III. Израильские поселения и дробление оккупированной Палестины

22. Отличительной чертой продолжающейся 46 лет аннексионной оккупации Израилем Палестины является целеустремленное возведение Израилем поселений и осуществление экспансии на Западном берегу, включая Восточный Иерусалим, вопреки международно-правовым обязательствам (А/68/513, пункты 4−5). Это было наглядно подтверждено в выводах международной миссии по установлению фактов относительно последствий израильских поселений (A/HRC/22/63). На протяжении последних шести лет Специальный докладчик периодически сообщал о расширении поселений и аванпостов²⁰ на Западном берегу, включая Восточный Иерусалим (в нарушение взятого на себя Израилем обязательства в соответствии с "дорожной картой" 2003 года, предложенной "четверкой", прекратить расширение поселений, в том числе их естественный рост), а также о воздействии связанной с этим политики и практики на соблюдение прав человека палестинцев, проживающих на оккупированной территории²¹. Хотя лагерь сторонников поселений утверждает, что "вопрос о поселениях не представляет собой проблему"²², это мнение вступает в резкое противоречие с фактами на местах.

23. Усиливающееся дробление территории Западного берега, включая Восточный Иерусалим, осуществляемое посредством сочетания политики и практики, включая (но не только) строительство стены; создание зон разъединения; контрольно-пропускные пункты; введение ограничений на зонирование и планирование; снос домов и принудительное выселение (особенно общин бедуинов в зоне С); лишение прав на проживание; выделение общинных земельных участков на Западном берегу под закрытые военные зоны или природные заповедники; а также экспроприация земель под сельскохозяйственные нужды поселенцев или под промышленные зоны, − все это может необратимо нарушить целостность Западного берега, сорвав реализацию справедливого и устойчивого решения по формуле "двух государств"²³.

24. Израильская НПО "Мир сейчас" в 2013 году обратила внимание на "переселенческий бум Нетаньяху", указав на опубликованные данные, касающиеся тендеров на строительство 3 472 новых единиц жилья в поселениях, и сообщила о получивших поддержку планах строительства 8 943 новых объектов в поселениях за восемь месяцев после прихода к власти правительства Нетаньяху в марте 2013 года²⁴. Несмотря на краткий, ограниченный десятью месяцами мораторий на строительство новых поселений, введенный в 2010 году во время последнего раунда не увенчавшихся успехом мирных переговоров (что также продемонстрировало способность Израиля прекратить поселенческую деятельность, если он этого пожелает), Израиль объявил тендеры на строительство 5 302 единиц жилья на Западном берегу, включая Восточный Иерусалим, в период с марта 2009 года по январь 2013 года²⁵.

25. Выбор времени для озвучивания объявлений о расширении строительства поселений также был провокационным, поскольку два последних объявления совпали с первым и вторым раундами освобождения Израилем палестинских заключенных в контексте мирных переговоров, возобновленных в августе 2013 года. Время, прошедшее в состоянии статус-кво, не являлось нейтральным фактором для палестинцев, поскольку ежедневное появление новых "фактов на местах" укрепляло позицию Израиля в его предпочитаемой манере переговоров с позиций силы (в противоположность переговорам, основанным на соблюдении прав и норм международного права). Несмотря на протесты по поводу поселенческой деятельности, выраженные Организацией Объединенных Наций, а также, в частности, Соединенными Штатами Америки²⁶ и Европейским союзом, Израиль продолжает использовать мощь и ресурсы государства для укрепления своей демонстративной поселенческой политики. Генеральный секретарь указал, что Израиль играет ведущую роль в деле создания и расширения поселений (А/68/513, пункт 3).

26. Этот последний фактор будет иметь важное значение, если в рамках мирного соглашения будет проводиться устранение существующих поселений. Почти половину всех поселений на Западном берегу можно классифицировать по их типу либо как поселения, созданные для улучшения "качества жизни", либо поселения смешанного типа, в которых определяющими являются "качество жизни и идеология", где проживают преимущественно светские или смешанные группы поселенцев²⁷. Возможно, Израилю удастся повторно стимулировать экономических поселенцев, которых убедили отправиться в поселения Западного берега различные правительственные пособия и льготы, с тем чтобы побудить их переместиться к западу от границ Израиля, существовавших до 1967 года. Однако намного сложнее будет переселить более религиозных поселенцев, проживающих приблизительно в 70 поселениях по всему Западному берегу, тем более если учесть, что прирост населения в поселениях (приблизительно 2,8%) продолжает опережать прирост населения в Израиле²⁸. Пока еще не ясно, помешает ли формирующееся единение поселенцев осуществлению будущих мирных соглашений, основанных на стимулировании экономических переселенцев к возвращению в Израиль. Безусловно, можно заранее предположить, что идеологические поселенцы будут всеми силами противодействовать подобному переделу и выполнению такого соглашения.

27. Ответственность за большую часть актов насилия, совершаемых против палестинских мужчин, женщин и детей, а также против их жилищ и имущества несет небольшое меньшинство среди идеологически мотивированных поселенцев. За первые десять месяцев 2013 года был зарегистрирован 361 случай совершения актов насилия поселенцами, включая 87 случаев, повлекших ранения палестинцев (по сравнению с имевшими место в общей сложности 366 случаями в 2012 году)²⁹. Большинство этих инцидентов имели место в административных округах Наблус, Рамаллах и Хеврон. Применению насилия со стороны поселенцев способствуют отсутствие должной подотчетности и связанное с этим нежелание израильских сил по поддержанию правопорядка предоставлять защиту уязвимым палестинским общинам (А/68/513, пункты 42−52).

28. Наряду с поселенческим бумом в 2013 году производились снос домов и выселение палестинских общин. С января по октябрь 2013 года было снесено 533 принадлежавших палестинцам дома и постройки, важные для жизнеобеспечения, включая 205 новых строений, что привело к перемещению 969 человек, включая 441 ребенка. Постройки, профинансированные международными донорами и оплаченные налогоплательщиками всего мира, также не избежали этой участи, и на Западном берегу израильскими властями было снесено 96 объектов, построенных на донорские средства, включая жилые дома и объекты, связанные с животноводством, водоснабжением и санитарией.

29. Особенно уязвимыми перед подобной израильской практикой оказались скотоводческие общины, проживающие в небольших деревнях в зоне С. В 2013 году Верховный комиссар Организации Объединенных Наций по правам человека дважды выступала против уничтожения по крайней мере трех бедуинских и скотоводческих общин на севере долины реки Иордан³⁰. Нарушения международного права со стороны Израиля доходят до активного блокирования международным сообществом срочной гуманитарной помощи пострадавшим палестинским общинам³¹.

Будущее аванпостов

30. В июле 2012 года назначенный правительством комитет по изучению положения с постройками на Западном берегу под председательством судьи Верховного суда (в отставке) Эдмунда Леви (комитет Леви) опубликовал свой доклад о правовом статусе израильских поселений на Западном берегу и, в частности, предложил меры по легализации строительства "незаконных поселений" (аванпостов) на Западном берегу (в настоящее время их насчитывается более 100). Он пришел к выводу о том, что международные законы, касающиеся режима оккупации, включая четвертую Женевскую конвенцию, не применимы к уникальной ситуации Израиля в Иудее и Самарии (названия, используемые для Западного берега внутри Израиля и указывающие на некую библейскую причастность) и что израильтяне имеют законное право селиться на Западном берегу, невзирая на международный консенсус.

31. Выводы комитета Леви не только свидетельствуют о неуважении к международному праву, но и содержат лжеправовые доводы, ретроактивно оправдывающие строительство аванпостов, которые формально не разрешены по израильскому законодательству. Комитет фактически установил, что существующие аванпосты были "созданы с ведома, при одобрении и с молчаливого согласия самого высокого политического уровня, правительственных министров и Премьер-министра, и поэтому такие действия следует рассматривать как отражающие наличие подразумеваемой договоренности"³². Предыдущий доклад по вопросу о незаконных аванпостах, который в 2005 году представил бывший Генеральный прокурор Талия Сассон, не заходил настолько далеко, чтобы ссылаться на самый высокий политический эшелон страны, однако обозначил причастность Всемирной сионистской организации (полностью финансируемой Государственным казначейством), Министерства строительства и жилищной политики, гражданской администрации Иудеи и Самарии и помощника Министра обороны к созданию новых несанкционированных аванпостов и разоблачил представителей неизбираемого чиновничества, занимающихся созданием новых аванпостов без политического одобрения или надзора³³.

32. Специальный докладчик отмечает, что, хотя в докладе Сассона аванпосты были квалифицированы как незаконные по израильскому законодательству и было рекомендовано их демонтировать, происшедшие с тех пор события на местах показали, что несколько сменивших друг друга правительств Израиля предпочли использовать подход, одобренный постфактум комитетом Леви. Из 1 708 единиц жилья, построенных в поселениях на Западном берегу в первой половине 2013 года, 180 единиц находились в аванпостах (см. A/HRC/25/38). В мае 2013 года Израиль объявил о планируемой легализации четырех аванпостов на Западном берегу (иными словами, о признании их в качестве официальных поселений)³⁴. Хотя правительство Нетаньяху так и не утвердило доклад Леви, Комитет Кнессета по Конституции, законодательству и правосудию, как ожидается, обсудит этот доклад в начале декабря 2013 года, что подтверждает серьезное отношение к нему высшего руководства Израиля³⁵.

33. Статус Восточного Иерусалима остается одним из наиболее спорных вопросов израильско-палестинского конфликта, который необходимо будет решить. Следует напомнить, что в своей резолюции 478 (1980) Совет Безопасности подтвердил, что "основной закон" Израиля, провозглашающий Иерусалим, включая аннексированную территорию, столицей Израиля, представляет собой нарушение международного права и не влияет на применение четвертой Женевской конвенции в Палестине, включая Восточный Иерусалим.

34. Для палестинцев, живущих в Восточном Иерусалиме, положение не было бы столь плачевным, если бы, несмотря на незаконность аннексии, с ними обращались на равных и предоставляли им доступ к качественному образованию, здравоохранению и жилью. Вместо этого к палестинцам, живущим в Восточном Иерусалиме, относятся как к "постоянным жителям", и их подвергают последовательной и бюрократической процедуре этнической чистки³⁶. Это включает в себя аннулирование видов на жительство, снос жилья, построенного без разрешения Израиля (зачастую его практически невозможно получить)³⁷, и принудительные выселения палестинских семей в нарушение основополагающего права на достаточное жилище, закрепленного в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

35. В докладе Конференции Организации Объединенных Наций по торговле и развитию за 2013 год, посвященном палестинской экономике в Восточном Иерусалиме, подробно описана политика Израиля, сдерживающая естественный рост палестинской экономики. В нем указано также, что палестинцев вынуждают платить высокие муниципальные налоги в обмен на низкокачественные услуги и несоразмерно низкие государственные расходы в Восточном Иерусалиме³⁸. Особенно наглядно это проявляется в сфере образования, для которой характерными являются нехватка классных помещений, высокий общий уровень отсева, составляющий 13% в палестинских школах Восточного Иерусалима, и общее невнимание к арабской системе школьного образования по сравнению с учебными заведениями для евреев, которые находятся на расстоянии буквально нескольких метров в Западном Иерусалиме³⁹.

36. Сегодня ситуация в Восточном Иерусалиме представляет собой уменьшенную копию картины дробления территорий, которое происходит по всему Западному берегу. Израиль активно стремится ограничить присутствие палестинцев для реализации цели сохранения еврейского большинства в Восточном Иерусалиме. Подтвержденная муниципалитетом Иерусалима политика Израиля на протяжении десятилетий сводилась к тому, чтобы поддерживать в Иерусалиме демографический баланс, составляющий приблизительно 70% евреев на 30% палестинцев⁴⁰.

37. Согласно оценкам, с 1996 года 11 023 иерусалимских палестинца лишились своего статуса жителей и права проживать в оккупированном Восточном Иерусалиме⁴¹. В период 2004−2013 годов в Восточном Иерусалиме были снесены 492 единицы жилья, в результате чего были выселены 1 943 палестинца. Эти данные отражают только официально снесенные единицы жилья и не включают в себя дома, уничтоженные некоторыми владельцами после получения постановления о сносе во избежание оплаты неимоверно высоких муниципальных штрафов и расходов по сносу, связанных с уничтожением их собственных домов⁴².

38. Наиболее проблематичным из планов, принятых в последние годы в Восточном Иерусалиме, стало расширение жилых районов и инфраструктуры вокруг поселений Хар Хома, Гило и Гиват Хаматос, а также комплекса поселений "Е1" на востоке, что угрожает отрезать Восточный Иерусалим от остальной части Западного берега⁴³. Мирное соглашение, которое, возможно, будет заключено, принципиально зависит от недопущения дальнейшей угрозы правам палестинцев в Восточном Иерусалиме.

Причастность корпораций к международным преступлениям

39. В последние два года Специальный докладчик обращал внимание на компании, вовлеченные в предпринимательскую и финансовую деятельность, связанную с предприятиями израильских поселений, а также на возможную причастность корпораций к международным преступлениям, имеющим отношение к израильским поселениям на Западном берегу, включая Восточный Иерусалим⁴⁴.

40. Стремление обратить внимание на предпринимательскую деятельность в поселениях было вызвано отчасти желанием привести меру ответственности за соблюдение возникающих обязательств компаний в области прав человека в соответствие с нормами международного права и положениями Руководящих принципов предпринимательской деятельности в аспекте прав человека. Намерение Специального докладчика сводилось не только к тому, чтобы обеспечить реальную правовую основу для оценки причастности деловых кругов к международным преступлениям, имеющим отношение к поселениям, но и конкретно обозначить риски и связанные с ними издержки с точки зрения репутации, а также потенциальные правовые последствия осуществления предпринимательской деятельности в поселениях.

41. Ответы, полученные от порядка 13 компаний, проанализированные в предыдущем докладе (А/67/379), были неоднозначными. Тем не менее ряд недавних изменений, происшедших в связи с участием других предприятий в экономике поселений, указывает на то, что благодаря общественному давлению и вниманию со стороны средств массовой информации были действительно получены определенные этические дивиденды, а правительствам было предложено усилить бдительность.

42. К числу некоторых позитивных сдвигов в этой связи относится сделанное в сентябре 2013 года заявление голландской компании "Royal HaskoningDHV" о ее решении расторгнуть контракт с муниципалитетом Иерусалима на строительство станции по очистке сточных вод в Восточном Иерусалиме⁴⁵. В декабре голландская компания коммунального водоснабжения "Vitens" приняла решение прекратить сотрудничество с государственной компанией водоснабжения Израиля "Mekorot", выразив обеспокоенность по поводу соблюдения норм международного права⁴⁶. Ранее, в августе 2013 года, шведско-норвежский банк "Nordea" исключил компанию "Cemex", упомянутую в числе других Специальным докладчиком в его предыдущем докладе, из своего инвестиционного портфеля, поскольку та занималась добычей невозобновляемых природных ресурсов в оккупированной Палестине⁴⁷. Такие случаи должны послужить примером для других стран и компаний, а также напомнить правительствам об их обязанности настоятельно призвать компании, на которые распространяется их компетенция, действовать в соответствии с международным правом.

43. Хотя должная осмотрительность со стороны деловых кругов является неотъемлемым аспектом ответственности корпораций, на правительства, как это было отмечено миссией по установлению фактов, касающихся поселений, также возложена обязанность принимать меры для обеспечения того, чтобы они не признавали противоправную ситуацию, сложившуюся в результате незаконных действий Израиля⁴⁸. В этом отношении очередным шагом в верном направлении стали руководящие принципы Европейского союза, устанавливающие, что все соглашения между Израилем и Европейским союзом, касающиеся грантов, премий и финансовых инструментов, финансируемых Европейским союзом, впредь должны содержать недвусмысленное и конкретное указание на их неприменимость к территориям, оккупированным Израилем в 1967 году.

44. Специальный докладчик приветствует также недавнее принятие правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии руководящих принципов для предприятий, в которых впервые отмечены коммерческие риски, сопряженные с торговыми отношениями с израильскими поселениями, и содержится конкретное предупреждение относительно правовых и экономических рисков, обусловленных тем, что израильские поселения, согласно международному праву, построены на оккупированной территории и не признаются в качестве законной части территории Израиля⁴⁹.

Торговля с поселениями

45. Осмотрительность, проявляемая Европейским союзом и рядом его государств-членов в связи с ответственностью деловых предприятий, действующих в оккупированной Палестине, безусловно, заставляет задаться вопросом о том, применяются ли странами те же самые стандарты в области прав человека, когда они вступают в торговые отношения с поселениями. Если, заявляя протест против расширения поселений, Европейский союз и Соединенные Штаты подтверждают их неправомерность и незаконность, то должны быть приняты меры для обеспечения того, чтобы соответствующие действия также отражали подлинную приверженность правам человека и соблюдению международного права, например посредством прекращения торговли с поселениями, начиная с запрета на импорт продукции поселений.

46. Хотя продукция, происходящая из израильских поселений, не может пользоваться преимуществами преференциального тарифного режима в соответствии с Соглашением об ассоциации между Европейским союзом и Израилем, свежую сельскохозяйственную продукцию, экспортируемую из поселений (с ложными этикетками "Сделано в Израиле"), можно по-прежнему обнаружить на полках многочисленных супермаркетов по всему Европейскому союзу, что объясняется добровольным характером требований к маркировке. Учитывая, что Европейский союз по-прежнему является одним из наиболее крупных торговых партнеров для поселений с ежегодным объемом экспорта в 300 млн. долл. США, запрет на продукцию поселений мог бы привести к значительным последствиям. Не следует также забывать о том, что торговля с поселениями связана с нарушением прав человека по отношению к палестинским общинам, лишенным доступа к плодородным сельскохозяйственным угодьям, воде и другим природным ресурсам.

47. До тех пор пока незаконные поселения будут пользоваться торговой поддержкой, заявления основных торговых партнеров Израиля с протестами против расширения поселений вряд ли будут иметь значительный резонанс на местах, а с нарушением прав человека в оккупированной Палестине будут по-прежнему ассоциироваться государства, являющиеся третьими сторонами.

48. За шесть лет, истекшие после того, как Специальный докладчик приступил к осуществлению своего мандата, население сектора Газа пережило две крупные израильские военные операции ("Литой свинец" с декабря 2008 года по январь 2009 года и "Облачный столп" в ноябре 2012 года) и испытало на себе последствия израильской незаконной блокады (установлена с июня 2007 года). Оба конфликта повлекли за собой несоразмерно большие жертвы и опустошение среди палестинского гражданского населения. Все это было подробно задокументировано Организацией Объединенных Наций⁵⁰.

49. С июня 2013 года гуманитарная ситуация в Газе ухудшилась. В последние месяцы уничтожение властями Египта большей части подземных туннелей, которые при всей своей проблематичности обеспечивали минимальное снабжение для жителей, оказало особенно серьезное воздействие на доступность топлива по приемлемым ценам в Газе. Это вызвало острую нехватку энергии, повлекшую за собой перебои в работе сооружений по очистке сточных вод и дезорганизацию специализированных медицинских услуг, таких как гемодиализ, и перебои в работе операционных блоков, банков крови, отделений интенсивной терапии и инкубаторов, поставив под угрозу жизнь уязвимых пациентов в Газе⁵¹. Участившиеся в последние месяцы случаи закрытия пограничного пропускного пункта в Рафахе в целом ограничили доступ к недорогой медицинской помощи в Египте, которая по-прежнему имеет важнейшее значение, учитывая недостаточность системы здравоохранения Газы.

50. Наиболее вопиющим нарушением прав человека со стороны Израиля стало установление с применением чрезмерной силы произвольных запретных зон на море и на суше, глубоко затрагивающих жизнь палестинских рыбаков и сельских фермеров, а также домашних хозяйств, зависящих от их продукции. Более распространенные формы нарушений прав человека, также связанные с блокадой, были подробно задокументированы Генеральным секретарем (А/68/502) и включают в себя, в частности, жесточайшие ограничения на передвижение из Газы и в Газу из Израиля, а также негативные последствия для осуществления прав палестинцев в Газе на образование, здоровье и труд. В дополнение к этому жесткие экспортные ограничения (и лимитирование импорта) подрывают потенциал экономики Газы и усиливают преобладающие в ней условия нищеты⁵². Недавний отказ Израиля разрешить экспорт товаров из Газы на Западный берег, несмотря на переданный ему в дар Нидерландами сканер для проверки безопасности контейнеров, является показательным с точки зрения отказа в праве на развитие в Газе и ставит под сомнение утверждения Израиля о том, что предпринимаемые им действия обусловлены подлинной необходимостью обеспечения мер безопасности⁵³.

51. В 2011 году Специальный докладчик подтвердил призыв, сформулированный его предшественником в 2007 году и касавшийся обращения в Международный Суд за консультативным заключением по вопросу о том, не являются ли "элементы оккупации [Израилем] формой колониализма и апартеида"⁵⁴. В более конкретном плане он рекомендовал обратиться в Суд с просьбой оценить утверждения о том, что длительная оккупация Западного берега и Восточного Иерусалима включает в себя элементы "колониализма", "апартеида" и "этнической чистки", идущие вразрез с положениями международного гуманитарного права в обстоятельствах военной оккупации и незаконного ограничения права палестинского народа на самоопределение⁵⁵. Поскольку после выхода вышеупомянутых докладов сменявших друг друга специальных докладчиков никакого обращения за консультативным заключением не последовало, в настоящем докладе Специальный докладчик берет на себя часть задачи по анализу того, действительно ли утверждения об апартеиде в оккупированной Палестине являются достаточно обоснованными. Он рассматривает политику и практику Израиля через призму международного запрета на этническую дискриминацию, сегрегацию и апартеид.