Основные подходы к характеристике эффективности государственного управления

Рыночная экономика по своей сущности является средством повышения эффективности производства и управления. В таких условиях целесообразно определение основных направлений роста эффективности экономической политики, факторов, влияющих на ее реализацию, и методов определения эффективности.

Сложная взаимосвязь экономической политики и ее реализации в определенной степени вызвана обособленностью структур, которые ее проводят, что ведет к отсутствию взаимосвязи между выработкой политики и ее внедрением.

Снижение на протяжении 90-х гг. XX в. эффективности государственного управления свидетельствует о том, что дальнейшее игнорирование объемов государственного участия в территориальном развитии и его результативности недопустимо. Дискуссионным при этом является вопрос о соотношении централизованных и децентрализованных методов в проведении государственной (в данном случае – федеральной) региональной политики¹⁰⁶.

Россия оказалась в ситуации, когда при действиях федеральных властей по повышению уровня централизации в региональной политике, все очевиднее становится потребность в ее децентрализации. Новая государственная региональная политика должна быть направлена на изменение соотношения между централизацией и децентрализацией в пользу последней. Федеральные власти концентрируют в своих руках все больше финансовых средств и полномочий в сфере территориального развития. Если в 1990-е гг. были установлены принципы учета интересов регионов в разработке нефтегазовых месторождений, то в 2000-е гг. Центр забрал себе больше прав, а федеральный бюджет получил преобладающую (существенно превосходящую региональную) долю доходов от добычи природных ресурсов, прежде всего нефти и газа.

В последнее время усиливается внимание к вопросам эффективности государственного управления. Обществу, самому государству необходимо полное и достоверное знание того, какую пользу приносят затраты на управление, глубина и действенность его влияния на управляемые процессы.

Эффективность государственного управления – это не чисто технологическая проблема, а категория, имеющая исторический подтекст. Эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологический.

В обществе любая идея не будет воплощаться в жизнь, если нет адекватного механизма управления. Известно также, что из всего многообразия управления – от неживой природы и биологических систем до социально-экономических структур – наибольшей сложностью и, следовательно, неопределенностью отличается управление социальными системами, иными словами, материальными и человеческими ресурсами.

Механизмами повышения эффективности государственного управления являются¹⁰⁷:

1. Умеренная децентрализация;

2. Улучшение использования информационной составляющей государственного управления;

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их распределения;

4. Необходимость включения масс в активную жизнедеятельность;

5. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

Основываясь на опыте государственного управления такой страны, как США, можно выделить основные группы препятствий, затрудняющие оптимальное функционирование государственных служб управления при осуществлении государственного регулирования экономики¹⁰⁸:

• 
  препятствия, порожденные внешней средой, в том числе более характерные для государственного сектора, чем для частного;
  
• 
  препятствия, порожденные собственно организацией, в том числе общими характеристиками государственных учреждений;
  
• 
  препятствия, порожденные людьми, ошибки, мнения, поведение которых не позволяют руководителям добиваться роста производительности или отбивают желание стремиться к этому.
  

Реальность эффективного управления на современном этапе можно трактовать так: реализуется не то, что указывается управляющим субъектом, а то, что воспринимается управляемым объектом¹⁰⁹. Эту абсолютную истину или не воспринимают, или игнорируют государственные чиновники, поэтому принимаемые ими решения большей частью остаются невыполненными (даже в развитых странах доля невыполненных заданий доходит до 80%).

Можно сделать следующее заключение: управление общественной социальной системой следует рассматривать как искусство направлять ход государственной и общественной жизни страны на всех ее ступенях.

Успешное экономическое и социальное развитие регионов – это важнейший аспект повышения эффективности государственного управления. Именно на этой почве региональные структуры власти обретут уверенность, устойчивость и необходимую динамику. А это главные составляющие эффективности государственного управления.

Сложившаяся в мире в течение последних 30 лет методология глобального управления является составной частью теории и практики современного управления. Стали активно развиваться управленческие стратегии, призванные обеспечивать движение от неустойчивого настоящего к устойчивому будущему. Так, Всемирным банком с позиций глобального управления подготовлен «Доклад о мировом развитии», авторы которого считают, что можно с высокой степенью вероятности определять перспективу развития на 20–50 лет и при этом предвидеть появление экологических, социальных и иных проблем, требующих своевременного и целенаправленного управленческого воздействия.

Всемирный банк постоянно анализирует качество управления государствами мира. Так, в докладе «Качество государственного управления – 2006» показано, что плохое государственное управление присуще не только развивающимся странам¹¹⁰. Авторы доклада утверждают, что страны, вставшие на путь реформ, могут добиться существенного улучшения качества управления в сравнительно сжатые сроки. Страны, проводящие реформы в области управления, могут рассчитывать на значительные дивиденды в области развития, поскольку в долгосрочной перспективе совершенствование управления приводит к приблизительно троекратному повышению доходов на душу населения. Значительное внимание на уровне государства должно быть уделено качеству инструментов и институтов регулирования – распространенности мер экономической политики, затрудняющих нормальное функционирование рынков.

Для России как федеративного государства в переходный период остро стоит вопрос о распределении и перераспределении полномочий. Здесь можно выделить три уровня взаимоотношений Центра и регионов:

1. Экономические и социальные проблемы, находящиеся в ведении регионов;

2. Круг проблем для совместного решения;

3. Собственно вопросы государственной важности (оборона, внешняя политика и т.д.), находящиеся в ведении федерального центра.

Из данной ситуации представляется лишь один выход – укрепление экономической и финансовой основы регионов. Это действенный путь повышения эффективности региональной власти, которая получит возможность формировать оптимальный бюджет и внебюджетные фонды и тем самым решать стоящие перед ней задачи, не получая дополнительных средства из федерального центра.

9.3. Оценка эффективности государственной региональной экономической политики
В настоящее время не существует единых подходов и методик оценки эффективности государственной экономической политики, в том числе на региональном уровне.

Как можно оценить эффективность ГРЭП? В соответствии с вышеизложенными теоретическими подходами, это должно быть соотношение между результатами и затратами. Для знаменателя необходимо рассчитать стоимость потребленных средств производства и рынка услуги, а в числителе должен находиться показатель вновь созданной стоимости – национальный доход или объем производства в регионе (ВРП). Но такой показатель в значительной степени будет носить условный характер. Ведь, если ВРП рассчитывается в стране уже 15 лет, то посчитать стоимость потребленных средств производства и рынка услуг практически не реально.

Социальная эффективность ГРЭП характеризует прежде всего занятость, уровень жизни, душевые доходы человека в регионе. Но насколько она зависит от региона и насколько определяется экономической политикой государства?

В современных условиях комплексная оценка эффективности государственной экономической политики может осуществляться по следующим направлениям как среднее по имеющимся компонентам¹¹¹:

• 
  эффективность таможенных органов;
  
• 
  эффективность судебной защиты;
  
• 
  эффективность антимонопольной политики;
  
• 
  эффективность миграционной службы;
  
• 
  эффективность экономической политики федеральных властей;
  
• 
  возможность привлечения государственной финансовой помощи;
  
• 
  законодательное регулирование экономики;
  
• 
  эффективность системы профобразования;
  
• 
  эффективность экономической политики региональных властей;
  
• 
  эффективность экономической политики органов местного самоуправления;
  
• 
  развитие общественных организаций, представляющих интересы бизнеса.
  

Во-первых, многие условия затрудняют определение качества работы госучреждений: органы власти, как правило, не производят продукты, а выполняют обязательства по обеспечению жизнеспособности и безопасности общества. Результатом работы госучреждения является либо сложный продукт, который не поддается однозначной оценке, либо, если в организации доминируют процессы, конечным результатом выступают консультации и переговоры.

Во-вторых, продукт деятельности госучреждения часто во многом зависит от деятельности других членов общества. Например, в образовании результат (продукт) во многом определяется позицией и участием родителей в процессе обучения.

В-третьих, часто результаты работы одних учреждений зависят от деятельности других, но оказать влияние на последние нет возможности, например, из-за различной подчиненности (федеральные и местные уровни власти).

Таким образом, при реализации государственной экономической политики причинно-следственные связи в усилиях и результатах неочевидны, иногда неизвестны, их по-разному можно интерпретировать, а изменение внешних условий может привести к переоценке работы госучреждений¹¹².

Состояние функционирования системы управления можно оценить с помощью коэффициента его эффективности, который рассчитывается следующим образом:

где ΔЭ – динамика эффективности в результате реализации данного управленческого решения; ΔУ – динамика управленческих усилий, потраченных в этом процессе.

Государственная экономическая политика не может быть эффективной без закрепления основных положений в нормативно-правовых актах государства. В настоящее время в Российской Федерации основные положения о государственном управлении касаются, как правило, деятельности государственных чиновников и закреплены в ряде нормативно-правовых актов и программ.

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (глава 5 «Обеспечение эффективности государственной службы») контроль над эффективностью деятельности госслужащих возложен на кадровые службы государственного органа. Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации анализирует состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти.

К 2010 г. практически по каждому федеральному ведомству в России утвержден перечень целевых показателей эффективной работы учреждения, разработан реестр показателей экономической эффективности деятельности государственных унитарных предприятий, которые полностью или частично находятся в государственной собственности.

С целью создания институциональной и нормативной базы для оценки эффективности деятельности госслужащих в России, построения комплексной системы оценки 28 июня 2007 г. был издан Указ Президента РФ №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Эффективность деятельности органов исполнительной власти теперь будет оцениваться по 43 позициям. Большая часть показателей касается экономического состояния субъекта. В первую очередь сюда входят:

• 
  объем валового регионального продукта;
  
• 
  инвестиции в основной капитал в пересчете на одного человека;
  
• 
  финансовое положение граждан (рост средней зарплаты; отношение заработка бюджетников к доходам работников, занятых в сфере экономики региона; количество безработных; доля населения с доходами ниже прожиточного минимума по региону);
  
• 
  жилищные условия (количество людей, живущих в аварийных домах; жилплощадь на одного человека, в том числе введенная за год; отношение цены квадратного метра к среднему доходу);
  
• 
  налоговые поступления;
  
• 
  показатели в сфере здравоохранения и образования.
  

В соответствии с Указом субъекты РФ будут представлять итоговый отчет о положении дел в регионе Комиссии при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Со своей стороны Правительство РФ обязуется представить Президенту предложения о порядке выделения поощрительных грантов тем регионам, чьи показатели окажутся наилучшими.

Согласно Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации¹¹³ основной целью реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства. Планируется разработать и внедрить основные стандарты государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти; ликвидировать их избыточные функции; внедрить систему аутсорсинга административно-управленческих процессов; обеспечить широкое использование успешного опыта государственного управления на региональном уровне.
Вопросы для самоконтроля

1. 
   Что следует понимать под экономической эффективностью?
   
2. 
   Перечислите критерии эффективности государственного управления.
   
3. 
   Что относится к критериям эффективности социального управления?
   
4. 
   Назовите количественные и качественные показатели эффективности.
   
5. 
   Какие выделяют механизмы повышения эффективности государственного управления?
   
6. 
   Сформулируйте основные группы препятствий, возникающие при осуществлении государственного регулирования экономики.
   
7. 
   Какие компоненты вы можете назвать при комплексной оценке эффективности государственной экономической политики?
   
8. 
   На каких направлениях, по мнению Всемирного банка, необходимо в первую очередь сконцентрировать внимание при реформировании государственного управления?
   
9. 
   Какая нормативная база имеется для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ?
   
10. 
    Перечислите показатели экономического состояния субъекта.
    
11. 
    Как можно оценить социальную эффективность ГРЭП?
    

10.1. Цели и показатели реализации региональной экономической политики в ведущих странах

10.2. Бюджетирование, ориентированное на результат

10.3. Инструменты местной экономической политики

Из репрезентативных, на наш взгляд, в этом вопросе государств Швеция, Великобритания, Австралия – конституционные монархии. В Швеции сложилась устойчивая система влиятельного местного самоуправления, в то время как король обладает только номинальной властью. Между государственным и коммунальным уровнями существует региональный уровень управления. На этом уровне страна поделена на лены (их всего 24), а те, в свою очередь, на общины (коммуны). Государственную власть представляют в каждом лене губернатор и правление лена. Губернаторы ленов назначаются правительством на срок 6 лет и возглавляют правление лена. Члены правления лена назначаются ландстингом, который избирается и отвечает за здравоохранение и некоторые виды образования. Ландстинги взимают подоходный налог.

В права и обязанности коммун входит строительство различных сооружений и обеспечение широкого круга услуг: жилищное и дорожное строительство, канализация и водоснабжение, начальное и среднее образование, социальная помощь, уход за престарелыми, забота о детях и т.п. Коммуны имеют право взимать подоходный налог.

Сегодня государство является крупнейшим собственником предприятий Швеции, оно владеет долями в 62 компаниях. В стоимостном выражении это 70 млрд долл., и на них (преимущественно государственных) занято порядка 200 тыс. человек.

Среди развитых стран много федеративных государств – например, США, Австралия, Германия, Бельгия. Они имеют, как правило, трехуровневую структуру управления: федеральный уровень, региональный (власти штатов, провинций, территорий, земель и т.п.) и местный (графства, коммуны, города, тауншипы, сельские поселения и др.). В соответствии с конституциями этих стран разделяются сферы ответственности федеральных и субфедеральных властей. Федеральное правительство США не вмешивается в финансовую деятельность штатов, в Австралии в каждом штате существуют собственные конституция, органы правления и свод законов, независимых от федеральных. В Бельгии в соответствии с государственной реформой параллельно функционируют два вида субъектов федерации – регионы и культурные сообщества. В Германии полномочия регионов (земель) определяются не только конституциями и законами земель, но также и федеральной конституцией и федеральными законами.

Выявление целей и показателей деятельности территориальных администраций на государственном уровне чаще всего практикуется в федеративных странах в контексте управления (планирования) регионального развития, для сравнения уровня их развития и определения мероприятий, стимулирующих экономический рост, и мер, поддерживающих бюджетную систему региона.

В Германии в наибольшей степени проявился принцип единообразного сравнения социально-экономического развития регионов. Согласно федеральному законодательству ФРГ высший уровень власти не отвечает за текущее региональное и городское планирование. Однако, согласно конституции, федеральные власти должны следить за достижением общей цели улучшения качества жизни в стране. В конце 90-х гг. в Германии началась дискуссия об устойчивом развитии регионов с выработкой системы соответствующих показателей измерения этого развития. В качестве цели устойчивое развитие территорий было в 1999 г. зафиксировано в Законе о землеустройстве. В настоящее время в стране функционирует Федеральное министерство регионального планирования, строительства и градоустройства (BundesministeriumfuerRaumord­nung), которое и разрабатывает, в соответствии с законодательством, перечень показателей регионального развития.

Сравнение уровня развития регионов базируется на тридцати с лишним показателях. Эти показатели едины и стандартизированы для всех земель. Система показателей целенаправленно создавалась для того, чтобы сравнивать регионы между собой и вносить изменения в систему управления. Общая система целей и показателей разрабатывалась совместно Федеральной службой строительства и регионального планирования и региональными статистическими органами. Средний по Германии уровень используется в качестве ориентира для осуществления оценки. Единой и однозначной шкалы целевых значений показателей не существует.

В Австралии, аналогично Германии, система показателей регионального развития базируется на региональных неравенствах и природно-климатических различиях территорий. В Австралии большое разнообразие природно-климатической среды и населения, традиции государственного управления являются одной из основ высокой самостоятельности штатов при проведении территориальной политики. Исторически сложилось так, что определение целей, задач и показателей благосостояния для штатов, а также оценка степени их достижения не были целью региональной политики федерального правительства. Самостоятельная разработка регионами и муниципалитетами планов деятельности, целей и показателей рассматривается как инструмент улучшения их будущего и оценки их текущей экономической политики.

В Австралии администрации всех штатов осуществляют среднесрочное финансовое планирование. Разные штаты ставят различные задачи и цели, наиболее типичные из них – это соблюдение баланса, или профицит бюджета, своевременное обслуживание и погашение долгов, препятствование увеличению налогового бремени, контроль над ростом расходов, управление рисками. Администрации штатов могут устанавливать ставки налогов на любом уровне без ограничений. Контроль достижения целей и запланированных показателей может быть как внешним, так и внутренним.

В период мирового кризиса 2008–2009 гг. федеральное правительство Австралии предложило пакет инициатив по строительству и содействию занятости, который был поддержан региональными властями. Средства предполагается использовать в основном на строительство и ремонт дорог, школ, повышение занятости в сфере здравоохранения¹¹⁴.

В США цели, задачи и показатели РЭП разрабатываются региональными властями самостоятельно, и федеральное правительство централизованно не определяет методики оценки эффективности государственной политики на территориальном уровне. Также не утверждается обязательный перечень показателей эффективности субфедеральных органов власти. Однако на уровне государства оказывается консультационная помощь, в частности, поддерживается интернет-портал (www.firstgov. gov/Government/State_Local. shtml), на котором размещена различная информация, в том числе о деятельности региональных и муниципальных органов власти, о финансировании, инструментах, обучающих программах, законодательстве, регулировании. На сайте собрана информация о лучших практиках региональных и муниципальных органов власти, большая база данных, ссылок и контактов по всем сферам ответственности органов власти, таким как администрирование, борьба со стихийными бедствиями, образование, защита окружающей среды, энергетика, социальная политика, здравоохранение, финансы и транспорт.

В США, например, нет единой системы местных органов. Здесь существует свыше 80 тыс. местных единиц управления, в том числе более 19 тыс. муниципалитетов, около 17 тыс. таунов и тауншипов. В большинстве городов США действуют муниципалитеты, хотя их численность существенно колеблется. В штате Айова их около тысячи, в штате Гавайские острова – один муниципалитет. Почти в 85% городов муниципалитеты невелики – менее 10 тыс. жителей. Тауны (функционируют в Новой Англии, в штатах Миннесота, Нью-Йорк, Висконсин) – это одно или несколько городских поселений (малочисленные города) и расположенных вокруг них сельских поселений¹¹⁵. Для сравнения: в Российской Федерации в 2006 г. существовало 24504 муниципальных образования, из них 522 городских округа (2% общего числа муниципальных образований) и 1823 городских поселения (7% общего числа муниципальных образований).

Несмотря на то, что местный уровень власти в большинстве стран является самостоятельным, цели и показатели эффективности муниципальной политики могут устанавливаться как центральным правительством, так и самими местными администрациями.

В Великобритании оценкой социально-экономического развития регионов занимаются агентства по региональному развитию Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в своем современном виде с конца 90-х гг. В их задачи не входит сравнение регионов между собой – они разрабатывают стратегический план развития региона (каждое агентство действует в интересах своей территории), однако устанавливаемые ими цели и показатели частично идентичны для различных регионов. Задача таких агентств – повышение уровня регионального производства и уменьшение экономического «неравенства» между регионами. Своей целью они ставят увеличение вклада бизнеса в развитие первоочередных экономических проблем и стратегий развития региона, хотя располагают ограниченным бюджетом, выделяемым правительством: с первого десятилетия XXI в. около 32 фунтов стерлингов на душу населения¹¹⁶.

В Великобритании с 1993 г. все местные администрации должны регулярно публиковать показатели качества предоставляемых муниципальных услуг. Показатели были разработаны Счетной комиссией, созданной в 1982 г. для мониторинга финансовой и управленческой компетенции местных органов власти. Цели и стандарты с 80-х гг. устанавливаются ежегодно. Посредством регулярных аудиторских проверок определялось, насколько предоставляемые общественные услуги удовлетворяют нужды населения, насколько они экономически эффективны, соответствует ли качество определенному уровню и спросу. Начиная с 1993 г. Счетная комиссия издает отчеты об оценке «качества за деньги» как по Великобритании в целом, так и по отдельным муниципальным образованиям. Перечень показателей корректируется ежегодно. В середине 2000-х гг. он состоял из 174 показателей, сгруппированных по восьми сферам ведения муниципальных властей.

Механизмы реализации региональной политики можно рассмотреть на примере Англии, где в 1998–1999 г. были созданы девять агентств развития регионов (Regional development agencies – RDA) – некоммерческих внеотраслевых государственных органов, представляющих собой основную структуру стратегического развития территорий. Число агентств соответствует количеству регионов Англии, выделенных в целях осуществления территориальной политики, что, в свою очередь, сопоставимо с количеством федеральных округов РФ.

Цели RDA: содействие экономическому развитию и модернизации, развитию бизнеса, эффективности и конкурентоспособности; содействие занятости для ускорения разработки и применения профессиональных навыков, имеющих отношение к занятости, а также для внесения вклада в устойчивое развитие территории.

Деятельность RDA контролирует Министерство (или департамент) торговли и промышленности (DTI, Department of Trade and Industry). В каждом регионе оно представлено правительственным учреждением. Работники рассматриваемых правительственных учреждений являются представителями министерств, участвующих в программе RDA. RDA подотчетны министерствам и парламенту, но действовать они должны в интересах регионов.

Есть общие для всех регионов показатели устойчивого развития Великобритании, позволяющие сравнивать территории между собой, а есть показатели, индивидуальные для каждого региона, отображающие особенности и разнообразие провинций.

Показатели, используемые RDA, можно разделить на две группы: одни характеризуют экономическое положение региона, другие – деятельность RDA. Такое деление можно по аналогии соотнести с рассмотрением социально-экономического развития, с одной стороны, и бюджетирования, ориентированного на результат – с другой.

К первой группе показателей относятся: подушевой ВВП и относительный подушевой ВВП (по сравнению со среднедушевым ВВП по ЕС); доля населения, условия жизни которого ниже среднего уровня; добавленная стоимость, или ВВП на одного работника в час; бизнес-структуры и коэффициент выживаемости; процент 19-летних с уровнем образования и процент взрослых с уровнем образования; процент нанимателей с труднозаполняемыми вакансиями; процент работников, прошедших профессиональное обучение за последние 13 недель; уровень безработицы (по данным Международной организации труда); процент новых домов, построенных на ранее освоенной территории.

Ко второй группе относятся: количество созданных и гарантированных рабочих мест; площадь бесхозной земли, использование которой началось; количество основанных предприятий и коэффициент выживаемости; процент крупных и средних предприятий (согласно Investment in People); стоимость привлеченного частного капитала.

Раньше ответственность за финансирование деятельности RDA была возложена на Министерство торговли и промышленности. Имело место финансирование по отдельности из каждого министерства, задействованного в программе RDA. С 2002 г. финансирование RDA осуществляется из Программы единого фонда (Single Programme), получающего деньги из пяти министерств. Полученную сумму RDA вправе расходовать по своему усмотрению для наилучшего удовлетворения региональных интересов и достижения стратегических целей. Деятельность RDA контролируется правительственным учреждением, представленным в каждом из девяти регионов.

В 1999 г. в Великобритании был принят Закон об органах местного самоуправления, в котором центральное правительство поставило задачу постоянного улучшения качества общественных услуг. Закон требует от местных администраций предоставлять услуги в соответствии с изложенными в нем стандартами экономии и эффективности использования бюджетных средств. Анализ каждой услуги должен показать, в какой степени местная администрация соблюдает принцип повышения результативности в предоставлении услуг для достижения заданных целей. Администрации с наихудшими показателями должны исправить положение в течение пятилетнего периода. В 2001 г. была разработана схема оценки деятельности местных администраций, в которой предлагалось их делить на «успешных», «старательных», «бездельников» и «неудачников».

В региональной политике все больше используются инструменты делового предпринимательства. Если раньше бенчмаркинг был в основном в бизнесе, то теперь в территориальной политике различных стран (европейские государства, Япония, США) большое распространение получает система бенчмаркинга территорий (англ. bench mark – начало отсчета) – метод использования чужого опыта, передовых достижений лучших территорий, основанный на анализе конкретных результатов и их использовании в собственной деятельности. Сравнительный анализ конкурентоспособности и финансового состояния региона производится при анализе конкурентоспособности. Данная система предполагает сравнение территории с определенным образцовым регионом или с несколькими другими, установку целевых индикаторов с учетом уровней аналогичных показателей других территорий, а сопоставление развития региона – с аналогичными ему территориями за рубежом¹¹⁷.

Для целей бенчмаркинга выделяют типы регионов, сравнение осуществляется в рамках одного типа.

Бенчмаркинг предполагает описание региона по следующим сферам:

- экономика (производительность на чел./час или подушевой ВРП, в том числе в секторальном разрезе);

- окружающая среда (показатели, характеризующие объемы различных выбросов и сбросов, разнообразие экосистем);

- общество (различные аспекты равенства).

Однако, в отличие от системы устойчивого развития, бенч­маркинг предполагает поиск таких направлений экономики региона, в которых он может быть конкурентоспособным и превзойти целевой регион. На конкурентоспособных аспектах территории и надо сосредоточиться, а не пытаться выравнять развитие региона по всем сферам. При перераспределении ресурсов от успешных регионов к отстающим конкурентоспособность успешных пострадает.

Бенчмаркинг охватывает только те вопросы деятельности региона, которые находятся в сфере его контроля и на которые он в состоянии оказывать влияние. Система бенчмаркинга является общей для всех регионов, потому что перечень показателей составляется центральным правительством. Но при этом:

- целевые значения показателей каждый регион устанавливает самостоятельно и самостоятельно осуществляет оценку конкурентоспособности;

- свои стратегические цели каждый регион также разрабатывает самостоятельно, исходя из своих приоритетов и перечня показателей;

- в зависимости от достигнутых результатов регион самостоятельно разрабатывает меры региональной политики;

- показатели могут по-разному интерпретироваться в разных регионах;

- в каждом конкретном регионе отдельные показатели могут быть ниже или выше.

Постоянное изучение территориального опыта других стран с помощью бенчмаркинга можно сравнить с маркетингом, и можно предположить, что в дальнейшем он получит соответствующее распространение в отечественной региональной политике.

Анализ государственного устройства и административно-территориального деления вышеперечисленных стран позволяет сделать вывод о том, что государственное устройство не оказывает определяющего влияния на принципы формирования планов, целей и показателей, методов их достижения региональными и местными органами власти.

В свою очередь, административно-территориальное устройство рассмотренных государств в значительной степени проявляется в принципах и методах формирования целей, задач и показателей органов власти регионального и местного уровней, а также на методы определения и контроля целей и показателей реализации государственной политики на региональном уровне.

Система целей региональной политики должна отражать прежде всего потребность в ее долгосрочности. С учетом зарубежного опыта можно иметь такой вариант формулировки ее целей:

• 
  сбалансированное демографическое развитие субъектов (территорий) и муниципальных образований на основе обеспечения занятости, необходимого набора социальных услуг и качества окружающей среды каждому гражданину независимо от места жительства;
  
• 
  повсеместное стимулирование экономической активности при условии поддержания необходимого баланса между регионами и городами;
  
• 
  создание «гуманитарного противовеса» рынку – системы демократических процедур, позволяющих учитывать, кроме экономических, социальные, экологические, культурные и другие ценности и цели.
  

• 
  территориальные аспекты всех направлений социальной политики;
  
• 
  политика регулирования межрайонных различий в уровнях развития и уровне жизни;
  
• 
  политика расселения.
  

Первые шаги по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, были сделаны в США комиссией Гувера еще в 1949 г. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.

Конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности» (Budget and Accounting Procedures Act), по которому устанавливалось требование к представлению проекта бюджета в суммах, предлагаемых к финансированию, в разрезе министерств и ведомств. Но по каждому их них данные следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности, причем именно в такой форме, в какой министерства и ведомства должны были подавать свои бюджетные заявки в администрацию президента (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета в США).

Такая форма представления федерального бюджета представляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей¹¹⁸.

Анализ опыта США по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет сделать следующие выводы, которые могут оказаться ценными для России:

1. Программно-целевое бюджетирование – это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда все большая часть национального дохода перераспределяется государством. Однако повысить эффективность государственных расходов за счет совершенствования одной только управленческой технологии, не затрагивая при этом бюджетный процесс, невозможно.

2. Решиться на использование программно-целевого бюджетирования легче в периоды финансовых трудностей, когда размеры дефицита государственного бюджета имеют угрожающие масштабы.

3. Все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах частного бизнеса (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе.

4. Внедрение инструментов частного бизнеса в деятельность государства встречает трудности из-за того, что масштабы деятельности государственных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности всех фирм, с тем, что мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний. Также у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у частных фирм, и потому для них приходится разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя, с необходимостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства и др.

5. Из-за указанных трудностей целесообразно поэтапное внедрение программно-целевого бюджетирования, перевод на него отдельных (пилотных) министерств и ведомств, адаптация новых технологий к существующей бюджетной практике с последующим распространением полученного опыта на остальные государственные министерства.

В США инициативы по переходу на программно-целевые методы бюджетирования с целью повышения эффективности бюджетных расходов исходили преимущественно от штатов и муниципалитетов. Уровень результативности бюджетных расходов регулируется местными нормативными правовыми актами, разрабатываются собственные программы внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов.

Принципы БОР и система показателей результативности были внедрены в США в ряде штатов. Каждый штат самостоятельно разработал систему целей и показателей и принял решение, какого из типов бюджетирования, ориентированного на результат, он придерживается.

Для России интересен опыт Великобритании. Эта страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий, аккумулируется в Центре и перераспределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность Правительству Великобритании проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдения определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства.

В Германии реформирование бюджетной системы и переход к бюджетированию, ориентированному на результат, начался позже, чем в других странах. Основная причина – традиционно жесткая структура, иерархия уровней государственной власти, а также «принцип субсидиарности» (предоставление услуг общественного сектора негосударственными некоммерческими организациями).

В России система БОР начала использоваться с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса¹¹⁹. Тема БОР неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента России, активно поддерживалась Министерством финансов РФ и стимулировалась к внедрению на региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Была образована правительственная комиссия по повышению результативности бюджетных расходов, а субъекты бюджетного планирования готовили доклады о результатах и основных направлениях своей деятельности (так называемых ДРОНДов).

На практике необходимость и целесообразность внедрения БОР объясняется наличием ряда определенных ситуаций:

- традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии) практически исчерпаны;

- при бюджетном кризисе необходимы радикальные меры по сокращению расходов, но при условии удержания достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;

- бюджет перестает быть полноценным инструментом управления, но необходимо понять цели и причины его перерасхода;

- внедрение результативного управления в органах исполнительной власти региона (муниципального образования).

При внедрении БОР необходимы, прежде всего, разработка нормативных актов, выработка точной модели результативного бюджетирования, наиболее подходящей для территории, проведение семинаров для органов исполнительной власти по разработке ведомственных целевых программ, осуществление экспертизы ведомственных целевых программ, докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД). Также нужна диагностика существующей модели бюджетного процесса, подготовка комплексного плана внедрения БОР в регионе или муниципальном образовании и др.
10.3. Инструменты местной экономической политики
Со второй половины ХХ в. в развитии региональной и местной экономической политики все большее значение приобретают те ее направления, реализация которых предполагает тесное взаимодействие с бизнесом. Таким образом, ее проведение в настоящее время невозможно без диалога местных властей с предпринимательским сообществом.

Рассмотрим эволюцию местной экономической политики в Канаде, характерную для многих стран¹²⁰.

Исторически региональные программы экономического развития Канады были нацелены на поддержку промышленности.
В 1960-е – начале 1970-х гг. некоторые провинции реализовывали свои собственные, построенные по принципу «сверху вниз» соответствующие программы. Урок, извлеченный из опыта сорокалетнего участия общественного сектора в региональном развитии страны, чрезвычайно прост: даже вложение огромных средств из государственных источников в реализацию программ промышленного развития отсталых регионов, разработанных верхним уровнем управления, не гарантирует ожидаемых результатов. В действительности эффект от таких инвестиций был незначительным. Причем в наиболее неблагоприятном положении оказались коммуны, получавшие целевые льготы при реализации рациональных региональных программ, разработанных на более высоком уровне. Как только обещанные льготы и субсидии переставали компенсировать достаточно высокие издержки, связанные с неоптимальным местом размещения, предприятия быстро покидали такие коммуны.

Провал вмешательства «сверху» в процессы местного экономического развития имел и один положительный результат. Сейчас все больше признается, что именно на уровне коммун следует разрабатывать программы местного экономического развития, ориентированные на использование потенциала их жителей и способствующие формированию локальных взаимосвязей и партнерств. Участие местных властей в этом процессе рассматривается сегодня как необходимый инструмент содействия устойчивому экономическому развитию.

В результате большей диверсификации местной экономики Национальная ассоциация специалистов по промышленному развитию Канады была переименована в 1989 г. в Канадскую ассоциацию специалистов по экономическому развитию (экономических девелоперов).

С конца 1970-х гг. муниципальные органы Канады в первую очередь уделяют внимание поддержке уже существующего бизнеса, а не привлечению внешних инвестиций. Специалисты по экономическому развитию в канадских коммунах непосредственно участвуют в деятельности по укреплению и диверсификации местной экономики. Она охватывает:

• 
  стратегическое планирование экономического развития; содействие местному предпринимательству;
  
• 
  консультирование малого бизнеса;
  
• 
  сбор данных о состоянии местной экономики и управления;
  
• 
  содействие стратегическим союзам и партнерству;
  
• 
  восстановление центров городов и т.д.
  

Государство поощряет объединение муниципалитетов через предоставление дополнительных субсидий, т.е. реформа проходит не административным путем, а стимулируется экономически.

Реструктуризация муниципалитетов в Канаде принимает различные формы. Наиболее часто упоминаемыми, обсуждаемыми и критикуемыми инициативами являются крупномасштабные слияния, инициируемые властями провинций. Проводимые муниципалитетами-участниками добровольные слияния меньшего масштаба (нескольких близлежащих муниципалитетов) привлекают намного меньше внимания и подвергаются намного меньшей критике.

Как показывает зарубежный опыт, для реализации местной (локальной) экономической политики используются два больших блока инструментов:

а) меры по развитию инфраструктуры и общих условий среды производства и жизнедеятельности;

б) набор стимулов (финансовых и нефинансовых) для поощрения определенных действий отдельных хозяйственных субъектов.

Далеко не все инструменты из этого списка могут в настоящее время использоваться в России. В последние 20 лет в развитии местного самоуправления в Российской Федерации чередовались центробежные и центростремительные тенденции. В результате неудачных попыток найти баланс между уровнями власти и правящими элитами местное самоуправление оказалось в непростом положении из-за противоречивости законодательства и сложности отношений по оси власти: федеральный центр – региональные органы власти – местное самоуправление. Неудивительно, что в этих условиях такие аспекты децентрализации, как степень финансовой самостоятельности и способность местных органов власти проводить собственную экономическую политику, развиты в России недостаточно.

Ведущие рыночные страны, как правило, склоняются к многоцелевому, комплексному регулированию общественного производства со стороны государства. Концепция государственного регулирования реализуется посредством таких форм, как среднесрочное программирование, программы развития отдельных видов деятельности, отраслей, секторов, районов, специальные целевые программы (например, развития научных исследований, образования и профессиональной подготовки, повышения производительности и т.п.). Во многих странах распространено планирование и прогнозирование национальной экономки в самых различных формах и видах.

При осуществлении социально-экономических преобразований на территории Российской Федерации следует учитывать фактор инерционности экономической системы страны, где прошлая хозяйственная практика будет еще долго влиять на поведение предприятий, органов государственного управления, других институтов. В связи с этим в определенной мере преемником плана может выступить программный механизм государственного регулирования социально-экономического развития страны, который предполагает разработку и реализацию программ (увязывающих долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные задачи) в целях эффективного использования ограниченных ресурсов регионов, вывода их экономики на уровень максимального самообеспечения и дальнейшего экономического роста. Он служит средством координации усилий всех уровней власти по достижению максимального национального эффекта, способствует интеграции и координации деятельности многочисленных организаций различных уровней управления на определенной территории и страны в целом.

В качестве выводов, по результатам анализа зарубежной практики определения целей, задач и показателей реализации государственной политики на региональном уровне, можно сформулировать следующие положения:

1. В федеративных государствах на национальном уровне цели, задачи и показатели реализации государственной политики на региональном уровне (за счет средств регионального бюджета) устанавливаются, как правило, только в качестве рекомендаций для территориальных органов власти. На федеральном уровне могут также устанавливаться стандарты оказания бюджетных услуг, рекомендованные для применения регионами.

2. В отдельных случаях на уровне центрального правительства устанавливается ряд показателей (например для целей бенч­маркинга), а стратегические цели и индикаторы функционирования экономки разрабатывают самостоятельно. Установленный перечень показателей может быть изменен и дополнен по усмотрению того или иного региона.

3. В некоторых странах (например в Великобритании) функционируют агентства регионального развития, политика которых направлена на стимулирование и поддержку развития регионов. Программы мероприятий, реализуемые агентствами, финансируются за счет средств государственного бюджета и могут софинансироваться из региональных бюджетов. Цели и показатели деятельности агентств устанавливаются и контролируются центральным правительством.

4. На уровне центрального правительства во многих государствах утверждается перечень показателей мониторинга социально-экономического развития регионов. Центральное правительство не контролирует достижения регионами определенных значений показателей, однако проводит их мониторинг и сравнительный анализ социально-экономического развития регионов в целях планирования государственной политики.

1. 
   В чем проявляется принцип единообразного сравнения социально-экономического развития регионов Германии?
   
2. 
   Охарактеризуйте опыт Великобритании по оценке социально-экономического развития регионов.
   
3. 
   Каковы механизмы реализации региональной политики в Англии?
   
4. 
   Что такое «система бенчмаркинга территорий»?
   
5. 
   Как могут быть определены цели региональной политики с учетом зарубежного опыта?
   
6. 
   Какова история возникновения в развитых странах системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР)?
   
7. 
   Каковы последствия внедрения системы БОР в США?
   
8. 
   В чем состоит необходимость и целесообразность внедрения БОР в Российской Федерации?
   
9. 
   Как проходило изменение местной экономической политики в Канаде?
   
10. 
    Какие два блока инструментов, в соответствии с зарубежным опытом, используются для реализации отечественной региональной экономической политики?
    
11. 
    Как централизация управления мешает осуществлению эффективной ГРЭП?
    

1. 
   Аганбегян, А. Кризис: беда и шанс для России / А. Аган­бегян. – М. : АСТ: Астрель, 2009.
   
2. 
   Албегова, И.М. Государственная экономическая политика / И.М. Албегова, Р.Г. Емцов, А.Е. Холопов. – М. : ДиС, 1998.
   
3. 
   Аткисон, Э.Б. Лекции по экономической теории государственного сектора / Э.Б. Аткисон, Дж. Э. Стиглиц. – М. : Аспект Пресс, 1995.
   
4. 
   Вашанов, В.А. Развитие аграрной сферы России в условиях глобализации / В.А. Вашанов. – М. : СОПС, 2006.
   
5. 
   Ведута, Е.Н. Стратегия и экономическая политика государства / Е.Н. Ведута. – М. : Академический Проект, 2004.
   
6. 
   Гранберг, А.Г. Основы региональной экономики / А.Г. Гранберг. – М. : ГУ ВШЭ, 2000.
   
7. 
   Зубаревич, Н.В. Социальное развитие регионов: проблемы и тенденции переходного периода / Н.В. Зубаревич. – М. : Эдиториал УРСС, 2003.
   
8. 
   Индикативное планирование и проведение региональной политики / под общ. ред. А.Б. Левинталя, Ф.Ф. Пащенко. – М. : Финансы и статистика, 2007.
   
9. 
   Климов, А.А. Пространственное развитие и проблемные территории: Социально-экономические аспекты / А.А. Климов. – М. : КомКнига, 2006.
   
10. 
    Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов РФ [Электронный ресурс]. – Режим доступа: www.minregion.ru.
    
11. 
    Корчагин, Ю.А. Региональная финансовая политика и экономика / Ю.А. Корчагин. – Ростов н/Д : Феникс, 2006.
    
12. 
    Кругман, П. Возвращение Великой депрессии? Мировой кризис глазами нобелевского лауреата / П. Кругман. – М. : Эксмо, 2009.
    
13. 
    Кузнецова, О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. Изд. 4-е / О.В. Кузнецова. – М. : Изд-во ЛКИ, 2007.
    
14. 
    Лексин, В.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития / В.Н. Лексин, А.И. Швецов. – М. : УРСС, 1998.
    
15. 
    Леш, А. Пространственная организация хозяйства : пер. с нем. / А. Леш. – М. : Наука, 2007.
    
16. 
    Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт / В.Г. Игнатов, В.И. Бутов. – Ростов н/Д : МарТ, 2005.
    
17. 
    Министерство регионального развития. Основные тенденции развития регионов Российской Федерации в 2006–2007 гг. : сборник материалов. – М., 2008.
    
18. 
    Мищенко, В.В. Государственная экономическая политика России в переходный период: направления и методы реализации : монография / В.В. Мищенко. – Барнаул : Изд-во Алт. ун-та, 2005.
    
19. 
    Мищенко, В.В. Государственное регулирование экономики : учебное пособие / В.В. Мищенко. – М. : ИНФРА-М, 2002.
    
20. 
    Нефедова, Т.Г. Сельская Россия на перепутье: Географические очерки / Т.Г. Нефедова. – М. : Новое издательство, 2003.
    
21. 
    Новоселов, А.С. Региональный потребительский рынок. Проблемы теории и практики / А.С. Новоселов ; отв. ред. В.В. Кулешов. – Новосибирск : Сибирское соглашение, 2002.
    
22. 
    Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации : Указ Президента РФ от 03.06.1996 г. №803 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://ruspravo.org/list/ 64470/1.html.
    
23. 
    Сухарев, О.С. Теория эффективности экономики / О.С. Сухарев. – М. : Финансы и статистика, 2009.
    
24. 
    Штульберг, Б.М. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации / Б.М. Штульберг, В.Г. Введенский. – М. : Гелиос АРВ, 2000.
    

Редактирование и подготовка

ЛР 020261 от 14.01.1997 г.

Бумага офсетная. Усл. печ. л. 10,9.

Тираж 200 экз. Заказ №445.
Издательство Алтайского государственного университета
Типография Алтайского государственного университета:

656049, Барнаул, ул. Димитрова, 66