Казанского университета

КАЗАНСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

1992

Печатается по рекомендации

Казанского университета

Научный редактор - проф. Б.Л. Железнов

Рецензенты: проф., член Конституционного Суда Российской

федерации О.И.Тиунов,

доц. Р.В. Шагеева

В монографии рассматриваются теоретические и нормативные основы конституционного контроля в рамках отечественной государственности. Анализируются практика конституционного контроля высши­ми органами государственной власти, перспективы развития законодательства, призванного обеспечить верховенство Конституции в ре­спубликах. Особое внимание уделено правовому статусу специальных органов правовой охраны Основного Закона: Комитету конституцион­ного надзора СССР, Конституционному Суду Российской Федерации.

Для студентов юридических вузов, аспирантов, ученых, практических работников. Может быть использовано в качестве учебного пособия по специальному курсу "Конституционный контроль".

Предисловие

Конституция является тем фундаментом, на котором возводится все здание действующего законодательства. Ее несоблюдение оборачивается разрушением правовой системы, существенным ослаблением законности и правопорядка, возрастанием стихийности в общественном развитии. Обеспечение стабильности, в первую очередь, с точки зрения соблюдения основных прав и свобод граждан - непременное условие прогрессивного развития любой общественной системы.

Известно, что разделение властей призвано обеспечить поддержание демократической формы государства за счет рассредоточения власти, создания системы сдержек и противовесов, ставящих прегра­ду узурпации всей ее полноты какой-либо из государственных струк­тур, ничем не ограниченной личной власти. С другой стороны, пред­полагается, что все субъекты, обладающие властью, исходят из закона
правовых пределов определения сферы их деятельности. Разде­ление властей не означает одноуровневости законодателя, управле­ния и суда, непосредственно связано с принципом верховенства за­кона и прежде всего Конституции². Здесь действуют различные, в том числе и политико-правовые механизмы. Среди них важную роль играет правовая охрана Конституции, Основного Закона, выполняющего роль главного политического и правового документа. Деятель­ность всех государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, граждан, все правовые акты должны соответствовать Конституции. Этим определяется значение института конституционного контроля и надзора, призванного обеспечивать соответст­вие Конституции иных нормативно-правовых актов.

Данный институт прошел своеобразный путь развития в нашей стране. Его функции осуществлялись и судебными органами (20-е годы), и надзорными (прокуратура), была конституционно закреплена парламентская форма контроля, носившая в основном предварительный характер. Первоначальные этапы свидетельствуют о достаточно успешном его развитии. Однако по мере все более полного огосударствления различных сфер жизни общества, включая и науку, менялось и отношение к институту конституционного контроля и надзора.

Длительное время официальная теория и практика отвергали необходимость специальной правовой охраны Конституции. Предполагалось, что достаточно сформулировать справедливые, демократические положения и все члены общества им будут безусловно следовать. Счи­талось, что определенная в Конституции модель ее защиты обеспечит соответствующее Основному Закону место в правовой системе. Однако практически она состояла лишь в закреплении в Конституции положе­ний о ее верховенстве, высшей юридической силе и необходимости соответствия ей всех других нормативных актов. Этот принцип объявлялся основным гарантом обеспечения верховенства Конституции. Кроме того, Конституция закрепляла контрольные полномочия высших органов власти. Практически же учрежденная в СССР парламентская система конституционного контроля бездействовала.

Правотворческая практика, особенно на ведомственном уровне, практика государственного строительства опрокинули иллюзию автоматического соблюдения верховенства Основного Закона и содержащихся в нем прав и свобод граждан. (К слову сказать, реформирова­ние государственных структур остроты проблемы не сняло. Еще не

Тем временем за рубежом, особенно в послевоенные десятилетия, почти повсеместно утверждается система специализированных органов охраны Конституции, которая, несмотря на ее несомненную связь с политикой, стала одним из атрибутов правового государст­ва, средством борьбы за демократические права личности.

Реорганизация политической системы СССР, повлекшая за собой ее серьезные изменения, коснулась и механизмов защиты Основного Закона. Речь идет об учреждении такого неизвестного нашей политико-правовой системе органа, как Комитет конституционного надзора СССР.

Образование специального органа охраны Конституции - принципиальный шаг. Помимо основной цели - правовой защиты Основного Закона страны, новая структура способствовала решению общесоциа­льных задач, принятию действенных мер по повышению доверия всего населения к государству в период, справедливо называемый переход­ным и характеризующийся различными негативными явлениями. Небез­основательно признано, что успех начатых в стране преобразований во многом зависит от укрепления доверия к государству, проводимым им реформам. Достижение этой цели возможно различными путями. Один из них - все государственные решения должны основывать­ся не на личном усмотрении руководителей, а только на законе, в конечном счете - на Конституции страны. В этом отношении принцип законности, конституционности должен утвердиться в общественном мнении как единственная и нерушимая основа всех государственных решений³. Кардинальное улучшение контроля и надзора за соблюдением Конституции и законов через создание специализированной си­стемы - одна из необходимых гарантий. Хотя, безусловно, ее эффективность во многом зависит от реализации комплексного подхода, совершенствования самого законодательства, активизации деятельности различных государственных институтов, прежде всего представительных органов власти, составляющих новый главный центр принятия государственных решений и контроля за их исполнением.

Следующий этап развития рассматриваемого института приходит­ся на период полного кризиса союзной государственности и перемещения центра тяжести реформ в республики, образовавшиеся на территории бывшего Союза ССР. После распада СССР речь в основном идет о Российской Федерации, где начал функционировать Конституционный Суд.

Гуманистическая ценность конституционного контроля в демократическом обществе, его роль как несомненного атрибута правового государства уже не оспаривается. На современном этапе процесс преобразования в этой сфере еще идет. Поэтому важно с учетом накопленного опыта определить понятие и сущность конституционного контроля и надзора, оценить первые шаги органов специализированной правовой охраны Конституции, попытаться дать обобщенное пред­ставление о роли формирующейся системы в рамках действующей госу­дарственной модели. До сих пор не утратила своей актуальности дискуссия, особенно усилившаяся в период разработки проекта новой Конституции Российской Федерации, о возможности придания полномо­чий по правовой охране Конституции Верховному Суду⁴. Этим и ряду других проблем конституционного контроля и надзора, ограниченных, естественно, рамками отечественной действительности, посвящена настоящая работа.

Материал исследования был использован автором при подготовке Закона Республики Татарстан "О конституционном надзоре в ТССР" и проекта Закона Республики Татарстан "О Конституционном Суде Татарстана".