ГЛАВА 4. Проблемы и перспективы государственно-частного партнерства

Большой интерес к государственно-частному партнерству в настоящее время, к его различным схемам и механизмам определяется тем, что такое сотрудничество органов публичной власти с частным сектором в разных областях может иметь ряд преимуществ и привлекательных возможностей в сравнении с другими формами сотрудничества.

Основная мотивация использования государственно-частного партнерства органами публичной власти заключается в том, что проекты государственно-частного партнерства (при условиях их соответствия целям обеспечения инфраструктуры и применимости) потенциально могут принести гораздо большие экономические выгоды, в том числе больший доход при лучшем соотношении цены и качества или иные экономические показатели, чем другие альтернативные варианты. Но необоснованно сводить рассмотрение преимуществ и недостатков государственно-частного партнерства исключительно только к анализу в контексте экономических относительно краткосрочных показателей и достоинств, таких как предоставление больших финансовых возможностей для реализации тех или иных крупных проектов. Напротив, следует рассматривать институт государственно-частного партнерства системно, с учетом всех затрат и упущенных возможностей (если таковые были или могли быть) для публичного сектора – в контексте публичных интересов на протяжении всего периода реализации проекта и его долговременных последствий.

Соответственно, задача эффективного обеспечения публичных интересов в проектах государственно-частного партнерства требует поиска наиболее адекватного и эффективного правового обеспечения и наиболее эффективных форм и схем реализации государственно-частного партнерства по конкретному проекту (комплексу проектов).

Прогнозирование, определение и расчет основных и косвенных преимуществ, возможных магистральных, проходящих через весь проект, проблем и недостатков, а также вероятных спонтанных точечных проблем и недостатков конкретного проекта государственно-частного партнерства, связанных с ними рисков являются обязательными элементами предварительного проектирования при реализации всех проектов государственно-частного партнерства. Теоретическое осмысление этого комплекса вопросов является в высокой степени практически востребованным.

Проведенный автором настоящего исследования анализ опыта выстраивания и некоторых результатов реализации проектов государственно-частного партнерства в нескольких десятках зарубежных государств, с учетом подходов, отраженных в отечественных и зарубежных научных исследованиях по указанному кругу вопросов, позволил выделить и сформулировать следующий комплекс ключевых потенциальных преимуществ государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство – это эффективный способ сократить публичные расходы на реализацию проекта. Применение опыта частного сектора в планировании и реализации проектов наряду с привлечением частных инвестиций позволяет при надлежащей организации снизить первоначальный проектируемый объем бюджетных затрат на реализацию проекта.

Основные причины использования государственно-частного партнерства, делающие подобного рода проекты привлекательными для государственного сектора, заключаются в том, что частный сектор в данном случае производит финансирование строительства в рамках конкретного проекта, при этом затраченные инвестором средства возвращаются в дальнейшем в виде выплат за обслуживание, осуществляемых соответствующим органом государственной власти по прошествии довольно длительного периода времени, либо в виде доходов, получаемых от эксплуатации проекта в дальнейшем, либо в виде комбинации двух вышеуказанных вариантов.

Таким образом, в обстоятельствах, когда государственный сектор не имеет возможности увеличивать размер прямого финансирования на осуществление проектирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры или оказание государственных услуг, проекты, создаваемые при осуществлении государственно-частного партнерства, позволяют решить данную проблему, резко повышая финансовую доступность такого рода проектов. Соответственно у государства появляются возможности направить высвобождающиеся ресурсы на другие приоритетные направления.

Проекты, осуществляемые в рамках государственно-частных партнерств, являются для государства возможностью решения таких проблем, как неизбежные износ и устаревание инфраструктуры, увеличение спроса на объекты инфраструктуры, который невозможно удовлетворять в таких объемах, а также ограниченность бюджета. Государственно-частные партнерства обеспечивают потенциальную возможность снижения перерасхода средств и временных задержек по сравнению с традиционными механизмами реализации проектов по строительству подобных объектов. Проекты государственно-частного партнерства позволяют обеспечить строительство дополнительных необходимых объемов транспортной инфраструктуры, поскольку при осуществлении данного сотрудничества возможно профинансировать строительство тех дорог, которые иначе не были бы построены из-за нехватки средств государственного бюджета. В настоящее время многие государства сталкиваются со стремительным ростом спроса на автомобильные перевозки, при том, что уменьшаются возможности финансирования из традиционных источников. В результате на содержание и техническое обслуживание, а также модернизацию уже существующих транспортных систем практически полностью расходуются все имеющиеся средства, а количество и масштабы дорожных заторов становятся все больше.

Как правило, при заключении договоров о государственно-частных партнерствах на долгосрочной основе частный партнер берет на себя обязательства по финансированию строительства новых дорожных магистралей, позволяя государственному партнеру использовать денежные средства, получаемые в результате осуществления авансовых концессионных платежей или соглашений о распределении доходов, для инвестирования их в содержание и техническое обеспечение уже существующих дорог.

При осуществлении государственно-частного партнерства в сфере дорожного строительства государственный партнер осуществляет ежегодные серии выплат только при условии, когда частный партнер выполнил в полном объеме и при надлежащем качестве его обязательства по услугам. Для сравнения: в традиционной схеме закупок государственный партнер оплачивает как капитальные, так и эксплуатационные расходы, а также на него ложатся риски по фактическому исполнению бюджета в полном объеме.

Перечисленные обстоятельства могут значительным образом влиять на снижение бюджетного дефицита и государственного долга.

Как сказано в Практическом руководстве Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, государственно-частное партнерство открывает правительству доступ к альтернативным частным источникам капитала, позволяя реализовать важные и срочные проекты, которые в другом случае вряд ли были возможны¹⁵⁰⁹.

То есть можно, конечно, обсуждать перспективу того, что государство, если бы воздержалось в конкретном проекте от применения механизма государственно-частного партнерства, избежало бы эффекта так называемой «отложенной оплаты», когда финансовый вклад государства на начальных этапах минимальный, но если считать интегрированно за весь период осуществления проекта, то получится, что затраты государства и потребителей оказались существенно выше, чем могли быть при других вариантах строительства объекта. Но для конечного потребителя (положим, жителей конкретного населенного пункта), по большому счету, не столь важен финансовый аспект решения, к примеру, транспортной проблемы, сколько само это решение.

И если вопрос ставится так: или транспортно-инфраструктурный объект вообще не будет построен, или таковой будет построен с «отложенной оплатой» посредством механизма государственно-частного партнерства, то для публичных интересов очевидно предпочтительнее второй вариант, если социальная значимость такого проекта, его значимость для публичных интересов достаточно велика.

Важно отметить, что государственно-частное партнерство обеспечивает дополнительность в смысле предоставления доступа к новым источникам финансирования и преодоления структурных проблем, чтобы обеспечить более высокий уровень инвестиций в дополнение к государственным активам в определенных проектах¹⁵¹⁰. Это позволяет реализовывать более масштабные, инновационные и эффективные проекты в существенно сокращенные сроки.

При этом реализуемые в рамках государственно-частного партнерства инфраструктурные проекты (при условии обеспечения должной конкуренции при выборе частного партнера, оптимальной организации проекта с точки зрения публичных интересов и эффективном контроле его реализации) одновременно являются мощными стимулами минимизации расходов на протяжении всего жизненного цикла инфраструктурного проекта, чего крайне сложно добиться в рамках устоявшейся модели государственных закупок.

Сокращение стоимости жизненного цикла инфраструктурного проекта зачастую является главным аргументом при принятии решения о его реализации.

Более того, как пишет Д. Катц, участие государства в партнерстве по подобного рода схеме не обязывает государство предоставлять капитал, что является существенным преимуществом для государств, имеющих плохой кредитный рейтинг, которые не в состоянии самостоятельно финансировать создание объектов инфраструктуры значительного масштаба или предоставление коммунальных и социальных услуг на надлежащем уровне качества, и где финансовые рынки (при предоставлении займов) трудно разграничивают общие государственные заимствования и целевые государственные заимствования на конкретные доходные инфраструктурные проекты¹⁵¹¹.

Поэтому в ряде случаев, касающихся проектирования, строительства, модернизации и эксплуатации терминалов аэропортов и аэропортового оборудования, морских и речных портов и портового оборудования, платной дорожной инфраструктуры, будущие доходы от эксплуатации объектов могут давать возможность частному партнеру осуществлять финансирование большинства проектов без финансовой поддержки со стороны государства.

Государственно-частное партнерство рассматривается как способ сократить публичные расходы на реализацию проекта и обеспечить наиболее эффективное и оптимальное соотношение цены и качества в публичном секторе, по своей сути является способом финансирования проектов, осуществляемым без нарушения государственного лимита вынужденных заимствований. Механизмы государственно-частного партнерства обладают существенным потенциалом реализации инфраструктурных проектов, позволяют более эффективно применять государственные ресурсы и возможности, частично высвобождать государственные ресурсы и возможности для других проектов.

Это стало одной из значимых первопричин введения практики применения данного института в Соединенном Королевстве и в Австралии. Также государственно-частное партнерство имеет возможность обеспечить привлечение средств сверх того предела, который возможен в соответствии установленными ограничениями на размер внутреннего валового долга государства. Такого рода финансирование является выгодным при осуществлении строительства, например, платных дорог, в том случае, когда финансирование также происходит за счет доходов, получаемых от третьих лиц. Ситуация может осложняться в том случае, если объекты инфраструктуры не приносят доходов, получаемых в результате взимания с третьих лиц платы за пользование объектом. Такого рода объектами являются, к примеру, тюрьмы и дороги, финансирование которых производится из «скрытых выплат». В подобных случаях государство, как правило, несет риски, связанные со спросом на услуги¹⁵¹².

Одним из преимуществ государственно-частных партнерств (особенно в сфере инфраструктурных проектов) является реальная возможность оптимизации расходов на проектирование, строительство, модернизацию, эксплуатацию инфраструктурного объекта (комплекса объектов, инфраструктурной сети и т.д.) и потенциальная возможность снижения общих государственных расходов на реализацию проекта.

Если проектировщик и застройщик имеют определенную финансовую заинтересованность в проекте государственно-частного партнерства на протяжении всего срока его реализации, то это будет создавать стимулы для более тщательного учета и проработки конструктивных особенностей проектируемого объекта или комплекса, оптимизации предлагаемых технических решений и их экономического обеспечения – для снижения интегральных долгосрочных расходов на эксплуатацию объекта, причем стимулы будут при таких условиях более сильными и действенными, чем при использовании схем госзакупок.
1.3. Возможность реализации проекта без его финансирования за счет годового бюджета государства либо муниципального образования на текущий или следующий бюджетный год.

Для государства очень важны инвестиции в инфраструктуру, так как экономический рост в существенной мере зависит от состояния и развития инфраструктуры (в сфере транспортных систем, энергетики, водоснабжения, телекоммуникаций), а также от строительства новых инфраструктурных комплексов и объектов (учреждений здравоохранения, учреждений образования, объектов жилищного строительства).

Но государство связано в реализации этих проектов не только объективной ограниченностью бюджетных ресурсов, но и другими требованиями (по времени, по условиям и т.д.), выдвигаемыми как при разработке проектов бюджетов, так и при обсуждении и принятии бюджетов в парламенте.
1.4. Повышение эффективности использования государственных ресурсов на инфраструктурные проекты.

Применение государственно-частного партнерства потенциально позволяет в существенной степени решить проблему не только ограниченности имеющихся у государственного сектора ресурсов, но и повышения эффективности их применения. При этом преимущества частного сектора могут дать возможность реализовать проекты, которые иным образом на сопоставимом уровне эффективности не могут быть выполнены.

В рамках проектов государственно-частного партнерства финансовые вложения со стороны государственного сектора могут более адекватно соответствовать выгодам, которые проектируются к получению от пользования результатами таких проектов потребителями. Это особенно актуально для различных проектов в области транспортной инфраструктуры, при осуществлении которых выгода потребителей только возрастает со временем.

Как следствие, повышается скорость развития инфраструктуры, снижаются расходы в результате инфляционного давления, иных негативных факторов.

Широкое привлечение частного сектора по схемам государственно-частного партнерства способно увеличить ценность (стоимость) объектов, созданных в рамках такого сотрудничества.

Огромные государственные финансовые средства сегодня вкладываются в сферы обороны, обеспечения национальной безопасности и т.д., в передовое технологическое и информационно-технологическое развитие в этих и других сферах. Но полученные в указанных сферах достижения имеют весьма ограниченную область применения государством. Привлечение частного сектора (с учетом необходимых мер защиты национальных интересов в сферах обороны и безопасности) позволяет существенно расширить области использования таких достижений, принеся пользу не только частным партнерам и потребителям инфраструктурных и иных услуг, но и государству.
1.6. Возможности индуцирования частным партнером дополнительных доходов от реализуемого проекта государственно-частного партнерства для еще большего снижения финансовой нагрузки на государство.

Снижение финансовых и временных затрат при реализации проектов в рамках государственно-частного партнерства может являться результатом проведения частным сектором политики сдерживания расходов и более эффективной реализации проектов. Такой результат также может быть следствием наличия у частного партнера стимулов для оптимизации организации осуществления проекта на основе анализа жизненного цикла содержания объекта и средств, затрачиваемых на его строительство, обслуживание и эксплуатацию.

Во многих проектах частные партнеры могут за счет самостоятельного индуцирования дополнительных доходов в рамках реализуемого проекта (например, посредством использования резервных мощностей или ликвидации излишних активов) еще больше снизить финансовую нагрузку на государство.
2. Преимущества, связанные с оптимизацией управления рисками.

Как уже говорилось, важнейшее преимущество государственно-частного партнерства заключается в том, что при реализации подобных проектов значительная часть рисков передается тем партнерам, которые способны наиболее эффективно ими управлять.

Этот аспект был рассмотрен выше.
3. Преимущества, связанные с эффективностью, качеством, полнотой и непрерывностью предоставления услуг.
3.1. Повышение качества предоставляемых инфраструктурных и иных возможностей и услуг, обеспечение оптимального соотношения цены и качества.

К преимуществам государственно-частного партнерства обоснованно отнести обеспечение надлежащего качества, содержания и технического обслуживания объектов инфраструктуры. Под качеством понимается совокупность свойств и характеристик товара, процесса или другого объекта, которые придают ему способность удовлетворять обусловленные или предполагаемые потребности. Качество – главный фактор конкурентоспособности¹⁵¹³.

Как отмечает Л. Тетревова, не следует забывать о том, что конечной целью государственно-частного партнерства, используемого для строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры и предоставления услуг, является, прежде всего, удовлетворение потребностей населения. Соответственно в результате использования навыков и технологий частных партнеров, а также в результате существования возможности долгосрочного подхода к реализации проектов в данной сфере и стандартов их выполнения, непрерывно контролируемого и оцениваемого государственным партнером, государственно-частное партнерство приносит огромную пользу населению и приводит к более эффективному удовлетворению его потребностей¹⁵¹⁴.

Государственно-частное партнерство – это эффективный способ обеспечить повышение качества предлагаемых инфраструктурных и иных публичных услуг, а также обеспечить наиболее эффективное и оптимальное соотношение цены и качества объектов и услуг в публичном секторе.

При осуществлении обычных государственных (или муниципальных) закупок отдельные частные компании не оценивают весь срок осуществления реализации проекта, поскольку в таких ситуациях они приглашаются к участию в тендере лишь на определенных стадиях и частях реализации проекта и оценка осуществимости данного проекта производится соответствующим государственным учреждением, как правило, не несущим никаких финансовых последствий в случае неверности такой оценки, в то время как в рамках государственно-частных партнерств консорциум несет практически весь объем финансовых последствий¹⁵¹⁵. Это дает возможность обеспечить надлежащее качество инфраструктурных услуг.

Механизмы государственно-частного партнерства обладают существенным потенциалом более эффективного применения государственных ресурсов и возможностей при создании и реализации инфраструктурных проектов, частично высвобождая таковые для других проектов и обеспечивая для государственных учреждений условия, позволяющие достичь лучшего соотношения цены и качества за счет оптимизации распределения рисков, применения инноваций, улучшения использования активов и методов управления.

Зарубежный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства свидетельствует о том, что качество предоставляемых в рамках государственно-частного партнерства услуг, как правило, выше, нежели при реализации устоявшейся модели государственных закупок. Такой результат может быть достигнут посредством оптимизации интегрированности привлекаемых производителей услуг, за счет экономии вследствие масштабности проекта, путем внедрения инноваций.

В качестве потенциального преимущества государственно-частного партнерства следует отметить обеспечение более делового подхода к реализации проектов со стороны частных партнеров, включая проведение экономических расчетов и экспертиз выгодности, так как в сравнении с государственными организациями, взимающими плату за свои услуги, частные компании, занимающиеся строительством платных автотрасс, менее подвержены давлению со стороны политического руководства, политиков, имеющих собственные интересы, но зато более ориентированы на клиента. Частные партнеры быстрее обеспечивают снижение себестоимости проектов. Следует отметить, что при реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств существуют возможности для привлечения новейших передовых нововведений и технологий для решения сложных проблем и повышения качества предоставляемых услуг.

Одним из ключевых преимуществ применения государственно-частного партнерства является существенное повышение эффективности строительства, модернизации и эксплуатации инфраструктуры, а также предоставления необходимых услуг частным сектором по сравнению с общей эффективностью такого же рода деятельности, осуществляемой государственными организациями. Это в немалой степени обусловлено тем, что при реализации проектов государственно-частного партнерства задействуются инновационные наработки частного сектора.

Привлечение государством к реализации проектов заинтересованных частных партнеров с их финансовыми, организаторскими, интеллектуальными ресурсами, дополняющими возможности государства, мультиплицирует результирующий эффект, давая возможность существенно интенсифицировать реализацию инфраструктурных и иных проектов, существенно сократить сроки обеспечения потребителя теми или иными инфраструктурными возможностями.

Это позволяет также сократить сроки проектирования, строительства и сдачи в эксплуатацию инфраструктурных объектов, что особенно важно при строительстве объектов спортивной инфраструктуры в достаточно сжатые сроки (перед Олимпийскими Играми, Чемпионатом мира, Чемпионатом Европы и т.д.).

Нельзя обойти вниманием и то, что не только государственные партнеры, но и частные партнеры в ходе реализации проектов государственно-частного партнерства приобретают уникальные специальные навыки, которые могут быть в дальнейшем задействованы при строительстве подобных объектов в международном сотрудничестве.
3.3. Обеспечение непрерывности реализации инфраструктурных проектов и предоставления услуг.

В рамках государственно-частного партнерства возможно предусмотреть обслуживание объекта инфраструктуры на протяжении всего срока реализации проекта, а также такие договорные обязательства частного партнера по содержанию объекта, согласно которым он обеспечит техническое обслуживание объекта в полной мере в течение всего срока его функционирования. Такое обслуживание не всегда удается наладить под прямым руководством соответствующего государственного учреждения, поскольку согласование расходов на эксплуатационные нужды и организация эксплуатации могут быть подведомственны разным государственным структурам.

Органы государственной власти и муниципального управления зачастую не имеют внутренних стимулов, потенциала и возможностей для надлежащего управления объектами и их качественного обслуживания в течение длительного периода времени после осуществления строительства, реконструкции, модернизации объектов инфраструктуры.

Привлекательность схем государственно-частного партнерства обусловлена также возможностью организовать сотрудничество таким образом, что даже в условиях ограниченности государственных финансовых ресурсов на реализацию того или иного проекта или внезапно возникших у государства сложностей с изысканием средств на очередной этап реализации проекта непрерывность его реализации и развития будет обеспечиваться необходимыми запланированными темпами за счет финансирования частными партнерами.

Немаловажным аспектом является и непрерывность предоставления услуг в рамках проектов государственно-частного партнерства. Например, в области железнодорожной инфраструктуры частный партнер в рамках проекта государственно-частного партнерства выполняет свои обязательства по контракту в установленные сроки и в рамках оговоренного финансового бюджета этого проекта, обеспечивая оказание оговоренных услуг именно на том уровне, который был исходно установлен государственным партнером. Частный партнер при этом осуществляет управление реализацией проекта на протяжении всего срока, установленного контрактом, обеспечивает согласованность действий всех отдельных активов и иных элементов проекта. Это обеспечивает непрерывность предоставления услуг в их полном объеме и при надлежащем качестве в течение всего периода действия договора о государственно-частном партнерстве.
4. Организационно-ресурсные преимущества.
4.1. Преимущества, обеспечивающие стабилизацию и интенсификацию государственного управления.

К преимуществам применения механизмов государственно-частного партнерства следует отнести обусловливаемую этими механизмами и проектами возможность стабилизировать и интенсифицировать государственное управление. Это происходит вследствие сокращения процесса принятия решений и различных бюрократических процедур, снятия с государства существенной доли организационной и временнóй нагрузки, перераспределения нагрузки с органов государственной власти и муниципального управления за счет привлечения к предоставлению услуг и удовлетворению публичных интересов и потребностей новых экономически ориентированных партнеров, специализирующихся в соответствующих областях.

Передача обязательств и ответственности за предоставление некоторых государственных услуг дает возможность органам государственной власти осуществлять регулирующую деятельность, сосредоточить свое внимание на осуществлении планирования и контроля, а не «распыляться» на рутинное предоставление указанных услуг. Это позволяет исключить из числа функций государственных органов ряд избыточных вопросов, отвлекающих от необходимой повседневной деятельности, а следовательно – повысить эффективность государственного управления.
4.2. Обеспечение большей организационно-управленческой и технологической инновационности проектов за счет использования организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей частного сектора.

Важнейшим преимуществом государственно-частного партнерства в отличие от традиционной схемы госзакупок является многоплановое задействование различных навыков и возможностей частного сектора, в соответствии с которым он несет ответственность лишь за то, чтобы при выполнении своих обязательств по контракту уложиться в установленные сроки, обеспечить качество и не превысить бюджет. Вследствие этого целый ряд видов деятельности субъектов государственного сектора может быть реализован с существенно большей эффективностью при использовании управленческих технологий частного сектора при условии высокого уровня организации государственного участия и проработанности проектов.

Согласно Практическому руководству Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, «объединение мотивации и навыков государственного и частного секторов, а также заключение контрактов на конкурсной основе расширяют возможности использования новаторских подходов к осуществлению государственных инфраструктурных проектов на основе государственно-частного партнерства»¹⁵¹⁶.

Реализация проектов государственно-частного партнерства стимулирует развитие многостороннего сотрудничества. В указанном выше документе Европейской экономической комиссии по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства отмечается, что «многостороннее сотрудничество является важным аспектом создания программ подготовки в сфере государственно-частного партнерства, которые позволяют экономить ресурсы и не допускать “изобретения велосипеда”… Со временем был достигнут консенсус в отношении необходимости проведения специальных мероприятий, в большей степени формализованных для новой модели многостороннего сотрудничества»¹⁵¹⁷.

Как отмечают В. Лихачев и М. Азанов, «в отличие от традиционных проектов государственного сектора, потребители государственно-частных услуг могут более легко выразить свое предпочтение, поскольку это связано с уровнем экономического успеха государственно-частного партнерства»¹⁵¹⁸.

По словам Е.Ю. Локтевой, «только через проекты государственно-частного партнерства возможно эффективное и быстрое приобретение отсутствующего в отрасли опыта и новых технологий». В рамках законодательства о госзакупках «невозможно прописать в техническом задании все существенные параметры объекта, являющегося предметом контракта государственно-частного партнерства (как на этапе строительства, так и на этапе его эксплуатации), так как сам государственный заказчик не обладает такими знаниями. По сути, для цели приобретения уникального для России опыта и технологий государственный заказчик должен сначала провести конкурс на техническое задание и лишь потом – на строительство объекта. Проекты государственно-частного партнерства, напротив, предполагают и конкурс технологий, и повторение имеющегося у партнера и реализованного на практике ноу-хау в любой стадии соглашения (стройка, эксплуатация)»¹⁵¹⁹.

*****