Глава 3. Проблемные вопросы совершенствования организации и деятельности адвоката

Состояние проблем и перспектива сельской адвокатуры в настоящее время является достаточно актуальной и требует предусмотрение и разработку комплекса мер, направленных на закрепление адвокатов и стимулирование адвокатской деятельности в отдаленных сельских районах, в том числе в районах, где остро ощущается дефицит адвокатов, а также оказание всемерного содействия коллегиям адвокатов в организации юридических услуг населению.

В настоящее время в сфере правовых услуг на селе работают 614 адвокатов, при этом на обслуживание одного сельского адвоката в среднем приходится 10 тысяч сельских жителей. В таких областях, как Северо-Казахстанская, Западно-Казахстанская, на обслуживание донного сельского адвоката выпадает в 3-4 раза больше клиентов по причине недостаточности профессиональных защитников в этих регионах.

Сегодняшний среднестатистический портрет сельского адвоката выглядит следующим образом: возраст – 45-50 лет, стаж адвокатской деятельности не менее 10 лет. Основными видами работы являются преимущественно участие в защите по уголовным делам, по назначению и дача устных и письменных, в основном бесплатных консультаций от 5 до 20 гражданам в месяц.

Согласно статистическим данным, сегодня в 16 сельских районах республики отсутствуют адвокаты. Председатель Карагандинской областной коллегии адвокатов Асубаев Э.Р. отмечает, что в некоторых районах Карагандинской области работают по одному адвокату – когда судьи в этих районах по 2 человека, а из расчета положено не менее 2-х адвокатов на одного судью¹.

Безусловно, такая бедная сеть дислокации адвокатских структур не способствует получению сельскими жителями не только реальной квалифицированной юридической помощи, но и получению им адекватной и полной информации об этой помощи.

Как отмечает Министр юстиции РК Балиева З.Я., «закрытость» и недоступность информации об адвокатуре и адвокатах, помноженная на правовую безграмотность сельских жителей обуславливает не только нарушение прав человека со стороны должностных лиц в сельской местности, но и рост правонарушений со стороны самих сельчан.

Анализ нагрузки и характера работы адвокатов показал, что одной из основных причин «уязвимости» сельской адвокатуры является неплатежеспособность сельского населения. Э.Р. Асубаев отмечает, что около 20% работы адвокатов оплачивается лицами, обратившимися для оказания квалифицированной помощи, а среди сельского населения этот показатель еще ниже. Согласно информации, содержащейся в Госпрограмме сельских территорий в 2005 году доля сельчан, имеющих доходы ниже прожиточного уровня, составила четверть сельского населения, которая не в состоянии оплачивать правовые услуги в случае надобности.

Согласно информации Павлодарской областной коллегии адвокатов за первое полугодие 2005 года, защитниками сельских районов оказано юридической помощи на 1.5 млн тенге, из которых сельскими жителями оплачено только около 90 тысяч тенге, что составляет 6%.

В силу приведенных причин получается, что среднемесячная заработная плата сельского адвоката по стране в два-три раза меньше, чем размер заработной платы судей или сотрудников правоохранительных органов, а то и еще меньше.

К примеру, среднемесячная зарплата сельского адвоката Атырауской области - около 9 тысяч тенге, Жамбылской – 13 тысяч тенге, тогда как прокурор и судья в среднем получают от 30 до 40 тысяч тенге, а то и больше.

Коллегиями адвокатов, главной причиной нехватки адвокатов на селе, обуславливающей ее недостаточную качественность является экономическое положение сельского адвоката.

Кроме того, в настоящее время в сельских районах адвокаты не имеют служебных помещений, нет телефонов и оргтехники. Тем самым негде осуществлять прием граждан. По данным коллегий адвокатов, сегодня почти ни в одной юридической консультации республики нет ни компьютера, ни одна консультация, ни имеет электронную базу законодательства. Телефонной связью обеспечена только каждая пятая юридическая консультация, действующая в отдаленных районных центрах.

Констатируя такое трудное экономическое положение сельского адвоката и сельской адвокатуры, следует признать, что в целом на конференциях и различных форумах стороной обходили обсуждение главной государственной меры – необходимости материально-правовой поддержки адвокатуре.

Государственной программой развития сельских территорий на 2004-2010 года, утвержденной Президентом РК, местным государственным органам в качестве мер по совершенствованию правового обслуживания населения, подлежащих принятию предлагается создание социально-бытовых условий для размещения адвокатских контор. Юридических консультаций и нотариальных контор, и главное разработать и реализовать программы по улучшению сети и качества квалифицированной юридической помощи, получаемой сельским населением за счет средств местных бюджетов.

Кроме того, Главой государства прошедшие три года были объявлены годом аула, в связи с чем, коллегиями адвокатов был детально разработан план конкретных мероприятий, направленных на решение проблем сельских адвокатов, с которым неоднократно обращались к местной администрации. Однако, никаких мер к реализации данного плана не было, отказ мотивирован тем, что средства не заложены в бюджетном кодексе.

В связи с изложенным, в целях реализации указанных мероприятий необходимо установить ответственность работников акимата за невыполнение вышеуказанных мер и законодательно возложить обязанность на органы государственной власти по всемерному содействию коллегиям адвокатов.

Исходя из практики администрирования проблем организации квалифицированной юридической помощи населению, следует придерживаться об отмене института государственного лицензирования адвокатской деятельности. При этом, полагая, что лицензирование не оказало положительного влияния на реальный рост численности адвокатского корпуса.

Верховный суд Республики Казахстан считает необходимым в целях повышения эффективности оказания юридической помощи, в том числе бесплатной, учредить при местных органах исполнительной власти центры государственной юридической консультации, то есть ввести в штаты районных и местных сельских (поселковых) акиматов должность юриста, создаваемой по решению местного исполнительного органа в форме государственного учреждения и финансируемой за счет средств соответствующего местного бюджета. Основными функциями вышеназванного органа являются:

а) оказание квалифицированной юридической помощи населению, особенно его малоимущим слоям, в форме:

- консультаций, разъяснения законодательства на бесплатной основе;

- подготовки проектов заявлений, обращений граждан по вопросам, требующим специальных знаний в области материального и процессуального права;

- представления интересов граждан по их поручению и доверенности в государственных органах, суде. При этом следует иметь в виду, что такая возможность по уголовным может быть реализована только при условии внесения соответствующих изменений;

- участие в мероприятиях по пропаганде правовых знаний и правовому всеобучу населения.

Имея в виду, что основной целью создания государственных юридических консультаций является оказание квалифицированной юридической помощи сельскому населению и малоимущим слоям, а также учитывая статус этих учреждений, необходимо на законодательном уровне установить порядок и условия оказания услуг на платной и бесплатной основе, при этом платные услуги должны осуществляться по тарифам значительно ниже адвокатских контор.

Кроме того, решению проблемных вопросов сельской адвокатуры, на мой взгляд, поспособствует принятие следующих мер:

1) привлечение специалистов в малонаселенные пункты и отдаленные районы путем создания на указанной территории адвокатских контор, юридических консультаций;

2) в целях обеспечения доступа к адвокатским услугам сельских жителей предусмотреть материальное стимулирование молодых специалистов с предоставлением им гарантий по получению жилья, предоставлению льготных кредитов на социальное обустройство;

3) законодательно закрепить обязанность областных коллегий адвокатов создавать юридические консультации во всех районных центрах;

4) оплату труда адвокатов за оказанную юридическую помощь малообеспеченным сельским жителям по спискам соответствующих акиматов также производить из местного бюджета, утвердив определенные ставки по видам работ адвоката;

5) разработать специальную бюджетную программу по оказанию квалифицированной юридической помощи сельскому населению за счет средств местного бюджета и возложить на местные исполнительные органы обязанность оказания содействия в организационном и материально-техническом обеспечении адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь (например, выделение кабинетов);

6) ввести льготы для молодых специалистов, и лиц желающих работать в сельской местности: освободить от уплаты налогов на 2-3 года, от коммунальных и транспортных услуг, предоставить жилье, а также выдавать талоны, через аульные сельские советы, на оказание бесплатной юридической помощи, при этом все расходы отнести к местному бюджету.

Оказание адвокатом бесплатной юридической помощи предусмотрено рядом нормативных правовых актов.

Кроме того, Постановлением Правительства РК от 26.08.1999. утверждены «Правила оплаты юридической помощи оказываемой адвокатами и возмещении расходов, связанных с защитой и представительством, за счет средств республиканского бюджета».

На сегодняшний день в Республике Казахстан уже сформирована достаточно стабильная система оказания юридической помощи, однако все же есть необходимость в реформировании некоторых положений законодательства, регулирующих организацию адвокатской деятельностью, в частности, по вопросам оказания бесплатных услуг адвокатами.

В настоящее время актуальность указанных вопросов, доказывает факт их обсуждения в различных государственных органах, неправительственных организациях и непосредственно в коллегиях адвокатов.

В целях разрешения проблемы оказания гражданам квалифицированной юридической помощи, в том числе и бесплатной, ввиду необходимости разработки специального закона, регламентирующего порядок, условия, и основания предоставления такой помощи, а также порядок осуществления контроля ее качества, была создана рабочая группа по выработке рекомендаций по совершенствованию системы гарантированной юридической помощи.

Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению законности предложено на законодательном, институциональном и практическом уровнях закрепить решение ряда ключевых вопросов, вокруг которых и должна вестись дискуссия:

а) необходимо обеспечить информирование общества (особенно лиц, выступающих в уголовном процессе в качестве свидетелей, подозреваемых и обвиняемых до производства следственных действий с их участием) о наличии гарантированного права на квалифицированную юридическую помощь, поскольку граждане, отчасти из-за своей юридической неграмотности не предполагают о наличии такого права;

б) возложить на государство (от имени государства осуществляет надзор за законностью - прокуратура) обязанность по принятию мер с целью обеспечения эффективного представления интересов обвиняемого защитником по назначению в случае очевидных упущений в ведении защиты со стороны адвоката, поскольку практика свидетельствует, что таковые имеют место быть;

в) обеспечить квалифицированной юридической помощью подозреваемых (обвиняемых) до производства первого допроса во избежание фальсификации органами, ведущими уголовный процесс случаев участия защитника, так как в большинстве случаев подозреваемых (обвиняемых) допрашивают до привлечения к участию адвоката;

г) переложить обязанность по заполнению документов, подтверждающих количество времени затраченного на защиту, на лиц ведущих журналы посещений в государственных органах (в том числе в следственных изоляторах) по причине того, что не принимается во внимание время ожидания начала следственных и судебных действий, часы оказания юридической помощи округляются, не засчитываются часы ознакомления с материалами уголовного дела, что, безусловно, отражается на качестве оказываемой юридической помощи и ставит адвоката в зависимое положение от органа, ведущего уголовный процесс, должностные лица которого и ведут на данный момент вышеуказанную документацию;

д) ввиду недоработки законодательных механизмов части оплаты труда адвокатов, требуется упрощение условий получения денежных средств, поскольку существующая процедура оплаты труда адвокатов фактически ставит адвоката в статус наемного работника у государства, к тому же не имеющего права отказаться от принятого на себя поручения;

е) ведение систематизированного учета количественных показателей по вопросам работы адвоката (количество дел, по которым адвокатом оказана юридическая помощь за счет средств бюджета, количество лиц, получивших доступ к юридической помощи), анализ которых позволил бы делать достоверный прогноз о потребностях населения Казахстана в бесплатной юридической помощи адвокатов;

ж) отменить норму Закона «Об адвокатской деятельности», запрещающую адвокату заниматься иной оплачиваемой, кроме преподавательской, научной или творческой деятельностью. Как показывает практика, орган, ведущий уголовный процесс, применяет минимальный размер оплаты, который в 2005 году составил 333 тенге в час. Так при условии полной загрузки и работы в рамках трудового законодательства по 162 часа в месяц адвокат может рассчитывать на получение вознаграждения в сумме 53946 тенге (без вычета сумм обязательного пенсионного взноса и налогов), при этом следует учитывать, что адвокат не может рассчитывать на такую загрузку по «бесплатным делам». Тем самым становится понятно, что для адвокатов участие в делах по назначению является практически «бесплатным», а средства из республиканского бюджета, предназначенные для оплаты услуг адвоката по сведениям о результатах исполнения республиканской бюджетной программы 005 «Оказание юридической помощи адвокатами в суде» - неосвоенными;

з) возникает потребность в упрощении процедуры получения лицензии, поскольку малое количество адвокатов и отсутствие денежных средств на оплату за оказанную защиту и представительство ограничивает возможность реализовать право на квалифицированную юридическую помощь, возможно и посредством передачи функции лицензирования в городские (областные) коллегии адвокатов.

Агенство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) считает необходимым:

а) разрешить осуществление профессиональной защиты по уголовным делам на стадии досудебного и судебного производства только профессиональным адвокатам, имеющим лицензию на занятие данным видом деятельности. Лица, не имеющие юридического образования и не отвечающие квалификационным требованиям, не способны в должной мере обеспечить надлежащую защиту интересов своих подзащитных;

б) создать муниципальную адвокатуру, содержание которой должно быть возложено на государство, что позволит более качественно оказывать правовую помощь по так называемым «бесплатным» делам;

в) образовать специализированные юридические консультации, в особенности в сельской местности, где наблюдается дефицит квалифицированных юристов, призванных защищать интересы малоимущих граждан и финансируемых из средств госбюджета.

Комитет национальной безопасности Республики Казахстан полагает возможным:

а) внесение в УПК нормы о назначении оплаты услуг представителя потерпевшего по делам частного обвинения за счет бюджетных средств, когда частный обвинитель в силу физических недостатков или по иным причинам не имеет возможности осуществлять свои процессуальные права в полном объеме и при этом не располагает средствами на оплату юридической помощи;

б) размещение органами юстиции государственного социального заказа на оказание консультаций по юридическим вопросам и представительства интересов лиц из числа социально незащищенных групп. Подобный подход позволит максимально использовать потенциал неправительственных организаций, включая адвокатуру, и более гибко реагировать на потребности населения.

в) законодательно определить круг лиц, которые могут быть освобождены от оплаты и обстоятельства, в связи с которыми такое освобождение допускается¹.

На основании вышеизложенного следует отметить, что проблемы совершенствования системы предоставления гарантированной государством квалифицированной юридической помощи и необходимости разработки специального закона, регламентирующего порядок, условия и основания предоставления бесплатной юридической помощи требуют незамедлительного разрешения.

Вопросы совершенствования института оказания адвокатом бесплатной юридической помощи обсуждаются и территориальными органами юстиции на совместных заседаниях с коллегиями адвокатов, что позволяет более глубоко и всесторонне изучать указанные вопросы и вырабатывать конкретные меры по организации адвокатами бесплатной юридической помощи.

Так, в целях разрешения проблем, связанных при оказании юридической помощи, оплата которой производится из средств республиканского бюджета в отдел по вопросам адвокатской деятельности Комитета по организации правовой помощи и оказанию юридических услуг населению Министерства юстиции РК внесены следующие предложения:

1) создать при коллегиях адвокатов специальные фонды по аккумулированию средств, необходимых для выплаты адвокатам, оказывающим бесплатную юридическую помощь;

2) исполнение программы 005 по освоению бюджетных средств сделать «гибкой», с возможностью «передвижки» средств, утверждая «прогнозируемый», а не строго фиксированный объем указанной программы, поскольку администратор программы не может не влиять на количество судебных постановлений и часов оказания услуг, и соответственно нести ответственность за не освоение указанных средств;

3) упростить процедуру оплаты посредством минимализации роли адвокатов, путем исключения из существующей процедуры обязательной подачи адвокатом заявления и последующего направления постановления в коллегию адвокатов, что позволит соответствующим органам самостоятельно выносить и своевременно направлять постановления непосредственно администратору;

4) распределение средств республиканского бюджета по оплате оказанной юридической помощи возложить на территориальные коллегии адвокатов;

5) осуществлять контроль равноправного распределения средств, выделенных из республиканского бюджета;

6) рассчитывать и производить оплату, исходя из единицы исчисления времени, затраченного адвокатом на оказание юридической помощи, судо – день, а не судо – час;

Вместе с тем, одной из проблем предоставления бесплатной юридической помощи является неосведомленность населения, в связи с чем предлагается:

1) проводить мероприятия по информированию населения через органы СМИ об основаниях и возможности получения бесплатной юридической помощи;

2) проводить разъяснительные работы в местах отбывания наказания о праве на получение квалифицированной юридической помощи по конкретным вопросам связанным с защитой интересов осужденных (в порядке надзора, изучение материалов дела, ознакомления с жалобами и т.д.);

3) информировать лиц, содержащихся в следственном изоляторе о праве иметь защитника для оказания бесплатной правовой помощи, независимо от наличия отказа от защитника, вида преступления и эту обязанность возложить на работников СИЗО;

Действующее законодательство по вопросам адвокатуры требует некоторых дополнений в части расширения категории граждан, могущих получить юридическую помощь за счет средств республиканского (местного) бюджета. В этой связи целесообразно принятие следующих мер:

1) включить в данную категорию оралманов, поскольку им трудно разобраться в действующем законодательстве, а оплатить представительские услуги не позволяют средства.

2) предусмотреть в уголовно-процессуальном законодательстве предоставление бесплатной квалифицированной юридической помощи потерпевшему, который по причине несостоятельности зачастую не может обратиться к услугам адвоката, что в определенной степени противоречит принципам состязательности и равенства сторон в уголовном судопроизводстве.

3) введение законодательных норм, предусматривающих обязательное и бесплатное участие адвокатов по отдельным категориям исполнительного производства, где, например, одной из сторон выступают лица с ограниченными возможностями (инвалиды), участники ВОВ и лица, приравненные к ним, а также о возмещении вреда, причиненного смертью кормильца и т.д.

Вместе с тем, Павлодарская областная коллегия адвокатов полагает, что нет необходимости в разработке и принятии каких-либо конкретных мер по расширению оказания адвокатами бесплатной юридической помощи, поскольку только в 15,6 % случаев труд адвоката оплачен лицами, обратившимися за помощью, за счет государства –25 %, бесплатно – 59%. В этой связи предложено внести изменения в ст.6 закона «Об адвокатской деятельности», и существенно сократить категории лиц, которым юридическая помощь оказывается бесплатно¹.

Кроме того, как показывает практика, при оказании бесплатной юридической помощи адвокат несет определенные расходы, помимо командировочных. В этой связи возникают вопросы усовершенствования процедуры оплаты труда адвокатов, в части установления иных способов учета рабочего времени и их оплата, помимо того, что предусмотрено процессуальным законодательством. При этом необходимо выявить, какие расходы, помимо командировочных, адвокаты несут при выполнении поручений по назначению органов следствия, дознания и судей и требуют ли эти расходы возмещения за счет средств республиканского бюджета, а также как определить учет этих расходов адвокатов.

Территориальными органами юстиции совместно с коллегиями адвокатов указанные вопросы обсуждены на совместных заседаниях, по результатам которых выработаны конкретные меры, суть которых заключается в следующем.

Касательно способов учета рабочего времени и их оплаты предложено:

а) рассчитывать и производить оплату, исходя из единицы исчисления времени, затраченного адвокатом на оказание юридической помощи, которое будет учитываться и возмещаться из средств республиканского бюджета;

б) ввести фиксирование в специальных журналах каждым должностным лицом органа, пригласившего адвоката для осуществления действий по защите подозреваемого или обвиняемого, либо секретарем судебного заседания времени прихода и ухода адвоката под его роспись. Также необходимо производить учет расходов из средств бюджета по справке адвоката, заверенной юридической консультацией и печатью;

в) произвести изменение ставки, установленной законодательством, которая оплачивается в размере 50% оплаты из расчета 1/21 минимального размера заработной платы, в связи с тем, что около 95% судей области допускают ошибки при данных расчетах, при этом расчеты производятся ими по 100% -ной ставке. Таким образом, в целях упрощения производства вышеуказанных расчетов, предлагается изменение указанной ставки на 100%-ную.

В целях повышения статуса адвоката и упрощения механизма оплаты труда адвоката из республиканского бюджета предлагается целесообразным:

а) введение единого, независимого администратора бюджетной программы по опыту зарубежных стран, с введением системы ответственных координаторов в административно-территориальных единицах, которые совместно с конкретным адвокатом несут персональную ответственность за достоверность отчетов по каждому конкретному делу, а оплата труда производится на основании отчета адвоката, заверенного подписью координатора программы;

б) сосредоточение средств республиканского бюджета по оплате труда адвокатов в порядке статьи 72 УПК РК у единого администратора- Министерства юстиции;

В отношении вопросов определения расходов, помимо командировочных, порядка их учета и оплаты необходимо производить возмещение расходов в случаях использования адвокатом личного автотранспорта, либо такси (иного транспорта) для выезда в другую местность, по справкам автовокзалов, автотранспортных предприятий о стоимости проезда на расстояние, равное для населенного пункта, а ткаже предусмотреть учет канцелярских и расходов на технические услуги (Северо-Казахстанская областная коллегия адвокатов).

Кроме того Павлодарской областной коллегией адвокатов было внесено предложение об установлении минимальной почасовой оплаты за оказание юридической помощи малообеспеченным лицам в размере:

• 
  устная консультация – 100-150 тенге;
  
• 
  составление искового заявления – 200-300 тенге;
  
• 
  участие на стороне доверителя – 400-500 тенге.
  

Согласно