Доклад върху проекта за икономическирастеж и преход към пазарна икономика в България

 Резюме

Непосредствената задача на реформата на социалното дело в Бълга­рия е да позволи на страната да осъществи прехода към пазарна иконо­мика в условията на дълбока икономическа криза. През този период не може и да се мисли за запазване на досегашното жизнено равнище. То неминуемо ще спадне, каквито и мерки да се вземат. Основната задача на българското правителство в социалната област е да осигури на всич­ки българи достатъчно храна, покрив над главата и елементарно меди­цинско обслужване, но така че това да не попречи на осъществяването на икономическите реформи.

Това условие е решаващо и лежи в основата на най-важната препоръ­ка за провеждане на социалната реформа - отменяне на плана за ин­дексация на заплатите и пенсиите, влязъл в сила на 01.09.1990г. Индексацията на заплатите и пенсиите най-вероятно ще породи спираловидна инфлация, ще изключи всякаква възможност за пре­връщане на лева в конвертируема валута и ще попречи на чуждес­транните инвестиции. Нещо повече, индексацията няма да изпълни дори краткосрочните си социални цели. Храната и основните стоки ще станат още по-трудно достъпни. Наистина алтернативите на индексаци­ята, които предлагаме, са болезнени, но ние смятаме, че още по-недо­пустими ще бъдат резултатите от самата индексация.

По отношение на останалите препоръки за реформа в областта на социалното дело трябва да бъдем по-внимателни. Конкретните предложения изискват много по-подробна информация и по-обширен анализ от направения в този доклад. Предлагаме следния стратегически подход.

1) В своите дискусии и в контактите с българската общественост прави­телството открито да признае, че социалните реформи, предприети в момента, са краткосрочни и имат за цел главно да изведат страната от икономическата криза. Трябва да бъдат отложени споровете за то­ва, дали България трябва да следва американския, шведския или кой­то и да е друг социален модел.

2) Тези краткосрочни решения трябва да се ръководят от три основни принципа: Минимализъм (не се опитвайте да замените посредствена, но функционираща система с нова), прагматизъм (търсете прости, но бързо действащи подобрения), приоритет на икономическите рефор­ми (само икономическият просперитет може да гарантира пълно ре­шаване на социалните проблеми на населението).

Тактически за задоволяване на основните нужди на населението от жилища, медицинско обслужване и храна през следващите няколко го­дини се препоръчват следните подходи.

1) Помощи за безработните. Предприетата през тази година реформа е разумна. Като всяка друга система за подпомагане на безработните и българската има своите слабости, но не изисква съществени промени.

2) Жилищно осигуряване. Системата на жилищното осигуряване е пример за посредствена, но функционираща система - почти всеки българин има някакво жилище. Извод: засега не правете опити да я промените. По-конкретно:

•  дайте възможност за развитие на жилищното строителство с цел увеличаване на жилищния фонд;

•  дайте възможност на хората лесно и евтино да закупуват изоставе­ни къщи в извънградските райони - така ще използувате най-ра­ционално наличния жилищен фонд.

Като цяло обаче

• запазете сегашната система на ниски наеми и субсидии на комуналните услуги за държавните жилища.

3) Здравеопазване. Системата на здравеопазването е пример за посред­ствена, но функционираща система с несигурно бъдеще. Засега средс­твата, отделяни за здравеопазването, не надвишават възможностите на страната. Ако през преходния период системата продължи да функционира както и преди, запазете я непроменена. Съществува обаче голяма вероятност зле платените лекари и сестри да предпочетат да напуснат. Ако се окаже, че системата е застрашена от "изтичане на мозъци" или ако все повече лекари предпочетат частната практика (което те ще имат възможност да направят въпреки писаните зако­ни), тогава трябва да приложите следното ограничено, прагматично, но ефективно решение:

• въведете минимални такси за всички здравни услуги за хората над социалния минимум,

• въведете пазарни такси за определени процедури,

• увеличете заплатите на лекарите, колкото и да струва това, за да ги задържите в системата.

Малките такси осезаемо ще намалят безотговорното използуване на медицинските услуги, без значително да ограничат достъпът до тях. Същото се отнася и до пазарните такси за определени процедури, като това не изключва оказването на помощ при критични случаи. Голямо увеличение на заплатите на лекарите е възможно при сравнително ниски раз­ходи (в системата работят само около 28 000 души), доколкото това увеличение се възприема като изолиран пример за заплащане при критични случаи.

4) Прехраната Това е единственият елемент в системата, който изиск­ва радикална промяна. Особено важно е българското правителст­во да премахне контрола над цените на основните хранителни продукти и да въведе система за парично подпомагане на соци­ално най-слабите слоеве от населението.

За всеки е ясно колко непопулярна в политическо отношение ще бч>дс тази стъпка. Ние обаче я препоръчваме но една съвсем проста причина: Докато се осъществяват останалите икономически реформи, бтлгарско-то правителство ще бъде принудено да плата на производителите пес по-високи цени, за да поддържа производството и тези цени скоро ще се изравнят с пазарните. Според всички правдоподобни предположения за разликата между субсидираните и пазарните цени българското прави­телство скоро ще се окаже в положението да отделя твърде го­ляма част от ограничените си средства, за да гарантира снабдяването с основни хранителни продукти. Ако пък правителс­твото не успее да осигури необходимите средства, страната ще бъде изправена пред остър недостиг на основни храни. Премахването на субсидиите вероятно ще предизвика политически проблеми, но са­мо по този начин правителството ще бъде в състояние през следващите няколко голини да отпуска необходимите средства за жилищно строи­телство, здравеопазване и помощи за безработните.

Тъй като става дума за съществени промени, ние няма да се опитва­ме да формулираме точно начините за подпомагане на онази част от населението, за която ще бъде невъзможно да си осигури достатъчна прехрана на пазарни цени. Все пак е възможно да се формулират принципите, залегнали в основата на реформата: Голяма част от население­то ще има необходимите средства и ще купува хранителни стоки на пазарни цени. Следователно усилията на правителството трябва да бъдат насочени за подпомагане на тази част от населението, която ще срещне трудности при осигуряването си с пълноценна храна.

 

Проблемът

Икономическата криза в България, подробно описана в този доклад, има мрачни последици върху системата за социално осигуряване. Предвижданията за безработицата са, че през 1991 г. тя ще обхване между 200 000 души (според ЦРУ) и 470 000 (според Световната банка). Някои от българските експерти, с които разговаряхме, обаче, се страхуват от мно­го по-високо ниво на безработица - около 1 000 000 души. Що се отнася до инфлацията, икономистите от българското правителство предвиж­дат, че нивото и ще достигне 80-90% през 1990 г. и над 200% през 1991 г. Тези изчисления, обаче, са направени преди да влезе в сила сегашния план за индексация на заплатите и пенсиите и трябва да се считат за ос­тарели.

Проблемите на инфлацията и безработицата се усложняват още по­вече от "изтичането на мозъци". Едно проучване на Института по соци­ология показва, че повече от 100 000 от най-квалифицираните млади българи вероятно вече са напуснали страната. Тази цифра сигурно ще се увеличава със задълбочаване на кризата. Демографските особености на българското население още повече усложняват нещата. Два милиона българи са над трудоспособна възраст, а други два - под трудоспособна възраст. Като прибавим и увеличаващата се безработица излиза, че през следващите няколко години не повече от четири милиона работещи в България ще трябва да произвеждат достатъчно, за да изхранват населе­ние от приблизително девет милиона души и да поддържат приличен жизнен стандарт.

В близко бъдеще тези проблеми ще продължат да съществуват, каквито и икономически мерки да се предприемат. Дори и най- радикални­те реформи няма да доведат до всеобщо благоденствие през 1991 г.

 

Потребностите

През последните 45 години българите, както и останалите народи в сграните с комунистически режими, живяха при твърде неблагоприятни условия: посредствено здравеопазване, спартанска храна, мизерни жилища, но всички тези неща бяха много евтини. Заплатите бяха ниски, но работните места бяха осшурсни; пенсиите бяха ниски, но и пенсионната възраст също беше ниска. Пазарната икономика, към която България се стреми, пре;и!ага чудесно здравеопазване, обилна храна, удобни жили­ща, високи заплати и пенсии, но с цената на две неща, характеризиращи пазара -несигурност и пазарни цени. Както и другите народи от източноевропейските страни и Съветския съюз, българите предпочитат да вземат най-доброто от двата свята - изобилие и ниски цени, право на избор и сигурност. Следователно, социалната реформа трябвала се осъ­ществи в контекста на тази политическа реалност.

 

Две гледни точки за социалната реформа

Най-широко разпространеното мнение, споделяно от почти всички български експерти, с които разговаряхме, е, че България трябва да се стреми да задържи досегашния жизнен стандарт, независимо от инфлацията и безработицата. Хората, които поддържат това мнение призна­ват, че ще има трудности, но тези трудности трябва да бъдат минимизирани. Те смятат, че преходът към пазарна икономика ще се осъществи на две нива: ниво на реформите и ниво на социалното осигуряване. Реформите ще предизвикат съществени промени и сътресения в икономиката. Положителният резултат от тях ще се почувства след из­вестно време, в началото само сред най- предприемчивите българи, а постепенно и сред останалата част от населението. Междувременно на ниво социално осигуряване нещата трябва да останат почти непромене­ни, защото неговите функции са да вдъхват стабилност и сигурност в един несигурен свят. За тази цел трябва да бъдат запазени досегашните социални придобивки. Тяхното премахване би довело до социални сът­ресения и икономически трудности, които могат да попречат на целия обновителен процес. Така безплатното здравеопазване и контрола върху наемите, обществените услуги и основните хранителни продукти трябва да бъдат запазени. Помощите за безработните трябва да бъдат щедри и повсеместни. Последиците от инфлацията трябва да се компенсират чрез индексация на заплатите и пенсиите.

Това разбиране за социалното осигуряване поражда два въпроса: 1) Желателно ли е? 2) Възможно ли е? Ако този доклад разглеждаше дългосрочните перспективи на България, най-важен щеше да бъде въпросът "Желателно ли е?". Но когато става дума за социално осигуряване, България все още не може да си позволи да мисли за далечното бъдеще. През следващите няколко години най-важният въпрос ще бъде "Възможно ли е?".

Така стигаме до другото разбиране за осъществяване на краткосроч­ни социални промени в България. Според този възглед, който можем да наречем "доктрина на оцеляването", през преходния период България трябва преди всичко да осигури никой от нейните граждани да не гладу­ва, да не ходи гол и бос, да не бъде бездомен и да не бъде лишен от базо­ва медицинска помощ. Тя няма да има друг избор, освен да премахне част от субсидиите и помощите, раздавани безвъзмездно на цялото на­селение.

 

Компромисен вариант

Освен тези два възгледа съществува и трети, според който най- важните промени в развитието на България се отнасят до икономическата сфера. Икономическите реформи трябва да бъдат радикални, бързи и преди всичко - ефективни. Те, обаче, ще породят силни обществени сътресения. Следователно, сега не е време да се опитваме да създадем идеална система за обществено осигуряване. Обратно, при осъществя­ване на социалните реформи, трябва да се водим от принципите на прагматизма и минимализма. Ако една система функционира сравни­телно добре, тя трябва да се запази, дори и по принцип да се нуждае от съществени промени. Ако системата, обаче, започне да се разпада, трябва да бъдат намерени възможно най-лесните, прагматични и евти­ни начини, за да бъде закрепена. Няма нищо лошо в бързите подобре­ния, стига само всеки да разбере, че те са временни и несъвършени.

Третият водещ принцип при осъществяване на реформите е приори­тетът на икономическите реформи. За осъществяване на икономически­те реформи са абсолютно необходими следните условия: стабилна и конвертируема валута, създаване на благоприятен климат за чуждестранните инвестиции и развитие на българската частна инициатива. Без тези условия всичко останало, включително и социалното осигуряване, е обречено на провал. Ако някой от елементите на съществуващата сис­тема за социално осигуряване пречи на провеждането на икономическа­та реформа, той трябва да се преосмисли. Ако пък е необходима радикална промяна, тя трябва да се предприеме, независимо от полити­ческата цена, която ще бъде платена в кратък срок.

Това води до един съществен извод - особено важно в момента е да се каже истината на българския народ. Народът, както и официалните институции, трябва да разберат защо се предприемат тези нелеки стъп­ки. Те трябва да разберат, че през следващите няколко години българс­ката нация ще трябва да мисли не за създаване на идеална обществена система, а да прави всичко необходимо за своето оцеляване. Подобна искреност няма да премахне политическите загуби, но ще ги направи поносими.

 

Досегашни резултати

В областта на социалното осигуряване основните институции и системи почти не са променени. Пенсионната възраст за мъжете все още е 60 години, а за жените - 55 години. Пенсията се определя на базата на приравнения брутен годишен доход, изчислен въз основа на три последователни най-добре платени години от трудовия стаж. Медицинската помощ е безплатна за всички българи. Разликата между работещи и пенсионери е единствено в това, че пенсионерите получават безплатно предписаните медикаменти. Отпускът по майчинство и издръжките за децата не са променени. Същото се отнася и до наемите за държавните жилища. Субсидиите за обществените услуги и основните храни (хляб, мляко, месо, олио, масло, яйца, захар) не са променени и не се включ­ват в плана за либерализация на цените. Единствените съществени про­мени в областта на социалното осигуряване засягат помощите за безработни и индексацията на заплатите и пенсиите.

 

Помощи за безработни

Според плана, приет през 1990 г., всеки, който загуби работата си, има право на парична помощ. През първия месец тя се равнява на една месечна заплата, през следващите пет месеца намалява с 10% на месец, докато достигне минималната работна заплата - 165 лева. През след­ващите три месеца безработният получава по 165 лв. Така всеки безра­ботен има право да получава парична помощ в продължение на 9 месеца. Въвеждането на помощите беше придружено от създаването на мрежа от трудови бюра в страната. Като цяло тази система изглежда подходяща. Тя, разбира се, ще породи същите проблеми, както и всяка друга система за подпомагане на безработните. Тези проблеми са преди всичко в липсата на стимули за търсене на работа. Една щедра система за осигуряване лишава безработните от желанието да намерят нова ра­бота. В България този проблем ще бъде особено остър за работниците с минимални заплати. Практически, работник със заплата, близка до ми­нималната, ще получи девет месеца платен отпуск при съкращаване. Но тъй като свободни работни места почти няма да има, колкото и енер­гично хората да ги търсят, този недостатък на системата не е фатален.

Предлагаме сегашната система за подпомагане на безработните да остане непроменена.

 

Индексация

Тази реформа, влязла в сила на 01.09.1990 г., изисква индексация на заплатите и пенсиите, за да се смекчи ефекта от инфлацията върху покупателната способност на гражданите. Сисгемата за индексация беше за­мислена като средство за подпомагане преди всичко на хората с минимални доходи, като компенсацията намалява с нарастването на заплатата.

Тази цел се постига лесно на думи, като се определи зависимостта между размера на заплатите и частта от инфлацията, която следва да бъде индексирана. Възприетата в България система, обаче, не постига тази цел. Според приетата схема за индексация, работещите в Бтлгария са разделени на 4 основни категории според размера на заплатите им:

1. Хора със заплати, между 1,0 и 1,7 пъти минималната работна заплата (165 лв.) индексацията е 100% спрямо индекса на инфлацията.

2. Хора, чиито заплати са от 1,7 до 3,0 пъти по-високи от минималната заплата: индексацията е 60% спрямо индекса на инфлацията.

3. Хора, чиито заплати са от 3,0 до 4,5 пъти по-високи от минималната заплата: към заплатата се добавя сума, 3 пъти по- голяма от тази, коя­то получава един работник с минимална работна заплата.

4. Хора, чиито заплати са 4,5 пъти по-високи от минималната заплата: към заплатата се добавя сума, равна на тази, която получава един ра­ботник с минимална работна заплата.

За пенсионерите категориите са следните:

1. Хора с пенсии, не по-големи от 1,7 пъти минималната работна запла­та: компенсацията е 100% спрямо индекса на инфлацията.

2. Хора с пенсии от 1,7 до 3,0 пъти по-високи от минималната работна заплата: компенсацията е 60% спрямо индекса на инфлацията.

3. Хора с пенсии 3 пъти по-високи от минималната работна заплата: към пенсията се прибавя сума, три пъти по-голяма от сумата, която получава един работник с минимална работна заплата.

Тук трябва да разгледаме два основни въпроса, свързани с индексацията. Първият от тях е част от по-общия въпрос дали изобщо индекса­цията е подходящ начин да се решат проблемите на страната в настоящия момент. Този въпрос ще бъде разгледан по - нататък. Вто­рият въпрос, който ще обсъдим тук, се отнася до някои основни грешки във възприетата система на индексация. Фигура 1 показва какво ще бъде влиянието на различните нива на иновация върху доходите на трудещи­те се от четирите категории.

Основната грешка е свързана с определяне на размера на компенсацията за хора, чиито заплати са от 3 до 4,5 пъти по - високи от минимал­ната работна заплата. Според установената схема те трябва да получават сума, три пъти по-голяма от тази, която получават работни­ците с минимална работна заплата. Това е много повече от компенсаци­ята, определена за работниците от втората група (със заплати от 1,7 до 3,0 пъти по-високи от минималната). От друга страна, работниците, кои­то получават заплати точно 3 пъти по-високи от минималната заплата, получават пълна компенсация, също както и работниците с най-ниски заплати. За работниците от третата група, (със заплати от 3.0 до 4.5 пъти по-високи от минималната) може да се каже, че каквото и да е нивото на инфлацията, те ще бт^дат в по-изгодно положение от тези в предход­ната група.

Тук можем да споменем още някои несъвършенства на възприетата система за индексация, които засягат голяма част от трудещите се в България. Сравнете например един работник, който получава заплата 1,7 пъти ио-голяма от минималната и друг, който получава само някол­ко лева по-малко. Тъй като първият получава компенсация в размер на 60% от нивото на инфлацията, а вторият - 100%, разликата в покупа­телната способност на двамата ще се увеличава с нарастване на инфла­цията, докато накрая по-ниско платеният работник ще получава повече. Обърнете внимание на фигура 2, която показва разликата в доходите на работниците непосредствено под и над границите на всяка отделна ка­тегория.

От тези сравнения става ясно какви големи различия ще се породят в доходите на хора, които преди индексацията са получавали почти еднак­во заплащане. От тях стават видими и някои странни ефекти. Да вземем за пример един работник, чиято заплата преди въвеждането на плана е била 4,5 пъти по-висока от минималната. При ниво на инфлацията 400%, неговата покупателна способност ще се изравни с покупателната способност на работник, който преди е получавал заплата 1,7 пъти по-голяма от минималната и ще представлява половината от покупателна­та способност на трети работник, чието заплащане преди въвеждането на плана е било малко под 4,5 пъти по-високо от минималната работна заплата. Не е необходимо да навлизаме в подробности, за да видим, че сегашната система на индексация не отговаря на първоначалния зами­съл на своите създатели. Тя ще породи социално напрежение поради очевидните си недостатъци (без да споменаваме другите негативни ефекти, присъщи дори на най-добре замислената система за индекса­ция). Ако системата на индексация се запази, тя трябва да бъде сериоз­но преработена.

 

Всяка друга възможност е по-добра от плана за индексация

Следва обосновка, че планът за индексация е неприемлив.

Първо, нека да разгледаме социалните последици от един план за индексация, който успешно осъществява първоначалните си цели - преимуществено подпомагане на хората с ниски доходи. Фигура 3 илюстрира описана една такава хипотетична система, базирана на алгоритъм, спо­ред който индексацията за хората с минимална работна заплата от 165 лева е 100% спрямо индекса на инфлацията. За всеки следващи 5% по-висока заплата, процентът на индексация намалява с 1, докато се стигне до индексация в размер на 25% (което става при заплати, равни или по-високи от 665 лв.) Фигура З показва и какво ще бъде влиянието на индек­сацията върху покупателната способност на хората, които са непосредствено на границите на отделните категории, т.е. тези, които получават минимална работна заплата или заплати съответно 1.7, 3.0 или 4.5 пъти по- високи от минималната.

Този план не споделя недостатъците на влезлия вече в сила в България, но резултатите от него са следните:

Първо, общонационалните системи за индексиране на заплатите и пенсиите, като тези в Аржентина и Бразилия, винаги са били съпътства­ни от много високо ниво на инфлация по класическите икономически причини. Инфлацията съществува най-вече защото парите са много, а стоките - недостатъчни. Системите за индексация въвеждат в употреба хартийки, наречени пари, без да правят нищо за увеличаване на наличи­ето на стоките. Логичният резултатът е спираловидна инфлация, която може да достигне хиляди процента годишно.

Второ, както ясно показва примерът, една система, която осигурява по-малка защита на по-високо платените, ще доведе до бързо намалява­не на различията в заплащането. Това най-вероятно ще породи две ре­акции   сред   хората,   които   преди   въвеждането   на   системата   са получавали по-високи заплати: част от тях ще напуснат страната, а тези, които останат ще поискат по-сигурна защита срещу инфлацията. На то­ва пък ще се противопоставят по-ниско платените. Така и двата изхода от тази политическа борба изглеждат еднакво лоши: Вероятно хората, които преди въвеждането на индексацията са получавали повече, ще надделеят и ще получат почти пълна индексация (плюс, навярно, ком­пенсация за влошаването на покупателната им способност). Всичко това ще доведе до стремително увеличаване на инфлационните процеси и до състояние на хиперинфлация. Обратно, ако надделеят по-ниско плате­ните, трябва да очакваме вълнения сред квалифицираните работници, засилване на политическите борби и по-нататъшна дезорганизация на икономиката. Всяка система за индексация, която осигурява по-добра защита на по-ниско платените категории работници, ще доведе до недопустими социални и икономически беди. Следова­телно, такава система е неприемлива, дори и при сегашното бедс­твено икономическото положение.

Така стигаме до по-общия въпрос: трябва ли пакетът от реформи да включва и система за индексация? По време на разговорите ни с представители на управляващата партия и опозицията, най- разпространено­то твърдение сред привържениците на индексацията беше, че те по принцип не я одобряват, но не виждат друга алтернатива. Ние, обаче, смятаме, че всяка друга възможност е за предпочитане пред индексаци­ята, защото последиците от индексацията най-вероятпо ще заличат всички добри резултати от останалите икономически реформи. До този извод стигаме в условията на задълбочаваща се икономическа криза, при която за България става задължително привличането на западни ин­вестиции. Без тях може да се очаква, че след няколко години страната ще се превърне в аграрно общество, което при това трудно ще задоволя­ва основните си нужди. Инвестирането на западни капитали няма алтернатива.  Нито  Съветският  съюз,  нито  останалите   страни  от  СИВ предлагат някакъв изход. Не са достатъчни и помощите, които някои чуждестранни правителства и организации вероятно ще отпуснат на България.

В такъв случай трябва да се запитаме какъв ще бъде ефектът на индексацията върху чуждите инвестиции. Най-меко казано - катастрофа­лен. Индексацията ще доведе до спираловидна инфлация. Тя от своя страна ще осуети всеки опит за превръщане на лева в конвертируема валута и ще направи международните финансови операции трудни и рисковани в момент, когато България трябва да се съревновава с много други страни. Спираловидната инфлация ще отклони енергията на населението от пазарната икономика и ще я насочи към черния пазар, на който се оперира с твърда валута. Инфлацията ще доведе до тежки и продължителни политически и социални конфликти. С две думи, всяка друга възможност е по - добра от индексацията.

На това наше твърдение отговориха, че индексацията поне ще запази покупателната способност на населението и следователно ще спаси хората от пълна мизерия. Но ние смятаме, че същият резултат може да бъде постигнат и по друг начин.

 

Варианти на реформите

Вече описахме два алтернативни възгледа за системата на социално осигуряване в България. Първият възглед се поддържа от противниците на реформите, според които през преходния период трябва да се запази съществуващата система. Другият възглед,"школата на оцеляването" в условията на икономическата криза, България трябва преди всичко да се грижи за най-бедните и същевременно радикално да промени систе­мата на социалното осигуряване.

Изниква въпросът: При наличие на реалистични прогнози за икономическо положение през следващите две години, ще може ли българското правителство да отделя достатъчно средства за поддържане на системата в досегашния и вид? Анализите, които следват не дават еднозначен отговор на този въпрос. Различните еле­менти на системата за социално осигуряване в България се финансират по твърде различни начини. За начало ще обсъдим най-общо разходите, отделяни за здравеопазване, пенсии, помощи за безработните и програ­ми за отпускане на субсидии.

 

Здравеопазване

Не успяхме да се доберем до публикувани данни за разходите за здравеопазване. Един български служител ни информира, че целокупните разходи за системата възлизат на около З милиарда лева годишно. Анализите в този доклад се базират на тези данни. Ако те са по-ниски от действителните, анализът трябва да бъде съответно преработен.

 

Пенсии

Според Международния валутен фонд, който използува данни, изнесени от Министерството на финансите, за пенсии през 1990 г. са отпусна­ти от бюджета 3.225 милиарда лева. [1]

 

Помощи за безработни

Ефектът от безработицата върху бюджета се пресмята трудно по две причини. Едната от тях е невъзможността да се установи със сигурност броя на безработните, а другата е двойният ефект на безработицата вър­ху бюджета. Безработицата предизвиква намаляване на приходите и увеличаване на разходите, поради ограничаване на вноските за данък общ доход и вноските в обществените фондове (30% от работната зап­лата). Фигура 4 показва приблизителните загуби при безработица в обем около 500 000 души.

Предлаганият анализ е опростен в няколко направления. Приемаме, че всеки безработен получава по 300 лева, което е приблизително сред­ната месечна заплата. [2] Освен това приемаме, че безработицата обхва­ща равномерно хора, които получават помощи за първия месец на безработица, втория месец и т.н., което силно подценява разходите в периода на нарастване на безработицата (когато плащанията са предимно в по-големите размери на първите месеци). Има и други вторични ефекти на безработицата, които не са отчетени тук.

Трябва, обаче, да кажем, че това няма голямо значение. Помощите за 500 000 безработни в такъв случай възлизат на 1,1 милиард лева. Ако вместо това приемем, че 25% от всички безработни получават помощ за пръв път, 20% - за втори, 15% - за трети, 10% - за четвърти и 5% - за пети, шести, седми, осми или девети, разходите нарастват само на 1,36 милиарда лева.

Накратко, безработицата не струва на бюджета толкова скъпо, колко­то се предполага. Дори ако цифрата на безработните достигне 500 000, което надминава и най-песимистичните официални прогнози, общите разходи ще възлязат на 2,1 милиарда лева - около 740 милиона нереа­лизирани постъпления и 1,36 милиарда лева, изразходвани за помощи.

 

Разходи за субсидиране на основните хранителни продукти

Данните за разходите, причинени от безработицата изглеждат още по-шокиращи, ако ги сравним с разходите за поддържане на текущите, много ниски цени на основните хранителни продукти, като хляба, мля­кото, месото, захарта и яйцата. Субсидирането на основните храни се счита за неприкосновена социална придобивка. Почти никой както от социалистическата партия, така и от опозицията, не изрази желание да се премахнат. Тяхното поддържане през следващите няколко години, обаче, ще бъде изключително скъпо. Изчисленията показват следното. Според официални данни субсидирането на млечните продукти, месото и яйцата възлиза на 122 милиона лева за 1990 г. - само 0.5% от нацио­налния бюджет. [3] Не знаем доколко тази цифра е вярна, тъй като ня­маме подробна информация как е била пресметната. С увереност, обаче, можем да кажем че тази цифра рязко ще се увеличи.

До 1990 г., а с малки изключения дори и сега, българското селско стопанство е функционирало като строго контролирана система, с тенденция към ограничаване на разходите за субсидиране на хранителните продукти. Ако държавата продължи да контролира всички цени и да на­лага определени производства, за кооперативите няма да има значение какво точно произвеждат, нито пък каква е пазарната му цена, защото те ще имат един-единствен купувач.

Този начин за намаляване на разходите ще се окаже остарял, веднага щом останалите отрасли на селското стопанство се освободят от конт­рола на държавата. С увеличаване на възможностите на селскостопанс­ките работници и кооперативите да продават някои от произведените стоки на свободния пазар, ще нарасне и натиска върху правителството да приближи цената на субсидираните стоки до пазарната цена. Напри­мер, ако сумата, която правителството плаща на един кооператив за от­глеждане на пшеница, е по-малка от печалбата, която кооперативът може да реализира, като отглежда продукт, цената на който не се конт­ролира от държавата, членовете на кооператива постепенно ще се ори­ентират към отглеждане именно на такива продукти, когато това е възможно. Същото се отнася и до преработващите предприятия и дру­гите звена между селското стопанство и пазара, които държавата трябва да продължи да субсидира.

Може ли българското правителство да запази контрола си върху кооперативите и да не позволи това да се случи? Може ли то да принуди ко­оперативите да отглеждат пшеница, или да произвеждат мляко, при условие, че те могат да печелят повече пари като отглеждат някоя друга култура? Едва ли. За да запази влиянието си, правителството ще трябва да се откаже от плановете си за приватизация на земята и да установи отново контрол върху цените на всички селскостопански продукти. Това в най-добрия случай означава, че стагнацията в селското стопанство ще продължи и правителството ще трябва да се прости с надеждите си за увеличаване на износа. Освен това, каквото и да е българското прави телство, то не може да се откаже от реформи в селското стопанство, ос­вен ако не иска да наложи отново тоталитарен режим върху цялото об­щество, което, обаче, не е приемлив вариант. Трябва да се възприеме, че реформите в селското стопанство ще продължат и че селскостопанс­ките работници ще имат право да избират с какво производство да се за­емат. Какво ще бъде отражението върху бюджета, ако държавата запази контрола си върху цените на основните хранителни продукти?

Да вземем за пример млякото. Според Централното статистическо бюро, на глава от населението се падат средно по 200 литра годишно. [4] Установената цена на млякото е 30 стотинки. Населението на България е приблизително 8 992 000, което означава, че годишно се консумират 1 798 милиона литра мляко. Оттук произтича и проблемът: Ако българс­кото правителство запази досегашния обем на производството на мляко, следващата година то най-вероятно ще трябва да зап­лаща пазарната цена на млякото.

Каква ще бъде тази цена? Един български икономист, на когото зада­дохме този въпрос, отговори 56 стотинки, друг - 80 ст. Нека да прие­мем, че пазарната цена ще бъде 60 ст., т.е. два пъти повече от субсидираната. В такъв случай, ако българското правителство трябва да предложи цена, близка до пазарната, за да поддържа производството на мляко, субсидиите ще възлязат на 540 млн. лв. По същия начин, въз ос­нова на данни от 1987 г., могат приблизително да се пресметнат и субси­диите за останалите основни хранителни продукти, както е показано на фигура 5.

Ако например приемем, че пазарните цени на тези четири вида стоки ще бъдат два пъти по-високи от контролираните, то българското правителство ще трябва да отделя малко повече от 5 милиарда лв. само за те­зи стоки. Това според данни на Министерството на финансите представлява 20% от всички приходи за 1990 година [5]. Възможно е, разбира се, тази цифра да е неточна. Ние искаме само да подчертаем, че при всяко разумно съотношение между пазарни и субсидирани цени, цената, която ще трябва да плаща българското правителство е твърде висока. То не може да си позволи да отделя сума, близка до 20% от приходите си за субсидиране само на основните хранителни продукти.

Представете си, че правителството няма средства да плаща на селскостопанските работници пазарната цена и предлага цени, близки до се­гашните. От това могат да се очакват три неща: 1) производството на мляко, пшеница, месо и захарно цвекло да спадне; 2) опашките пред ма­газините за хранителни стоки да се увеличат, като често стоките изобщо ще липсват; 3) поради липса на стоки в магазините, черният пазар да се разрасне, голяма част от продукцията да се насочи към него и недости­гът от стоки да стане още по-голям. С две думи, независимо дали прави­телството ще отпуска достатъчно средства за поддържане на производството или ще фалира, опитът да се поддържат сегашните цени ще бъде разоряващ.

 

Други субсидии

Един външен човек не е в състояние да пресметне общия размер на субсидиите поради липса на информация. Но дори посветените, които имат пълен достъп до данните, ще имат трудности при предсказване на действителния размер на субсидиите за следващите няколко години. Както и в селското стопанство, щом дадени отрасли функционират вър­ху принципите на пазарната икономика, цените, които правителството ще трябва да плати за тези стоки и услуги, ще започнат да се приближа­ват към пазарните цени. Дори и сега разходите вече са значителни. Це­ната на билет за градския транспорт е 6 ст., а действителните транспортни разходи са около 25 ст., т.е. 4 пъти повече. Предполага се, че общият размер на субсидиите, отпускани за градския транспорт е 160 млн., от които 100 милиона само за София. Субсидиите за наеми и об­ществени услуги вероятно също са огромни, въпреки че общият им обем е неизвестен.

 

Целокупни разходи

За да изясним основните задачи, които стоят пред българското правителство, ще се опитаме да пресметнем евентуалните разходи за поддържане на съществуващата система за социално осигуряване през 1991 г. Ще бъдат анализирани четири варианта:

1. Първи вариант (най-добрият случай): Приемаме, че безработицата ще обхване 50 000 души и ще бъде равномерно разпределена по отно­шение на продължителността на времето без работа, а пазарната це­на на субсидираните храни ще бъде двойно по-голяма от субсидираната цена.

2. Втори вариант (висока безработица): Както при вариант 1 приемаме, че пазарната цена на субсидираните храни ще бъде двойно по-голяма от субсидираната цена, а безработицата ще обхване 500 000 души, по-голямата част от които отскоро са загубили работата си, т.е. получа­ват големи помощи.

3. Трети вариант (високи субсидии за изхранване) Приемаме, че безработните са само 50 000 души, но пазарната цена на субсидираните хра­ни е три пъти по-голяма от субсидираната.

4. Четвърти вариант (най-лошият случай): Приемаме, че безработицата обхваща 500 000 души и разходите за субсидиране на основните храни са три пъти по-високи.

При обсъждане на резултатите, обаче, трябва да имаме предвид, че и в четирите случая не са взети под внимание субсидиите за нехранител­ните продукти, което е съществен, но неизбежен пропуск.

Фигура 6 потвърждава важния извод, че най-скъпо струва на бюдже­та не безработицата, която е относително евтина, а субсидирането на основните храни. Да направим следното сравнение: Представете си, че през следващата година в България 1.6 млн. души са без работа в продължение на девет месеца (ситуация, много по-лоша от всички разглеж­дани варианти). Българското правителство би могло да изплати помощите на тези хора и да поеме загубите от намаляването т постъпленията от данък общ доход и постъпленията в обществе­ните фондове при приблизително същите разходи, които ще нап­рави, ако продължи да субсидира цените на млякото, хляба, месото и захарта. [6]

Вторият важен извод от този пример е, че общите разходи за поддържане на системата за социално осигуряване заплашват да излязат извън контрол. Дори и в "най-добрия" вариант, който разгледахме по-горе, разходите възлизат на 12,6 милиарда лева, т.е. приблизително 50% от целокупните приходи за 1990 г., като при това тази цифра включва само субсидирането на основните храни. В "най-лошия" случай разходите достигат до 19,5 милиарда лв., което България определено не може да си позволи.

 

Алтернативен подход към проблемите на социалното дело

Нека да се опитаме да подходим към проблемите на социалното де­ло по друг начин, като вместо традиционното "Как може България да запази съществуващите социални придобивки непроменени?", се запи­таме "Какво е абсолютно необходимо на българския народ, за да оцелее в настъпващата икономическа криза?". При обсъждането на този въп­рос ще приложим принципите на минимализъм, прагматизъм и прио­ритет на икономическите реформи.

Зададен по този начин, традиционният въпрос получава съвсем различпи отговори, до които можем да стигнем, като решаваме проблеми­те пе с категориите на правителствените програми, а в термините на основните нужди на населението от подслон, медицинска помощ и храна.

Фактически всеки българин е осигурен с жилище, а броят на населението намалява. По изнесени данни в извънградските райони има около 200 000 необитавани жилища. Освен това, по-голяма част от население­то живее в собствени, а не наети жилища, като и наемите, и вноските по погасяване на заемите са много ниски.

Ако разглеждаме нещата в перспектива, можем да кажем, че голяма част от съществуващите жилища са в незадоволително състояние и изискват сериозни промени. Но на сегашния етап съществени реформи не са необходими. В този момент краткосрочните цели могат да вземат превес пад дългосрочните. Засега не трябва да се предприема нищо, ко­ето може да накара хората да напуснат домовете, които обитават. Ре­формите, които предлагаме за следващите няколко години имат за цел преди всичко да намалят разходите и донякъде да увеличат постъплени­ята на държавата:

1. Наемите за най-добрите държавни жилища /в които живеят хората с най-високи доходи/ постепенно да се приближат до пазарното ниво. Това ще доведе до известно увеличаване на приходите.

2. Спиране на строителството на държавни жилища и насочване на тези средства за задоволяване на по-належащи нужди. Преминаване към пазарен механизъм при раздаване на нови площи за застрояване.

3. Всяко частно предприятие може да строи жилища и да ги продава или да ги дава под наем на пазарни цени.

4. Наемите за държавните жилища, обаче, и субсидиите за обществени­те услуги да не се променят. Наемите и таксите в момента са толкова ниски, че дори хората с минимални заплати и безработните ще могат да запазят жилищата си.

5. На гражданите се позволява да се заселват, където пожелаят, но не им се осигурява жилище.

6. Приемане на закон, който позволява на хората лесно да се заселят в изоставени жилища в извънградските райони и да получат номинално владение.

 

Здравеопазване

И тук, както и при системата за жилищно осигуряване, трябва да разграничим дългосрочните от краткосрочните цели. Дългосрочната цел е пълна реорганизация на безплатната здравна система. Засега, обаче, основният въпрос е "Ще може ли системата да продължи да функционира, както до сега, ако за нея годишно се отделят 3 милиарда лв.?" Ако отговорът на този въпрос е положителен, тогава препоръките са същите, както и за системата на жилищното осигуряване - умерени реформи, които донякъде ще увеличат приходите, ще редуцират натиска на цените и ще бъдат основа за провеждане на дългосрочни реформи, но като ця­ло никакви други промени. Ако отговорът на този въпрос не е положи­телен, ще бъдат породени нови проблеми, които не могат да бъдат пренебрегнати, както при системата за жилищно осигуряване.

Основната разлика между двете системи е, че един апартамент не може да изчезне, ако е недоволен от наема, който се плаща за него, до­като същото не може да се каже за един зле платен лекар. Въпреки увеличението с 56% на заплатите на лекарите, те все още си остават ниски и един хирург трябва да кара частно такси няколко часа на ден, за да получи приличен доход. С прилагането на реформите една част от лекари­те ще предпочетат да работят частно (дори и на нелегалния пазар, ако това е единствената възможност), а друга част може би ще напуснат страната.

Тъй като един външен човек не може да прецени съвсем точно как ще се развият нещата, ние предлагаме два основни начина на действие:

Ако сегашната система на здравеопазване се окаже стабилна, през преходния период тя ще се нуждае само от незначителни промени. Системата, такава каквато е в момента, съвсем не е идеална, но затова пък изисква сравнително ниски разходи и ще изпълнява своето предназначение през преходния период. Ако е възможно, не я проме­няйте.

Ако системата е застрашена от "изтичане на мозъци", неза­бавно приложете пакет от по-радикални реформи. Дори и в този случай, обаче, трябва да се направи разлика между системата, която България би искала да има и системата, която трябва да се опита да поддържа през следващите няколко години. Проблемът за създаване на не много скъпа, но ефективна система за оказване на здравна помощ е сложен. Нито една страна в света няма напълно задоволителна система за здравеопазване. Създаването на собствена здравна система е една от дългосрочните задачи, която ще отнеме на България много време и ще изисква компетентна помощ.

Ако се окаже, че в близко бъдеще голям брой лекари напуснат системата, тогава трябва да се намерят начини да се намалят изискванията към нея и да се задържи останалата част от лекарите. Предлагаме след­ните прости, но ефективни промени:

• въвеждане на минимални такси за хората с доходи над социалния ми­нимум. Целта е да се ограничи безотговорното използуване на медицинските услуги.

• въвеждане на пазарни такси за определени процедури,

• увеличаване на заплатите на лекарите, за да продължат да работят в системата.

С колко трябва да се увеличат заплатите? Към този въпрос трябвала нодходим практично - с толкова, колкото е необходимо, за да задър­жим лекарите в системата. Дори при голямо увеличение, разходите ня­ма да бъдат много високи. В България има приблизително 28 000 лекари. Представете си, че заплатите им се увеличат с 500 лв месечно. Годишните разходи ще се увеличат само с 168 млн. лв. Дори като приба­вите увеличенията и за останалия медицински персонал, разходите ще бадат поносими, още повече, че те ще бъдат в известна степен компен­сирани от наложените такси.

Трябва да сме наясно, обаче, коя е основната причина за тези проме­ни. Правителството трябва категорично да откаже да промени заплати­те на хора от други професии, които може би ще претендират, че имат същото образование, същите умения и следователно същото право на увеличение на заплатите. Трябва открито да се каже, че в случая не ста­ва дума за "справедливост", а просто за запазване на системата на здра­веопазването.

 

Прехранване

Както вече показа анализът, ограничените държавни средства ще бъдат напълно изчерпани, ако субсидирането на основните храни продължи. Вярно е, че спирането на субсидиите ще бъде изключително непопулярна мярка. Както и по отношение на плана за индексация, мно­го хора по принцип са съгласни с премахването на субсидиите, но смя­тат, че това политически е невъзможно.

Ние не сме в състояние да преценим кое е политически възможно, но можем със сигурност да кажем следното: 1) Субсидирането на основни­те храни ще стане толкова скъпо, че ще попречи на всяка друга рефор­ма. 2) Независимо дали е политически възможно или не, премахването на субсидиите е практически възможно, т.е. тази стъпка няма да обрече България на глад.

А именно гладът е основния проблем. Задоволяването с хранителни продукти трябва да се обсъжда не от гледна точка на това дали българи­нът може да си купува мляко по 30 ст. литъра, а от гледна точка на здравословното хранене. В момента държавата плаща голяма част от разходите за храна на всяко семейство. Вместо това, тя трябва да поеме само разходите на тези семейства, които без помощ биха гладували. Следователно, трябва да се намери начин да се разграничат тези групи от хора и усилията да се насочат за подпомагане на нуждаещите се.

Изработването на система за подпомагане на тези, които няма да мо­ат да се изхранват сами, е сложен въпрос и изисква подробен анализ на стойността на икономичен хранителен бюджет и на границата на нуж­дите. Освен това, необходимо е да се разгледат и други начини за подпо­магане, като например парични помощи, раздаване на купони и др. Но най-важната стъпка е свързана с решението да се премахнат субсидиите. Фигура 7 показва какви разходи ще бъдат направени за подпомагане на различните нива.

Да приемем, че 40% от населението (което според изчисления живее под социалния минимум) се нуждае от помощ в размер на 50 лв. на ме­сец. В такъв случай годишните разходи ще възлязат на 2,2 милиарда лв. Възможни са и други варианти, които ще имат друг резултат, но едно е сигурно - размерът на тези помощи едва ли ще се доближи до сегаш­ните разходи за субсидиране на основните храни за цялото население.

Трябва да споменем, че този подход има и две други преимущества. Първото е, че предложената програма в един момент ще се окаже излишна, защото с нарастването на реалните доходи броят на нуждаещите се от парична помощ ще намалее. Субсидирането, от друга страна, означава прошлжитслно изразходване на средствата за социално осигурява­не, независимо от промените в икономиката.

 

Заключение

Предложенията за реформи, направени в този доклад, са разработе­ни от екип от чужденци, които имат ограничени познания за България. Направените анализи не трябва да се приемат като препоръки, а като предложения.

Изпъква, обаче, един важен извод: За да се поддържа системата за социално осигуряване през преходния период, не е необходимо всички промени да бъдат направени едновременно. Много от елементите на системата могат да бъдат запазени, а други - само незначително променени. Но що се отнася до някои решаващи сфери, които изискват най-голям политически кураж, смелостта и решителните действия ще бъдат особено важни за успеха на икономическите реформи.

 

Фигура1   Ефект от съществуващия план за индексация
Фигура2   Влияние на съществуващия план за индексация върху лица с гранични стойности на различните категории заплати
Фигура3   Ефект от хипотетичния план за плавна индексация
Фигура4   Опростен вариант на влияние на безработицата върху бюджета
Фигура6   Предполагаеми разходи за поддържане на сегашната система за социално осигуряване
Фигура7   Годишни разходи за добавките към средния доход за различните групи от населението при алтернативния вариант