§ 2. Особенности охраны окружающей среды населенных пунктов градостроительно-правовыми средствами

Рассмотренные выше общетеоретические положения о взаимодействии норм экологического и градостроительного законодательства нуждаются в дальнейшем исследовании и конкретизации. Представляется, что наиболее оптимальным будет проведение анализа этого взаимодействия в контексте такого интернационального явления, как экологизация права. Как справедливо отмечалось в научной литературе, «экологизация права - это придание экологической направленности всем правовым нормам, кото­рые связаны со сферой взаимодействия общества и природы. Объектом экологизации выступают законодательные акты. Под экологизацией законодательства предлагается понимать внедрение эколого-правовых требований в содержание, правовую ткань закона… В процессе экологизации экологические требования трансформиру­ются в правовые нормы, которые определяют границы поведения субъек­тов права в их отношениях, связанных с воздействием на окружающую природную среду, и выражают меру допустимого воздействия. Экологиза­ция отраслей законодательства необходима для реализации основных эколого-правовых норм.¹

В период конца XX – начала XXI века явление экологизации было достаточно подробно исследовано на примере гражданского, земельного, административного и иного законодательства. С появлением в России полноценного градостроительного законодательства (а мы датируем этот момент не с принятием Градостроительного кодекса РФ 1998 г., не содержавшего механизмов обязательности исполнения предусмотренных в нем требований, а с принятием Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г.), оно также было подвергнуто в юридической науке самому пристальному анализу на предмет соответствия современным экологическим требованиям и задачам.

В рассмотрении этого вопроса приняли участие представители органов государственной власти и местного самоуправления, журналисты и общественность, а также представители юридической науки. В ходе этого обсуждения было сделано несколько различных выводов. Например, главное замечание в адрес Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г., которое сделали депутаты, общественность и журналисты, состояло в том, что недопустима отмена государственной экологической экспертизы и ее замена государственной экспертизой проектной документации.¹

В свою очередь, авторы законопроекта о внесении изменений в ГрадК РФ и замене государственной экологической экспертизы экспертизой проектной документации заявляли, что это вызвано необходимостью устранения «избыточных административных барьеров», и должно сдвинуть с мертвой точки национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». «Какое влияние жилой дом может оказать на экологию? Тем, что у дома появятся два-три мусорных бачка? Мы ратуем за упрощение экологических согласований, в первую очередь для объектов жилищного строительства».²

Со своей стороны заметим, что аргументы сторонников «не экологичности» ГрадК РФ, в основном, сводятся к описанию случаев нарушения экологических требований в строительстве и разъяснением негативного состояния окружающей среды. Но с этим никто, собственно говоря, и не спорит, поскольку проблема «плохой экологии» очевидна. Вот пример наиболее удачного изложения такой позиции: «политика, проводимая администрацией городов, застройщиками и хозяевами предприятий, приводит к протестам жителей, что выражается в жалобах, пикетах, судебных исках и сопровождается в некоторых случаях физическими действиями сторон. За редким исключением с помощью общественных организаций жителям удается добиться мизерных половинчатых результатов. Как правило, застройщики и хозяева на жалобы не отвечают, а администрации дают ненадлежащие ответы. Судебные органы не обладают должной квалификацией в области экологического права и градостроительства, испытывают давление со стороны местного самоуправления, не обеспечивают судебной защиты населения в этих процессах. Прокуратура устраняется от должного реагирования в этих направлениях». В тоже время в «ряде городов (Кострома, Липецк, Калининград, Волгоград, Москва) в результате активной деятельности общественных организаций и населения местная администрация вынуждена отказываться от принятых незаконных решений. Практика говорит о том, что только массовые выступления людей за свои права дают … положительный результат».¹

Если бы критические замечания в адрес ГрадК РФ звучали только от журналистов или недовольных чиновников, это было бы еще полбеды. Однако в адрес ГрадК РФ высказан ряд критических замечаний и от ученых – экологов. Так, Ю.В. Васильчук пишет о потере в ГрадК РФ прежней экологической направленности: «Большое внимание в нем уделено процедурам принятия соответствующих документов, однако практически отсутствуют экологические требования, предъявляемые к содержанию такого рода документов и экологические требования, предъявляемые на стадии размещения и проектирования хозяйственных и иных объектов». ² Далее указанный автор перечисляет ряд требований старого ГрадК РФ, действительно содержавшего множество упоминаний о необходимости «обеспечения экологической безопасности», «учета последствий вредного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду» и многие иные декларации.

Н.Д. Вершило дает отрицательную оценку сокращению перечня объектов государственной экологической экспертизы в связи с проведением градостроительной экспертизы и полагает, что «можно говорить фактически об уничтожении ОВОС для подавляющего большинства объектов хозяйственной и иной деятельности, потенциально опасных для окружающей среды и здоровья человека, а также о существенном снижении роли и значения государственной экологической экспертизы как важнейшей эколого-правовой меры, способной быть действенным инструментом обеспечения устойчивого развития в случае восстановления ее прежнего правового статуса».³ Последний тезис, по всей видимости, означает надежду автора на отмену градостроительной реформы и восстановление в прежнем объеме государственной экологической экспертизы, чего, как мы надеемся, все-таки не произойдет.

Столь же критические суждения высказывает Т.В. Злотникова, протестуя против отмены государственной экологической экспертизы проектной документации и ее замены государственной экспертизой проектной документации. При этом делается довольно странный вывод о том, что «в скором времени, полагаясь на эти нормы, можно будет, например, без всяких экспертиз в прибрежной (даже береговой!) полосе, допустим, Черного моря построить 2-этажный дом общей площадью до 1500 кв. м. и использовать его под частную гостиницу». Далее указанный автор делает парадоксальный вывод о том, что такие факты «уже носили массовый характер».⁴ Остается, правда, не совсем понятным, проводилась ли государственная экологическая экспертиза при строительстве двухэтажных домов, и даже если проводилась, то сам автор признает ее неэффективность. Спрашивается, стоит ли так сожалеть об отмене столь неэффективной процедуры и появлении нового вида экспертизы, говорить о неэффективности которой пока еще преждевременно?

Существуют десятки (если не сотни) примеров принятия заведомо противоправных положительных заключений государственной экологической экспертизы, что подтверждено решениями судов, вступивших в законную силу. Несмотря на то, что как таковая оценка эффективности государственной экологической экспертизы не является нашей прямой задачей, остановимся на одном таком примере, являющимся более чем характерным.

Так, некоммерческая организация «Национальный парк «Лосиный остров» предъявила иск в арбитражном суде к Администрации Мытищинского района о признании недействительным постановления Главы Мытищинского района от 31 января 1997 г. «Об отводе земельного участка АОЗТ «Юниос» под строительство автозаправочной станции по Ярославскому шоссе в г. Мытищи» и от 13 мая 1997 г. «Об утверждении границ отвода земельного участка ЗАО «Юниос-М» на том основании, что принятие названных постановлений произведено с нарушением законодательства, устанавливающего правовой охранный режим для территорий национальных парков.

Решением Арбитражного суда Московской области от 27 августа 1998 г. в удовлетворении иска отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 11 января 1999 г. решение арбитражного суда первой инстанции отменено и вынесено новое решение, которым иск Некоммерческой организации «Национальный парк «Лосиный Остров» удовлетворен в полном объеме.

В кассационной жалобе Администрации Мытищинского района ставится вопрос об отмене постановления апелляционной инстанции со ссылкой на то, что при проверке законности и обоснованности решения арбитражного суда первой инстанции не применен Закон РСФСР «О земельной реформе», а применен закон, не подлежащий применению при разрешении спора по данному делу - Закон РФ «Об особо охраняемых природных территориях».¹

Истец, заявляя иск, указывал, что постановлениями Главы администрации Мытищинского района приняты хозяйственные решения в отношении земельного участка, входящего в границы особо охраняемой территории - национального парка «Лосиный остров», с целью, не отвечающей назначению земель парка, что распоряжение землями национального парка, относящимися к федеральной собственности, осуществлено Главой районной администрации с превышением его компетенции.

Арбитражный суд, отказывая своим решением в удовлетворении иска, сослался на заключение Государственной экологической экспертизы, проведенной на основании приказа Государственного комитета по охране окружающей природной среды Московской области, пришедшей к выводу на основании исследования проектной и иной документации, что строительство автозаправочной станции на земельном участке, отведенном постановлением Главы администрации Мытищинского района для ЗАО «Юниос-М», не приведет к отрицательным экологическим последствиям (курсив наш – А.А.) при осуществлении надлежащего контроля на всех этапах работ. Признавая иск необоснованным, суд также исходил из того, что выделенный ЗАО «Юниос-М» земельный участок не выведен из хозяйственного оборота, находился в пользовании транспортного предприятия ЗАО «Трансвал».

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции как не отвечающее требованиям действующего законодательства, указал, что отвод земельного участка для строительства АЗС на территории национального парка «Лосиный остров» противоречит положениям ст. 15 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», исключающим всякое новое строительство, не связанное с функциональным назначением национального парка, вне зависимости от отсутствия вредных последствий такого строительства. Таким образом, кассационной инстанцией был сделан вывод о том, что апелляционным судом обоснованно было отменено решение суда первой инстанции и принято новое решение. Довод в кассационной жалобе о неправильном применении законодательства не находит своего подтверждения и не может служить основанием к ее удовлетворению.¹

Приступая к анализу экологической составляющей ГрадК РФ в целях доказывания не уменьшения, а наоборот принципиального увеличения заложенных в нем экологических требований и процедур, сразу оговорим следующий момент: в отличие от европейских стран, в России между правом и правоприменением лежит огромная пропасть. И потому, прежде чем давать оценку какому-либо правовому акту или явлению, необходимо уточнять, о чем именно идет речь. Одно дело – давать оценку закону с точки зрения его целей, задач, юридической техники и т.д., и совсем другое – выявлять, до какой степени и как именно его требования игнорируются и обходятся теми субъектами, которым они адресованы. Не пытаясь в данном случае охватить весь спектр проблем применения градостроительного законодательства, попробуем ограничиться преимущественно исследованием норм ГрадК РФ.

Заметим, что сама постановка вопроса о не «экологичности» ГрадК РФ и ухудшении дел с экологической составляющей градостроительного законодательства предполагает некое сравнение. При этом ГрадК РФ можно сравнивать либо с Градостроительным кодексом РФ 1998 г., утратившим силу, либо с неким абстрактным идеалом, предполагаемой моделью, существующей в воображении критика либо в реальной действительности неких европейских стран. При этом действительно, в ГрадК РФ нет упоминаний об «экологической безопасности», «праве человека на благоприятную окружающую среду», «экологическом контроле или нормировании качества окружающей среды», а также иных привычных юристам-экологам оборотов. Но теряется ли от этого качество ГрадК РФ, снижается ли механизм гарантий экологических прав граждан? Надо дать на это отрицательный ответ по следующим причинам.

В ГрадК РФ предусматривается несколько публично-правовых процедур, регламентирующих как градостроительное освоение определенных (и весьма обширных) территорий (Российской Федерации в целом, субъектов РФ, муниципальных образований и их частей), так и регламентирующих порядок градостроительного освоения отдельно взятого участка, предназначенного для строительства или иных разрешенных целей (включает инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкцию объектов капитального строительства).

Первый блок градостроительно-правовых инструментов представлен тремя видами градостроительной документации: документами территориального планирования; Правилами землепользования и застройки; документацией по планировке территории. Посмотрим, как в этих документах отображаются экологические требования.

Территориальное планирование направлено на документальное определение назначения территории исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования подразделяются на схемы территориального планирования (федеральные, субъектов РФ и муниципальных районов) и генеральные планы (городских округов и поселений).

В документах территориального планирования РФ, субъектов РФ и муниципальных образований отображается информация о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, а также предложения по территориальному планированию. Данная информация (пусть и не всегда в полном объеме по соображениям государственной тайны) размещается в сети «Интернет» и публикуется, в связи с чем заинтересованные граждане и юридические лица могут узнать о планируемом строительстве определенного экологически опасного объекта, который впоследствии сможет негативно повлиять на состояние окружающей среды (для федерального уровня это может быть атомная электростанция, а для муниципального – мусоросжигающий завод) задолго до того, как на его строительство из бюджета будут выделены деньги, и уж тем более до начала инженерных изысканий и разработки проектной документации. Даже учитывая крайне низкую скорость работы нашей судебной системы, заинтересованные лица могут высказать свои предложения и в судебном порядке доказать недопустимость проектирования и строительства такого объекта. Такую возможность им предоставляет ст.1065 ГК РФ, согласно которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.

При этом если речь идет о генеральном плане городского округа (поселения), то такой вид документов территориального планирования в обязательном порядке проходит процедуру публичных слушаний, и только после этого принимается представительным органом местного самоуправления. Заметим, что строительство АЭС – это все-таки не совсем рядовая каждодневная постройка; строительство мусоросжигательного завода – дело гораздо более распространенное. Соответственно, население имеет все возможности воспрепятствовать подобному строительству. Результаты публичных слушаний формально не являются обязательными для органов местного самоуправления, и депутаты муниципального представительного органа формально не связаны мнением народа. Вместе с тем, следует отдать должное и населению: если ему все равно, что и где будет построено, то никакие рассуждения о защите экологии и сложные процедуры учета общественного мнения не помогут. Если же населения не равнодушно, то потенциал общественных палат, публичных слушаний, пикетов и демонстраций может вразумить любых муниципальных чиновников. И хотя такие примеры пока весьма немногочисленны, можно констатировать пока еще не большую, но позитивную динамику роста гражданской активности российских граждан.

Кроме того, документы территориального планирования всех уровней подлежат взаимному согласованию. Например, фрагменты схемы территориального планирования Российской Федерации направляются на согласование в высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, применительно к территориям которых подготовлен проект такой схемы или на территории которых может оказать негативное воздействие планируемый для размещения объект капитального строительства федерального значения. Непоступление от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный срок заключения на указанный проект рассматривается как его согласие (это чтобы избежать саботажа и затягивания процедур согласования). Аналогичные правила предусмотрены и для субъектов РФ, а также муниципальных образований.

Из этого вполне естественно проистекает вывод о том, что органы публичной власти всех уровней имеют возможность взаимного контроля за размещением экологически опасных объектов в тот момент, когда такое планируемое размещение только нарисовано на проектах схемы, то есть до каких либо реальных шагов по ее реализации (и даже до планирования на это бюджетных средств на ближайшие финансовые год или годы). Соответствующий орган публичной власти (вышестоящий и нижестоящий) может (на выбор): согласовать такой документ; никак не прореагировать (тогда схема считается согласованной); выступить с возражениями, в том числе по поводу места размещения (или самого факта размещения) экологически опасного объекта. В последнем случае создается согласительная комиссия, которая начинает диалог по всем не согласованным фрагментам схемы.

Обратим внимание и на тот факт, что наряду с местами планируемого размещения экологически опасных объектов, на картах (схемах), содержащихся в документах территориального планирования, отображаются границы земель особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) федерального (регионального, местного) значения (а также планируемые границы таких земель); границы зон с особыми условиями использования территорий; границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и воздействия их последствий. Соответственно, если орган публичной власти предусмотрел на схеме территориального планирования создание в будущем государственного природного заповедника (или иной категории ООПТ), равно как и зоны экологического бедствия, то это должно найти отражение в расходной части бюджета на соответствующий год. Взаимосвязь схем территориального планирования и их бюджетного финансирования постоянно прослеживается в ГрадК РФ.

В целях защиты экологических и иных интересов населения в ГрадК РФ предусмотрена развернутая система гарантий их учета органами публичной власти. Так, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут направить проекты документов территориального планирования на государственную экспертизу. Расходы, связанные с ее проведением несут лица, направившие проект на государственную экспертизу. Если впоследствии выясниться, что причинен вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации и документов территориального планирования субъектов РФ, то он возмещается в полном объеме. При наличии положительного заключения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов, соответственно Российская Федерация или субъект РФ несет субсидиарную ответственность за причинение такого вреда (например, если был запланировано экологически опасное производство посреди жилой застройки). Последняя норма означает повышение ответственности экспертов за результаты собственной деятельности.

Как следует из вышеизложенного, разработка документов территориального планирования определяет стратегию развития территории. Принятие Правил землепользования и застройки (муниципального правового акта) – тактику достижения поставленных целей. Указанными Правилами производится разделение территории муниципального образования на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент. Он определяет параметры и виды возможного использования соответствующих земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующей зоне.

Так, в жилых зонах градостроительный регламент допускает размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду (ч.3 ст.35 ГрадК РФ). Следовательно, строительство промышленного объекта посреди жилой застройки категорически запрещено градостроительным законодательством. Более того, если земельные участки и находящиеся на них объекты капитального строительства не соответствуют требованиям градостроительного регламента в части видов разрешенного использования, размеров или иных параметров, и этим представляют опасность для жизни и здоровья человека и окружающей среды, то на их использование может быть наложен запрет (ч.ч. 8,10 ст. 36 ГрадК РФ).

Наряду с жилыми, производственными, сельскохозяйственными и иными зонами, ГрадК РФ специально выделяет для поддержания экологического баланса населенного пункта зону рекреационного назначения и зону особо охраняемых территорий. В состав зон рекреационного назначения могут включаться территории, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также иные территории, используемые и предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. В состав территориальной зоны особо охраняемых территорий входят участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Непосредственно на стадии освоения (застройки) земельного участка экологические требования также никто не отменял. Так, одним из основных видов инженерных изысканий являются инженерно-экологические изыскания; в состав проектной документации объектов капитального строительства в качестве одного из разделов в обязательном порядке включается перечень мероприятий по охране окружающей среды; проектная документация объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности кроме того должна содержать перечень мероприятий по гражданской обороне и по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемые для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением ряда случаев (например, индивидуального жилищного строительства). Не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий.

Таким образом, государственная экологическая экспертиза отчасти сохранилась в первозданном виде; в отношении «обычных» случаев проектной документации она отдельно не проводится. По замыслу законодателя, для этого предусмотрена комплексная градостроительная экспертиза проектной документации, рассматривающая, в том числе, и вопросы обеспечения экологической безопасности. Сокращение числа экспертиз и контрольных органов является неизбежным следствием начавшейся борьбы с коррупцией, наиболее эффективными методами которой является отмена лицензирования строительной деятельности и создание вместо этого саморегулируемых организаций (с одной стороны), и уменьшение числа «экспертизных» и прочих контролирующих органов. Практика показывает, что не смотря на все идеально подписанные бумажки, рушатся жилые дома и школы, рынки и аквапарки, а, следовательно, система чиновничьего контроля и безответственности за принятые решения неэффективна.

Формирующаяся в данный момент новая система регулирования строительной деятельности вызывает многочисленные нападки, как со стороны чиновников, так и отдельных представителей общественности. Вместе с тем, говорить о ее неэффективности пока еще рано. При этом следует подчеркнуть (применительно к экспертизе проектной документации) появление в ГрадК РФ (ст.60) четко прописанной обязанности возмещения вреда, причиненного вследствие недостатков работ по подготовке проектной документации, лицом, выполнившим такие работы. Солидарно субсидиарную ответственность за причинение указанного вреда несут: Российская Федерация, субъект Российской Федерации или организация, которая провела негосударственную экспертизу проектной документации, если вред причинен в результате несоответствия проектной документации требованиям технических регламентов и (или) результатам инженерных изысканий и имеется положительное заключение государственной экспертизы проектной документации или положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации; саморегулируемая организация в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемой организации в отношении лица, которое на момент выполнения таких работ имело свидетельство о допуске к ним, выданное этой саморегулируемой организацией.

По поводу данной модели довольно часто приходится слышать замечания как от ученых, так и правоприменителей о том, что сам по себе «теоретически» ГрадК РФ очень неплох, но не работает на практике или работает плохо. На этот счет трудно что-либо возражать, поскольку особенностью переживаемого сейчас Россией переходного периода как раз и является тотальный правовой нигилизм и игнорирование требований законодательства. В этом смысле ситуация с ГрадК РФ – не более, чем частный случай большой проблемы. Такая ситуация продлится до тех пор, пока населению не станет по настоящему нужно соблюдение органами публичной власти предусмотренных законом их прав в сфере градостроительной деятельности и охране окружающей среды. При этом заметим, что весьма похожие на российский механизмы прозрачности и публичности принятия градостроительных решений есть в развитых европейских странах, и они там работают; существуют немногочисленные примеры использования российской экологической общественностью процедуры публичных слушаний для диалога с проводящими их органами публичной власти по вопросам землепользования и застройки.

По этому поводу кратко, но весьма убедительно высказался Президент Российской Федерации Д.А. Медведев 5 ноября 2008 г. в своем Послании к Федеральному Собранию. В частности, он отмечал, что в «России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем – как помеха для укрепления государственного могущества… И хотел бы привести слова Петра Столыпина, который говорил: «Прежде всего надлежит создать гражданина, и, когда задача эта будет осуществлена, гражданственность сама воцарится на Руси. Сперва гражданин, а потом гражданственность. А у нас обыкновенно проповедуют наоборот».¹ К этому остается лишь добавить, что сфера градостроительной деятельности, затрагивающая интересы всех и каждого, является самым подходящим плацдармом для формирования структур гражданского общества и борьбы за свои права.