Институтов

Учебное пособие

Авторы: Ачкасов В.А., д-р полит. наук, проф., зав. каф. международных политических процессов факультета философии и политологии СПбГУ (гл. 2, 15); Газимагомедов Г.Г., д-р полит. наук, проф. каф. конфликтологии факультета философии и политологии СПбГУ (гл. 10, 17); Данилов А.В., канд. полит.наук, ст. преп. каф. политических институтов и прикладных политических исследований факультета философии и политологии СПбГУ (гл. 16); Лагутин О.В., канд. полит. наук, доц. каф. политических институтов и прикладных политических исследований факультета философии и политологии СПбГУ (гл. 11); Макарин А.В., д-р социол. наук, проф. каф. политических институтов и прикладных политических исследований факультета философии и политологии СПбГУ (гл. 1, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14); Сафонова О.Д., канд. полит. наук, ст. преп. каф. политических институтов и прикладных политических исследований факультета философии и политологии СПбГУ (гл. 3, 10); Стребков А.И., д-р полит. наук, проф., зав. каф. конфликтологии факультета философии и политологии СПбГУ (введ., гл. 17).

Рецензенты:

доктор философских наук, профессор Г.П. Артемов,

доктор философских наук, профессор Ю.В. Косов,

доктор политических наук, профессор О.В. Попова

Печатается по постановлению

Редакционно-издательского совета факультета философии и политологии

С.-Петербургского государственного университета

Для студентов, обучающихся по специальности и направлению «политология» и «конфликтология» и всех интересующихся теорией и историей политических институтов.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие……………………………………………………………………................4
Глава 1.	Институт: понятие и концепции анализа социальных и политических институтов……………………………......5
Глава 2.	Политическая система и политические режимы………………………18
Глава 3.	Конституция……………………………………………………………...49
Глава 4.	Формальное и неформальное право в структуре общества и государства………………………………………………….67
Глава 5.	Государство как политический институт………………………………81
Глава 6.	Представительная власть………………..……………………………...100
Глава 7.	Глава государства……………………………………………………….118
Глава 8.	Правительство как институт исполнительной власти………………..142
Глава 9.	Бюрократия как структурообразующий элемент государственных и общественных институтов ………………………………………......154
Глава 10.	Судебная власть…………………………………………………………173
Глава 11.	Силовые институты……………………………………………………..192
Глава 12.	Институционализация гражданской жизни……………………….......211
Глава 13.	Местное самоуправление………………..……………………………...229
Глава 14.	Политические партии…………………………………………………..249
Глава 15.	Группы интересов и СМИ как акторы политики……………………..268
Глава 16.	Выборы и избирательные системы……………………………............288
Глава 17.	Конфликты в структуре государства и общества…………………….301

ПРЕДИСЛОВИЕ

Институциональный анализ как один из методов анализа общества и человека получил свое распространение в силу того, что многообразие явлений социальной, политической, экономической и культурной жизни группируется по нормативному и организационному основаниям. Родственные явления и связи получают обобщенную характеристику не только по действиям индивидов, но и по нормам, которыми эти действия определяются. Институтом сегодня уже начинают называть организации и явления общественной жизни. Нормы, которыми руководствуются люди, становятся социально, политически и экономически необходимыми, а их исполнение подлежит социальному контролю. К институтам поэтому теперь относят и объединения людей, и совокупность норм, которыми руководствуется данное объединение.

Термин «институт» происходит от латинского «institutum» — установление, учреждение. В политологии под институтом понимается определенная форма организации, регулирования, упорядочивания общественной жизни, деятельности и поведения людей, а под институционализацией — процесс определения индивида или групп индивидов в пределах существующих жизненно важных видов деятельности. Поэтому с определенного времени (по одним мнениям со времени К. Маркса, по другим — со времени Т. Веблена и Т. Парсонса) действия людей начинают рассматриваться в виде нормативных и организационных отношений.

Политика так же, как и общество в целом, становится объектом институционального анализа. Она предстает перед нами как организуемая и регулируемая нормами совокупность объединений или отдельных лиц, занимающих особое место в системе политической власти и исполняющих функции, соответствующие данному месту. В результате этого анализа очерчиваются границы правомочий того или иного института, описывается история становления и эволюции, а также современное состояние, прогнозируются перспективы развития и взаимодействия с иными политическими институтами.

Политико-институциональный анализ дает позитивные знания об учреждениях и организации политики и управления посредством нормативных воздействий. Так, Конституция РФ определяет совокупность политических институтов обязательных для российского политического пространства, устанавливает права и свободы граждан, определяет цели, задачи основных институтов государственной власти. Но в тоже время Конституция сама рассматривается как правовой и политический институт, который организует общество и регулирует все процессы, происходящие в нем. В соответствии с чем вся жизнь общества устраивается по должному основанию, приобретает легитимно-конституируемый характер.

Предлагаемое учебное пособие — одно из пособий по теории и истории политических институтов, и оно, несомненно, будет способствовать углублению знаний студентов, осваивающих политические науки, станет хорошим путеводителем в мире институциональной политики.

ГЛАВА 1. ИНСТИТУТ: ПОНЯТИЕ И КОНЦЕПЦИИ АНАЛИЗА

СОЦИАЛЬНЫХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ

1. Институт: определение понятия.

2. Теории институциональных образований.

По вопросу термина «институт» нет согласия среди обществоведов.² Так Д.Ш. Ткачев отмечает, что в современной политической науке под институтами понимаются законы, правила игры, определенные кодексы поведения, типы отношений и связей. «Это набор правил, процедура соответствий, моральное и этическое поведение индивидов в интересах максимизации богатства. Институты — это разработанные людьми формальные (законы, конституции) и неформальные (договоры и добровольно принятые кодексы поведения) ограничения, а также факторы принуждения, структурирующие их взаимодействие. Все вместе они образуют побудительную структуру общества и экономик (Норт)».³ Действительно Д. Норт определяет институт как «созданные человеком ограничения, которые структурируют политическое, экономическое и социальное взаимодействие». Одновременно Норт предлагает и несколько иное определение института. Он рассматривает его в виде совокупности «правил, механизмов, обеспечивающих выполнение социальных, экономических и политических взаимодействий и норм поведения, которые структурируют повторяющие взаимодействия между людьми».⁴ Но и в данном смысле понятие «институт» отделяется от термина организация (субъекта социальной жизни, общественной группы) и служит для обозначения лишь «правил игры».

Согласно В.В. Радаеву и О.И. Шкаратан, «понятие институт» используется для обозначения устойчивого комплекса формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные виды человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов.⁵

Вслед за Р. Далем под институтом в данной работе будет пониматься не только формальные и неформальные правила и механизмы их исполнения, но и в более широком смысле «организации, рассчитанные на длительный период, передаваемые из поколения в поколение как бы по наследству».⁶

В нашем анализе институт соединяет в себе, во-первых, формальные отношения (первоначальный смысл) и неформальные (родственные, дружеские, союзнические) виды связей,⁷ которые систематизируют и стандартизируют поведение людей; во-вторых, он включает носителей (субъектов, акторов) социальных отношений, ролей и статусов; в-третьих, поступки или стереотипы человеческого поведения, которые характеризуют отдельного человека, и в отличие от норм и правил, вследствие привычки как таковой, не контролируются другими людьми и, наконец, в-четвертых, предрассудки или народные взгляды (традиции, обычаи). Другими словами, каждый социальный институт, регулирующий ту или иную область общественной жизни, состоит, по меньшей мере, из нескольких элементов: формальные — правовые, административные и организационные — нормы и правила, регламентируемые властными и управленческими органами; механизмы государственного контроля над выполнением установленных норм и правил; механизмы общественного контроля; неформальные нормы, укорененные в культуре данного общества.⁸ Эти элементы социального института взаимосвязаны и в реальной жизни всегда сохраняют некоторую автономность.

Такое широкое понимание термина очень важно при анализе «знаковых» институциальных изменений, которые происходят в различных странах. Так «на траектории институциональных сдвигов могут оказаться пробелы не только в государственном (вертикальном), но и в общественном (горизонтальном) контроле. Свой вклад может вносить и степень рассогласованности между формальными и неформальными нормами или каждым из этих видов норм, с одной стороны, и формальным и неформальным контролем — с другой. Изменения этих элементов относительно независимы друг от друга, и каждый из них вносит свою лепту в трансформацию того или иного института. Поэтому в аналитических целях важно иметь в виду не один и даже не два, а все четыре элемента института и внимательно отслеживать степень соответствия и характер взаимосвязи в меняющихся условиях. Ведь чем сильнее они поддерживают друг друга, тем успешнее трансформация того или иного института; и напротив, рассогласованность их динамики может существенно затруднить институциональные преобразования и даже придать им противоположный знак».⁹

Одновременно более широкий смысл понятия «институт» можно использовать не только применительно к кардинально меняющимся обществам, но и к стабильным государствам. «С одной стороны, институты — это своего рода выражение духовной общности. Их существование возможно лишь в теле политического сообщества, а не в отрыве от него… Поэтому никакой политический институт не является вещью в себе, он всегда имеет то или иное значение в рамках ментального образа. С другой — будучи однажды установлены, институты приобретают известную самостоятельность по отношению к политическим ментальным конструкциям, начинают жить собственной жизнью. В качестве институтов власти они оказываются под контролем определенных политических сил, которые активно используют их для политической работы — воздействия на процесс формирования и воспроизводства смыслов, значений, идентичностей. Эти силы навязывают собственный «образ политического сообщества», стремясь вытеснить альтернативные значения и смыслы. По сути дела, речь идет о легитимации, которая, объясняя и оправдывая существующий порядок, производит образ целостного политического сообщества, что придает ему относительную устойчивость».¹⁰

История политических институтов берет свое начало со времени формирования первых государств (Ассирия, Вавилон, Древний Китай, Древний Египет и др.), когда появляется система назначения на властные должности и знаковая форма регулирования отношений между людьми. Собственно история социальных институтов начинается несколько раньше в период господства патриархальных, «общинно-родовых» отношений. Это периоды человеческой истории, во время которых организационные структуры «связываются» осознанием совместной жизни на основе традиционалистских отношений в социуме.

Понятие «традиционализм» означает установку на повседневно привычное и веру в него как непререкаемую норму, а традиционалистский авторитет это господство, основанное на том, что действительно, мнимо или предположительно существовало всегда. С появлением у господина личного «штаба управления» (в том числе и военного) традиционное господство тяготеет к патримониализму (М. Вебер), т. е. к формированию государственности и системы политических институтов.

Теория политических институтов формировалась в русле теории социальных образований. Социальный институт является исходным методологическим понятием в изучении политических институтов. Речь идет о тех составляющих социальных институтов, которые анализировали основоположники данной концепции (Г. Спенсер, Э. Дюркгейм и др.), их исследования используются при изучении общего и особенного политических образований разных стран.

Г. Спенсер, например, определял социальный институт как устойчивую структуру социального действия индивидов и социальных групп, упорядочивающую и организующую на нормативной основе удовлетворение их базисных потребностей. По мнению классиков социологии, основными признаками социальных институтов являются:

1. Прочность социальных связей, основанная на долговременном и устойчивом взаимодействии людей.

2. Четкое и зафиксированное разделение функций между людьми, их детальная регламентация и регулирование формальными и неформальными нормами живого, социального и позитивного права.

3. Конкретные и четко определенные образцы поведения, идеалы, ценности и установки, на основе которых протекают взаимоотношения людей при удовлетворении их многообразных потребностей, которые во многих случаях фиксируются в неписаных и писаных кодексах поведения, обычаях, традициях, ритуалах, моральных заповедях и других нормативных и обычно-правовых установлениях.

4. Социокультурные символы и церемониалы, закрепленные в гербах, знаменах, гимнах, обручальных кольцах, церемониях присяги и многом другом.

5. Обеспеченные специально подготовленными кадрами особые органы управления и самоуправления институтами, связанные с самоорганизацией и саморегулированием.

Сложный характер социальных институтов соответствующим образом обусловливает их структурную организацию. Структурные компоненты социальных институтов таковы:

• 
  цели и задачи их жизнедеятельности, связанные с удовлетворением при помощи конкретного института совершенно определенной базисной потребности людей;
  
• 
  нормативно оформленные и организованные отношения в рамках конкретного института;
  
• 
  общие и специфические функции, социальные роли и статусы индивидов и социальных групп, вовлеченных в функции социального института;
  
• 
  принципы, методы, средства, ресурсы, то есть технологии функциональной деятельности института по реализации своих целей и задач и удовлетворения базисных потребностей людей.¹¹ С учетом перечисленных структурных компонентов институциональных систем значение имеют функции социальных институтов, которые подразделяются на универсальные функции для всех установлений и на специализированные, т. е. присущие каждому из них по отдельности и отличающие их друг от друга.
  

• 
  функцию установления легальных и общепризнанных способов и форм удовлетворения конкретных, непреходящих и особо значимых (базисных) для людей потребностей;
  
• 
  социально-регулятивную функцию, связанную с координацией деятельности членов общества и контролем над их поведением посредством обычаев, традиций, принуждения на основе норм живого, социального и позитивного права и других средств;
  
• 
  социально-интегративную функцию, связанную с социальной консолидацией индивидов и социальных групп, вовлеченных в деятельность институтов, в сплоченные социальные сообщества;
  
• 
  статустно-ролевую функцию, обеспечивающую устойчивость социального статуса и ролей индивидов и социальных групп в обществе.¹²
  

Специфика политических институтов проистекает из самой сути политики, которая соотносится со сферой публичных действий и распределительных мер. Она проявляется в виде стремления «к участию во власти или оказанию влияния на власть».¹³

Политика обнаруживается в форме отношений по принятию решений, распределению благ, выдвижению целей, соисканию власти и т. п., политика — это та сфера общественной жизни, в рамках которой взаимодействуют интересы людей. Одновременно она представляет собой вид профессиональной деятельности (не совпадающей с обществом), через которую осуществляется регулирование общественными отношениями, что находит свое выражение и воплощение в политической власти. Власть — это общественное отношение, которое характеризуется преобладанием одних людей над другими.¹⁴ В жизни общества имеют место различные виды власти: экономическая власть, власть в семье, власть «улицы» и др.

Политическая власть в лице государства характеризуется рядом отличительных признаков:

• 
  публичностью — всеобщностью и «безличностью». Всеобщность и безличность предполагают то, что политическая власть в отличие от приватной (личной, частной, групповой) с помощью «права» и «закона» обращается от имени общества ко всем гражданам, проживающим на определенной территории;
  
• 
  верховенством, обязательностью решений публичной власти для других властей. Политическая власть может ограничить влияние таких учреждений как СМИ, бизнес-сообщества и иные виды социальных образований;
  
• 
  легальностью в использовании силы в пределах данного государства и общества;
  
• 
  моноцентричностью, то есть наличием единого центра принятия решений и контроля за исполнением решений. Социальная (в узком смысле этого понятия), экономическая и другие власти более полицентричны;
  
• 
  многообразием ресурсов. Официальные институты власти способны использовать мифы, страх, насилие, традиции, принуждение, «право» и т. д.
  

Источниками власти могут выступать авторитет, харизма, сила, престиж, закон, знание, интерес, тайна и др. В широком смысле ресурсы власти представляют собой «все то, что индивид или группа могут использовать для влияния на других». Понятия «ресурсы власти» и «основания власти» близки по своему смыслу, но не совпадают полностью. Термин «основания власти» предполагает фундамент, на котором базируются источники власти. Таковым фундаментом могут быть социальные группы, бюрократия, образование, СМИ, конституция и т. д. Ресурсы власти — это все те конкретные средства, использование которых обеспечивает влияние на объект в соответствии с целями субъекта. К ресурсам власти относят — убеждение, поощрение, принуждение, насилие, право, традиции, страх, мифы. Можно выделить также и экономические, социальные, культурно-информационные, демографические ресурсы и др.

Политическая власть, обеспечивая согласование многообразных интересов различных групп общества (наряду с согласованием интересов она решает и другие задачи), воплощается в политической жизни и политической системе общества, а в концентрированном своем проявлении в государстве как определенном состоянии общества (Н. Макиавелли). Иначе говоря, социальные институты, которые имеют прямое или косвенное отношение к государственной власти (государственная власть является разновидностью политической власти), способствуют выработке стратегии и тактики внутренней и внешней политики, заполнению вакансий в структурах государства, выдвижению политических лидеров и т. д. Такие структурные установления и представляют собой политические институты. Они являются либо составными частями государственного механизма или оказывают влияние на этот механизм.

Процесс политической институционализации означает превращение социального явления или движения в организованное образование, упорядоченный и формализованный процесс с определенной структурой, властной иерархией и другими признаками организации: дисциплиной, нормами и т. п. Начальные (простые) формы институционализации возникают на уровне общественного самоуправления и самоорганизующихся процессов: групповых или массовых движений, волнений и т. п. В этих образованиях появляются относительно формальные, упорядоченные, направленные действия, лидеры, способные их организовать и возглавить. Как следствие они превращаются в постоянные группы, а само явление или процесс, становится управляемым. Современные, более развитые формы институционализации представлены сложившейся политической системой общества со сформированными политическими институтами и институциональной структурой власти, установлений, учреждений, организаций, политических ассоциаций и т. п.

Политические институты — это «орудия, через которые и посредством которых осуществляются политические процессы, реализуется власть в обществе, организованном в государство. Деятельность государства наиболее наглядно проявляется в подчинении своих граждан правительственной власти».¹⁵

В качестве следствия произошедших и происходящих общественных изменений и теоретического осмысления проблем этих процессов в современном значении институты обозначают два класса социальных и политических явлений. Первое — это политические образования, учреждения с организационной структурой, централизованной властью, исполнительным аппаратом (бюрократией, чиновниками, управляющими, исполнительными служащими). То есть, в виде институтов политической власти — власть представительная, глава государства, правительство, исполнительная власть, судебная власть, региональные структуры власти и др. Второе — формы и виды политических функций, отношений, типов политики и управления. Например, имеют место те ли иные процедуры избрания и назначения доверенных лиц, избрания представительных органов власти различных уровней — парламента и пр., «представляющих» в этих институтах интересы и волю народа, формирование и отставка правительства и т. д. ¹⁶

Политические институты, учитывая их особенности, следует подразделить на институты власти и институты участия. Критерием для такого деления является степень близости, сопричастности различных элементов общества, его социальных групп к «реальным» политико-управленческим функциям. В своем единстве эти составляющие общества образуют политическую систему в качестве «общественного механизма распределения и осуществления власти».¹⁷ Политическая система состоит из государственных органов и институтов участия, т. е. «официальных институтов» и институтов гражданского общества. К первым относятся институты, которые являются непосредственно частями государственного механизма. Вторые, это те образования, которые способны оказывать или оказывают влияние на государственную власть в обществе.

Понятие гражданского сообщества предполагает активное вовлечение граждан в общественную жизнь. «Заинтересованность в общественных проблемах и преданность общему делу являются ключевыми признаками гражданской добродетели. При этом очевидно, что далеко не всякая политическая деятельность заслуживает наименования добродетельной или же умножает благосостояние общества. Четкое осознание или достижение общественного блага за счет чисто индивидуальных или сугубо частных целей — вот, по-видимому, формулировка, наиболее точно передающая смысл гражданской добродетели, лежащей в основании гражданского сообщества».¹⁸

Гражданские ассоциации могут способствовать эффективности и стабильности политической власти, поскольку внутренне они действуют на формирование политического сознания своих членов, созидая из них граждан гражданского общества, во-первых, а во-вторых, их деятельность влияет на политику государства, вынужденного с ними считаться.

2. Теории институциональных образований. Следует обратить внимание, что содержание деятельности институтов, анализ их места и роли в обществе рассматривается с различных позиций. Так прежний, классический, «старый» институционализм основан на концепции холизма (от греч. — целое) и объясняет интересы индивидов через характеристики институтов, которые предопределяют социальные взаимодействия. Неинституционализм в изучении институтов следует традициям методологического индивидуализма. Неоинституцианалисты объясняют институты как равнодействующие интересов и поведения индивидов, использующих институты для координации собственных действий (Дж. Бьюкенен, М. Олсон, Д. Норт и др.).

В социологии политики и социологии организаций, а также других теоретических схемах мы не находим единой парадигмы институциональных образований. Имеет место множество моделей организаций вокруг которых сгруппировались целые школы исследователей. Анализируя историю этого вопроса с позиции логической реконструкции, можно воспроизвести следующие основные концепции социологии организации: «Организация как трудовой процесс» (Ф. Тейлор); «Организация — машина» (А. Файоль, Л. Урвик и др.); «Бюрократическая модель организации» (М. Вебер); «Организация — община» (Э. Мэйо, Ф. Ротлисберг и др.); «Социотехническая модель» (Е. Трист и др.); «Интернациониская модель» (Ч. Бернар, Г. Саймен, Дж. Марч и др.); «Естественная организация» (Т. Парсонс, Р. Мертон, А. Этциони и др.).

«Организация как трудовой процесс». Эта модель «научной организации труда» связана с именем Ф. Тейлора. Работник в ней рассматривается как звено единой специализированной цепи организации, трудовая деятельность которого размельчалась на простейшие элементы с целью задать ему оптимальный режим исполнения. Соответственно, трудовая деятельность принципиально отделялась от управления, которое являлось функцией другого субъекта.

«Организация — машина». Предложили данную концепцию А. Файоль, Л. Урвик и др. Они исходили из того, что организация проявляется как безличный механизм, состоящий из формализованных отношений, статусов и целей в форме многоуровневой административной иерархии. Организация есть инструмент, при помощи которого решаются поставленные задачи. Человек в организации выступает не в качестве личности, а в форме абстрактного «человека вообще».

«Бюрократическая модель организации». Разработал эту теорию организации М. Вебер (см.: Глава 9).

«Организация — община». Э. Мэйо, Ф. Ротлисберг и их коллеги выдвинули представление об организации как общине, основу которой составляют «человеческие отношения». Организация — это частный случай человеческой общности, особой социальности. В основе ее лежат отношения «человек — человек», «человек — группа». Поэтому такие связи возникают на межличностной базе взаимных привязанностей и общих интересах. Принятые в группе нормы поведения являются доминирующим регулятором отношений общины. Ее структура производна от стихийно складывающихся первичных отношений между людьми через факторы лидерства и престижности. В этих группах особое значение приобретает частное и неформальное право. Контроль поведения отдельного человека (через общественное мнение) и удовлетворение общественных потребностей осуществляет именно такая организация. Социально-психологическая «организация в организации» с трудом поддается внешнему управлению. Наиболее правильный путь воздействия на общину находится в плоскости включения в ее естественную среду и, соответственно, необходим учет ценностей, установок, мотивов поведения носителей организационных отношений.

«Социотехническая модель» предложена группой английских социологов (Е. Трист и др.). Представители социотехнической концепции организации считают, что имеется взаимозависимость между социальной организацией производства и характером технических его средств. Иначе говоря, имеет место, с одной стороны, зависимость внутригрупповых связей от технологии производства, с другой — обратное влияние социально-психологических качеств группы на производственный процесс, главным образом, производительность труда. Поэтому в зависимости от особенностей технологического процесса, в деятельности организации следует учитывать и допускать возможность неформальных способов регулирования организационных отношений.

«Интернациониская модель» разработана Ч. Бернардом, Г. Сайменом, Дж. Марчем и др. Здесь организация рассматривается как система взаимодействий между субъектами деятельности. В процессе взаимодействия индивиды вносят в организацию ожидания и ценности, руководствуются своими собственными представлениями о реальной жизненной ситуации. В силу того, что структура и цели организации являются следствием этих взаимоотношений вместе с формальными правилами и процедурами, в системе управления проявляются элементы неопределенности и вместе с этим возникает риск при принятии решений. Рациональные действия руководителя имеют свои пределы, как-то: из-за ограниченности его знания об организации, неспособности предвидеть всех последствий своего решения, неустойчивости порядка его предпочтений.

«Естественная организация». Авторы этой теории — Т. Парсонс, Р. Мертон, А. Этциони и др. Организационная деятельность анализируется как объективный, самосовершающийся процесс, в рамках которого субъективное начало не имеет решающего значения. Организованность — это такое состояние системы, которое позволяет ей самонастраиваться при воздействии внешних и внутренних составляющих. Целедостижение выступает как один из возможных результатов деятельности системы. Отклонение от цели не является ошибкой или просчетом, а естественным способом функционирования организации, в которой значительное место занимают не планируемые, а стихийные факторы.

Как правило, этот подход избегает взгляда на систему с позиций управления. Социальное образование рассматривается как саморазвивающийся организм, имеющий множество проявлений и собственных законов, направление развития которых предугадать трудно.¹⁹

Эволюция методологии «западной» социологии показывает противоположность настоящего ее состояния начальному содержанию. В первых моделях организационная эффективность связывалась с высокой формализацией, организационное творчество закреплялось за высшими структурами в системе иерархии. Деятельность последней дробилась на простейшие компоненты, и узкая специализация означала высокую степень продуктивности носителя организационных отношений.

Современные теории ориентируют на необходимость учета неформальных механизмов регулирования, самостоятельность деятеля определяется как элемент, способствующий успешному развитию организации, сложный труд выступает как дополнительный мотив, психологические и иные потребности выходят в центр внимания управления организациями.²⁰

В связи с изысканиями второй половины ХХ века в области теории организаций и социологии политики, получила развитие концепция «умной», саморегулирующейся организации, которая находится под влиянием экономического подхода к управлению и формулируется в духе теории «государственного менеджмента». Эта концепция имеет в определенном значении практическое происхождение, представляя собой идеологию административных реформ, начатых в 80-е годы ХХ века консервативными правительствами в ряде западных стран.

По мере развития постиндустриального общества ставится под сомнение эффективность политической и бюрократической иерархии в рамках государственных институтов и связанной с нею централизации информации и ответственности и осуществляется поиск нового качества управления. «Адекватная современным требованиям организация должна основываться на переходе: от «конвейерного» труда к наукоемкому; от индивидуального труда к работе в командах; от работы по функциям к работе по проектам; от узкой и жесткой специализации к широкопрофильной подготовке; от подотчетности «боссу» к подотчетности «клиентам» (получателям результата); от иерархии к горизонтальной координации работы внутри команд».²¹

В то же время центральное правительство, в соответствии с этой позицией, должно создавать общенациональные нормы и правила. Соответственно данной ситуации в рамках этих правил могут действовать саморегулирующиеся, имеющие цели прибыли организации, которые самостоятельно определяют задачи, организационные формы, партнеров-поставщиков.

Следует отметить, что методы частного сектора требуют самого глубокого анализа, но стремление при помощи рыночных механизмов решить большинство проблем современного общества, создавая «умные», саморегулирующиеся управленческие системы затруднительно. Так, анализируя «изъяны рынка» Дж. Стиглиц определяет следующие условия, при которых рынок не решает социальные проблемы: инфляция, безработица, несостоятельность конкуренции, внешние эффекты (экстреналии), неполные рынки, общественные товары, несовершенство информации.²²

В анализе проблем государства и институтов его образующих, а также государственного управления все большее значение приобретает и другое концептуальное направление, в основе которого находиться термин «политическая сеть». Концепция политических сетей имеет корни в теориях, которые посвящены взаимодействию гражданского общества и государства. Отмечаются следующие направления: плюралистическая теория, корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационных отношений, неоинституциализм в социологической версии.²³

Концепция политических сетей существенно меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики в широком значении последней: «1) в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики и при сетевом подходе государство и его институты являются одним из акторов производства политических решений; 2) в противоположность идее относительной независимости государства в политике в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве “сцепленных” с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен с ними своими ресурсами; 3) в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы сетевой подход предполагает новый тип управления “руководство”…, общая характеристика которого нашла выражение в формуле “управление без правительства” или “руководство без правительства”…».²⁴

Руководство в рамках политической сети отличается как от простого администрирования, когда источником политических решений выступает верхушка иерархической пирамиды государственной власти, а общественные институты оказывают на этот процесс лишь опосредованное влияние, так и от рыночной модели государственного управления с ее акцентом на принципы торговой сделки, в которой каждый пытается максимально отстоять свой особый интерес; оно осуществляется через переговоры между государственными и негосударственными институтами, направлено на выработку удовлетворяющего стороны политического решения. Считается, что данная модель управления эффективнее рыночной и иерархической и лучше обеспечивает общественные потребности.²⁵

В заключение отметим, что политические институты характеризуют ныне политическую систему, а также тип общества. В соответствии с этим можно сказать, что теория политических институтов представляет собой упорядоченные сведения, субординированное и системное научное знание о стереотипах человеческого поведения, правовых нормах, организациях и организационных отношениях, элементах структуры традиционных и современных политических систем. Важным составным компонентом такого знания выступает исторический (практический) аспект жизни организационных образований, когда политический опыт получает научно-теоретическую интерпретацию, методологию исследования теории и практики политических институтов.
Контрольные вопросы

1. 
   Какие элементы включает понятие «институт»?
   
2. 
   Как соотносятся термины социальный и политический институты?
   
3. 
   Назовите структурные элементы политических институтов.
   
4. 
   Каковы функции социальных институтов?
   
5. 
   Как соотносятся понятия власть, политика и политический институт?
   
6. 
   Раскройте специфику понимания института в институционализме и неоинституционализме.
   
7. 
   Какие вы знаете основные теории институциональных образований?
   
8. 
   Определите место государственных институтов и институтов участия в современной политической жизни.
   

Литература

1. 
   Walzer М. Radical Principles. New York, 1980.
   
2. 
   Pinchot C., Pinchot E. The End of Bureaucracy and the Rise of the Intelligent Organization. San-Franciko, 1993.
   
3. 
   Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // «Полис». 1995. № 6.
   
4. 
   Ачкасов В.А., Грызлов Б.В. Институты западной представительной демократии в сравнительной перспективе: Учеб. пособ. СПб., 2006.
   
5. 
   Вебер М. Избр. произведения. М., 1990.
   
6. 
   Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. Ч. I: Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В. Сморгунова. М., 2006.
   
7. 
   Государственная политика и управление: Учебник: В 2 ч. Часть II: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под. ред. Л.В. Сморгунова. М., 2007.
   
8. 
   Государственное управление и политика. СПб., 2002.
   
9. 
   Даль Р. О демократии. М., 1999.
   
10. 
    Заславская Т.И. Современное российское общество. Социальный механизм трансформации. М., 2004.
    
11. 
    Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // «Полис». 1996. № 1. С. 164.
    
12. 
    Курочкин А. В. Эффективность государственного управления // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб., 2000.
    
13. 
    Милецкий В.П. Введение в социологию права. СПб., 2003.
    
14. 
    Норт Д. Институты и экономический рост // Tnesis. Вып. 2. М., 1993.
    
15. 
    Оболонский А.В. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность // «Общественные науки и современность». 2001. № 3.
    
16. 
    Панов П.В. Политическое сообщество: конструирование и институционализация // «Полис». 2007. № 1.
    
17. 
    Патрушев С.В. Институциональная политология: современный институционализм и политическая трансформация России. М., 2006.
    
18. 
    Политология: Энциклопедический словарь. М., 1993.
    
19. 
    Политология: Курс лекций / Под. ред. Г.П. Артемова. СПб., 2001.
    
20. 
    Политология: Учебник / Под. ред. В.А. Ачкасова, В.А. Гуторова. М., 2007.
    
21. 
    Пригожин А.И. Современная социология организаций. М., 1995.
    
22. 
    Радаеев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация. М., 1995.
    
23. 
    Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб., 2000.
    
24. 
    Сморгунов Л.В. Сетевой подход к государственному управлению // Вестник КРАГСиУ. Управление и кадровая политика. 2000. № 2.
    
25. 
    Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению // «Полис». 2001. № 3.
    
26. 
    Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // «Полис». 2003. № 4.
    
27. 
    Соловьев О.М. Политические институты. СПб., 2003.
    
28. 
    Социально-экономическая эффективность: Опыт США. Роль государства. М., 1999.
    
29. 
    Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 1997.
    
30. 
    Сухарев О.С. Проблема качества институционального развития // Журнал экономической теории. 2002. № 2.
    
31. 
    Ткачев Д.Ш. Особенности функционирования институтов и социальных сетей в постсоветском пространстве // «Полис». № 1. 2006.
    
32. 
    Шабанова М.А. Экономический и социологический анализ институциональных изменений // Общественные науки и современность. 2006. №. 6.