РОССИЙСКИЙ биКАМфААИЗМ И ДИНАМИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

ческому принципу, представленному нижними палатами. Наиболее полно данная традиция была представлена в Палате лордов, где наследственное пэрство было отменено лишь в ходе реформы 1999 года. Для современного бикамерализма характерны три основных способа формирования верхних палат — выборы, делегирование (назначение) или комбинация этих двух принципов. Каждый вариант, как показывает международная практика, имеет свои преимущества и недостатки. Выборная верхняя палата, очевид­но, более соответствует принципам демократии и народного суверенитета. Однако она (как было показано ранее) имеет тот недостаток, что начинает выступать противовесом нижней палате, что в ряде случаев (особенно при парламентской системе) может привести к параличу власти (так как нет высшего арбитра в споре). Другая система — назначаемой верхней па­латы, — не имея этого недостатка, может привести к установлению зависи­мости верхней палаты от исполнительной власти (что неоднократно имело место в истории). Поэтому в случае назначаемой палаты очень важно знать, какая инстанция осуществляет подбор на эти назначения и в какой мере она сама может быть признана независимой, а также каковы процедуры осуществления назначений. Этот вопрос неоднократно обсуждался в ходе реформирования верхних палат в разных странах. Наконец, третья, сме­шанная система может получать совершенно различные интерпретации, способные как усилить, так и ослабить независимость верхней палаты в политической системе. Можно констатировать существование трех основ­ных традиций формирования и политического функционирования верхних палат — США (прямое избрание сенаторов, введенное, правда, гораздо позднее принятия конституции, первоначально — делегации штатов), ФРГ (представительство земель) и Великобритании (смешанный тип: выбор­ность, аристократичность и назначение).

В этой перспективе вопрос о формировании Совета Федерации высту­пает как концентрированное выражение позиции по стратегическим во­просам российского конституционализма, таким как роль верхней палаты в развитии федерализма и ее место в системе разделения властей. Дефи­цит легитимности верхней палаты, который отмечен многими аналитиками, в значительной степени связан с колебаниями во взглядах на этот вопрос и частыми изменениями порядка ее формирования. Совет Федерации, по словам В.Плотникова, в некотором роде «палата с несчастливой судьбой»: за недолгие девять лет существования Совета Федерации сменилось уже три разных порядка его формирования. Можно констатировать отсутствие консенсуса по данной проблеме и в настоящее время. Проявлением этого явилось создание особой Комиссии по методологии реализации конститу­ционных полномочий совета Федерации, одна из основных целей которой, по словам ее представителей, состоит именно в решении вопроса о наи­более рациональном порядке формирования палаты и ее задачах. Однако заключения Комиссии выглядят амбивалентно. Закрепленный в Консти-

776 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

туции порядок формирования Совета Федерации признан ею оправдан­ным с точки зрения главного назначения палаты. Если конституционная сверхзадача палаты — укрепление федерализма, тогда ее формирование по двум мандатам от государственных органов власти субъектов Федерации — единственно правильное решение. Эту формулу, вспоминает Г. Бурбулис, Б.Ельцин сделал своей авторучкой, подчеркнув тем самым, что вся ответ­ственность ложится на него. Однако данное решение представляло собой результат продуманного политического выбора. Конституция 1993 года в этом вопросе, полагает он, отразила определенную и вполне рациональ­ную политическую концепцию и расстановку сил. Если это так, то почему одним из выводов Комиссии стал тезис о необходимости дальнейшего об­суждения порядка формирования: произошло ли это в связи с изменением политической концепции или расстановки сил? Во всяком случае было признано необходимым искать «существенные, дополнительные, систем­ные аргументы» для обоснования новой стратегии в вопросах формирова­ния Совета Федерации. В Комиссии, в частности, дебатируются вопросы о том, как формировать палату, какие из ее полномочий считать страте­гически незаменимыми, а какие дополнительными и функциональными (В.Вишняков).

Вопрос о формировании состава Совета Федерации как института би-камеральной системы в российской постсоветской реальности тесно свя­зан с конфликтным потенциалом федерализма. Это отношения Федерации и регионов, противоречие законодательства субъектов Федерации законо­дательству Российской Федерации, последующее снятие этого противоре­чия. Конфликтный потенциал создает различие экономического уровня развития регионов, что в свою очередь связано с формированием регионов-доноров и дотационных регионов. Этот конфликтный потенциал включает в себя также вопросы национального сознания и определение так называе­мой титульной нации, государственного языка, гражданства и многие дру­гие вопросы, требующие постоянного внимания и прежде всего детальной правовой и законотворческой деятельности. Именно поэтому вопросы деятельности Совета Федерации как института тесно связаны с вопросом о представительстве в нем субъектов Федерации, о разграничении полно­мочий федерального центра и регионов. Не случайно столь активно деба­тируется вопрос о том, в какой мере члены Совета Федерации подотчетны местной власти. Закон «О порядке формирования Совета Федерации Фе­дерального Собрания Российской Федерации» изменил порядок предста­вительства субъектов Федерации в верхней палате. Ранее руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации становились членами Совета Федерации по должности. В соответствии с Законом в настоящее время членами Совета Федерации стали представи­тели, делегированные законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако в на-

6.1. РОССИЙСКИЙ биКАМфААИЗМ И ДИНАМИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ 777

стоящее время проблема порядка его формирования, казалось бы, ре­шенная окончательно, вновь стала объектом споров.

Различные точки зрения выявились уже вскоре после реформирова­ния верхней палаты. Спорят о том, каким образом в Совете Федерации представлена региональная власть — лично губернаторами или их пред­ставительствами, каким образом осуществляется принцип демократиче­ского выбора от населения. В связи с этим информативно обращение к материалам парламентских слушаний по вопросу «Развитие парламент­ского права Российской Федерации в свете совершенствования законода­тельной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации», которые состоялись 15 ноября 2001 года в Совете Федерации. Они были подготовлены Комитетом по конституционному законодательству и су­дебно-правовым вопросам. На слушаниях присутствовали члены Совета Федерации, а также депутаты Государственный Думы, представители Ад­министрации Президента Российской Федерации, члены ЦИК, эксперты и сотрудники обоих аппаратов палат Федерального Собрания. В центре внимания оказалась проблематика деятельности палат, их компетенция, а по сути, это и была проблематика разделения властей в реальном полити­ческом процессе. Уже на этом этапе выяснились различные подходы к решению проблем формирования состава верхней палаты. В частности, было предложено (С.Мироновым) от каждой из ветвей власти субъектов Федерации («субъекты выдвижения кандидатов») выдвигать от двух до пяти «претендентов», а затем проводить «всеобщее голосование». Были и другие варианты представительства. Таким образом, рассматривался, как видим, механизм соотнесения представительства от власти и от электора­та региона. Этот механизм находится в состоянии обсуждения и нуждает­ся в правовом закреплении. Однако необходимо акцентировать в связи с этим еще один аспект проблемы. Аналитики отмечали необходимость того, чтобы члены Совета Федерации обладали уровнем федерального масштаба. Эта формула в свою очередь может реализоваться по-разно­му — государственные деятели федерального масштаба и представители центра на соответствующей территории (мнение С. Авакьяна). Возникал также вопрос о том, как различные системы формирования палаты связаны с обеспечением высокого уровня профессионализма (в смысле профессио­нального парламентаризма и даже уровня государственного мышления), поскольку главной функцией Совета Федерации как верхней палаты как раз и является соотнесение общегосударственных и региональных про­блем. Именно эти темы получили развитие и конкретизацию в новейших дискуссиях.

Существует, как показали последующие дебаты (Г.Бурбулис), извест­ное объективное противоречие между Федерацией как целым — единым качественным явлением, и субъектами Федерации (регионами) как от­дельными частями этого целостного образования. Это противоречие выра-

жается в том, что регионы, в силу того что они представляют часть целого, могут не адекватно понимать характер общих задач или стратегии федера­лизма. Будучи погружены в задачи региона, они не видят стратегической перспективы, более того, иногда не осознают собственной пользы, состоя­щей прежде всего в укреплении Федерации в целом. Соответственно, пред­ставитель региона делегирован им для обеспечения на федеральном уров­не стратегических задач региона — сохранения Федерации и верности ей. Общегосударственная и стратегическая деятельность представителя в верхней палате важнее отстаивания узких интересов региона, а потому надо оградить сенатора от навязчивой опеки со стороны региональных органов власти. Он должен располагать значительной (если не полной) свободой в отправлении своих функций в верхней палате.

Очевидно, что вопрос о порядке формирования верхней палаты пред­ставляет собой не просто проблему рационального выбора, а в известном смысле открытое пространство для соперничества различных политиче­ских сил. На этот факт обращают внимание как члены Совета Федерации, так и некоторые эксперты. Один из них(И. Шаблинский) отметил даже, что проблема порядка формирования Совета Федерации (как и президентских полномочий) является «хронической для России». При всей рациональ­ности существующей системы, полагает он, она неизбежно будет оспари­ваться определенной частью политического спектра, заинтересованной в ограничении политической роли верхней палаты (к этой части политиче­ского спектра отнесены думское большинство и известная часть губерна­торского корпуса, выступающая за укрепление исполнительной властной вертикали). Перманентное возбуждение вопроса о прямых выборах верх­ней палаты он связывает именно с политическими интересами этих элит­ных групп.

Существуют несколько типов аргументов в пользу различных порядков формирования российской верхней палаты — юридические, политические и социологические (связанные с вопросами рациональности и эффектив­ности работы).

Юридические аргументы представлены разными направлениями ин­терпретации соответствующих конституционных норм, в частности самого понятия «формирование». В отличие от достаточно детальной регламен­тации порядка формирования верхней палаты, представленной в консти­туциях других стран (например, в Основном законе ФРГ), российская Кон­ституция очень лаконична в этом вопросе и говорит лишь о формировании Совета Федерации. Это порождает неопределенность и дает возможность для самых разнообразных интерпретаций. Включает ли термин «форми­рование» избрание, делегирование, назначение, вхождение по должности? Что является более общим и более конкретным понятием? Широкая его трактовка предусматривает любой способ осуществления данного форми­рования (избрание, назначение, делегирование, сочетание того и другого).

6.1. РОССИЙСКИЙ биКАМфААИЗМ И ДИНАМИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ 779

Узкая трактовка, напротив, противопоставляет понятия «формирование» и «избрание». Последняя трактовка основана на интерпретации статьи 96, которая говорит об избрании Государственной Думы (ч. 1), но формирова­нии Совета Федерации (ч. 2). В то же время Заключительные и переход­ные положения Конституции, посвященные формированию первого Сове­та Федерации, определяют его как избрание, что, очевидно, не исключает возможности именно такой интерпретации понятия «формирование». Раз­личные интерпретации двух слов открывают перспективы разных путей формирования верхней палаты — избрания ее непосредственно населением или делегирования представителей от субъектов Федерации, которое в свою очередь возможно в разных вариантах (исполнение обязанностей по должности, как это было ранее, делегирование от высших органов пред­ставительной и исполнительной власти субъекта Федерации, как сейчас, или какой-либо новый вариант в будущем). Сторонники широкой трак­товки подчеркивают необходимость выборов верхней палаты непосред­ственно населением, сторонники узкой, напротив, подчеркивают, что члены Совета Федерации по Конституции представляют избирателей, но не не­посредственно, а опосредованно, через представительный орган субъекта Федерации и через высший орган исполнительной власти (Д. Бедняков). Этот вопрос до настоящего времени не прояснен Конституционным Судом. В результате, отмечает Г. Бурбулис, существует вполне легальная возмож­ность конституционным путем превратить Совет Федерации и в амери­канский Сенат, и в германский Бундесрат. Существующие проекты фор­мирования Совета Федерации отражают пеструю палитру вариантов — от прямых выборов и ступенчатых выборов, проводимых особыми электо­ральными коллегиями (путем выдвижения делегатов представительными органами), до различных способов делегирования и прямого назначения. Другая группа аргументов — политические аргументы. Дискуссия о по­рядке формирования верхней палаты в Российской Федерации вскрывает самый нерв федерализма. Указывается на связь порядка формирования палаты (представительства) и законодательных процессов. Избираемая палата теоретически более демократична, чем назначаемая. В России были представлены оба порядка формирования верхней палаты. Критики со­временного состава Совета Федерации выступают за возвращение к вы­борному составу палаты. Выборная система, по их мнению, лучше всякой другой, поскольку у сенатора двойственная роль. Он — представитель свое­го субъекта Федерации и в то же время — представитель интересов це­лого, государственного единства, интересы которого имеют приоритет по отношению к интересам части — отдельного субъекта Федерации. Если учесть, что в любой федерации существует определенная конкуренция между субъектами, верхняя палата может защищать общие интересы фе­дерации, встав над интересами каждого отдельного ее субъекта. Сторон­ники выборной системы исходят из того, что она представляет действенный

механизм селекции, который позволит получить палату политиков обще­национального уровня. За выборность членов верхней палаты как опти­мальный вариант ее формирования высказался Е.Строев⁸. Вопрос о вве­дении прямых выборов членов Совета Федерации давно вышел из сферы теоретических дискуссий в область практических предложений. Соответ­ствующий законопроект, в частности, подготовила фракция «Яблоко». Согласно ему, в рамках действующей Конституции возможно сделать де­мократически избираемым (прямые выборы) весь российский парламент — не только Государственную Думу, но и Совет Федерации. Предлагается предоставить губернаторам и региональным парламентам исключитель­ное право выдвигать списки кандидатов в члены Совета Федерации. При этом избранными считаются два кандидата — один, набравший наиболь­шее число голосов в списке губернатора, а другой, соответственно, — в списке законодателей. Два вопроса признаются в связи с этим наиболее актуальными для российской политической системы — процесс трансфор­мации конституционных и демократических институтов и решение вопро­сов федерализма в условиях многонационального общества. Мера значи­мости этих вопросов показывает, как важен сам процесс (принципы, нормы и процедуры) формирования верхней палаты. При этом указывается на опыт первого (выборного) состава Совета Федерации: его члены были опытными политиками, а не «усредненной массой». В настоящее время в условиях делегирования (которое является, по мнению критиков, скрытой формой назначения или кооптации) происходит комплектование верхней палаты чиновниками, возможно, более опытными в административной сфере, однако не имеющими национального политического кругозора (В. Подопригора). Однако среди сторонников избираемой верхней палаты существуют различные точки зрения на ее будущее устройство. Если одни выступают против политизации верхней палаты, то другие считают целе­сообразным структурировать ее на партийной основе.

Сторонники делегируемой (назначаемой) палаты опираются на суще­ствующую систему, а в качестве решающего аргумента указывают на ста­билизирующую роль верхней палаты. Они указывают, в частности, на не­целесообразность формирования обеих палат путем избрания. Выборная система, безусловно, сделает палату более легитимной, но в то же время закрепит ту асимметричную структуру Федерации, которая существует в настоящее время. По мнению Г. Бурбулиса, российские реалии таковы, что «не следует переоценивать прямые демократические выборы в Совет Фе­дерации». Верхняя палата должна выражать интересы всей страны, а по­тому не обязательно должна формироваться населением краев, областей и автономных республик. В этом последнем случае верхняя палата превра­щается не в общенациональный институт власти, а в палату лоббирования

См.: Строев Е. Указ. соч. С. 1 — 2.

региональных интересов. Формирование путем делегирования позволяет в идеале направить в верхнюю палату людей, реально представляющих регионы, имеющих опыт работы в органах законодательной и исполнитель­ной власти и обладающих знаниями о ситуации в регионах. В поддержку этой концепции был выдвинут примечательный аргумент: сенатор пред­ставляет регион, однако его население составляют российские граждане, а потому интересы государства выше интересов региона. Эта теория вы­зывает в памяти германскую концепцию государства как юридического лица. В целом политические аргументы в их совокупности отражают основ­ные позиции в отношении перспектив федерализма.

Аргументы третьей группы могут быть определены как социологиче­ские. Они выдвигаются с целью обосновать определенное видение про­блемы эффективности (или неэффективности) верхней палаты на основе опыта ее реального функционирования. Данная группа аргументов, конеч­но, также не может быть признана совершенно политически нейтральной, однако позволяет ввести в исследование элементы эмпирического анализа. В связи с этим определенный интерес представляют экспертные оценки эффективности работы верхней палаты при трех разных способах органи­зации ее формирования. Большинство из них признает политическое зна­чение и легитимность палаты первого созыва, формировавшейся на осно­ве выборов. Ее особенность состояла в приоритете государственного подхода над частными соображениями. Второй этап развития верхней па­латы характеризовался, как известно, тем, что там регионы представляли главы субъектов, высшие должностные лица исполнительной власти и председатели законодательных собраний. Основное преимущество дан­ного порядка усматривается в обеспечении сильного представительства регионов, осуществлявшегося непосредственно губернаторами и предсе­дателями законодательных собраний. Недостаток состоял в нерегулярно­сти и вследствие этого в недостаточной профессиональности работы пар­ламента (в силу того что представленные там должностные лица не могли уделять непосредственной парламентской работе большую часть време­ни). По свидетельству В. Плотникова, это приводило к очевидным сбоям в работе верхней палаты. Совет Федерации в среднем заседал раз в четыре недели, а Конституция устанавливает сроки рассмотрения федеральных законов, принятых Государственной Думой, в две недели. Простое сопо­ставление этих двух цифр показывает, что половина законов, которые при­нимала Государственная Дума, Советом Федерации рассмотрены быть не могли или рассматривались с нарушением сроков. Это действительно серь­езный недостаток, поскольку оказалось, что «половина законодательства проходила мимо палаты, которая должна его анализировать, рассматри­вать и в конечном счете одобрять или не одобрять». Наконец, третий этап ознаменовался тем, что в верхнюю палату попали представители высших должностных лиц и представители законодательных собраний. Переход

782 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

Совета Федерации на «профессиональную работу» позволяет рассматри­вать «весь объем законов, который поступает из Государственной Думы». Главная причина неэффективности верхней палаты оказалась преодоле­на, однако картина по-прежнему далека от идеала: исчезла «значительная часть того достоинства, которое было», представительство стало «слабее», произошла дестабилизация взаимодействия «между сенаторами и напра­вившими их в Сенат органами власти регионов» (В.Плотников). Таким образом, верхняя палата после троекратного изменения порядка форми­рования остается неэффективным институтом.

Новая формула была выдвинута С.Мироновым. Кандидат в губернато­ры идет на выборы с кандидатом (или несколькими кандидатами) в члены Совета Федерации и в случае победы на выборах назначает его представи­телем в верхней палате (другой представитель избирается законодатель­ным органом власти региона). При этом процедура отзыва представителя регионом сохраняется, но становится более трудной, а окончательное ут­верждение решения об отзыве остается за Советом Федерации. Критики отметили, что тут проблема в том, что губернатор в процессе выдвижения является еще кандидатом, а не должностным лицом, что может рассмат­риваться как неконституционное действие. Другая предлагавшаяся воз­можность — губернатор предлагает законодательному собранию субъекта Федерации не менее двух кандидатур, а последний выбирает из их соста­ва. В этом случае законодательное собрание выступает как коллегия вы­борщиков, что соответствует практике избрания сенаторов в некоторых странах. Подобное решение проблемы делает выбор более профессиональ­ным, чем голосование населения.

Если в дальнейшем, как полагают ряд наблюдателей, вновь возникнет потребность в реформировании процедур формирования Совета Федера­ции, то целесообразно ставить вопрос не о прямых выборах, а, скорее, об усилении роли региональных законодательных собраний, способных лучше, чем сам народ, «фильтровать народную волю» (этот взгляд был обосно­ван как членами Совета Федерации, так и некоторыми иностранными экс­пертами, в частности профессором Т. Ремингтоном).

Дисфункции действующей модели формирования верхней палаты опре­деляются, согласно экспертным заключениям, процедурами делегирования и отзыва представителей в Совет Федерации. Первый вопрос — делегиро­вание от органа государственной власти субъекта Федерации — является исключительной компетенцией Российской Федерации, поскольку речь идет о порядке формирования федеральных органов власти. Однако про­белы в законодательстве и отсутствие стандартных унифицированных про­цедур выборов дают возможность субъектам Федерации заполнять их пу­тем введения регламентных норм. Это приводит, в частности, к различному порядку проведения выборов (выборы могут проходить в законодатель­ном органе в два и даже в три тура, быть альтернативными и безальтерна-