Проект разработчиков Энергетическая стратегия России на период до 2035 года

1 ВВЕДЕНИЕ

• 
  оценку состояния топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и сферы энергоснабжения потребителей, в том числе результаты и выводы мониторинга реализации предыдущей Энергетической стратегии России на период до 2030 года (ЭС-2030);
  
• 
  новые внутренние и внешние вызовы для энергетического сектора страны;
  
• 
  возможности и приоритетные направления эффективного использования энергетического потенциала России для обеспечения устойчивого развития экономики страны;
  
• 
  цели, задачи, стратегические инициативы и индикативные показатели развития ТЭК в увязке с прогнозными вариантами социально-экономического развития страны;
  
• 
  способы и механизмы их реализации, сроки, этапы и ожидаемые результаты предлагаемых мер на среднесрочный период.
  

Действующая Энергетическая стратегия России на период до 2030 года была принята в разгар экономического кризиса в 2009 году. Ежегодный мониторинг хода её реализации показал, что количественные параметры энергетического сектора во многом оказались в пределах предусмотренного в ЭС-2030 коридора. Но качественные показатели работы отраслей ТЭК улучшались недостаточно быстро.

Так, производство и добыча первичных ТЭР в основном соответствует прогнозным целевым показателям первого этапа ЭС-2030, потребление – отстает от них, экспорт - превышает. Принятые меры по стимулированию добычи (налоговые льготы при освоении новых и трудно извлекаемых ресурсов) и переработки нефти (упорядочивание пошлин на экспорт нефти и нефтепродуктов) обеспечили опережающее развитие нефтяной отрасли. В нефтяной промышленности целевым показателям первого этапа ЭС-2030 соответствует уровень добычи нефти и потребления сырой нефти, доля Восточной Сибири и Дальнего Востока в общем объеме ее добычи, доля АТР в экспорте нефти и нефтепродуктов; отстают от целевых показателей – экспорт сырой нефти (при устойчивом росте экспорта нефтепродуктов), а также качественные параметры работы нефтепереработки (выход светлых нефтепродуктов, глубина переработки нефти). Торможение реформ в газовой отрасли замедлило рост внутреннего потребления и добычи газа. В газовой промышленности целевым показателям первого этапа ЭС-2030 соответствует достигнутый объем экспорта СПГ, доля независимых производителей газа и ВИНК в добыче газа, доля новых районов в суммарных объемах добычи газа, доля стран АТР в структуре экспорта газа; отстают от целевого уровня – добыча, потребление и экспорт газа. В угольной промышленности целевым показателям первого этапа ЭС-2030 соответствует добыча и экспорт угля; отстает – потребление угля; доля восточных регионов страны в общем объеме его добычи. В электроэнергетике целевому уровню соответствует производство и потребление электроэнергии, доля нетопливных источников энергии в структуре ее производства, потери в электрических сетях; отстают – темпы снижения доли газа в структуре топливообеспечения электростанций, рост КПД электростанций, повышение вероятности бездефицитной работы энергосистем России.

В области обеспечения энергетической безопасности страны, по росту душевого энергопотребления и душевого электропотребления наблюдается отставание от прогнозных показателей первого этапа ЭС-2030, по росту душевого потребления моторного топлива – их превышение. Недостаточно быстро происходит снижение уровня износа основных фондов; надежность электроснабжения обеспечивается наличием сверхнормативного уровня фактически сложившегося резерва (почти 24% вместо 17%) в определенной степени за счет возрастных изношенных мощностей электростанций. Отставание от целей первого этапа ЭС-2030 наблюдается и в области повышения энергетической эффективности экономики: потенциал структурных сдвигов в отношении снижения энергоемкости в основном исчерпан, а технологическое сбережение пока существенно отстает от намеченных ориентиров. В области экономической (бюджетной) эффективности энергетики важно отметить, что зависимость экономики России от ТЭК увеличилась: доля ТЭК в инвестициях в основной капитал составляет около 40%, в структуре доходов федерального бюджета – более 50%, в российском экспорте (в стоимостном выражении) – около 70%. В области обеспечения экологической безопасности энергетики уровень выбросов парниковых газов в результате сжигания ископаемого топлива соответствует индикаторам первого этапа ЭС-2030, уровень утилизации ПНГ – отстает от них.

В последние годы активно реализовывались государственные стратегические инициативы, но ряд задач не был выполнен в полном объеме. В частности, в восточных регионах по-прежнему сохраняются проблемы, связанные с недостаточным развитием производственной, транспортной, социальной инфраструктуры, а также развитием нефтегазохимических производств. Освоение углеводородного потенциала континентального шельфа арктических морей и северных территорий России сдерживается недостаточным развитием собственной научно-технической базы. Сохранились проблемы, связанные с развитием, модернизацией и территориальной диверсификацией внутренней энергетической инфраструктуры страны. Крайне низкой остается доля ВИЭ в общем объеме энергопотребления.

Мероприятия Сводного плана, хотя в целом и соответствовали задачам и приоритетам ЭС-2030, не были реализованы в полном объёме. В области недропользования и управления государственным фондом недр, в частности, не предпринято достаточно мер, направленных на создание благоприятных условий для перехода к рентной системе налогообложения, а также мер по формированию российских независимых инжиниринговых (сервисных) компаний. В области развития внутренних энергетических рынков не в полной мере обеспечен равный доступ к газотранспортной инфраструктуре; не создана нормативно-правовая база, позволяющая интегрировать механизмы ценообразования на бирже в систему ценообразования на энергоносители в целом. В области формирования рационального топливно-энергетического баланса не было обеспечено внедрение экономического механизма эффективной межтопливной конкуренции с ростом соотношения внутренних цен на газ и уголь (в условном исчислении) до 1,8 - 2,2. В области региональной энергетической политики не принято достаточно мер по повышению качества региональных программ в области энергосбережения, в том числе по обеспечению согласованности их с федеральными стратегическими документами развития энергетики и между собой; не в полной мере реализованы мероприятия по повышению инвестиционной привлекательности теплоснабжения, его эффективности, по стимулированию развития регионального малого и среднего бизнеса в сфере энергетических услуг. В области инновационной и научно-технической политики в энергетике не создана система технологического прогнозирования в энергетике; не в полной мере реализованы механизмы, направленные на создание системы экономических стимулов для внедрения инноваций в ТЭК. В области социальной политики в энергетике не в полной мере реализованы мероприятия, направленные на снижение доли затрат на энергию в расходах домохозяйств; не была восстановлена единая система подготовки кадров для ТЭК на основе развития частно-государственного партнерства. В области внешней энергетической политики предпринятые меры, направленные на снижение рисков транзита российских энергоносителей на экспортные рынки, оказались недостаточно эффективными; не в полной мере реализованы мероприятия, направленные на увеличение доли стран АТР в экспорте российских энергоресурсов.

Сводные результаты мониторинга реализации ЭС-2030 даны в Приложении А.

Многие из этих недостатков обусловлены медленным выходом страны из глобального кризиса 2008-2009 годов, замедлением роста (при снижении инвестиционной активности и ухудшении финансового положения) российской экономики и ТЭК. Существенными оказались и внешние вызовы для России, связанные с изменениями на мировом энергетическом рынке, в том числе, вследствие геополитических тенденций, стремления ряда стран-импортеров к собственному энергообеспечению, а также негативного для российского энергетического сектора изменения конъюнктуры мировых рынков из-за появления новых поставщиков энергоресурсов в условиях замедления роста спроса на энергию и резкого снижения мировых цен на топливо. На фоне обострения геополитической обстановки с введением секторальных санкций и последующих действий США и ЕС, требуется адекватный ответ на эти новые серьёзные вызовы с мобилизацией объективных возможностей и преимуществ энергетического сектора России для обеспечения устойчивого геополитического и социально-экономического развития страны.

В соответствии с этим приоритетом, Стратегия предполагает переход отечественной экономики к новой модели развития, ориентированной на полное и эффективное использование отечественного ресурсного и инновационного потенциалов за счёт формирования длинных технологических цепочек с их насыщением инновационными технологиями. Ресурсно-инновационное развитие создаст мультипликаторы экономического роста благодаря распространению инноваций внутри страны, модернизации используемых технологий и реструктуризации добывающих и перерабатывающих производств, ориентированных на конечного потребителя. Такая модель развития экономики станет результатом синергетического взаимодействия институциональной среды, инфраструктуры и инноваций. Ключевую роль в этом процессе должен сыграть именно топливно-энергетический комплекс, который будет стимулировать внутренний спрос на топливно-энергетические ресурсы, в том числе за счет:

- обеспечения доступного для основных категорий потребителей уровня цен на ТЭР, сдерживания их роста при условии обеспечения достаточного уровня рентабельности организаций энергетического сектора и приемлемого качества энергетических товаров и услуг;

- увеличения заказов со стороны энергетического сектора на инновационную продукцию отечественных производителей, что стимулирует развитие российской промышленности и замещение импортных технологий и оборудования отечественными аналогами, позволяет модернизировать и существенно повысить технологический уровень предприятий энергетического комплекса, увеличить их экономическую и экологическую эффективность, освоить производство новых видов энергетических товаров;

- формирования новой и расширения существующей инфраструктуры, обеспечивающей надежное энергоснабжение потребителей, рациональный внутренний спрос на топливо и энергию со стороны населения и отраслей национального хозяйства, экономически оправданные объёмы и направления внешнеэкономической деятельности (экспорт энергоресурсов и продуктов их глубокой переработки, энергетических технологий и услуг) с учётом политических интересов страны, а также диверсификацию экономики, рост технологического уровня, минимизацию инфраструктурных ограничений. Системное объединение топливных и возобновляемых источников централизованного и децентрализованного энергоснабжения в рамках многоукладной энергетики, развитие внутренних трубопроводных коммуникаций и линий электропередач будут способствовать интеграции регионов страны и улучшению условий для их комплексного развития благодаря формированию территориально-производственных кластеров;

- опережающего развития секторов переработки энергоресурсов и преобразования энергии (прежде всего – электроэнергетики и нефтегазохимии), обеспечивающих ускоренную электрификацию территорий, повышение добавленной стоимости, создаваемой в ТЭК и смежных отраслях, насыщение внутреннего рынка высококачественными продуктами переработки углеводородов.

В новых условиях основные тенденции развития ТЭК смещаются с наращивания объёмов экспортной выручки на стимулирование платёжеспособного внутреннего спроса, с увеличения валовой добычи топлива на углубление его переработки с повышением разнообразия и качества выпускаемых продуктов, с амбициозных крупных и дорогостоящих проектов на эффективные проекты в энергетической сфере, ориентированные на использование преимущественно отечественных материалов, оборудования и специалистов.

При формировании Стратегии были качественно и количественно проанализированы обозначенные новые условия и вызовы для развития ТЭК, выполнена оптимизация альтернативных вариантов решений в видении будущего энергетического сектора с оценкой его роли в экономике страны и определением соответствующих этому целевых ориентиров Стратегии и необходимых мер государственной энергетической политики, включая совершенствование системы налогообложения, тарифообразования и регулирования внутренних энергетических рынков.

Задачи Стратегии реализуются в два последовательных этапа. Первый – «антикризисный» этап (до 2020-2022 годов) – нацелен, прежде всего, на преодоление и снижение негативного влияния кризисных явлений в экономике и энергетике страны, создание необходимых экономических, технологических и инфраструктурных условий для обеспечения в дальнейшем ускоренного продвижения по всем составляющим государственной энергетической политики. Второй этап – этап устойчивого развития ТЭК (до 2035 года) – предполагает полномасштабную реализацию мер, направленных на формирование оптимальных конфигураций внутренних энергетических рынков, совершенствование системы цено- и тарифообразования на энергоресурсы, развитие энергетической инфраструктуры и перерабатывающих производств, повышение технологического уровня всего энергетического сектора за счет интенсивного освоения и внедрения инновационных технологий, что в совокупности позволит в полном объеме решить задачи Стратегии, достичь поставленной цели Стратегии, реализовать приоритет Стратегии и обеспечить выход на качественно новую траекторию развития энергетики и экономики страны.