§ 2. Конституционный контроль в системе государственно—правовых институтов

§ 2. Конституционный контроль в системе государственно—правовых институтов

разделение властей. Конституционный Суд определяется как выс­ший орган судебной власти по защите конституционного строя (ст.106 проекта Конституции РФ).

В проекте Конституции Республики Татарстан правовые основы статуса Конституционного Суда Татарстана регулируются в разделе высших органов государственной власти. Правовые нормы, посвященные Комитету конституционного надзора СССР, также содержались в аналогичном разделе Конституции Союза ССР. В зарубежных конститу­циях органам конституционного контроля нередко посвящена специальная глава Основного Закона (Испания, Италия). Безусловно, проб­лема требует разностороннего анализа, и мы вернемся к ней в после­дующих разделах монографии.

Сложность в изучении вынесенных на рассмотрение вопросов в том, что институт продолжает развиваться в условиях формально признаваемого единого правового пространства, в рамках децентрализованной системы - как на уровне различных государств (Россия и бывшие автономии, в которых действуют самостоятельные органы спе­циализированной охраны Конституции), так и в форме охраны Консти­туции (если в России это контрольный орган в липе Конституционно­го Суда, то в Татарстане - надзорный, Комитет конституционного надзора)- нестандартности современного правосудия (появились Ар­битражный суд и Конституционный Суд).

Таким образом, существует проблема рассмотрения нового явления отечественной политико-правовой действительности как единого
института.

Институт (от лат. institutum) означает "общественное установление, распорядок, узаконенный какими-либо нормами″¹⁶. Система конституционного контроля и надзора в государстве, включающая в себя определенный порядок и механизм обеспечения верховенства Основного Закона, урегулированные нормами права, также может рассматриваться как особый институтов указанном выше самом общем смысле.

Углубление этой исходной позиции позволяет в первую очередь вести речь о правовом институте. Под последним в общей теории государства и права традиционно принято понимать совокупность правовых норм, составляющих обособленную часть отрасли права и регулирующих определенный вид, сторону однородных общественных отношений¹⁷. Подобной совокупности норм в сфере конституционного
контроля и надзора до начала конституционной рефор­мы в 1988 году по существу в СССР не было. Наличие нескольких норм в Конституции СССР и конституциях республик этот вывод не опровергает, так как они регулировали не механизм охраны Основного Закона, а скорее принцип, который мог бы составить конституци­онную базу правового института.

Включение в Конституцию СССР и конституции республик статей о Комитете конституционного надзора, принятие Закона СССР о конституционном надзоре в СССР и аналогичных республиканских законов (например, Закона Татарской ССР "О конституционном надзоре в ТССР" от 13 декабря 1990 г.), учреждение поста Президента СССР как гаранта конституционных прав и свобод граждан позволяют гово­рить о формировании правового института конституционного контроля и надзора. Такой же процесс продолжается в республиках. В России принят Закон "О Конституционном Суде российской Федерации", правовые нормы, определяющие полномочия Президента России в области конституционного контроля, сохраняются соответствующие функции парламентской власти.

На наш взгляд, несмотря на существующие отличия контроля от надзора, на ряд иных обстоятельств, речь должна идти о едином пра­вовом институте. Разные субъекты, обладающие собственными полномочиями, функционирующие в определенных структурах и приводящие в действие соответствующие механизмы, объединены основной целью обеспечения верховенства Конституции. Исходное определение право­вого института позволяет выявить "однородность" норм, учиты­вая общность регулируемой стороны общественных отношений, а не по формам, ме­ханизмам воздействия на них, которые могут не совпадать. К тому же при всей относительной обособленности обеих подсистем (контроля и надзора) они настолько взаимосвязаны, что изменение в одной группе норм непременно влечет соответствующие изменения в другой, более того, возможно их слияние. Например, предполагаемое преобразование Комитета конституционного надзора Республики Татарстан в Конституционный Суд, во-первых, сократит полномочия, предусмотренные нормами, регулирующими контрольные полномочия Вер­ховного Совета Татарстана и его Президиума, во-вторых, переведет эту группу норм в подсистему контроля.

Правовой институт является одним из основных звеньев структуры

Относительная обособленность правового материала, допускающая его отделение в самостоятельный институт, определяется в первую очередь особым предметом регулирования. Предполагается, что это какая-то сторона однородных общественных отношений, которые по своему экономическому либо социально-политическому со­держанию требуют обособленного юридического своеобразного регулирования. В рассматриваемом случае речь идет о той части отношений, специфика которых состоит в политико-юридическом содержа­нии. Они возникают по воле права и существуют только в его рамках в отличие, например, от общественных отношений в сфере обще­ственного устройства, регулируемых государственно-правовыми нор­мами.

Регламентации, в основном, подвергаются порядок, процедура со всеми вытекающими из этого особенностями. Используются как традиционный государственно-правовой метод регулирования, так и иные. Специфика такова, что правовое регулирование "вторгается" в само правотворчество, соответственно предусматриваются специаль­ные санкции вроде признания недействительными нормативных актов. Таким образом, обеспечивается специфический юридический механизм правового регулирования¹⁸.

Как и в административном праве, где особый юридический механизм правового регулирования определяется наличием особой системы государственных органов, функционирующих на основе властно—подчи­ненных взаимоотношений, данным институтом регулируется деятельность совершенно особых органов. Они формируются высшим органом государственной власти, но ему не подотчетны и не подконтрольны. Абсолютно независимы друг от друга органы конституционного контроля и надзора различного уровня, в их отношении принцип демокра­тического централизма, до сих пор фиксируемый в отечественных конституциях, не действует. Например, Комитет конституционного надзора Татарстана напрямую не может входить в Конституционный Суд Российской Федерации, это прерогатива Верховного Совета Республики Татарстан. Сюда же следует добавить особые полномочия

Если в своей основе институт конституционного контроля и надзора упорядочивает отношения обеспечения верховенства Конституции, то по правовому содержанию, т.е. включаемому в него право­вому материалу, это система всех правовых проявлений ука­занных отношений, начиная с соответствующих конституционных норм, предписаний закона и заканчивая актами их толкования и применения, актами органов конституционного контроля и надзора, которые есть основания считать смешанными актами. Хотя, как прямо отмеча­лось в законодательстве об органах конституционного контроля и надзора, последние не наделяются правом толкования Конституции и других норм, основные их акты представляют собой результаты толкования. В то же время это и применение компетенционных норм в рамках законодательно определенной процедуры. Постановление Конституционного Суда (Россия) или заключение Комитета конституцион­ного надзора (Татарстан) выносится по конкретному случаю, поэтому с данной точки зрения это не нормативный акт, а индивидуальный. Но одновременно речь идет о неконституционности нормативного акта, следовательно, постановление или заключение, отменяя предусмотренные им правила, носят общий характер и это приближает их по значению и содержанию к нормативному акту.

Данное понимание правового института позволяет рассматривать конституционный контроль и надзор как целостное явление, изучить все его формы, прийти к выводу о принадлежности формирующейся ор­ганизации к той или иной известной мировой практике системе. Вы­явив общее и особенное в этой связи, можно извлечь из сходных за­рубежных институтов новое и полезное для завершения формирования отечественных властных структур, верно прогнозировать их будущее.

Приведенная интерпретация правового института - база для адекватного регулирования отношений в этой сфере, верного опреде­ления связей рассматриваемых норм и их конкретизации, например, на республиканском уровне. Следует заметить, что во многом новизна взгляда на правовой институт связана с абсолютной новизной введенных органов (специальные органы конституционного контроля и надзора, Президент). Например, как обойти вниманием первый в со­ветском правотворчестве факт неподписания Президентом СССР закона, принятого Верховным Советом СССР по мотивам защиты прав граждан,

В этом же русле можно рассматривать проверку конституционно­сти правоприменительной практики Конституционным Судом России. Более того, первые решения Конституционного Суда Российской феде­рации в соответствии с его компетенцией по существу свидетельствуют о формировании прецедентного права, что необходимо уточнить в Конституции и иных нормативных актах, определяющих в государстве юридическую силу действующих правовых норм. Не случайно, видимо, законодательство о Конституционном Суде России отходит от традиционной трактовки термина "нормативный акт", понимая его так широко, что позволяет суду рассматривать, например, Указы Президен­та России, граничащие с распоряжениями (Указ об объединении КГБ и МВД). Такое толкование ключевого юридического термина лежит в русле других новшеств (принятие теории разделения властей, специ­ализированной системы конституционного контроля и надзора, понимание правового государства как отдающего приоритет правам граждан) и приближает формирующуюся отечественную правовую систему к зарубежным.

И в то же время правовой институт это прежде всего норматив­но-правовой институт. Основу первого, если исходить из приведенного выше базового определения института, составляют правовые нормы, именно они упорядочивают складывающиеся в сфере гарантиро­вания Конституции отношения. При таком более узком понимании появляется возможность постановки других важных вопросов: о форме актов, входящих в институт, их соподчиненности, юридической силе. До сих пор институты советского права включали в себя однородные по предмету регулирования нормы союзного и республиканского уров­ня. В настоящее время иерархичность и соподчиненность законодательства на союзном уровне ушла в прошлое вместе с Союзом ССР, на федеративном срезе (Россия) соблюдается далеко не всегда и да­же с принятием Федеративного договора пока не приобрела четко оп­ределенных границ.

В Законе СССР "О конституционном надзоре в СССР" речь шла о

Нормативно-правовой институт конституционного контроля и надзора есть место пребывания юридических норм. Соответственно должен решаться вопрос о месте смешанных актов. В рассматриваемый институт входит та их часть, которая носит нормативный характер и является носителем юридических предписаний - формой права²⁰.

Конституционный контроль и надзор следует рассматривать как важный политико-правовой институт. Введение специализированной охраны Конституции внесло существенные измене­ния в отечественную политическую систему, явилось шагом к осуществлению принципа разделения властей, созданию механизмов правового государства. Политический аспект видится и в том, как разнятся властные полномочия органов охраны Конституции (от возможности приостановления до прямой отмены неконституционных актов).

По нашему мнению, далеко не всегда есть смысл выделять политический или правовой характер общественного установления. Соответствующие органы, нормы, обычаи "живут" в конкретных обществен­ных отношениях. Они присутствуют во всех срезах и условиях, создают то, что реально называется институтом конституционного конт­роля и надзора. Общественные отношения дают почти беспробельную картину системы, ибо при наличии "бреши" в нормативной части она так или иначе преодолевается в процессе функционирования имеющих­ся структур, т.е. в этих отношениях. Данный подход позволяет рас­сматривать конституционный контроль и надзор с точки зрения субъ­ективного отношения к различным проявлениям института конституци­онного контроля и надзора (например, понимания его юридической ценности, но отрицания его политического содержания), воспитания высокого уровня правосознания, конституционного мышления.

Не отрицая особенностей правовой материи, составляющей осно­ву рассматриваемого институционного образования, нельзя отвергать
и его социальное значение. Социальная ценность, помимо правовой, в том, что эта система необходима не только обществу в целом, провозгласившему курс на правовое общество, но выгодна и отдельной личности. Она охраняет Конституцию и закрепленные в ней права и свободы граждан, обеспечивает их стабильный статус.

Как определенное общественное установление конституционный контроль и надзор с учетом его многообразных характеристик может быть поставлен в один ряд с таким высокоуровневым понятием, каким является конституционный строй. Последний определяется, вероятно, не только наличием Конституции и ее организующей роли в обществе, но и реальными структурно оформлен­ными атрибутами правового государства, демократическим политическим режимом, отраженными в Основном Законе. Конституционный кон­троль и надзор в той или иной мере аккумулирует и обеспечивает все эти позиции.