судан, Ирак, Афганистан, Мьянма, Сомали.

Представленные результаты оценки качества государственного управления нельзя признать адекватными реальным процессам социально-экономического развития. Так, например, за последние годы экспертам Института Всемирного банка не удалось увидеть заметного прогресса в России ни по одному из показателей. Исследование констатирует, что, существенный прогресс в эффективности государственного управления в мире отмечен лишь в Африке. Зато он практически не фиксировался в наиболее динамично развивающихся странах мира – Бразилии, России, Индии и Китае. А ведь именно перечень этих стран образует аббревиатуру «БРИК», объединяющую перспективные и привлекательные экономики.



Показатели качества государственного управления
в странах мира в 2008 г.1



Государство

Индекс
№1

Индекс
№2

Индекс
№3

Индекс
№4

Индекс
№5

Индекс
№6

Австрия

94

96

94

94

99

94

Азербайджан

13

29

31

43

25

14

Армения

29

44

53

62

43

35

Афганистан

11

1

9

4

0

1

Беларусь

7

61

12

10

17

24

Бельгия

95

69

89

92

89

90

Продолжение

Болгария

66

59

58

73

51

52

Бразилия

61

38

55

58

46

58

Великобритания

92

66

94

98

92

93

Венгрия

78

68

73

88

76

72

Германия

93

86

93

91

93

93

Греция

74

57

71

75

73

61

Грузия

40

16

62

69

44

51

Дания

98

82

100

99

100

99

Индия

59

17

54

47

56

44

Испания

87

43

80

88

85

85

Италия

76

60

66

79

62

62

Казахстан

19

64

39

40

24

16

Китай

6

33

64

46

45

41

Кыргызстан

26

22

27

42

8

13

Нидерланды

99

80

96

97

95

97

Польша

73

74

68

74

65

68

Португалия

88

84

82

84

84

83

Россия

22

24

45

31

20

15

Соединенные Штаты Америки

86

68

93

93

92

92

Соломоновы
острова


54

50

21

8

24

43

Таджикистан

10

21

17

16

12

14

Туркменистан

1

53

11

2

7

5

Узбекистан

2

18

27

6

10

11

Украина

47

44

33

39

31

28

Финляндия

97

97

98

94

98

100

Франция

90

67

90

87

90

91

Чехия

82

79

82

82

77

67

Швейцария

97

94

99

95

97

97

Швеция

100

88

99

96

98

98

Эстония

83

67

84

92

85

79

Эфиопия

11

6

40

20

33

30

Южная Африка

68

42

75

71

56

65

Япония

76

79

89

86

89

86

В США, Канаде, Португалии, Венгрии и Коста-Рике, по мнению Института Всемирного банка, высоко качество государственного управления, почти нет коррупции, а чиновники подотчетны обществу. В России же, наряду с Египтом, Пакистаном, Ираном и Венесуэлой, низкое качество государственного управления сопровождается высоким уровнем коррупции и низкой подотчетностью власти. Показатель России по параметру «учет мнения населения и подотчетности государственных органов» ниже, чем у некоторых абсолютных монархий.

По мнению И.Н. Барцица, вполне обоснованной была реакция представителей девяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направивших письмо главе банка Р. Зеллику с критикой исследования, считая его необъективным [3].

Недостатки применяемой методики оценки качества государственного управления обусловливают необходимость выработки иных методик. Рассмотрим систему показателей «второго поколения», которая основана на положении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности [3].

Показатели государственного управления «второго поколения».

Ограничения исполнительной власти:

1) формальные по горизонтали:

– подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями измерения «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство);

– подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);

2) неформальные по горизонтали:

– свобода средств массовой информации;

– профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);

– конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;

– бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората;

– образование и грамотность;

– величина налоговой базы.

3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП).

4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения). 

Возможности исполнительной власти:

1) процессы:

– бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы);

– нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП);

– исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);

– материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали);

– численность гражданских государственных служащих;

– межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);

– администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков / третьих лиц в формулировании политики доходов), эффективность деятельности;

2) для отдельных категорий населения:

– предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств, издержки на открытие нового дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия бизнеса);

– налогоплательщиков (например, справедливость, определенность, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);

– тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора);

– граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности);

– получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).

На наш взгляд, серьезный недостаток использования критериев второго поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре


и применению не закончены, до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления. В большинстве случаев данная ситуация объясняется отсутствием обширных и надежных данных
по достаточно большой совокупности стран.

Оценка количества государств, находящихся в нестабильном состоянии, периодически проводится различными организациями на основе определенного набора показателей и с использованием разных терминологических подходов, однако наиболее широкое распространение для обозначения государств в «пограничном состоянии» получило определение «недееспособные».

Два ведущих американских политологических института, влиятельный американский журнал Foreign Policy и общественная организация Американский Фонд Мира, опубликовали новый экспертный рейтинг «недееспособности» государств мира – Failed States Index 2010, который отражает способность (и неспособность) властей контролировать целостность территории, а также демографическую, политическую и экономическую ситуацию в стране [4]. Анализ проводится на основании 12 критериев – так называемых индикаторов «недееспособности» государства.

Социальные показатели:


  • I-1. Уровень демографического давления.

  • I-2. Уровень миграции беженцев и/или перемещенных лиц.

  • I-3. Наличие недовольных и мстительно настроенных групп.

  • I-4. Устойчивая и перманентная эмиграции из страны.

Экономические показатели:

  • I-5. Неравномерность экономического развития.

  • I-6. Уровень экономической нестабильности.

Политические показатели:

  • I-7. Уровень делегитимизации и криминализации государственных структур.

  • I-8. Наличие и качество общественных услуг.

  • I-9. Уровень нарушений прав человека.

  • I-10. Уровень влияния аппарата государственной безопасности в качестве «государства в государстве».

  • I-11. Уровень влияния групповых и/или клановых элит.

  • I-12. Степень вмешательства других государств или внешних политических субъектов.

Как и большинство подобных исследований, Failed States Index, который выпускается с 2005 г., претендует на научный подход. При составлении рейтинга экспертами в течение года анализируются страны мира с помощью специального системного инструмента оценки конфликтов (Conflict Assessment System Tool). Для общей оценки состояния страны эксперты подвергают анализу способность пяти ключевых государственных институтов – политического руководства, армии, полиции, судебной системы и гражданских служб – обеспечить безопасность государства и его граждан. С помощью программного обеспечения сканируются десятки тысяч информационных материалов, размещенных в открытых источниках и подсчитывается количество негативных и позитивных оценок по всем двенадцати индикаторам. Затем эксперты анализируют всю совокупность информации для каждой страны и выставляют окончательную оценку по шкале от 0 до 10 с использованием десятых долей. Общий результат – сумма всех индикаторов (максимальная – 120 баллов) становится определяющей при составлении рейтинга. Таким образом, крайне нестабильное государство теоретически могло набрать все 120 баллов, однако до этого пока не дошло – занявшая верхнюю строчку в этом сомнительном первенстве Сомали обеспечила себе «лидерство» со 114,3 баллами.

В первую пятерку рейтинга самых недееспособных, кроме Сомали, вошли такие традиционно неблагополучные государства, как Чад, Судан, Зимбабве и Демократическая Республика Конго. Во всех этих странах правят крошечные элиты, на их территориях идут боевые действия, экономическая ситуация близка к катастрофической, а население живет в крайней нищете. Отметим, что в группу из 37 самых «недееспособных» государств входят два государства на территории бывшего СССР – Узбекистан (36 место) и Грузия (37 место).

Группа с умеренным уровнем нестабильности насчитывает 92 государства, которые расположились с 38 по 129 место в общем индексе
из 177 стран. Россия находится в этой группе – на 80 месте, улучшив свои позиции по сравнению с предыдущим годом сразу на 9 пунктов. Соседи России по рейтингу – Индия (79 место) и Таиланд (81). К факторам, которые негативно влияют на позицию России, эксперты относят проблемы сепаратизма и общую политическую нестабильность на российском Северном Кавказе, неравномерность экономического развития, неэффективную работу государственных структур, высокую степень криминализации.

Для сравнения: в списке с умеренным уровнем нестабильности находятся такие государства, как Египет – 49 место, Израиль – 54, Индонезия – 61, Китай – 62, Таиланд – 81, Турция – 89, Мексика – 96, Бразилия – 119, а замыкает этот перечень Монголия – 129 место.

Перечень стабильных стран насчитывает 34 государства, которые расположились с 130 по 164 место в общем рейтинге. Открывает этот перечень Панама (130 место), а закрывает Япония (164), которая выбыла из списка наиболее стабильных стран в 2008 г. Все прибалтийские государства оказались среди стабильных стран: Латвия – 135 место, Эстония – 140, Литва – 146. Для сравнения: Объединенные Арабские Эмираты занимают 137 место, Польша – 142, Греция – 147, Италия – 149, Испания – 151, Чехия – 152, Южная Корея – 153, Чили – 155 (самое стабильное государство Латинской Америки), Германия – 157, Соединенные Штаты Америки – 158, Франция – 159, Великобритания – 161.

Государства, которые расположились со 165 по 177 место, считаются самыми стабильными и наиболее подходящими для нормальной человеческой жизни. Всего их 13: Исландия, Канада, Нидерланды, Люксембург, Австрия, Австралия, Новая Зеландия, Дания, Ирландия, Швейцария, Швеция, Финляндия и Норвегия, которая в очередной раз стала самой благополучной страной рейтинга (177 место).

Очевидно, как и другие модели, эта аналитическая модель
не лишена доли субъективизма, но, тем не менее, является достаточно наглядным сравнительным инструментом. Помимо оценки риска
и прогнозирования конфликтов, авторы рейтинга подчеркивают его способность провоцировать дебаты и дискуссии, особенно в тех странах, которые имеют высокий рейтинг по индексу.

Таким образом, многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему оценки Всемирного банка, сделав ее более подходящей для измерения способности государств достигать своих целевых ориентиров и общих показателей развития (особенно в отношении роста, направленного на сокращение бедности).

Ценность подобного рода рейтингов в том, что они остаются важным источником для дискуссий и диалога, фокусируют внимание политических элит, исследователей на острые проблемы мирового сообщества, способы их решения, поиск эффективных инструментов оценки качества государственного управления.

Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, учитывать уровень нынешнего политического, социально-эконо­мического и нравственного развития страны

Литература


  1. Кучков Р.А. Модернизация экономики: проблемы, задачи //Экономист. 2010. № 1.

  2. Качество управления: Показатели эффективности государственного управления в странах мира за 1996-2008 годы (Governance Matters 2009: Worldwide Governance Indicators 1996-2008). http://gtmarket.ru/news/state/ 2009/07/10/2242

  3. Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) // Представительная власть. 2008. №1.

  4. Failed States Index 2010: рейтинг недееспособности государств мира 2010 года/http: //www.fundforpeace.org/web/?option=com_ content&task=view &id=452&Itemid=900.

УДК 338.24


1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   22


©dereksiz.org 2016
әкімшілігінің қараңыз

    Басты бет