Проблемы беженцев в международном праве

Кафедра Международного публичного права

На тему:

(Ф.И.О.)
Научный руководитель

(должность, звание, Ф.И.О.)

Москва 2013 г.

1.1 Беженцы в мире: история вопроса……………………………….…………..7

1.2 Правовой статус беженцев………………………………..………………....18

1.3 Проблемы беженцев в современном мире……………………………….....22

1.4 Своевременные и долговременные решения……………………………….26
Глава 2. Международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам………………………………………………………….……………………..29

2.1 Институты универсального уровня………………………………………...32

2.2 Институты регионального уровня …………………………………………34

2.3 Внутригосударственные институты по защите беженцев…….………….54

Список использованной литературы…………………………………………….63

В нынешнее время, как и десятки лет назад, беженцы относятся к наиболее уязвимым категориям населения. Официальная статистика показывает, что ежегодно сотни тысяч людей покидают свои дома и страны своего проживания, для того, чтобы спасти себя и свои семьи от проблем связанных с религиозными гонениями, вооруженными конфликтами, а также различными видами дискриминаций.

Ни один саммит объединенного европейского парламента не обходится без выступлений, которые посвящены проблемам беженцев и вынужденных переселенцев, так как континентальная Европа ежегодно предоставляет убежище нескольким сотням тысяч заявителей.

Причиной таких массовых потоков беженцев всегда являлись чрезвычайные ситуации, связанные с мировыми и локаль­ными войнами, межэтническими и религиозными конфликтами, дик­таторскими политическими режимами, сопровождавшимися грубым нарушением основных прав человека, что вынуждало людей покидать свою родину, часто без всяких средств к существованию, спасаясь от гонений и преследований.

Хотя проблема беженцев впервые остро встала после Первой мировой войны, она до сих пор продолжает сохранять свою актуаль­ность. Согласно статистике ООН в конце 2004 г. в мире насчитывалось около 17 млн. классических беженцев, лиц, ищущих убежища, внутрен­не перемещенных лиц и лиц без гражданства¹. К нынешнему 2013 году их число возросло практически вдвое и с каждым годом эти цифры продолжают расти. Причем около 80 % из них составляют женщины и дети, нуждающиеся в защите их фундамен­тальных прав, особенно права на достойное человеческое существова­ние. Отсюда очевидна справедливость слов папы Иоанна Павла II, на­звавшего проблему беженцев «позорной раной нашего времени»².

Трагичное положение беженцев, а также осложнение взаимоотно­шений между государствами, которое и вызвало их массовые потоки, привели к осознанию международным сообществом в середине 40-х гг. XX в. необходимости создания стабильного универсального международно-­правового механизма по защите прав беженцев, а также разработки международных и национально-правовых процедур по предоставле­нию убежища и статуса беженца. Это способствовало формированию особого института международного права — права беженцев. Значи­мость данного института в современном мире подчеркивается в Ито­говом документе Всемирного саммита 2005 г. В нем главы государств и правительств стран — членов ООН заявили о своем обязательстве соблюдать принципы защиты беженцев и выполнять обязанности по улучшению тяжелого положения беженцев, в том числе путем поддерж­ки усилий, направленных на устранение причин передвижения бежен­цев, обеспечение их безопасного возвращения, поиск долгосрочных решений проблем беженцев при длительном сохранении их статуса и предотвращения того, чтобы перемещения беженцев стали источника­ми напряженности в отношениях между государствами.³

Основной целью данной работы является рассмотрение правовых проблем беженцев в международном праве.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие частные задачи:

рассмотреть вопрос беженцев как социальное и правовое явление;

рассмотреть международное сотрудничество по проблемам;

рассмотреть международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам;

определить проблемы международного регулирования в рассмотренном вопросе;

рассмотреть международную систему защиты прав беженцев.

Глава 1. Беженцы как социальное и правовое явление

В последние 50 лет число беженцев в мире резко выросло и, несмотря на то, что изначально уровень такой миграции удавалось сдерживать и даже уменьшать его, показатели стали расти и с 9,9 млн. человек в 2006 году они выросли до 11,4 млн. в начале 2008 года. Это произошло в основном благодаря увеличению числа беженцев из Афганистана и Ирака в соседних странах, а также изменению методологии классификации и оценки в ряде стран мира. К концу 2012 года в мире их насчитывалось уже 42 с половиной миллиона, из которых более 15 миллионов беженцев и около 26 с половиной миллионов внутренне перемещенных лиц.⁴ Таким образом, статистика показывает, что число беженцев в прошлом году увеличилось примерно на 800 тысяч человек. Об этом говорилось в докладе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Цифра стала рекордной за последние 10 лет.

Причины столь массовых перемещений являются кризисы, войны, последствия арабских революций.

В настоящее время выделяются 3 кризисные точки: Мали, Сирия, Судан -Южный Судан. Есть и другие:

- Афганистан – 8, 7 млн. человек, что на 50% больше, чем в 2010 году;

- Сирия – 4, 2 млн. человек;

Число сирийцев, бежавших из страны из-за продолжающегося с 2011 года кровопролитного конфликта, достигло 4 миллионов человек, при этом прогнозируется, что эта цифра увеличится в два или три раза к концу 2013 года.⁵

- Иран - 1, 7 млн. человек;

- Сомали – 2, 7 млн. человек;

- Вьетнам – 2,1 млн. человек;

- Судан – 2 млн. человек;

- Мьянма - 415 тыс. человек;

- Колумбия – 395 тыс. человек;

- Китай - 184 тыс. человек;

- Северная Корея - 2 737 тыс. человек⁶

Таким образом, совершенно очевидно, что международная миграция населения за последние десятилетия существенно возросла. Такое активное передвижение создает объективные трудности для государств, вовлеченных в этот процесс. Оче­видно, что самостоятельно с данными сложностями государствам справиться не удастся. Понимая это, международное сообщество еди­но во мнении, что проблемы беженцев и миграции населения в общем, должны быть четко и эффективно урегулированы международно-правовыми нормами.

Вынужденная миграция сама по себе носит сложный и многоаспектный характер. И если естественной миграцией является процесс саморегулирования экономической, социальной и демографической системы общества, то ситуация, когда люди вынуждены покидать свою родину и места постоянного проживания из-за угрозы преследований и физического насилия, стихийных бедствий носит экстремальный характер. Очевидно, что управлять этим процессом невозможно без уяснения глубинных причин, которые вызвали такое стихийное миграционное движение.

Современное право беженцев невозможно понять без знания более широкого глобального контекста, в котором оно появилось и начало развиваться. В связи с этим целью данной главы является раскрытие данного контекста, чтобы подготовить базу для исследования права беженцев.

Можно с уверенностью сказать, что история вынужденного перемещения начинается вместе с самой историей человечества. С древнейших времен люди, спасаясь от насилия или его угрозы, были вынуждены покидать родину и искать приюта на чужих территориях, в чужих странах. Подобные сюжеты легко обнаружить в историческом наследии практически всех стран и народов: они присутствуют в исторических хрониках, летописях, фольклоре и т.д.

Различные по своему объему потоки беженцев возникали во все эпохи. Крупнейшие войны средневековья и нового времени породили вынужденную миграцию как внутри Европы, так и за ее пределами. Значительная часть американских колонистов в XVII в. были выходцами из Англии, выехавшими из страны после буржуазной революции. Тридцатилетняя война вызвала значительные вынужденные перемещения мирного населения в пределах Австрийской империи. Революционные события 1820 -­ 1840-х гг. в Европе также породили значительные потоки беженцев. В XIX веке Российская империя стала страной, принявшей огромное количество беженцев, прежде всего из стран, подвластных Османской империи.⁸

Наступление XX века было воспринято современниками, как начало новой эры - более технологичной, прогрессивной, цивилизованной. Но первые же десятилетия показали, что масштабы вынужденных миграций стремительно растут. Этому способствовали события первой мировой войны и серия революций в разных частях света. Наиболее значительным стал поток беженцев из России в ходе гражданской войны, когда более одного миллиона человек были вынуждены покинуть страну, опасаясь преследований за политические убеждения или социальное происхождение. В этой ситуации международное сообщество уже не могло закрывать глаза на проблему.

Вопросы международной защиты вынужденных мигрантов и их правового положения являются предметом международного со­трудничества государств уже длительное время. Первой категорией вынужденных мигрантов стали именно беженцы.

В 20-х - 30-х годах XX века была создана Лига Наций - первый всемирный орган межгосударственного сотрудничества, предшественница Организации Объединенных Наций (ООН) - развернула ряд беспрецедентных инициатив по оказанию помощи беженцам в Европе.

Именно тогда Совет Лиги На­ций организовал и провел в Женеве конференцию по вопросу о бе­женцах. Проведение конференции было обусловлено Первой миро­вой войной, массовыми потоками беженцев из бывшей Российской империи и распавшейся Оттоманской империи, число которых превысило 1,5 млн человек. Результатом конференции стало назна­чение доктора Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам русских беженцев. Данное Управление выполняло следующие функции: определение правового статуса беженцев; организацию репатриации и размещения беженцев; проведение работ по оказа­нию помощи при содействии благотворительных организаций⁹. Позднее мандат Управления был распространен и на другие группы беженцев, а именно армян (1924 г.), ассирийцев, ассиро-халдеев и турок (1928 г.).

В 1928 г. на Женевской конференции были приняты три междуна­родных соглашения по проблеме защиты беженцев: о правовом стату­се армянских и других беженцев; о распространении на другие катего­рии беженцев определенных мер, принятых в пользу армянских и других беженцев, и о функциях представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев¹⁰. Данные международные отношения положили начало формированию правовой основы глобальной систе­мы международной защиты беженцев.

В 1930 г. Лига Наций приняла решение о создании Международно­го бюро Нансена (после его смерти) по делам беженцев в качестве автономного органа под управлением Лиги Наций. Руководил деятельностью бюро Совет управляющих, председатель которого назначался Ассамблеей Лиги Наций. Бюро занималось гуманитарными вопросами, вопросами ока­зания помощи беженцам и осуществляло свою деятельность вплоть до конца 1938 г. В 1938 г. по причине увеличения потоков вынужденных мигрантов в Западной Европе, прежде всего в связи с приходом Гитле­ра к власти в Германии, Лигой Наций был назначен Верховный ко­миссар по делам беженцев со штаб-квартирой в Лондоне. Однако функции и полномочия Верховного комиссара были очень ограничен­ны, и эта должность была упразднена в 1946 г.

Одной из первых попыток решить проблему беженцев стало про­ведение в Эвиане межправительственной конференции для обсужде­ния «вопроса о принудительной эмиграции» беженцев из Германии и Австрии, в работе которой приняли участие представители 31 государ­ства. Результатом работы конференции стало учреждение Межправи­тельственного комитета по делам беженцев, чей мандат распростра­нялся на все категории беженцев. В 1947 г. комитет был реорганизован в Международную организацию по делам беженцев¹¹.

Итоги международного сотрудничества государств в области меж­дународной защиты беженцев в период 1921 — 1945 гг. были незначи­тельными, что объясняется несколькими причинами. Прежде всего, Лига Наций не обладала достаточной материальной и финансовой базой, что было необходимо для финансирования дорогостоящих проектов по оказанию помощи беженцам. Также еще не была разра­ботана и сформирована система универсальных и региональных международных договоров в области вынужденной миграции, кото­рые охватывали все аспекты международной защиты вынужденных мигрантов в тот исторический период. Государства-участники меж­дународных договоров того периода в большинстве своем ограничи­вались лишь принятием текстов международных договоров, но не ратифицировали их. Примером тому может служить то, что Конвен­цию о международном статусе беженцев 1933 г. ратифицировали во­семь государств, а Конвенцию о статусе беженцев из Германии — лишь два государства.

Вторая мировая война резко ухудшила ситуацию в области вынужденной миграции. Число беженцев и перемещенных лиц в конце войны превысило 21 млн. человек. Лига Наций, не справлялась со своими задачами в связи с чем была распущена. Чтобы помочь беде миллионов людей, перемещенных по всей Европе за годы конфликта, в 1944 году союзники учредили Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА), которой было поручено оказывать перемещенным людям чрезвычайную помощь. В конце войны это учреждение организовало возвращение миллионов беженцев на родину, но многие не захотели возвращаться, так как в их родных странах произошли серьезные идеологические преобразования.

По окончании Второй мировой войны проблема беженцев в каче­стве первоочередного вопроса была включена в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г.¹² Были выработаны сле­дующие принципы, которые легли в основу глобальной системы меж­дународной защиты беженцев:

• 
  проблема беженцев носит международный характер;
  
• 
  никто из перемещенных лиц или беженцев, выразивших возра­жение против возвращения в страну их происхождения, не может быть насильственно возвращен в страну их происхождения (так была зало­жена основа базового принципа — принципа невысылки беженцев);
  
• 
  судьба беженцев и перемещенных лиц станет заботой междуна­родного органа или организации, которые должны быть созданы;
  
• 
  основная задача заключается в поощрении и оказании любой по­мощи беженцам в целях скорейшего возвращения в страну их прожива­ния (так формировался принцип добровольной репатриации беженцев).
  

Однако из-за сложившейся в Европе политической ситуации большинство беженцев уже не хотело возвращаться на родину, поэтому их переселяли в другие страны. МОБ оказалась в центре растущей напряженности между Востоком и Западом: многие страны резко критиковали ее деятельность по переселению людей, усматривая в ней идеологическую предвзятость, стремление обеспечить Запад рабочей силой и даже помощь подрывным группам. Такое враждебное отношение, наряду с тем, что лишь некоторые страны делали взносы в бюджет МОБ, привело к ее роспуску в 1951 году.¹³

К концу 40-х годов МОБ оказалась в опале, но было ясно, что какой-то орган по делам беженцев по-прежнему будет нужен как минимум в обозримом будущем. После жарких споров в ООН по поводу того, что это будет за учреждение, в декабре 1949 года Резолюцией 319 (IV) Генеральной Ассамблеи ООН было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи. Резолюция предусматривала, что УВКБ ООН будет действовать в течение трех лет начиная с января 1951 года¹⁴; это стало следствием разногласий между государствами в вопросе о политических последствиях создания постоянного органа.

Основной мандат УВКБ ООН первоначально был изложен в его Уставе – приложении к Резолюции 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН (1950 год). Впоследствии он был существенно расширен резолюциями Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС). УВКБ ООН поручилось обеспечивать на неполитической и гуманитарной основе международную защиту беженцам. Люди, которые на момент принятия Устава уже получали помощь от других органов ООН, были исключены из мандата УВКБ ООН. Так же, он не охватывал людей, перемещенных в результате войны в Корее и подпадавших под действие мандата Органа ООН по восстановлению в Корее (ООНВК, ныне распущен). Мужчины, женщины и дети, о которых заботится Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), также не относиться к компетенции УВКБ ООН. Однако БАПОР уполномочено помогать не всем палестинским беженцам, а лишь некоторым их категориям, находящимся в географической зоне его деятельности. Мандат УВКБ ООН неоднократно продлевался резолюциями Генеральной Ассамблеи, а в 2003 году Управление было уполномочено продолжать свою работу вплоть до решения проблемы беженцев в общем и их защиты в частности.

После 1950 года резолюции Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС расширили круг обязанностей УВКБ ООН. Ему было поручено предоставлять гуманитарную помощь и защиту не только беженцам, но и другим людям – в частности, лицам без гражданства, а иногда и лицам, перемещенным внутри страны.

Учредив УВКБ ООН, правительства приняли также Конвенцию 1951 года о статусе беженцев. Конвенция до сих пор лежит в основе международного права, касающегося беженцев. Она определяет, кто является беженцем¹⁵ и устанавливает стандарты обращения с лицами, отвечающими этому определению¹⁶. Конвенция служит важной вехой в формировании стремления мирового сообщества решать проблемы вынужденного перемещения.

Конвенция отражала политические заботы того времени: сфера ее действия была ограничена, в нее входили только лица, ставшие беженцами в результате событий, произошедших до 1951 года. Кроме того, государствам была дана возможность заявить о применении Конвенции лишь к европейским беженцам. Однако вскоре стало ясно, что кризисы, связанные с беженцами, продолжаются, причем не только на Европейском континенте. В 1956 году УВКБ ООН помогало координировать мероприятия, связанные с массовым исходом беженцев после восстания в Венгрии. Год спустя этой организации поручили помогать китайским беженцам в Гонконге. Одновременно она участвовала в помощи алжирцам, бежавшим в Марокко и Тунисе после войны Алжира за независимость. Меры УВКБ ООН по реагированию на эти кризисы стали началом его участия в крупных операциях по защите беженцев и по оказанию им помощи.¹⁷

В 60-х годах потрясения, вызванные деколонизацией, привели к многочисленным перемещениям беженцев в Африке; это стало огромной проблемой для УВКБ ООН и в конечном счете преобразовало эту организацию. В отличие от Европы, в Африке для беженцев часто не просматривалось явного долговременного решения. Многие из них бежали в страны, которые также были нестабильны. Всего за одно десятилетие направленность работы организации резко изменилась, и к концу десятилетия более двух третей своего бюджета она тратила в Африке. Реагируя на эти новые реальности, международное сообщество приняло Протокол 1967 года к Конвенции 1951 года. Протокол снял прежнее ограничение, согласно которому под определение беженца в Конвенции подпадали лишь беженцы, перемещенные в результате событий до 1951 года, а также снял географическое ограничение, позволявшее некоторым государствам считать беженцами лишь тех, кто стал таковыми в результате событий в Европе.¹⁸ Хотя Протокол 1967 года во многом решил проблемы новых независимых стран Африки, в 1969 году Организация африканского единства (ныне – Африканский Союз) после консультаций с УВКБ ООН приняла собственную конвенцию о беженцах. ¹⁹

В 70-х годах кризисы, связанные с беженцами, разразились в Азии. Самыми острыми из них стали массовый исход миллионов жителей Восточного Пакистана в Индию до образования Бангладеш, и бегство сотен тысяч вьетнамцев, многие из которых покидали страну на лодках, непригодных для плавания по морю. В те годы было трудно найти решения для всех этих беженцев, что лишний раз напомнило о значении международной солидарности и совместного несения бремени. Важнейшими событиями того времени стали международные инициативы по оказанию помощи беженцам из Юго-Восточной Азии, в частности принятый в конце 80-х годов Комплексный план действий (КПД). КПД предусматривал массовое переселение беженцев в страны Северной Америки, Европы и Азии, а также в Австралию.

К концу 80-х годов многие страны стали отказываться от прежних, щедрых условий предоставления убежища. Во многом это было обусловлено резким увеличением числа беженцев во всем мире и тем, что теперь они бежали не из стран, боровшихся за независимость. Эти потоки беженцев все чаще возникали из-за межэтнических конфликтов в новых независимых государствах. При таких конфликтах элементом военной стратегии все чаще становились нападения на гражданское население, поэтому даже сравнительно «мелкие» конфликты могли привести к массовому перемещению населения. Везде, будь то в Азии, Центральной Америке или Африке, эти конфликты нередко подогревались соперничеством сверхдержав и усугублялись социально-экономическими проблемами, поэтому находить долговременные решения для беженцев было особенно трудно. УВКБ ООН все чаще приходилось подолгу помогать беженцам, проживавшим в лагерях, которые нередко располагались в небезопасных районах.²⁰

После окончания «холодной войны» межэтническое насилие по-прежнему вызывало потоки беженцев. Кроме того, более частым явлением стало гуманитарное вмешательство многонациональных вооруженных сил. В 90-х годах, как и в предшествующие десятилетия, международные действия во многом стимулировались средствами массовой информации, а их характер в значительной мере определялся интересами могущественных стран. К примеру, в 1999 году государства-члены Организации Североатлантического договора (НАТО), озабоченные дестабилизацией положения в соседней бывшей Югославии, быстро вмешались в связи с ухудшением ситуации в Косово. И, напротив, в 1994 году призывы направить значительные силы ООН по поддержанию мира в Руанду, чтобы пресечь творившийся там геноцид, не нашли должного отклика. Даже когда богатые страны предпринимали действия в регионах, где происходило перемещение людей, они нередко все более ужесточали условия предоставления убежища на собственной территории²¹.

Европейский Союз

Что касается Европейского Союза, то необходимо отметить, что данная международная организация первоначально не преследовала цели ре­гулирования миграционных потоков, а создавалась в целях экономи­ческой интеграции. Однако в связи с постепенным развитием и рас­ширением ЕС возникла необходимость регулирования не только трудовой, т. е. по своей природе экономической, не вынужденной ми­грации, но и миграции беженцев и иных категорий населения, кото­рые покинули места жительства не по своей воле.

Долгое время в рамках ЕС вообще игнорировали проблему вынуж­денной миграции. Единственным правовым актом ЕС, в который были включены положения о беженцах до 1999 г., был Регламент 1408/71 о координации систем социального обеспечения в государ­ствах-членах. Он предусматривал прямое включение беженцев в его содержание и определение беженцев, которое соответствует определе­нию, указанному в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Когда в 2001 г. право беженцев на равное отношение в системе социального обеспечения, гарантированное регламентом, было оспорено, Суд ЕС отказался толковать регламент в интересах беженцев, постановив, что регламент требует, чтобы лицо было приписано к системе социально­го обеспечения нескольких государств-членов, тогда оно может ею пользоваться. Поскольку беженцы не имеют права на свободное пере­движение, они заперты в одном государстве-члене и не имеют возмож­ности интегрироваться в систему социального обеспечения²².

Однако постепенно, с увеличением числа лиц, желающих пере­браться в Европу на правах беженцев, и осознанием необходимости более подробного правового регламентирования территориального убежища, в ЕС начали приниматься специальные документы, направ­ленные на решение проблем миграции. Для регулирования потоков вынужденных мигрантов государства — члены ЕС используют различ­ные правовые инструменты: заключение международных договоров и принятие документов в рамках самого Союза.

В 1990 г. государствами — членами ЕС была принята Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотре­ние ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из госу­дарств — членов европейского сообщества²³. Одной из ее целей было сокращение числа так называемых беженцев на орбите (rebugees in orbit). Впервые данное понятие было предусмотрено в меморандуме неправительственных организаций по проекту Конвенции ООН о территориальном убежище в октябре 1976 г. В меморандуме, пере­данном Совету Европы, УВКБ ООН объяснил, что под данным терми­ном следует рассматривать беженцев, которые не высылаются или не возвращаются в государство происхождения, где существует угроза преследования, но в то же время им не предоставляется убежище в го­сударстве, в котором они подали ходатайство, и которые вынуждены переезжать из одной страны в другую. Данную ситуацию была при­звана урегулировать именно Дублинская конвенция 1990 г. В доктрине отме­чается, что подобная категория беженцев не является новой: Верхов­ный комиссар по делам беженцев Лиги Наций Фритьоф Нансен, о котором писалось ранее, уже столкнулся с проблемой таких беженцев, в отношении которых пере­кладывали ответственность друг на друга Германия и Польша. Но эти беженцы назывались «пинг-понг беженцами».

Однако вскоре при применение Конвенции возникали трудности. Например, изначальные проблемы, связанные с выявлением граждан третьих стран, которые уже подали ходатайство о предоставлении убе­жища в другом государстве-члене. Все возникшие проблемы были учтены при дальнейшем совершенствовании правовой базы для регу­лирования миграции в рамках ЕС²⁴.

Также следует упомянуть и Шенгенские соглашения, которые от­носятся в большей степени к добровольной миграции. В них, в част­ности, упоминаются обязательства государств согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. С данными документами также тесно связан Кодекс о границах ЕС, который был принят с целью объединения всех правил об установлении внутреннего контроля на границах. Од­нако в доктрине правила о контроле на границах в ЕС охарактеризо­ваны как сложные и противоречивые, особенно на начальном этапе становления. Речь идет о праве государств осуществлять контроль и проверки на внутренних границах. С принятием Кодекса встал, в частности, вопрос: улучшит ли он каким-либо образом Шенгенскую конвенцию, которая прямо не запрещает государствам-членам про­сто отказать в принятии лиц, ищущих убежище, на внешних грани­цах. Было высказано предположение, что взятые все вместе ссылки на Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. в шенгенских правилах и Кодексе о границах, а также права человека, предоставляемые общи­ми принципами права ЕС (после интеграции шенгенских достиже­ний в право ЕС) могли бы быть истолкованы, так, что положения шенгенских правил и Кодекса о границах запрещали бы отказ в пре­доставлении убежища на границе²⁵.

Среди важных аспектов правового режима лиц, ищущих убежище, в Дублинской конвенции и Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 года можно отметить тот факт, что они являются объ­ектом действий государства. Данные категории вынужденных мигран­тов не имеют реальных прав и доступа к эффективной защите. Их судь­ба зависит от воли государства-члена. Оба договора предусматривают три принципа в отношении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища: во-первых, если одно государство-член рассматривает хода­тайство о предоставлении убежища и отклоняет его, данный отказ действителен для всех государств-членов (несмотря на то, что признание за лицом статуса беженца является актом, действующим на террито­рии всего лишь одного государства).

Во-вторых, государства-члены определяют, в каком из них лицо, ищущее убежище, имеет право на подачу и рассмотрение его ходатай­ства о предоставлении убежища. Таким образом, тот факт, что лицо имеет родственников второй степени родства, или друзей, или возмож­ности трудоустройства в одном государстве-члене, но не в другом, и же­лает подать заявление о предоставлении убежища в данном государстве- члене, не имеет значения при распределении ответственности между государствами-участниками согласно вышеуказанным договорам.

В-третьих, ответственность за вынесение решений по ходатайствам о предоставлении убежища и ответственность за лицо, которое подает заявление, рассматривается в обоих договорах как бремя и наказание государства-члена, которое разрешило данному лицу въехать на тер­риторию Союза²⁶.

Современное определение понятия «беженец» сформулировано в рамках международной и национальных систем права. Оно неоднок­ратно подвергалось трансформации под влиянием новых тенденций в миграционных процессах и причин, порождающих потоки беженцев.

В рамках Лиги Наций в 1926—1938 гг. были приняты различные специальные соглашения и конвенции, ка­сающиеся статуса беженцев.

Первые определения понятия «беженец» в упомянутых соглашени­ях и конвенциях представляли собой достаточно простую систему кри­териев, позволяющую четко отделить беженцев от лиц, которые поки­дали страну происхождения исключительно по личным причинам. Использовался групповой или категорийный подход, при котором со­ответствующая национальность (русский, армянин, еврей и т. п.) и отсутствие защиты со стороны правительства государства происхож­дения были достаточными условиями для признания лица беженцем. Это разделение на категории было простым в толковании и позволяло легко установить, кто является беженцем. Следует отметить, что хотя не во всех соглашениях, принятых в рамках Лиги Наций, требовалось пребывание индивида за пределами страны происхождения, это усло­вие подразумевалось. Целью соглашений была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Исключением яв­лялась деятельность Межправительственного комитета по делам бе­женцев, созданного в 1938 г., в сферу которого попадали также те лица, которым еще предстояло эмигрировать.²⁷

Особенностью упомянутых определений является отсутствие ука­зания на причины, по которым индивид вынужден покинуть страну своего происхождения. Такие причины, безусловно, существовали. К ним прежде всего можно отнести последствия Первой мировой вой­ны, изменение политического строя в России и, как следствие, реак­цию определенных кругов на это событие, а также религиозные проти­воречия в некоторых странах Азии. Несомненно, что поведение госу­дарств порождало критические ситуации, следствием которых стали потоки беженцев. Таким образом, проблема беженцев неизбежно при­обрела политическое содержание, так как судьба данной категории граждан зависит от отношения к ним государства.

Попытки внести в юридическое определение «беженец» полити­ческий аспект дважды предпринимались в период времени с 1921 по 1939 г. В 1936 г. Институт международного права в своей резолюции «Правовой статус апатридов и беженцев» указал в качестве основа­ний, по которым беженец покинул страну, внезапно возникшие поли­тические события на территории его гражданской принадлежности²⁸. В 1938 г. в резолюции о полномочиях упомянутого выше Межправи­тельственного комитета по делам беженцев в качестве таковых признавались лица, которые вынужденно покинули страну своего проис­хождения по причине своих политических убеждений, вероисповеда­ния и расового происхождения. Упомянутые резолюции не имели ста­туса юридически обязывающих документов, но их вклад в формирова­ние международно-правового определения беженца несомненен²⁹.

Анализ соглашений, принятых в рамках Лиги Наций, позволяет определить тенденции, которые, в конечном счете, стали основой ныне действующих определений. Одной из таких тенденций явилось посте­пенное сужение понятия «беженец» в рамках конкретных юридичес­ких критериев. Подобные критерии восполняли пробелы в понятии «беженец», закрепленном в предшествующих соглашениях, связанные с отсутствием указания на причины, побудившие лицо покинуть стра­ну своего гражданства или постоянного места проживания. Такая прак­тика нашла отражение в документах, принятых после Второй мировой войны — Уставе Международной организации по делам беженцев и Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и положениях Конвенции о статусе беженцев 1951 г.

Устав МОБ³⁰ закрепил наибо­лее широкое определение понятия «беженец» по сравнению со своими предшественниками, что можно было считать важным достижением, хотя при его разработке также использовался категорийный подход. Поня­тие «беженец» согласно Уставу МОБ включает:

• 
  лиц, которые покинули страну, гражданами которой они явля­ются, или прежнее привычное местожительство, или лиц, которые на­ходятся вне их пределов, и вне зависимости от того, сохранили ли они свое гражданство, являются жертвами фашистских и нацистских и со­трудничавших с ними режимов;
  
• 
  лиц, которые находятся вне страны его гражданства или прежне­го привычного местожительства и которые в результате событий, по­следовавших за началом Второй мировой войны, не могут или не хотят пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства;
  
• 
  лиц еврейского происхождения или иностранцев, или лиц, не имеющих подданства, которые, проживая в Германии и Австрии, ока­зались жертвами нацистского преследования и были задержаны в од­ной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впо­следствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран;
  
• 
  беспризорных детей, которые являются военными сиротами или родители которых пропали без вести и которые находятся вне страны их происхождения.
  

Сторонники конвенционного подхода считают, что понятие беженца, данное в Конвенции 1951 г., является единственным универсальным определением, признанным на международном и национальном уров­нях³¹.

Однако не все разделяют эту точку зрения. Другие юристы-международники утверждают, что конвенцион­ное определение имеет ряд недостатков и не отвечает современным тенденциям развития института прав беженцев. Они дают расширительное толкование определению «беженец» с учетом критериев, указанных в Африканской конвенции 1969 г. и Картахенской декларации 1984 г. Кроме того, к недостаткам конвенционного определения относят и то, что оно не включает как причину вынужденной миграции, так и негативную социальную политику государства.

Экспертами был выделен ряд причин вынужденной миграции, по­рождающих новые категории беженцев, статус которых не закреплен в универсальных международно-правовых нормах. К таким причинам были отнесены: грубейшие нарушения прав человека; вооруженные конфликты и непосредственные оккупации; последствия войн и внут­ренних беспорядков; экстремальные социально-экономические усло­вия; стихийные бедствия, голод, болезни; преследования³².

Отсутствие единого понятия беженца и многообразие причин, веду­щих к вынужденной миграции, способствовали формированию в док­трине международного права различных классификационных крите­риев для объединения беженцев в отдельные группы.

Таким образом, если опираться на определение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. беженцем является «Лицо... которое в результате событий, происшедших до 1 ян­варя 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны сво­ей гражданской принадлежности и не может пользоваться за­щитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного граж­данства и находясь вне страны своего прежнего обычного ме­стожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».³³ Кроме того, беженцами считаются также лица, признаваемые таковыми конвенциями о беженцах 1926,1928,1933,1938, 1939 гг. (конвенция 1951 г. заменила их между теми же участниками), а также Уставом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, утвержденном Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 г.

В качестве беженцев не рассматриваются лица, виновные в совер­шении:

• 
  преступления против мира, военного преступления или преступ­ления против человечности;
  
• 
  тяжкого преступления неполитического характера вне страны, давшей им убежище;
  
• 
  деяний, противоречащих целям и принципам ООН.
  

Государства выдают беженцам удостоверения личности и обязу­ются облегчать натурализацию беженцев. Помимо этого, беженцы обязаны подчи­няться законодательству страны своего места нахождения. Государ­ства не должны применять дискриминационных мер к беженцам по признаку расы, религии или страны происхождения и обязуются предоставлять беженцам положение, которым вообще пользуются иностранцы (если только Конвенция не предоставляет более благо­приятного положения).

Беженцы, согласно Конвенции, имеют право на имущество, ав­торские и промышленные права, право на ассоциации, право на обращение в суд, право заниматься предпринимательством и рабо­тать по найму и другие права.

Особое внимание Конвенция уделяет социальному обеспечению и правительственной помощи беженцам. Государства не облагают беженцев налогами, кроме тех, которые могут взиматься с собствен­ных граждан.

Пожалуй, главной проблемой беженцев, как бы странно и двусмысленно это не звучало, является их наличие. Существование такой категории населения, которая постоянно продолжает расти говорит об очень нестабильной обстановке в мире – как политической и экономической, так и культурной.

Лев Николаевич Гумилёв, историк, географ и мыслитель, со свойственным ему юмором сказал, что все народы когда-то откуда-то пришли. Всегда было переселение отдельных людей и целых народов. Процесс миграции, с большей или меньшей интенсивностью, никогда не прекращался. Всегда были переселенцы. В каком-то смысле были и беженцы. Ведь казачество – это тоже беглые люди. Исход евреев из Египта. Изгнание их из Западной Европы: в XIII в. из Англии, в XIV в. из Франции и Германии, в XV в. из Испании. В истории всё было. Но ХХ в. принес новые масштабы, новые причины, новые проблемы. Процесс глобализации проявился и в этой области. Рост населения, совершенствование транспорта и оружия – создали предпосылки для увеличения потока беженцев. В итоге к концу ХХ века их число оценивается более чем в 20 млн. человек. Процесс затронул десятки стран. Это уже глобальная проблема. Создан специальный комитет ООН по делам беженцев. На глазах возникает отрасль международного права по решению проблем беженцев. Возникла масса благотворительных фондов и организаций помощи беженцам.

Бороться, как известно, нужно всегда с причинами, а не со следствиями. В чем же состоят эти причины, ведущие к широкомасштабному бегству людей с родной земли? Сказать, что природные катастрофы, военные, религиозные и этнические конфликты, политические и экономические кризисы есть причина феномена беженцев – значит, почти ничего не сказать. Идёт глобальная перестройка теперь уже единого человечества. И если мы будем сохранять ныне существующие тенденции развития, то это скорее всего приведет к катастрофе. Именно по этой причине мировое сообщество стало уделять все больше внимания данной проблеме и улучшать средства помощи и защиты беженцев, обновлять и модернизировать имеющиеся законы и конвенции.

Во многих отношениях нынешняя ситуация, в которой приходится защищать беженцев, намного менее благоприятна, чем когда-либо в истории УВКБ ООН. Существует рядом факторов, которые мешают эффективности международной защите данной категории лиц.

• 
  политическое манипулирование проблемами беженцев в странах убежища, часто усугубляемое их враждебным освещением в средствах массовой информации, что приводит к росту ксенофобии, расистских настроений и даже насилия в отношении лиц, ищущих убежища, и беженцев;
  
• 
  заявления о том, что из-за изменения характера ситуаций, связанных с беженцами, Конвенция 1951 года устарела и, следовательно, устарели сами основы международного права, касающегося беженцев (что по сути является правдой);
  
• 
  озабоченность промышленно развитых стран по поводу расходов, связанных с приемом беженцев, и злоупотреблений их системами предоставления убежища, что приводит к принятию все более ограничительных национальных законов и практики, спорных с точки зрения международных норм, включая обязательства этих стран по Конвенции 1951 года;
  
• 
  опасения некоторых стран относительно того, что международная защита может стать прикрытием для лиц, занимающихся террористической деятельностью;
  
• 
  то обстоятельство, что беженцы, спасающиеся от преследований, все чаще перемещаются вместе с согражданами, покинувшими родину по иным причинам (так называемые «смешанные потоки»), что рождает опасения по поводу злоупотребления международным режимом защиты;
  
• 
  опасности, с которыми сталкиваются люди, ищущие безопасности за границей и вынужденные прибегать к услугам контрабандистов и торговцев людьми, а также их зачастую плохой прием в странах, где они ищут убежища;
  
• 
  затяжные ситуации, связанные с беженцами, когда беженцы много лет находятся в подвешенном состоянии, в нестабильных условиях и не могут добиться никакого долговременного решения;
  
• 
  череда перемещений, связанная с тем, что беженцев возвращают в страну, еще не достигшую достаточной стабильности.
  

• 
  добиться того, чтобы попытки скоординировать и согласовать политику и меры в области предоставления убежища в регионе соответствовали обязательствам стран по международному праву, касающемуся беженцев;
  
• 
  защитить беженцев в небезопасных условиях, в частности путем сохранения гражданского и гуманитарного характера убежища, особенно в лагерях для беженцев;
  
• 
  реагировать на массовые перемещения беженцев, в частности потому, что убежище часто предоставляют страны с развивающейся экономикой;
  
• 
  углубить международное сотрудничество в несении бремени и обязанностей, особенно когда перспективы репатриации в скором будущем не просматривается;
  
• 
  обеспечить более глубокое понимание и эффективное использование связей между защитой людей в соответствии с международному праву, касающемуся беженцев, и их защитой по международному праву в области прав человека.³⁴
  

Также, серьезной проблемой в сфере защиты беженцев является близость поселений беженцев к стране их происхождения. В последние несколько десятилетий в лагеря беженцев проникали вооруженные элементы, что подрывало гражданский и гуманитарный характер убежища. Присутствие таких вооруженных групп не только может спровоцировать нападения военных на беженцев и полицейские акции против них: оно может создать обстановку сильного страха в самом лагере. Так, во время кризиса 1994–96 годов в Руанде многими лагерями для беженцев фактически управляли вооруженные представители прежнего режима, которые контролировали распределение гуманитарной помощи, взимали «налоги» и представляли угрозу в сфере безопасности для властей страны происхождения³⁵.

В Заключении Исполкома № 94 (LIII) 2002 года признано, что недопущение вооруженных элементов в лагеря для беженцев –прежде всего обязанность страны убежища. Но многие страны просто не располагают финансовыми и людскими ресурсами для решения столь сложной задачи; нередко требуется существенная поддержка от международного сообщества. Поскольку никакое учреждение ООН прямо не уполномочено выявлять вооруженных элементов и отделять их от беженцев, УВКБ ООН в сотрудничестве с Международным комитетом Красного Креста работает с государствами, чтобы найти практические средства решения этой трудной задачи. Один из подходов – наладить проверку на границах, чтобы отличить людей, нуждающихся в международной защите, от участников военной деятельности и от тех, кто хотел бы отдохнуть от военных действий, а затем снова развернуть их. В Программе по вопросу о защите указан ряд мер, которые можно принять для повышения безопасности беженцев: среди них – налаживание партнерства между странами убежища, УВКБ ООН и государствами-донорами³⁶.

1.4 Своевременные и долговременные решения

Долговременным решение для беженцев будет то решение, которое завершает цикл перемещения, выводя людей из бедственного положения, после чего они смогут жить нормально. По традиции, целью является одно из трех долговременных решений:

• 
  добровольная репатриация, при которой беженцы безопасно и достойно возвращаются в страну происхождения;
  
• 
  интеграция на месте, при которой страна убежища дает им право на проживание;
  

• 
  переселение, при котором беженцев переводят из страны убежища в третье государство, готовое принять их на постоянное жительство.³⁷
  

Хотя УВКБ ООН играет свою роль в связи с каждым из долговременных решений, успех любого из них зависит от партнерского сотрудничества различных заинтересованных сторон, в том числе стран, затронутых этой проблемой. Пока подходящего долговременного решения не найдено, важно поощрять самообеспечение беженцев, поскольку оно:

• 
  облегчает бремя, лежащее на стране убежища, снижая зависимость беженцев от ее помощи;
  
• 
  внушает беженцам чувства собственного достоинства и уверенности в себе, позволяя им лучше управлять своей повседневной жизнью и надеяться на лучшее будущее;
  
• 
  помогает сделать любое долгосрочное решение более устойчивым, так как беженцы, которые активно поддерживали сами себя, лучше подготовлены к решению проблем добровольной репатриации, переселения или интеграции на месте.
  

В качестве средства для содействия самообеспечению и достижению долговременных решений УВКБ ООН в тесном сотрудничестве с партнерами разработало Рамки достижения долговременных решений для беженцев и лиц, относящихся к компетенции УВКБ ООН⁴⁰ которые, в частности, предусматривают:

• 
  совершенствование помощи беженцам в целях развития (ПБР) путем более рационального выделения этой помощи странам и районам, где подолгу находится большое число беженцев – для распределения бремени и для подготовки беженцев к будущим долговременным решениям (к интеграции на месте, репатриации и переселению);
  
• 
  содействие реализации стратегии развития через интеграцию на месте (РИМ) там, где интеграция беженцев на месте является жизнеспособным решением. Главным условием успеха этой стратегии является позитивное отношение к ней принимающего правительства и местных властей. Поэтому РИМ – это вариант, а не обязанность страны, принимающей беженцев; оно опирается на ПБР («Проекта быстрой реализации»)⁴¹.