Северо-кавказская академия государственной службы issn 2079-1690 государственное и муниципальное управление. Ученые записки скагс

Шепелова Н. С., к. эк. н., доц.

Проблемы оценки показателей эффективности
государственного управления

В современном мире социально-политические факторы, особенно в сфере управляющих воздействий государства, стали общепризнанным условием жизнеспособности и эффективного функционирования экономической системы. Конкурентоспособная экономика немыслима без эффективного механизма ее взаимодействия с государством, органами его законодательной и исполнительной власти. Опыт индустриально развитых стран показывает, что действующая форма взаимоотношений между экономической системой и государством прошла длительный

Безусловно, разработки экспертов Института Всемирного банка сыграли большую роль в научном осмыслении проблем эффективности государственного управления в различных странах мира. Интегральным показателем качества государственного управления является индикатор GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который оценивает эффективность управления в более чем 200 странах. Он состоит из 6 индексов:

1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов.

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия.

3. Эффективность работы.

4. Качество законодательства.

5. Верховенство закона.

6. Сдерживание коррупции.

Каждое государство по каждому из шести критериев получает свой рейтинг – от 0 до 100. Соответственно, чем ниже рейтинг, тем хуже качество государственного управления. Рейтинг составляется
на основе данных из 35 разных источников, отражающих мнения тысяч экспертов деловых кругов, неправительственных и государственных организаций, а также мнения десятков тысяч респондентов в различных странах и регионах мира [2].

В текущем докладе 2009 г. исследователи отмечают, что, в целом, показатели качества государственного управления в мире за прошедшее десятилетие улучшились незначительно (табл.). В большинстве государств не произошло существенных изменений ни в ту, ни в другую сторону, хотя, как указывают авторы исследования, нынешние стандарты управления имеют много возможностей для улучшения как в развитых, так и в развивающихся странах.

Наивысшие оценки по всем показателям (рейтинг во всех категориях составил от 90 до 100 пунктов) получили Дания, Швеция, Финляндия, Новая Зеландия, Норвегия, Нидерланды, Люксембург. Безусловными аутсайдерами (их рейтинг по всем шести критериям составляет от 0 до 10 пунктов) признаны Зимбабве, Конго, Чад, Судан, Ирак, Афганистан, Мьянма, Сомали.

Представленные результаты оценки качества государственного управления нельзя признать адекватными реальным процессам социально-экономического развития. Так, например, за последние годы экспертам Института Всемирного банка не удалось увидеть заметного прогресса в России ни по одному из показателей. Исследование констатирует, что, существенный прогресс в эффективности государственного управления в мире отмечен лишь в Африке. Зато он практически не фиксировался в наиболее динамично развивающихся странах мира – Бразилии, России, Индии и Китае. А ведь именно перечень этих стран образует аббревиатуру «БРИК», объединяющую перспективные и привлекательные экономики.

По мнению И.Н. Барцица, вполне обоснованной была реакция представителей девяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направивших письмо главе банка Р. Зеллику с критикой исследования, считая его необъективным [3].

Недостатки применяемой методики оценки качества государственного управления обусловливают необходимость выработки иных методик. Рассмотрим систему показателей «второго поколения», которая основана на положении, что исполнительная власть функционирует в системе определенных внешних и внутренних ограничений и обладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности [3].

Показатели государственного управления «второго поколения».

Ограничения исполнительной власти:

1) формальные по горизонтали:

– подотчетность перед законодательной властью (может измеряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показателями измерения «большой» коррупции, включая «купленное» законодательство);

– подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти (включая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);

2) неформальные по горизонтали:

– свобода средств массовой информации;

– профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);

– конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;

– бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вертикальный контроль от электората;

– образование и грамотность;

– величина налоговой базы.

3) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП).

4) внешние вертикальные (уровень грамотности населения). 

Возможности исполнительной власти:

1) процессы:

– бюджетное планирование и формирование бюджета (например, налогово-бюджетное планирование, предсказуемость и стабильность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы);

– нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государственном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в центральном государственном аппарате к ВВП);

– исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюджетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);

– материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и горизонтали);

– численность гражданских государственных служащих;

– межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осуществления трансфертов);

– администрирование доходов (например, механизмы участия налогоплательщиков / третьих лиц в формулировании политики доходов), эффективность деятельности;

2) для отдельных категорий населения:

– предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая судебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств, издержки на открытие нового дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия бизнеса);

– налогоплательщиков (например, справедливость, определенность, издержки, связанные с соблюдением налогового законодательства);

– тяжущихся в суде (например, количество отдельных процессуальных действий, которые необходимо совершить для взыскания просроченного долга или для выселения арендатора);

– граждан (например, уважение, которым пользуются в обществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, страшащихся роста преступности);

– получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показатели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).

На наш взгляд, серьезный недостаток использования критериев второго поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре

Оценка количества государств, находящихся в нестабильном состоянии, периодически проводится различными организациями на основе определенного набора показателей и с использованием разных терминологических подходов, однако наиболее широкое распространение для обозначения государств в «пограничном состоянии» получило определение «недееспособные».

Два ведущих американских политологических института, влиятельный американский журнал Foreign Policy и общественная организация Американский Фонд Мира, опубликовали новый экспертный рейтинг «недееспособности» государств мира – Failed States Index 2010, который отражает способность (и неспособность) властей контролировать целостность территории, а также демографическую, политическую и экономическую ситуацию в стране [4]. Анализ проводится на основании 12 критериев – так называемых индикаторов «недееспособности» государства.

Социальные показатели:

• 
  I-1. Уровень демографического давления.
  
• 
  I-2. Уровень миграции беженцев и/или перемещенных лиц.
  
• 
  I-3. Наличие недовольных и мстительно настроенных групп.
  
• 
  I-4. Устойчивая и перманентная эмиграции из страны.
  

• 
  I-5. Неравномерность экономического развития.
  
• 
  I-6. Уровень экономической нестабильности.
  

• 
  I-7. Уровень делегитимизации и криминализации государственных структур.
  
• 
  I-8. Наличие и качество общественных услуг.
  
• 
  I-9. Уровень нарушений прав человека.
  
• 
  I-10. Уровень влияния аппарата государственной безопасности в качестве «государства в государстве».
  
• 
  I-11. Уровень влияния групповых и/или клановых элит.
  
• 
  I-12. Степень вмешательства других государств или внешних политических субъектов.
  

В первую пятерку рейтинга самых недееспособных, кроме Сомали, вошли такие традиционно неблагополучные государства, как Чад, Судан, Зимбабве и Демократическая Республика Конго. Во всех этих странах правят крошечные элиты, на их территориях идут боевые действия, экономическая ситуация близка к катастрофической, а население живет в крайней нищете. Отметим, что в группу из 37 самых «недееспособных» государств входят два государства на территории бывшего СССР – Узбекистан (36 место) и Грузия (37 место).

Группа с умеренным уровнем нестабильности насчитывает 92 государства, которые расположились с 38 по 129 место в общем индексе
из 177 стран. Россия находится в этой группе – на 80 месте, улучшив свои позиции по сравнению с предыдущим годом сразу на 9 пунктов. Соседи России по рейтингу – Индия (79 место) и Таиланд (81). К факторам, которые негативно влияют на позицию России, эксперты относят проблемы сепаратизма и общую политическую нестабильность на российском Северном Кавказе, неравномерность экономического развития, неэффективную работу государственных структур, высокую степень криминализации.

Для сравнения: в списке с умеренным уровнем нестабильности находятся такие государства, как Египет – 49 место, Израиль – 54, Индонезия – 61, Китай – 62, Таиланд – 81, Турция – 89, Мексика – 96, Бразилия – 119, а замыкает этот перечень Монголия – 129 место.

Перечень стабильных стран насчитывает 34 государства, которые расположились с 130 по 164 место в общем рейтинге. Открывает этот перечень Панама (130 место), а закрывает Япония (164), которая выбыла из списка наиболее стабильных стран в 2008 г. Все прибалтийские государства оказались среди стабильных стран: Латвия – 135 место, Эстония – 140, Литва – 146. Для сравнения: Объединенные Арабские Эмираты занимают 137 место, Польша – 142, Греция – 147, Италия – 149, Испания – 151, Чехия – 152, Южная Корея – 153, Чили – 155 (самое стабильное государство Латинской Америки), Германия – 157, Соединенные Штаты Америки – 158, Франция – 159, Великобритания – 161.

Государства, которые расположились со 165 по 177 место, считаются самыми стабильными и наиболее подходящими для нормальной человеческой жизни. Всего их 13: Исландия, Канада, Нидерланды, Люксембург, Австрия, Австралия, Новая Зеландия, Дания, Ирландия, Швейцария, Швеция, Финляндия и Норвегия, которая в очередной раз стала самой благополучной страной рейтинга (177 место).

Очевидно, как и другие модели, эта аналитическая модель
не лишена доли субъективизма, но, тем не менее, является достаточно наглядным сравнительным инструментом. Помимо оценки риска
и прогнозирования конфликтов, авторы рейтинга подчеркивают его способность провоцировать дебаты и дискуссии, особенно в тех странах, которые имеют высокий рейтинг по индексу.

Таким образом, многочисленные исследовательские центры стремятся доработать систему оценки Всемирного банка, сделав ее более подходящей для измерения способности государств достигать своих целевых ориентиров и общих показателей развития (особенно в отношении роста, направленного на сокращение бедности).

Ценность подобного рода рейтингов в том, что они остаются важным источником для дискуссий и диалога, фокусируют внимание политических элит, исследователей на острые проблемы мирового сообщества, способы их решения, поиск эффективных инструментов оценки качества государственного управления.

Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, учитывать уровень нынешнего политического, социально-эконо­мического и нравственного развития страны

Литература

1. 
   Кучков Р.А. Модернизация экономики: проблемы, задачи //Экономист. 2010. № 1.
   
2. 
   Качество управления: Показатели эффективности государственного управления в странах мира за 1996-2008 годы (Governance Matters 2009: Worldwide Governance Indicators 1996-2008). http://gtmarket.ru/news/state/ 2009/07/10/2242
   
3. 
   Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) // Представительная власть. 2008. №1.
   
4. 
   Failed States Index 2010: рейтинг недееспособности государств мира 2010 года/http: //www.fundforpeace.org/web/?option=com_ content&task=view &id=452&Itemid=900.
   

УДК 338.24