Глава 2. Право собственности и иные права на земельные участки в границах населенных пунктов

В период своего существования Советский Союз представлял собой федеративное государство со сложным административно-территориальным устройством. При этом весь земельный фонд в его границах являлся единым и неделимым объектом права государственной собственности без разделения его между субъектами (республиками, краями, областями и т.д.). Органы местной власти не являлись субъектами права государственной собственности либо субъектами права пользования землями, находящимися в границах населенных пунктов. Соответствующие земельные участки находились лишь в ведении местных советов,¹ хотя ни советское, ни современное земельное право не знало и не знает такого правового института – «ведение землей».

В период проведения земельной реформы было установлено, что в границах населенных пунктов могут располагаться земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной и субъектов РФ); муниципальной, частной (граждан и юридических лиц, включая иностранных) и иных формах собственности, причем содержание последних Конституция РФ не уточняет. Вместе с тем, на законодательном уровне упоминается достаточное количество различных «нестандартных» форм собственности, потенциально подпадающих под конституционные «иные» формы собственности. Так, в законах начала 90-х годов XX века упоминалась (кроме частной, государственной и муниципальной собственности) еще и «коллективная собственность», «собственность общественных объединений», «собственность юридических лиц» и т.д. Сложившуюся неопределенность различные ученые толкуют по-своему. Так, одни авторы полагают, что в России набирает силу церковная собственность, и, кроме того, существует коллективная собственность – профсоюзов, кооперативов, общественных организаций.² Другие доказывают, что «иные формы собственности, предусмотренные Конституцией РФ - это коллективная (корпоративная) и личная собственность».³ Третьи выделяют в качестве «иной» собственность государственных корпораций.⁴

По мнению А.И. Мелихова,¹ в содержание указанной категории включаются общая долевая и общая совместная собственность, собственность коренных и малочисленных народов, собственность иностранных государств на земельные участки в границах территории Российской Федерации.

В.Д. Мазаев аргументировал появление новой правовой категории «национального достояния», в рамках которого существуют ресурсы и права, которые народ оставляет за собой, не передавая все полномочия собственника на эти объекты публичным образованиям. За народом остается право на непосредственное осуществление права собственности на них, и он уста­навливает непосредственные формы контроля за их использованием. В этом смысле национальное достояние - это отношения осуществления непосредственного режима собственности по отношению к наиболее зна­чимым общественным объектам и правам со стороны народа.² Разделяя эту позицию, заметим, что в настоящее время природные ресурсы уже де-факто являются национальным достоянием, в большинстве своем «не вписываясь» в цивилистическую конструкцию права собственности. Только часть природных ресурсов (в основном, земельные участки) могут быть индивидуализированы в натуре на местности и находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Это обстоятельство следовало бы отразить в Конституции РФ.

Возвращаясь же к теме нашего исследования, заметим, что правовое регулирование разграничения «традиционных» форм публичной собственности на землю в Конституции РФ, ГК РФ, Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также иных нормативных актах до 2001 г. страдало противоречивостью и пробельностью. При этом суть проблемы заключалась не в наделении Российской Федерации землей, как иногда ставили вопрос субъекты РФ (государство было наделено земельной собственностью по Декрету о земле 1917 г.), а именно о разграничении единой государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.³

Фактически федеральные нормативно-правовые акты 90-х годов XX века содержали лишь общие принципы разграничения земель. Наиболее последовательно эти принципы были сформулированы в Указе Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. Данный Указ в целях сохранения и рационального использования природных ре­сурсов, имеющих общегосударственное значение, относил к федеральным природным ресурсам те из них, которые имеют общеполитическое, общеэкономичес­кое, общеэкологическое и иное общегосударственное значение. В последствии этот принцип получил свое дальнейшее развитие в федеральных законах. Например, ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» определяла перечень таких территорий, находящихся в федеральной собственности (государственные природные заповедники, национальные парки и т.д.), собственности субъектов РФ (природные парки и т.д.) и в муниципальной собственности.

Большое значение для последующего закрепления земельных участков в государственную или муниципальную собственность имело постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Несмотря на то, что в данном нормативном акте вопросы собственности на землю не рассматривались, определение объектов недвижимого имущества, передаваемых в федеральную, региональную и муниципальную собственность имело большое значение при определении в дальнейшем собственника земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимости. В развитие этого правового акта позднее было принято постановление Правительства РФ от 16 октября 2000 г. «О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов Российской Федерации», где предусматривалась передача объектов недвижимости субъекту РФ только вместе с правами на соответствующий участок.

Необходимо отметить, что если в период проведения земельной реформы в 90-х годах XX века по объектам федеральной собственности на землю все же принимались немногочисленные правовые акты, то относительно объектов собственности на землю субъектов РФ правовое регулирование практически отсутствовало. Поэтому в научной литературе не без некоторого сарказма отмечалось, что в собственности субъектов РФ однозначно находятся лишь земельные участки, на которых расположены здания представительного и исполнительного органа субъекта Российской Федерации.¹

Пробелы в правовом регулировании земельных отношений на федеральном уровне обусловили принятие субъектами РФ своих законов о разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. Особенно актуальной данная проблема оказалась при разграничении собственности на землю в границах населенных пунктов в силу их повышенной (по сравнению с землями сельскохозяйственного назначения) стоимости, а, нередко и политической значимостью. Законодательные органы субъектов Российской Федерации попытались решить проблему детального разграничения государственной собственности на землю несколькими путями.

Во-первых, во многих субъектах РФ не предпринимались попытки разграничения государственной собственности на землю. В таких регионах действовали федеральные законы и подзаконные акты, устанавливающие общие принципы разграничения земель (Волгоградская область).

Во-вторых, на основании отдельных договоров и соглашений с Правительством РФ в ряде субъектов РФ осуществлялось детальное разграничение государственных земель. Впоследствии законом субъекта РФ разграничивались земли субъекта РФ и муниципальные земли с последующей их государственной регистрацией (Челябинская область).

В-третьих, несколько субъектов РФ объявили все государственные земли (т.е. не переданные в частную собственность) собственностью субъекта Российской Федерации с последующим выделением части земель в собственность муниципальным образованиям (Республика Татарстан).

В субъектах РФ, занявших активную позицию по проведению земельной реформы, в период 90-х годов XX века происходит разработка и подписание Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее соответствующим субъектом (всего их было заключено около пятидесяти). На основе таких договоров подписывались Соглашения между Правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ о детальном разграничении земель.

Так, на основании Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Хабаровского края от 24 апреля 1996 г. было подписано Соглашение между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами на территории Хабаровского края от 24 июня 1996 г., в котором разграничены федеральные земли и земли, находящиеся в собственности Хабаровского края. Аналогичные Соглашения подписаны с Челябинской, Свердловской, Оренбургской, Иркутской, Ростовской областью и рядом других субъектов РФ. На основании таких Договоров и Соглашений, не дожидаясь принятия федерального закона о разграничении земель, субъекты РФ пытались осуществить разграничение земель на их территории, в том числе земель населенных пунктов, на федеральные, региональные и муниципальные путем принятия закона субъекта РФ.

Одним из наиболее удачных таких примеров был закон Челябинской области «О государственных и муниципальных землях Челябинской области» от 11 февраля 1999 г., принятый на основе Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Челябинской области от 4 июля 1997 года. Разграничение земель путем принятия отдельного регионального закона являлось в тот период наиболее оптимальным способом разграничения федеральных земель, земель субъекта РФ и муниципальных земель.

Общий принцип отнесения земельных участков к числу находящихся в региональной или муниципальной собственности, закрепленный в законе, заключался в том, что в соответствующей собственности должны находиться земельные участки под объектами недвижимости, находящейся в областной или муниципальной собственности, либо участки, необходимые соответствующим органам для осуществления функций и полномочий, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к их ведению. Источниками пополнения областного и муниципального земельного фонда являлось признание в судебном порядке земельного участка бесхозяйным и зачисление его в земли государственного запаса области или муниципального запаса, а также договор дарения или договор купли - продажи, заключенный собственником земельного участка с органом государственной власти или органом местного самоуправления либо с уполномоченными ими органами. Допускалась передача областных земель в муниципальную собственность, и наоборот.

Другой принцип разграничения земель был заложен в законах тех субъектов РФ, которые относили земельное законодательство к исключительному ведению соответствующего субъекта РФ. Так, согласно ст. 48 Земельного кодекса Республики Башкортостан, в государственной собственности находились все земли Республики Башкортостан, за исключением земельных участков, переданных в собственность граждан, юридических лиц и муниципальных образований. Следовательно, федеральные земли в данном перечне отсутствовали.¹ Аналогичный порядок разграничения земель был установлен ЗК Республики Татарстан (ст. 47). Федеральную собственность на землю и природные ресурсы отрицали и другие региональные Конституции и законы (например, ст. 16 Конституции Республики Алтай; ст. 10 Конституции Республики Ингушетия; ст. 5 Конституции Республики Саха).

Не только юридически, но и фактически не признавало федеральную государственную собственность Правительство Москвы, которое вопреки Указу Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г., ст. 8 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации», ст. 5 Федерального закона от 25 августа 1995 г. «О железнодорожном транспорте» присваивало земли, занятые строениями и сооружениями, на которых размещались высшие органы законодательной, исполнительной и судебной власти, Генеральная прокуратура РФ, Центральный Банк, Пенсионный фонд РФ, земли железнодорожного транспорта и т.д., рассматривая их в качестве собственности г. Москвы. Наглядное тому свидетельство – зарегистрированный в установленном порядке договор аренды земельного участка от 4 апреля 1994 г. между Москомземом (арендодателем) и Управлением делами Президента РФ (арендатором). По договору Правительство Москвы передало в аренду Правительству РФ в долгосрочное пользование на 49 лет земельный участок площадью 8432 кв. м. по Краснопресненской набережной, где находится административное здание Правительства.¹

Подобные нормативные акты и договоры субъектов РФ часто становились предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были признаны не соответствующим Конституции РФ положения ч.1 ст. 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, то есть допускающие признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории.

Несмотря на отрицание федеральной собственности в ряде вышеназванных субъектов РФ признавалась муниципальная собственность на земельные участки. Так, согласно ст. 48 ЗК Республики Татарстан, земли, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим территориям, на которых осуществляется местное самоуправление, являются собственностью местного самоуправления. В собственности местного самоуправления признавались все земли в пределах черты поселений за исключением земель, находящихся в государственной собственности и переданных в частную собственность, а также земельные участки за чертой поселений, переданные в собственность местного самоуправления органами государственного управления Республики Татарстан. В муниципальную собственность могли дополнительно безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. В собственность местного самоуправления могли приобретаться земли у собственников земельных участков посредством их выкупа или на основании дарения, отказа от участков и т.д.²

Примечательно, что в этот период в ряде муниципальных образований принимаются акты о признании муниципальной собственности, как правило, на все земли в границах муниципального образования (кроме переданных в частную собственность). Такие нормы содержались в Уставе города Томска, Ангарского муниципального образования, муниципального образования «Нефтеюганский район», Великого Новгорода и ряда других.¹ Складывалась парадоксальная ситуация: с одной стороны в ряде регионов отсутствовал порядок отнесения земельных участков к собственности муниципальных образований, а, с другой стороны, нередки были случаи продажи исполнительными органами местного самоуправления земельных участков в пределах муниципальных образований гражданам и юридическим лицам, т.е. осуществление правомочия собственника этих земель.²

С принятием Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г., усиления федеральных властных структур, региональные Конституции и законы стали постепенно приводиться в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Наведение порядка в законодательстве сняло и саму потребность в принятии региональных законов и договоров о разграничении собственности на землю. Принятые же ранее такие законы и договоры в течении первой декады XXI были либо полностью отменены, либо в них были внесены такие изменения и дополнения, которые придали им статус безобидных деклараций.

Согласно вышеназванному закону от 17 июля 2001 г., действовавшему до 30 июня 2006 г., новый порядок разграничения земель предполагал подготовку Министерством имущественных отношений РФ (впоследствии - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и иными федеральными органами исполнительной власти по каждому субъекту РФ и муниципальному образованию Перечней земельных участков, на которые возникало право собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Такие Перечни должны были согласовываться с органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и утверждаться Правительством Российской Федерации.

В результате реализации данного закона предполагалось, что в федеральной собственности будет 70% российских земель (из них 66 % - земли водного и лесного фонда), 9,5 % земель будет в собственности субъектов РФ, 14% - в собственности муниципальных образований и около 7,5 % в частной собственности (относительно размеров последней, впрочем, не исключалось ее увеличение в последующие 10-15 лет в два-три раза).³ При этом следует иметь в виду, что разграничение государственных земель являлось лишь одним из способов возникновения права публичной собственности на землю, наряду с приобретением земельных участков по различным гражданско-правовым основаниям, в связи с изъятием земельных участков за выкуп и т.д.

Несмотря на ряд удачных новелл, Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» не установил четких оснований разграничения собственности на земли всех категорий. Так, земли населенных пунктов могли быть отнесены к любой из трех форм собственности. В законе выделялось четыре условия, при наличии которых земельные участки из состава категории земель населенных пунктов (или иных категорий) подлежали закреплению в собственность Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальную собственность. Для этого было, во-первых, необходимо расположение на участке недвижимого имущества, находящегося, соответственно, в собственности РФ, субъекта РФ или муниципальной собственности.

Во-вторых, земельный участок мог быть отнесен к соответствующей форме публичной собственности, если он предоставлен органу государственной власти Российской Федерации, субъекта РФ, органу местного самоуправления, либо государственному или муниципальному унитарному предприятию, учреждению, другой некоммерческой организации, созданному соответствующей властной структурой (при этом закон оставлял открытым вопрос о форме собственности на земельный участок, занимаемый некоммерческой организацией, учрежденной юридическими лицами и гражданами).

В-третьих, форма собственности на землю могла зависеть от того, к какой форме собственности относилось приватизированное недвижимое имущество, расположенное на соответствующем не приватизированном участке.

В-четвертых, выбор определенной формы публичной собственности на земельный участок зависел от наличия под его поверхностью участков недр федерального, регионального или местного значения.

Исходя из данных критериев являлась возможной коллизионная ситуация, когда под поверхностью участка расположены участки недр федерального значения, а на поверхности – недвижимое имущество, принадлежащее субъекту РФ или органу местного самоуправления. В случае возникновения спора, таковой должен был рассматриваться посредством проведения согласительных процедур при формировании Перечня, а при не достижении согласия – в судебном порядке.¹ Однако коллизия норм одного и того же закона оставляла открытым вопрос - какой из них суд должен отдать предпочтение?

Не менее важным являлся вопрос о юридическом значении даты составления перечней. Предположим, что в январе 2002 г. (момент вступления закона в силу) в границах города имелся незастроенный участок, на котором градостроительными регламентами допускалось строительство промышленного объекта. Согласно абз. 4 п. 1 ст. 5 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» налицо основание включения такого участка в Перечень земель, право собственности на которые возникает у городского муниципального образования. Однако в апреле 2002 г. данный участок был предоставлен органом местного самоуправления региональному государственному унитарному предприятию под строительство хозяйственного объекта. В этом случае участок попадал в Перечень земель, право собственности на которые должно принадлежать субъекту РФ (абз. 2 п. 1 ст. 4).

В ноябре 2002 г. специально уполномоченный федеральный орган приступил к составлению Перечней земель, на которые возникает право собственности у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Но остается неясным, по состоянию на какую дату (вступления в силу закона или составления перечня) следует решать вопрос о возникновении права собственности на землю?¹ По логике закона и в интересах сохранения стабильности земельных отношений это должна быть дата составления Перечней.

Не менее противоречиво разрешал закон и ряд иных важнейших вопросов. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», до разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Данная конструкция означала, что органы местного самоуправления вплоть до окончательного разграничения прав на землю, наделены правом распоряжения земельными участками, которые впоследствии будут переданы в государственную собственность Российской Федераци или субъектов РФ. При этом распоряжение земельными участками осуществлялось без юридического признания муниципальной собственности на эти земли посредством государственной регистрации, что ставило под вопрос их законность в контексте Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Основания для такого вывода давала и неоднозначная судебная практика. Так, в постановлении кассационной инстанции по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов, вступивших в законную силу, Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 декабря 2001 г. по делу № КА-А440/7755 отмечалось, что «субъектом права государственной собственности на землю до разграничения ее Федеральным законом на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность, выступает Российская Федерация». Однако в большинстве случаев, суды подчеркивали, что основанием отнесения земельного участка к собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования является государственная регистрация прав.¹

К числу иных недостатков реализации Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» следует отнести чрезмерно вольную трактовку авторами Перечней принадлежности земельных участков, закрепляемых в федеральную собственность (перечни региональных и муниципальных земель, за редким исключением, так и не были составлены), к определенным категориям земель в земельном фонде России. Особенно ярко данная проблема проявлялась на примере земель поселений (населенных пунктов). Так, в перечне № 38:215, утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 9 января 2004 г., установлено, что земельный участок в селе Верхний Любаж (Курская область), находящийся в федеральной собственности, относится не к категории земель поселений, а к землям промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения. Аналогичный случай – в селе Богатое (Самарская область), селе Новопокровка (Саратовская область) и т.д. Между тем, согласно п.1 ст. 87 ЗК РФ, землями промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения признавались земли, расположенные за чертой населенных пунктов. Указанные земли составляли самостоятельную категорию земель. Однако данное обстоятельство упустили из виду составители Перечней, утвержденных Правительством РФ.

В этом же ряду недоработок при составлении Перечней следует отметить не редко упоминавшееся в них указание на невозможность определения категории земель, к которой принадлежит земельный участок, признаваемый федеральной собственностью. Так, в упомянутом распоряжении Правительства РФ от 9 января 2004 г. (перечень № 33:37) закреплено, что земельный участок, расположенный в городе Яранск (Кировская область) относится к неизвестной категории земель (так по тексту: «категория земель не установлена»). Между тем, в силу п.1 ст. 83 ЗК РФ, действовавшей в тот момент, землями поселений признавались земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Следовательно, участок в черте поселения неизбежно попадал в категорию земель поселений. Такой вывод подтверждал и следующий перечень (№ 33:49), по которому земельный участок, расположенный на другой улице в том же городе, уже относился к категории земель поселений. Указанных примеров можно привести много.

Встречались в перечнях и случаи нахождения в составе земель сельских населенных пунктов земельных участков сельскохозяйственного назначения (село Вятское Республики Марий Эл согласно Перечню № 88:71, утвержденному распоряжением Правительства от 25 августа 2003 г.), что также не соответствовало положениям действовавшего земельного законодательства.

Наряду с этим, существовали и иные принципиальные проблемы разграничения государственной собственности на землю. Во-первых, не были определены сроки окончания процедуры разграничения государственных земель. Первоначально предполагалось, что процедура разграничения закончится к 2007 г. Однако только согласование списков отнимало около 2-2,5 лет, а аппарат правительства был в состоянии выпускать не более чем 20 списков в месяц. Таким образом, реально завершить данную процедуру было возможно только к 2030-2040 годам. Между тем, сама концепция ЗК РФ построена на предположении, что государственная собственность уже разграничена на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.¹

Во-вторых, практика пошла по пути приоритетного оформления права собственности на землю Российской Федерации. Распоряжения Правительства Российской Федерации о перечнях земельных участков, передаваемых в собственность Российской Федерации, готовились и утверждались в первоочередном порядке. Это вызывало у органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления опасения о реализации остаточного принципа наделения правом собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований и порождало многочисленные обращения в Правительство РФ и иные федеральные органы власти.

В-третьих, причиной затягивания процесса разграничения публичной собственности на землю являлась сложность подготовки перечней земельных участков. Дело в том, что право собственности может возникать только на конкретный земельный участок, прошедший процедуру землеустройства и поставленный на кадастровый учет. Проведение указанных процедур, равно как и предшествующих им (инвентаризация, межевание и т.д.) является процессом длительным и дорогостоящим, сложным в организационном плане.

Это с неизбежностью требовало продолжения реформ и радикального упрощения процедур разграничения, что и было сделано в результате внесения изменений в ЗК РФ и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Вводный закон) в апреле 2006 г.

Так, в силу ст. 3.1 Вводного закона в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности отнесены: земельные участки, занятые зда­ниями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставлен­ные органам государственной власти РФ, их террито­риальным органам, а также казенным предприятиям, государственным уни­тарным предприятиям или некоммер­ческим организациям, созданным фе­деральными органами государствен­ной власти; земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук и созданных такими академиями наук организаций; иные предусмотренные федераль­ными законами земельные участки и предусмотренные федеральными за­конами земли. В числе последних следует выделить земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, земли железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности и многие другие. Кроме того, в силу ст. 49 ЗК РФ достаточно типовой является ситуация с изъятием земельного участка за выкуп у частного собственника для федеральных нужд. Не менее вероятны случаи реквизиции земельных участков в федеральную собственность.

К собственности субъектов РФ отнесены: земельные участки, занятые зда­ниями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ; земельные участки, предоставлен­ные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, госу­дарственным унитарным предприяти­ям или некоммерческим организаци­ям, созданным органами государст­венной власти субъектов РФ; иные предусмотренные федераль­ными законами земельные участки и предусмотренные федеральными за­конами земли. Относительно последних следует отметить, что ст. 49 и 55 ЗК РФ определены условия и порядок изъятия земельных участков для государственных нужд (в том числе и нужд субъектов РФ). Кроме того, некоторые федеральные законы содержат специальные основания приобретения субъектом РФ права собственности на земельные участки. Так, согласно п. 1 ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или в случаях, установленных его законом, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. В результате такой покупки, земельный участок сельскохозяйственного назначения может перейти в собственность субъекта РФ.

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов от­несены: земельные участки, занятые зда­ниями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соот­ветствующих муниципальных образо­ваний; земельные участки, предоставленные органам местного самоуправле­ния соответствующих муниципальных образований, а также казенным пред­приятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным ука­занными органами местного самоуп­равления; иные предусмотренные федераль­ными законами и принятыми в соот­ветствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные феде­ральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъе­ктов РФ земли. Например, в ст. 55 ЗК РФ определены условия и порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд.

Государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образова­ния на земельный участок при разгра­ничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или орга­на местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основа­ние возникновения права собственно­сти Российской Федерации, субъекта РФ или муници­пального образования на земельный участок. Распоряжение земельными участ­ками, государственная собственность на которые не разграничена, осущест­вляется органами местного самоуправления муниципальных районов, го­родских округов. Распоряжение земельными участ­ками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселе­ниях, являющихся административны­ми центрами, столицами субъектов РФ, осуществля­ется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установле­но, что распоряжение такими земель­ными участками осуществляется ис­полнительными органами государст­венной власти субъектов РФ.

Практический эффект этой реформы не заставил себя ждать. По данным государственной статистики (представленных Роснедвижимостью), уже на 1 января 2008 года в установленном порядке право собственности на земельные участки у Российской Федерации возникло на площади 270,6 млн. га, что составило 17,2% от общей площади земель государственной и муниципальной собственности. В собственности субъектов РФ зарегистрировано 5,8 млн. га, а в муниципальной собственности – 1,4 млн. га земель.¹

Окончание процедуры разграничения государственной собственности на землю и регистрация права собственности соответствующих публично-правовых образований будет иметь важнейшие правовые последствия. Главное из них заключается в том, что каждое публично-правовое образование будет распоряжаться только принадлежащими ему на праве собственности земельными участками (ст. 11-13 ЗК РФ), в том числе определять порядок и размер арендной платы (п. 4 ст. 22), передавать свои участки в безвозмездное срочное пользование (п. 1 ст. 24), предоставлять земельные участки в собственность гражданам и юридическим лицам (ст. 29), осуществлять перевод земельных участков из одной категории в другую (ст. 8) и т.д.

Наряду с ЗК РФ, варианты распоряжения земельными участками, отнесенными к определенным формам и видам публичной собственности, могут быть предусмотрены и иными федеральными законами. Так, Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» предусмотрено создание юридического лица - Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. Имущество Фонда формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации, в том числе, в виде находящихся в федеральной собственности земельных участков. Такими земельными участками Фонд может распоряжаться, в частности, посредством проведения аукционов по продаже прав на заключение договоров аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда в качестве имущественного взноса Российской Федерации, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства; аукционов по продаже земельных участков Фонда для размещения объектов, предназначенных для производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства, создания промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов, иного строительства, а также по продаже прав на заключение договоров аренды таких земельных участков и т.д.

Между тем, несмотря на общую высокую оценку произведенной реформы, ряд проблем по-прежнему остается не урегулированными. Не пытаясь дать их полный анализ, остановимся лишь на двух таких проблемах, имеющих самое непосредственное отношение к предмету нашего исследования.

Первая из них заключается в том, что федеральное законодательство не содержит четких и ясных процедур перераспределения уже зарегистрированных в определенную публичную собственность земельных участков (например, из федеральной собственности – в муниципальную и т.д.). В целях восполнения указанных пробелов, высшие судебные инстанции были вынуждены принять ряд решений, направленных на упорядочение правового регулирования отношений по перераспределению публичной (государственной и муниципальной) собственности на земельные участки, тем самым создав почву для дискуссии о судебном прецеденте как источнике права.

Так, в одном из направленных в Конституционный Суд Российской Федерации запросов утверждалось, что существующие законоположения, допускающие возможность безвозмездной передачи муниципального имущества в федеральную собственность или собственность субъектов РФ без согласия собственника - органа местного самоуправления, несоразмерно ограничивают право собственности муниципальных образований, ставят их в неравное положение с такими собственниками имущества, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, и тем самым противоречат статьям 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации.

Рассмотрев данный запрос, Конституционный Суд РФ указал, что положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»), устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление об этом органов местного самоуправления.¹

Таким образом, в земельном и гражданском праве существовал (и продолжает существовать до сих пор) серьезный пробел, заключающийся в отсутствии правовых норм, регламентирующих порядок перераспределения имущества между различными формами публичной собственности. Указание Конституционного Суда на невозможность одностороннего распоряжения одним органом публичной власти недвижимостью, принадлежащей другому публично-правовому образованию, является еще одним шагом по налаживанию цивилизованных отношений в сфере оборота государственной и муниципальной недвижимости. При этом подчеркнем: спустя несколько лет после принятия данного решения ни ГК РФ, ни ЗК РФ, ни иные федеральные законы не регулируют процедуры выкупа, например, муниципального участка для федеральных нужд (строительства автомагистрали и т.д.). Законодательством достаточно подробно рассматривается лишь выкуп таких участков из частной в публичную собственность. Между тем, в отличии от советских времен, когда существовала единая государственная собственность, сейчас конституционный принцип равной защиты всех форм собственности не может быть нарушен произвольным перекраиванием муниципальных земель.

Другим, не менее характерным примером восполнения того же самого пробела в праве, явилось нормотворчество Высшего арбитражного суда РФ. При этом речь шла об обратной ситуации, связанной с защитой федеральной собственности на природные ресурсы от посягательств муниципалитетов.

Суть приводимого ниже судебного акта состоит в решении вопроса о закреплении права муниципальной собственности на городские леса. Согласно ст.8 Лесного кодекса РФ, лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Из ЗК РФ и иного земельного законодательства следует, что земель лесного фонда в рамках других категорий земель (включая земли населенных пунктов) не может быть по определению; земельное законодательство о городских лесах и соответствующих землях практически не упоминает, а вопросы собственности на них никак не регулирует.

В муниципальном законодательстве данный вопрос о публичном собственнике городских лесов решен однозначно - согласно ст.50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., в состав муниципального имущества входит «имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения». Типичным примером озелененных территорий как раз и являются городские леса. Однако данная неопределенность порождала многочисленные споры, и Высший арбитражный суд РФ неоднократно был вынужден высказывать свою позицию.

Так, в Определении Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2008 г. № 16490/07 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», в частности, было указано, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Иное толкование приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности Российской Федерации, поскольку означало бы, что прекращение права федеральной собственности на участок лесного фонда в результате автоматического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли поселений (населенных пунктов) происходит по воле и в интересах муниципального образования «Чебаркульский городской округ» Челябинской области в отсутствии согласия самого собственника - Российской Федерации и при игнорировании того обстоятельства, что лесной фонд представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода.

В последнем случае прецедентный характер решения Высшего арбитражного суда РФ заключается в том, что в мотивировочной части содержится анализ решений нижестоящих судов по данной категории дел, и на этой основе даются разъяснения о том, как следует разрешать споры, связанные с оспариванием права федеральной собственности на городские леса. В частности, в рассматриваемом определении отмечалось следующее.

В судебно-арбитражной практике отсутствует единообразие в толковании и применении норм законодательства, связанных с государственной регистрацией права федеральной собственности на участки лесного фонда в пределах городской черты (например, Постановление от 21.04.2008 Федерального арбитражного суда Уральского округа по делу Арбитражного суда Челябинской области № А76-6353/2007-1-260, Постановление от 29.01.2008 Федерального арбитражного суда Уральского округа по делу Арбитражного суда Свердловской области № А60-6059/2007, Постановление от 28.11.2007 Федерального арбитражного суда Уральского округа по делу Арбитражного суда Удмуртской области № А71-1753/2007, Постановление от 25.09.2007 Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа по делу Арбитражного суда Чувашской Республики № А79-11094/2006, Постановление от 06.03.2006 Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа по делу Арбитражного суда Нижегородской области № А43-2852/2005-27-88).

Кроме того, предлагаемое Коллегией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации толкование норм права соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации (Определение от 21.05.2002 по делу № 56-Г02-12). При таких обстоятельствах дело Арбитражного суда Челябинской области № А76-738/2007-22-204 подлежит передаче в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора решения от 19.06.2007 и постановления от 26.09.2007 Федерального арбитражного суда Уральского округа по тому же делу.

На наш взгляд, в данном случае Высший арбитражный суд, в сущности, создал новую норму права. С точки зрения ЛК РФ, ЗК РФ и Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на территории населенных пунктов нет земель лесного фонда, находящихся в федеральной собственности. Следовательно, если перевод земель и земельных участков из категории земель лесного фонда в категорию земель населенных пунктов произошел по процедуре, установленной Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (а судами нарушения данной процедуры выявлено не было), то право федеральной собственности подлежит прекращению, а право муниципальной собственности - государственной регистрации посредством направления соответствующего заявления в органы по государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

В приведенном выше случае, как это не парадоксально, изменив своим толкованием норму федерального закона, суд стал на защиту публичных экологических интересов, обуздав (хотя бы на некоторое время) коммерческие интересы местных администраций, связанные с повсеместной распродажей городских лесов под индивидуальное (коттеджное) строительство.¹ Между тем, городские леса играют роль естественного фильтра, уменьшая загазованность городской атмосферы и способствуя реализации конституционного права человека на благоприятную окружающую среду.

Понимая важность проблемы надлежащего правового регулирования перераспределения земельных участков из одной формы (вида) публичной собственности в другую, законодатель предпринял в этом направлении ряд шагов. Так, федеральным законом устанавливает порядок передачи из федеральной собственности в собственность субъектов РФ и муниципальных образований земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и расположенных в границах курортов федерального значения. При этом речь идет не о неразграниченных государственных землях, а именно о земельных участках, которые ранее были закреплены в федеральную собственность, и такое право федеральной собственности зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок.¹

Тесно связанной с вышеуказанной является и еще одна проблема, заключающаяся в определении презумпции той или иной формы публичной собственности на не разграниченные земли. Так, одни авторы предполагают нормативное закрепление презумпции федеральной собственности на землю вплоть до окончания процедур разграничения государственной собственности. «Такой вывод позволяет сделать тот факт, что Россия стала собственником всех земель на своей территории в результате правопреемства».² Однако данный вывод не подтверждается ни законодательством, ни последовательностью разграничения государственной собственности на землю. Сторонники противоположной точки зрения пишут, что поскольку «до недавнего времени в большинстве субъектов РФ разграничение земель между субъектами РФ и муниципальными образованиями не производилось, то многие земли должны признаваться принадлежащими на праве собственности соответствующим субъектам РФ. Исключение составляют земельные участки, которые были закреплены на праве собственности за гражданами и юридическими лицами, Российской Федерацией и муниципальными образованиями».³

Мы полагаем, что данная проблема является намного сложнее, и ее правильное понимание (как это не покажется странным) лежит в плоскости определения гражданско-правового статуса органов местного самоуправления, в том числе выявления оснований, по которым они осуществляют функции распоряжения не принадлежащими им на праве собственности земельными участками. При этом следует сразу оговориться: мы не являемся сторонниками обсуждения вопроса о том, «нужна ли в принципе России муниципальная собственность на земельные участки? К каким правовым, политическим, политическим последствиям приведет ее формирование? Имеются большие сомнения в том, что даже законное формирование муниципальной собственности на земельные участки соответствует интересам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и местного населения».¹ На наш взгляд, проблема муниципальной собственности на земельные участки лежит совершенно в другой плоскости: ее «нужность» несомненна и прямо вытекает из Конституции РФ, но вот перечень оснований возникновения права муниципальной собственности на земельные участки не отвечает задачам сегодняшнего дня реформ.

Итак, в соответствии с земельным и гражданским законодательством, в настоящее время органы местного самоуправления распоряжаются как муниципальными земельными участками, так и земельными участками, находящимися в силу ст.214 ГК РФ в государственной собственности.

Последним правомочием они наделены в силу п.10 ст.3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно которому «отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности».

В связи с этим нельзя согласиться с Н.П. Лотниковой, полагающей, что «с учетом действующего законодательства после 1 июля 2006 г. распоряжаться земельными участками, подлежащими разграничению, можно только после государственной регистрации права собственности на них. До этого момента распоряжение таким земельным участком невозможно».²

Напротив, в силу вышеприведенной нормы органы местного самоуправления могут распоряжаться (но не владеть и пользоваться) недвижимым имуществом (земельными участками), которое им не принадлежит, и вполне возможно никогда не будет принадлежать в будущем. Последнее означает, что на практике нередко земельные массивы, из состава которых органы местного самоуправления формировали земельные участки с целью продажи (передаче в аренду) гражданам и юридическим лицам, впоследствии резервировались и переходили в федеральную (региональную) собственность. Проблема же здесь заключается в том, что в соответствии с классическими представлениями российской цивилистики, любой субъект гражданского права может владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (если он собственник – частный или публичный), либо только пользоваться (владеть), если имущество принадлежит ему на ограниченном вещном праве (например, право хозяйственного ведения) либо право на него возникло в силу договора (например, аренды или безвозмездного срочного пользования).

Но на каком праве принадлежат органу местного самоуправления земельные участки, которыми он, за некоторыми ограничениями, вполне законно и свободно распоряжается? Вопрос этот совершенно не исследован ни в цивилистической, ни в земельно-правовой науке. Понятно, что рождение данной правовой конструкции, противоречащей всем канонам гражданского права, произошло «не от хорошей жизни», а было обусловлено задачами земельной реформы и необходимостью вовлечения как можно большей части земельных участков в гражданский оборот. Однако это понимание не мешает нам задуматься над юридической природой таких полномочий местных администраций с позиций гражданского права. Представляется, что их юридическая природа может быть объяснена посредством следующих гипотез.

1) органам местного самоуправления неразграниченные государственные земли были выше упомянутым законом о введении в действие ЗК РФ переданы на непоименованном в ГК РФ ограниченном вещном праве, некоем «праве муниципального ведения». С одной стороны, данный вид ограниченных вещных прав не указан в ст.216 ГК РФ; с другой стороны, в упомянутой статье и не содержится исчерпывающего перечня ограниченных вещных прав, что обусловило многолетние дискуссии о дополнении данного перечня правом залога, удержания, аренды, и даже правом водопользования или недропользования.¹ Отсюда вполне возможно сделать вывод о появлении новой разновидности ограниченных вещных прав по использованию чужих земельных участков. На первый взгляд, такой подход выглядит логичным, однако при более детальном рассмотрении все же должен быть отвергнут.

Дело в том, что большинство общепризнанных ограниченных вещных прав (ст.216 ГК РФ) сконструированы в целях передачи гражданину или юридическому лицу, в первую очередь, правомочий владения и/или пользования имуществом, и лишь в ограниченном виде – распоряжения. Так, на праве оперативного управления имущество может быть закреплено за казенным предприятием или учреждением (автономным и бюджетным). Соответственно, казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия его собственника (ст.297 ГК РФ); частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст.298 ГК РФ). Аналогичным образом, гражданин может распорядиться участком, принадлежащим ему на праве пожизненного наследуемого владения, лишь посредством его передачи по наследству. Земельным участком, принадлежащим гражданину (юридическому лицу) на праве постоянного (бессрочного) пользования нельзя распоряжаться вообще.

Из этого следует вывод о том, что имущество передается собственником гражданам или юридическим лицам во владение и/или пользование; распоряжение таким имуществом запрещено или сильно ограничено. В этом и есть смысл передачи имущества на ограниченном вещном праве и одно из его отличий от абсолютного права собственности. В рассматриваемом же нами случае все выглядит совершенно наоборот: у органа местного самоуправления нет правомочий владения и пользования неразграниченными земельными участками (если они не застроены или не заняты иными объектами, то они никак и никем не используются; если застроены, например, многоквартирными домами, то в них живут граждане, не имеющие никаких прав на соответствующие земельные участки в виду их не сформированности). У органа местного самоуправления есть лишь исключительно право распорядиться такими земельными участками, передав их указанным в законе субъектам за плату или бесплатно в собственность, аренду или на ином праве. Следовательно, «права муниципального ведения» как вещного права не существует.

Попутно зададимся еще одним вопросом: а могут ли органы местного самоуправления (как субъекты гражданских правоотношений) быть субъектами ограниченных вещных прав на земельные участки? При всей абсурдности такой постановки вопроса, на него следует дать положительный ответ. Согласно п.1 ст.20 ЗК РФ, в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются, в том числе, органам государственной власти и органам местного самоуправления. Вышеупомянутая абсурдность заключается в том, что органы местного самоуправления (как и органы государственной власти) не осуществляют никаких хозяйственных функций самостоятельно. Этим занимаются муниципальные и государственные унитарные предприятия и учреждения, которым в силу той же ст.20 ЗК РФ земельные участки также предоставляются на праве постоянного (бессрочного) пользования. Заметим, что на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления имущество предоставляется предприятиям и учреждениям, а не создающим их органам публичной власти, что выглядит весьма логично.

2) в качестве рабочей гипотезы можно высказать предположение, что у органов местного самоуправления возникло право «квази-собственности» на земельные участки в силу ч.2 ст.9 Конституции России, согласно которой «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Однако принадлежность такой «квази-собствености» к категории «иных форм собственности» опровергается юридической наукой и законодательством. Дело в том, что распорядительные правомочия муниципалитета собственническими назвать нельзя, поскольку нельзя ставить знак равенства между правом собственности и одним из правомочий собственника – правом распоряжения.

3) из вышеизложенного неизбежно вытекает третья гипотеза, согласно которой распорядительные функции органа местного самоуправления имеют не вещную, а обязательственную природу. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «в узком смысле под распоряжением по своему усмотрению следует понимать отчуждение вещи, т.е. действие, которое в конечном счете приводит к прекращению права собственности одного лица с последующим возникновением у другого субъекта».¹ В данном определении важным для нас является даже не то, что органы местного самоуправления не могут осуществлять распоряжение земельными участками полностью «по своему усмотрению» (данное ограничение вообще характерно для всех видов публичной собственности на земельные участки), а тот факт, что деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемом случае ведет к отчуждению государственных земельных участков в частную собственность (аренду). Таким образом, налицо некая правовая связь органа государственной власти и органа местного самоуправления, выполняющего переданную ему функцию по распоряжению государственными земельными участками.

Данная деятельность органа местного самоуправления на первый взгляд напоминает договор доверительного управления имуществом. Согласно ст. 1012 ГК РФ, по данному договору одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему. Объектом доверительного управления вполне могут быть земельные участки. Однако на этом все сходство заканчивается. Во-первых, доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. Во-вторых, имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления. В-третьих, доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем по договору доверительного управления имуществом.

Отвергнув данное объяснение, остается предположить, что в рассматриваемом случае мы наблюдаем непоименнованный в ГК РФ договор. Однако такому выводу мешает то обстоятельство, что орган местного самоуправления не заключает никаких договоров с органами государственной власти, а осуществляет функции по распоряжению неразграниченным государственным имуществом (земельными участками) в силу закона. Из этого следует, что перед нами действующая правовая конструкция распоряжения недвижимым имуществом, вообще не известная ГК РФ.

4) вышеизложенное может означать, что осуществление одного из правомочий собственника (права распоряжения) неразграниченными государственными землями осуществляется органами местного самоуправления в силу наделения их соответствующим государственным полномочием (т.е. в силу конституционных, а не гражданско-правовых оснований). Однако принятию этой гипотезы мешает следующее соображение: федеральным законом можно передать (делегировать, наделить) только административные полномочия – по учету, регистрации, контролю, мониторингу и т.д. Правомочия собственника в административном порядке не передаются – иной вывод противоречил бы самой природе и сущности гражданского права. При этом неразграниченные земли Российской Федерации не принадлежат (в силу ст.214 ГК РФ они государственные, а не федеральные). Невозможно делегировать полномочия по распоряжению тем, что тебе не принадлежит как собственнику.

Более того, наделение органов местного самоуправления рассматриваемыми полномочиями в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возможно федеральными законами или законами субъектов РФ. В ч. 6 ст. 19 данного Закона предусмотрено обязательное издание федерального закона или закона субъекта РФ, регламентирующих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Определены и требования к содержанию данных законов - там должны быть указаны вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий; способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты и т.д.

Даже если Федеральный закон от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» отнести к числу таких федеральных законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то следует отметить, что его нормы не отвечают всем названным требованиям.

Вышеизложенное означает, что никакой презумпции одной из форм публичной собственности на неразграниченные государственные земли нет, зато есть все основания говорить о существовании некоей четвертой формы публичной собственности на землю (кроме федеральной, субъектов РФ и муниципальной) – «неразграниченной государственной собственности», не имеющей (хоть это и звучит абсурдно) четко определенного субъекта. Из проведенного анализа следует и вывод о том, что само существование данной правовой конструкции есть теоретический тупик, и никакого ее разумного объяснения предложить нельзя. Вместе с тем, данная правовая конструкция много лет вполне эффективно функционирует, и окончание срока ее действия является делом не сильно отдаленного будущего. После введения в 2006 г. упрощенного порядка разграничения государственной собственности на землю произошел резкий количественный скачек в регистрации права муниципальной (а также федеральной и региональной) собственности на земельные участки. Это позволяет надеяться на естественное окончание данной процедуры и переход ее в категорию объекта исследования исторической науки.

Впрочем, ряд конкретных действий по оптимизации данной процедуры следует предпринять уже сейчас. Так, необходимо нормативно закрепить обязанность органов местного самоуправления регистрировать в муниципальную собственность те земельные участки, которые были ими переданы в аренду гражданам и юридическим лицам. В противном случае получается совершенно абсурдная (с позиций гражданского права) ситуация: можно допустить, что несформированные земельные участки не имеют конкретного частного или публичного собственника (поскольку характерным признаком недвижимого имущества является его индивидуализация), однако в случае образования земельного участка в четко определенных границах с индивидуальным кадастровым номером отсутствие у арендодателя статуса собственника такой недвижимости противоречит всем мыслимым канонам цивилистики. Но именно это можно не редко наблюдать на практике.

Между тем, просто «дать указание» муниципальным должностным лицам о необходимости государственной регистрации таких земельных участков не достаточно. На сегодняшний день в случае обращения в органы Росреестра с соответствующей заявкой на регистрацию права муниципальной собственности на земельный участок, переданный муниципалитетом из состава неразграниченных земель гражданам и юридическим лицам в аренду, правомерным будет отказ в такой регистрации. Дело в том, что относительно деятельности публичных образований как субъектов гражданского (как, впрочем, и земельного) права действует разрешительный тип правового регулирования, характеризующийся принципом «запрещено все, что прямо не разрешено законом». Это значит, что местные власти могут делать только то, что им прямо предписано законом. В законе (ст.19 ЗК РФ) прямо и недвусмысленно указаны основания возникновения муниципальной собственности (например, если там находится муницпальное недвижимое имущество).

В случае, если на арендованном участке гражданином или юридическим лицом построен объект недвижимости, то у Росреестра полностью отсутствуют правовые основания для регистрации права муниципальной собственности. Причины такой законодательной конструкции понятны и отчасти оправданы, поскольку количество арендаторов, ежегодно выкупающих свои земельные участки в частную собственность, исчисляется тысячами. Логика законодателя заключается в том, чтобы не перегружать органы Росреестра, вынуждая их сначала осуществлять государственную регистрацию муниципальной, а вслед за этим частной собственности. Намного проще (и экономически целесообразней) сразу регистрировать частную собственность.

Заметим, что сами органы местного самоуправления заинтересованы в изменении законодательства и закреплении обязанности Росреестра по выдаче им свидетельств о праве муниципальной собственности на такие земельные участки. Это происходит потому, что, например, в бюджеты городских округов поступают доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков по нормативу 80 %; если же эти земельные участки находятся в муниципальной собственности – по нормативу 100 % (ст.62 БК РФ).

Поэтому п.1 ст.19 ЗК РФ, устанавливающий перечень оснований возникновения права муниципальной собственности на земельные участки, следует дополнить абзацем следующего содержания: «земельные участки, переданные органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в аренду гражданам и юридическим лицам». Есть и другой вариант решения данной проблемы. Он заключается в том, что ст.19 ЗК РФ в перечне оснований возникновения права муниципальной собственности упоминает «основания, установленные гражданским законодательством». Следовательно, вполне допустимо и не вносить изменений в данную статью, а ограничиться разъяснениями на уровне Пленума Высшего арбитражного суда РФ о том, что гражданское законодательство не предполагает отсутствие у арендодателя необходимых титульных прав на переданное по договору аренду недвижимое имущество. Следовательно, органы местного самоуправления как арендодатели земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности, обязаны их зарегистрировать в муниципальную собственность (соответственно, Росреестр обязан принять их заявки и выдать свидетельство о праве муниципальной собственности).

Думается, что в ближайшем будущем по мере развития в России оборота недвижимости проблема разграничения государственной собственности на землю получит дальнейшее продолжение. Например, ждет своего решения вопрос о закреплении в публичную собственность линейных объектов, например, линий метро или трамвайных путей. В обоих случаях мы имеем дело с разновидностью имущественных комплексов, которые (за исключением предприятия) пока детально не урегулированы гражданским законодательством. Вместе с тем очевидно, что метро (трамвайная линия) является сложным инженерным сооружением, включающим земельные участки, мосты, туннели, остановочные комплексы, иные инженерные сооружения, собственник которых должен быть четко установлен и зарегистрирован. Земельный участок в рамках такого имущественного комплекса будет (как и в случае с предприятием) ядром такого объекта права.

Такое возможное развитие событий обусловлено тем, что в настоящий момент ГК РФ под имущественным комплексом понимает, прежде всего, предприятие, хотя и упоминает потенциальное существование «других имущественных комплексов» (ст.ст. 132, 340, 607, 1013). Анализ иных федеральных законов позволяет выявить десятки упоминаний об имущественных комплексах, включая «имущество железнодорожного транспорта»; «систему газоснабжения»; «розничный рынок»; «объект спорта» и т.д. В свете рекомендаций, высказанных в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе 2003 г., в ряде законов последних лет стали встречаться наименования «технологический комплекс» или «производственно-технологический комплекс», понимаемые в том же смысле, что и «классический» имущественный комплекс - как объект гражданских прав.

Так, Законом РФ от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности» введено понятие «объекты транспортной инфраструктуры» - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, порты, аэродромы и т.д. (ст.1). В конце 2007 г. были приняты еще два федеральных закона – «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября 2007 г. и «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 ноября 2007 г. В данных федеральных законах соответствующие объекты хотя и не названы прямо имущественными комплексами – самостоятельными объектами гражданских прав, однако определен их внутренний состав, позволяющий говорить о существовании инфраструктурных имущественных комплексов (не являющихся предприятиями в смысле ГК РФ), включающих земельные участки, обладающие в их составе особым правовым режимом.

Таким образом, под имущественными комплексами следует понимать объекты недвижимого и (или) движимого имущества, объединенные единым технологическим процессом их использования и выступающие в гражданском обороте как единый объект права. К числу признаков имущественного комплекса как объекта гражданских прав в современных научных исследованиях относят их состав, включающий комплекс разнородных (реже однородных) вещей (в том числе земельные участки), находящихся в едином технологическом процессе их использования, а также наличие публично-правовых и частноправовых целей и задач, направленных на решение соответствующих вопросов жизнеобеспечения населения. В свете вышеназванных законов, совершенно логично выделять производственные, транспортные, инфраструктурные имущественные комплексы, имущественный комплекс многоквартирного дома и ряд иных.¹

Уточнение понятия и признаков имущественного комплекса, а также нормативная регламентации особенностей правового положения земельного участка как составной части данного самостоятельного объекта гражданских прав, будет являться одним из приоритетных направлений развития гражданского и земельного законодательства.