Учебные пособия по вопросам финансового и валютного права: Мухитдинов Н. Б., Найманбаев С. М., Серимов У. С. «Қаржы саласындағы басқарудың құқықтық негiздерi»

Алматы

М 80
әл-Фараби атындағы Қазақ

Ұлттық университеті Экономика және құқық

институтының Ғылыми кенесі шешімімен

басып шығаруға ұсынылған

Пікір жазғандар:

экономика ғ.д.,. проф. Жатқанбаев Е.Б.,

заң ғ.д., проф. Бектұрғанов Ә.Е.

Мұхитдинов Н.Б., Найманбаев С.М., Серимов У. С.

Алматы, 1999. - 216 бет.

ISBN 9965-01-382-9

Кітапта мемлекеттік басқарудың, оның ішінде қаржы саласындағы басқарудың мән-маңызы, құқықтық және теориялық мәселелері жан-жақты қарастырылып, ғылыми тұрғыдан талданып, сипатталған.

Сонымен қатар мемлекеттің бюджеттік және салықтық жүйесін нарық талаптарына сай жаңаша қалыптастыру жөнінде ұсыныстар мен тұжырымдар берілген.

Кітап заң және экономика жоғары оқу орындарының, заң колледждерінің студенттеріне, сондай-ақ осы салаға қызығушылық танытатын көпшілік оқырман қауымға арналған.

М0605010405

00(05)-99

ББК 65.9(2К)я73

ISBN 9965-01-382-9

© Мухитдинов Н.Б., Найманбаев С.М., СеримовУ.С., 1999.

Бұл жерде айта кететін бір жәйт, мемлекеттік басқару ілімі, осы жайындағы әкімшілік-құқықтық ғылым айтарлықтай жетістіктерге жеткенімен, көптеген мәселелер оның ішінде қаржы саласындағы мемлекеттік басқару жеткілікті деңгейде (көлемде) өз шешімін тапқан жоқ.

Қазіргі кезеңде осыған байланысты сонымен бірге өтпелі кезең, мемлекет, ғылым талаптарына сай болатындай аса ұтымды мемлекеттік басқару жолдарын қалыптастыру мәселелері мынадай міндеттерді шешуді алға қойып отыр: қаржы саласындағы басқаруды экономика аясындағы түрлендірулерді және меншік нысандарының теңдігін ескеріп, сондай-ақ меншік құқығымен өзара байланыстырып талдау; есептеу және ұйымдастыру техникасының, қаржы жүйесін тиімді басқаруға мүмкіндік беретін экономикалық және әкімшілік әдістердің жиынтығын, яғни қаржыларды басқарудың автоматтандырылған жүйесін жетілдіру; нарықтық экономика аясында жүзеге асырылып жатқан қаржылық қызметтің мемлекеттің басқарушы қызметін бір түрі екенін және оның құқықтық негіздері әкімшілік және қаржылық заңдар болып табылатынын теориялық тұрғыдан негіздеу; мемлекеттік басқару және атқарушы билік органдарының қызметтері нарық талаптарына сай заңдар негізінде, жаңаша бағытта жүзеге асырылатыны жөнінде теориялық негіздей отырып осы аяға ықпал ететін факторларды зерттеп, талдау; қаржы саласындағы мемлекеттік басқару, қаржылық қызметті жүзеге асыру процестерінің ерекшеліктерін, айрықшылықтарын зерделеп зерттеу және мемлекеттік реттеудің (мемлекеттік бағдарламалар, мемлекеттік келісім, тіркеу, лицензиялау нысанындағы) мемлекеттік басқару функциясы ретінде жүзеге асырылу маңызы мен мәнін және механизмін жалпы мемлекеттік басқарушы-атқарушы органдар жүйесімен байланыстырып, ұйымдастырып көрсету; мемлекеттің бюджет және салық жүйесіне, олардың нарықтық қатынастар жағдайындағы құқықтық режиміне назар аудару және олардың экономикалық табиғаты мен құқықтық маңызын қарастырып зерттеу арқылы жетілдіру жөнінде ұсыныстар енгізу; Қазақстан Республикасы Президентінің “Қазақстан–2030” стратегиялық бағдарламасында айқындалған мемлекеттік басқарушы-атқарушы билік жүйесін орталық, жергілікті атқарушы билік органдарын қайта құру жөніндегі қағидаттар мен ережелерді және осыған байланысты мемлекеттің қаржылық-фискальдық саясатының жетілдірілуін көздейтін жолдарды басшылыққа ала отырып, құқықтық тұрғыдан негіздеу.

Еңбекте негізінен жаңаша сипаттағы мемлекеттің қаржы жүйесін және оның құрамын қалыптастыру критерийлерін айқындау, қаржылар саласындағы мемлекеттік басқарудың құқықтық базасы ретінде әкімшілік және қаржылық Заңдарды зерделеу және олардың негіздерін қалыптастыру, сондай-ақ осы аядағы мемлекеттік қызметтердің экономикалық тиімділігін арттыру мақсатында оларды ғылыми негізде жүзеге асыру мәселелері көзделді.

Сонымен бірге, қазіргі кезеңдегі нарықтық қатынастар аясында жүзеге асырылып жатқан мемлекеттік реттеудің өзі де мемлекеттік басқару болып табылатынын білуге тиістіміз.

Басқаруды осы тарихи даму кезеңдеріне орай қарастырып, бағаласақ біз оның адамзат өркениетінің дамуындағы алатын орны мен атқарған рөлдеріне байланысты өте зор теориялық және практикалық білімдер жинақтағанына көзіміз жетеді.

Басқарудың тарихи аспектісімен қатар әлеуметтік, экономикалық, психологиялық, саяси және этикалық тұрғыдағы көзқарастары қоғамдық құбылыс түрінде адамзат пен қоғамның өзара іс механизміне ұтымды қосылған, көпқырлы категория ретінде қысқаша шолу жасасақ, әлеуметтік тұрғыдан басқарудың мән-маңызы мен қажеттілігін және проблемаларын ашып көрсетуге атсалысқан ойшыл-ғалымдар К. Маркс, М. Вебер, Т. Веблен, Д. Бернхэм және т. б. болған. Экономика және технология білімдерін синтездеу тұрғысынан менеджменттің, яғни “басқару теориясының” ірге тасын қалаушылар қатарына Г. Форд, Ф. Тейлор, А. Файольд және Г. Эмерсонды жатқызуға болады. Нарыққа бет бұруымызға байланысты өркениетті елдерде басқару аяларында біте-қайнасып кеткен рухани, мәдениеттілік және моральдық категорияларының көрінісі – басқару этикасы біртіндеп мемлекет, қоғам, экономика өмірінен орын ала бастады. Оны дамытушы, адамдардың өзара қатынастарының маманы Дейл Карнеги болып саналады.

Көне дәуірде Мысырда (Египет), Бабылда (Вавилон), Римде, Грекияда жасаған ғалым-ойшылдар, мемлекеттік қайраткерлер, әскери басшылар және мемлекет басқарушылары басқарудың қажеттілігін, белгілі бір нәтижеге жеткізетін пайдалылығын түсінген, сондай-ақ өздерінің ой-толғамдарын, білім-тәжірибелерін осы аталмыш аяда қолданып, сыннан өткізумен және басқару қағидаттарын қалыптастырумен қызу айналысқан.

Сонымен басқару – ықылым заманнан, адамдар пайда болған кезден бастап белгілі. Қандай да болмасын алға қойған жалпы мақсатқа жету жолында 2 адам біріксе, соның біреуіне мәселені шешу міндеті жүктелетін болған, яғни бұл жағдайда ол басқарушыға айналса, ал екінші адам оған бағынышты басқарылушыға айналған.

Осындай мәселе төңірегінде, яғни мәселелерді шешу жөнінде алғаш қадам жасаған ежелгі (көне) египеттіктер (мысырлықтар болған.

Осыдан алты мың жыл бұрын мысырлықтар адамдардың қимылдарын белгіленген мақсатты бағытта ұйымдастыру, жоспарлау және сол ұйымдасқан әрекеттердің нәтижелеріне бақылау жүргізу қажет деп тапқан, сондай-ақ басқаруды орталықтан алу жөніндегі мәселені бірінші кезекке қойған болатын.

Бұл жағдайлардан сол кездегі мысырлықтардың көршісі Вавилон (Бабыл) да қалыспаған. Вавилон падишахы Хаммурапи басқаруды ұйымдастырып, басқару ісін жетілдіру мақсатында қыштан жасалған табличкалардан тұратын басқару және бақылау жөнінде жазбаша құжаттарды қолданған, сонымен қатар ол лауазымды адамдардың өз жауапкершіліктерін бағынышты адамдарға жүктеуге тыйым салған және жалақы мөлшерін заң жүзінде белгілеген.

Басқару іліміне (теориясына) антика дәуірінде де белгілі жетістіктер енгізілген болатын. Б. э. дейінгі 400 жылы грек ғалымы Сократ басқару әмбебаптығы қағидаттарын қалыптастырған. Онымен бір уақытта өмір сүрген персия падишахы Кир адамдардың бірігіп әрекеттенулерінің себебін, басқару мәселелерін арнайы зерттеу қажеттілігі жөніндегі идеяны алға қойды және басқару ақпараттарын өңдеу, жоспар жасау мәселелерін қарастырды. Сәл кейінірек Грекияда оқымысты Платон мамандандыру қағидаттарын қалыптастырды, сондай-ақ мемлекетте еңбектену әрекеттерін орындау тәсілдерін зерделеумен айналысқан болатын³⁶.

Біздің эрамызға дейінгі 325 жылы Ескендір Зұлқарнайын (Александр Македонский) алғаш әскери соғыс қимылдарын басқару орталығы ретінде штаб құрған еді.

1911 жылы американдық инженер Ф.Тейлордың  “Ғылыми басқарудың принциптері” атты кітабы жарық көрді. 1920 жылы А.К. Гастев  басқаруды жетілдіру жөніндегі концепцияларды алға қойды. Басқару іліміне айтарлықтай үлес қосқан басқару мектебінің өкілдері ретінде Тейлор, Гильберт, Файоль және басқаларды атауға болады. Бұл ғалым басқарушылардың алға қойған мақсаты – басқарудың әмбебап қағидаттарын құру болып табылды. Француз ғалымы Анри Файоль 1923 жылы: “басқару дегеніміз – болжамдау, жарлық беру, үйлестіру, бақылау”, - деп айтқан болатын, сондай-ақ басқарудың мынадай 14 қағидаттарын (принциптерін) дайындаған еді: 1. еңбекті бөлу; 2. өкілеттілік және жауапкершілік; 3. тәртіп; 4. орталықтандыру; 5. қызметкерлерді марапаттау; 6. жеке адам мүддесінің қоғам мүддесіне бағыныштылығы; 7. бірыңғай мақсатта болу; 8. дара басшылық; 9. лауазымды адамдардың дәреже-деңгейі; 10. әділеттілік; 11. қызметкерлер үшін тұрақты жұмыс орнының болуы; 12. бірлесу; 13. ретке келтіру; 14. бастамашылық. Жоғарыда аталған ғалым-басқарушыларға қоса тағы бірнеше осы сала бойынша еңбек еткен ғалымдар туралы айтқанымыз жөн болар. Мэри Фоллет пен Элтон Мэйо адамдар арасындағы қатынастар жөніндегі мектептің авторлары болған. Дуглас МАК Грегор, Фредрих Герцберг тәртіп концепциясының, ал Норберт Винер кибернетиканың және басқаруға жүйелі түрде келу теориясының авторлары болған. Енді бұрынғы өзіміз өмір сүрген кеңістікте осы сала бойынша тынбай еңбек етіп, айтарлықтай үлес қосқан ғалымдар Козлов Ю. М., Лунев А. Е., Бахрах Д. Н., Лазарев Б. М., Василенков П. Т., Манохин В. М., Додин Е. В., Атаманчук Г. В., Бесчеревных В. В. және т.б. болды. Аталмыш ғалымдар әр кездерде замана, ғылым, мемлекет талаптарына сай басқару, атқару билігі жөнінде ғылыми еңбектер, жинақтар, монографиялар, оқулықтар жазған болатын.

Мемлекет және құқық теориясы, құқықтану саласының көрнекті ғалымы Алексеев С. С. кезінде мемлекеттік басқару жөнінде былай деп айтқан болатын: «Мемлекеттік басқару – мемлекеттің, оның органдары мен мекемелерінің қоғам жүйесіне немесе оның аяларына мақсатты бағытта ықпал етуі»³⁷. Басқару – биліктің қызмет атқаруы. Сондықтан биліксіз – әлеуметтік басқару болмайды деген тұжырымдардың негізі бар екенін көреміз. Мемлекеттік басқарудың мына келесідей өзіне тән ерекшеліктері бар:

1. мемлекеттік басқару – саяси сипатта болғандықтан, басқару жөніндегі негізгі салмақ мемлекетке түседі. Мемлекет мемлекеттік-құқықтық, техникалық-ұйымдастырушылық және басқа да басқару құралдарына арқа сүйей отырып қоғамды басқаруды орындайды;

2. мемлекеттік басқару құқықтық нысанда жүзеге асырылады;

3. мемлекеттік басқару ғылыми негізге сүйенеді.

С.С. Алексеев  мемлекеттік басқару өзара тығыз байланысқан басқару сатыларынан тұратын ұдайы процесс деп айта келіп, сондай-ақ осы аядағы органдардың басқару қызметтерінің ерекшеліктерін ескере отырып мына төмендегідей басқару сатыларын бөліп шығарған: 1. басқару шешімін қабылдауға қажетті ақпараттарды жинау, өңдеу және талдау; 2. басқару шешімін дайындау және қабылдау; 3. шешімді атқаруды ұйымдастыру; 4. есептеу және бақылау³⁸.

Мемлекеттік құрылыс және құқық саласының белгілі ғалымы Г. В. Атаманчук мемлекеттік басқарудың мынадай анықтамасын берген: «Мемлекеттік басқару – мемлекеттің ұйымдарға, адамдардың тәртіптері мен іс-қимылдарына, олардың ұжымдарына, біртұтас қоғамға тікелей ықпал етуге бағытталған, ғылыми негізделген, жоспарланған, ұдайы және құқықтық нысанда жүзеге асырылатын қызмет».

Сонымен қатар мемлекеттік басқару жүйесі мынадай әрекеттер мен элементтерді қамтитынын көрсеткен:

1. басқару субъектісінің ұйымдастырылуы және қызмет атқаруы;

2. басқарушылар мен басқарылушы объектілердің өзара байланыстарының құрылымы, басқарушы іс-қимылдардың жиынтығы;

3. мемлекеттік басқарушы ықпалдарға тікелей бағынатын қоғам жүйесінің элементтері.

Осы жүйе басқаруға байланысты әрекеттер, қатынастар, актілерде міндетті үш элементтің болғанын қалайды:

1) басқару субъектісі немесе оның лауазымды адамы, органы;

2) құрылған және жүзеге асырылатын басқарушы ықпал;

3) жеке тұлғаның, кәсіпорынның, ұйымның және мекемелердің қызметтері түріндегі ықпал ету объектісі³⁹.

Латынның “администрация” сөзі басқару деген ұғымды білдіреді. Басқару қоғамдағы адам өмірінің маңызды жағы ретінде көрініс табады. Себебі ол әлеуметтік сипатта болады.

Сондықтан басқаруға әлеуметтік процесс тұрғысынан қарасақ, оның маңызы өте терең, ерікті және саналы бастамасы бар екенін байқаймыз.

Алғашқылардың бірі болып басқару ісіне жеткілікті деңгейде көңіл бөлген К. Маркс болатын. Қоғамдық өндіріс процестерін талдау барысында К. Маркс басқару дегеніміз – “еңбектің қоғамдық процесінен туындайтын айрықша функция” деген қорытындыға келген.

Осыған орай ол адамдар айтарлықтай рөл атқаратын әлеуметтік басқаруды дұрыс түсіну негіздерін қалыптастырды.

“Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается большей или меньшей степени в управлений, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере”⁴⁰.

Адамдардың бірігіп жасаған әрекеттері, іс-қимылдары ұйымдастыруға әкеліп саяды. Ұйымдастыру бірінші кезекте адамдардың бірігіп жұмыс істеулеріне қажетті бірлесу боп табылады. Басқаша көзқараспен сипаттағанымызда, басқаруды біріккен адамдардың өздеріне тиісті жұмыс, қызмет атқаруларымен байланыстырамыз. Демек ұйымдастыру (басқару) тек адамдардың бірігуімен ғана шектеліп қалмай, сонымен қатар олардың өз қызметтерін жүзеге асыру тәртібін де қамтиды, Басқарудың негізгі міндеттері адамдардың бірлескен қызметтерін ұйымдастырумен байланысты болғандықтан, олардың өзара іс-қимылдарын әртүрлі бірлестіктерімен және қызметтерінің бағыттарымен нысаналай отырып қамтамасыз ету мәселесі туындайды. Осы жайында К. Маркс “администрация есть организующая деятельность государства” деп айтқан болатын⁴¹.

Сонымен басқаруға әлеуметтік функция ретінде ұйымдастырушы сипат тән болады. Ұйымдастырудың бұл маңызды көрінісі бірлесіп қызмет атқарушылардың өз функцияларын орындаумен қатар, дербес жұмыстардың арасындағы ауызбірліктен, келісімнен тұрады.

Іс жүзінде басқару өзінің мәні бойынша жұмыс істеу бағдарламасын жасау, оны қажетті материалдармен қамтамасыз ету, бірлесіп еңбек етушілердің арасында жалпы міндеттерді бөлу, ұжымдардың әрекеттері мен күштерін біріктіруге атсалысу және олардың күнделікті қызметтерін реттеп отыру, сондай-ақ барлық атқарылатын қызметтердің алға қойған міндеттерге сай болуына қадағалау жүргізу болып табылады. Осы бағыттар бойынша барлық бірлескен қызметке қатысушыларды жалпы нысаналы мақсатқа жетуді көздеп бағындыруды қамтамасыз ету жүзеге асырылады.

Әлеуметтік басқарудың объектісіне адамдардың тәртібі (жүріп-тұруы) және іс-қимылдары жатады.

Осы процесте тұлғаларды басқару қамтамасыз етіледі, олардың өзара қатынастары ұйымдастырылады. Жұмыс атқару кезіндегі адамның жүріс-тұрысы, іс-қимылы оның еркіне, сана-сезіміне байланысты болады. Демек басқару адамдардың әртүрлі ерікті қатынастары арқылы жүзеге асырылады. Әлеуметтік басқарудың субъектісі адамдар болып табылады, яғни басқару дегеніміз – адамдардың адамдарды басқаруын жүзеге асыру. Басқарудың нақты субъектісі ретінде адамдардың ұйымдастырылған ұжымдары, қоғамдық немесе мемлекеттік органдар немесе жеке тұлғалар (басқарушылар) есептелінеді.

Сонымен басқару субъектісі мен объектісінің арасындағы белгілі бір байланыс басқару ретінде көрініс табады. Оның мәні субъектінің қоғамдық процестің басқарылушы (бағынышты) адамдарға ұйымдастырылған түрде ықпал етуі. Басқарудың шынайы көрінісі ретінде өктем билікті айтуға болады. Бұл жөнінде Ф. Энгельс “возможна ли организация без авторитета? Нет, невозможна, ибо первым условием дела является господствующая воля – «авторитет».

Басқару функциясын атқару үшін басқару субъектісі қажетті билікке ие болуға тиісті. Сондықтан бұл жерде “билік ету – бағыну” қатынастары туындайды.

Билік жүргізу басқарудың белгісі ретінде әртүрлі нысанда болады. Өкімет билігі әлеуметтік процестерді реттеу құралы болып табылады. Ю.М. Козлов  басқаруды әлеуметтік функция деп қарастырсақ, онда оны былайша сипаттауға болады дейді:

1) басқару тек адамдардың бірлескен іс-қимылдарын жүзеге асыратын жерде орын алады;

2) басқару адамдардың бірлескен іс-қимылдарын біріктіру және олардың жүріс-тұрыстары мен іс-қимылдарын келістіру арқылы нысаналы мақсатқа бағыттап қамтамасыз етуге атсалысады.

3) басқару бірлескен қызметке қатысушыларды басқарушының бірыңғай еркіне бағындыру бастамасы ретінде жүзеге асырылады⁴².

Сонда басқару деп – өктем-ұйымдастырушы функцияларды жүзеге асыруды айтамыз. Әлеуметтік басқару негізінен екі бағытта жүзеге асырылады: мемлекеттік басқару және қоғамдық басқару. Демек мемлекеттік басқару әлеуметтік басқарудың айрықша түрі болып табылады. Басқару саяси сипатта болады, сондықтан ол мемлекеттің мүдделері мен міндеттеріне қызмет етеді. Мемлекеттік сипаты мына жайлардан көрініс табады:

1) басқаруды жүзеге асыру кезінде мемлекет мүддесі көзделеді;

2) басқару функцияларын мемлекет еркіне сай қалыптастырылған арнайы субъектілер жүзеге асырады;

3) осы субъектілер мемлекет атынан қызмет атқарады;

4) оларға қажетті мемлекеттік-өктем сипаттағы өкілеттілік беріледі.

Кейде барлық мемлекеттік органдардың қызметі, барлық мемлекеттік қызмет басқару деп сипатталады. Мемлекет ауқымындағы және мемлекет атынан жүзеге асырылатын басқарушылық функцияларының өзіне тән белгілері мен ерекшеліктер мыналар:

1) Мемлекеттің Конституциясында белгіленген мемлекеттік маңызы бар басқару сипатындағы мәселелер шеңбері;

2) Мемлекет аумағында басқару функцияларын жүзеге асыратын арнайы аппаратты, яғни мемлекеттік басқару органдарын қалыптастыру. Осыған орай мемлекеттік басқаруды кез келген мемлекеттік орган емес, тек ғана арнайы құралатын атқару және жарлық беру органдары жүзеге асырады;

3) Мемлекеттік басқарудың дербес мақсаты – атқару қызметін жүзеге асыру. Атқару дегеніміз – заңдар мен заңға сәйкес актілердің күнделікті және басқа жағдайларда іске асырылуы.

4) Мемлекеттік басқарудың белгілі бір материалдық базасы болады. (Бұл жерде айта кететін бір жай, атқару билігі органдарының бәрінде материалдық база бола бермейді. Мысалы: сот билігінде және т.б.)

5) Мемлекеттік басқару тек кәсіпорындар мен ұйымдарды басқару ғана емес, сонымен қатар мемлекет аумағының барлық түпкірінде, яғни заң талаптарына бағындыруға қажеттілік туындаған (жағдайда) жерлерде атқарылатын қызмет.⁴³

6) Мемлекеттік басқару дегеніміз – ұйымдастырушы қызмет. Басқару процесінде адамдардың қызметі ұйымдастырылып, олардың арасында қатынастар қалыптасады.

7) Мемлекеттік басқару – тар мағынада, заңды-өктем сипаттағы қызмет болып табылады. Өйткені бұл қызмет – әкімшілік қызмет.

Мемлекеттік басқару мемлекеттік-өктем түрде жүзеге асырылатындықтан, басқарушы субъекті мен басқарылушы субъектінің арасында “өктем билік – бағыныштылық” қатынастары туындайды.

8) Мемлекеттік басқару заңға сәйкес қызмет болып табылады. Атқару қызметтерінің бағытын, бағдарын тек заң белгілейді, яғни заң нормалары нақты жағдайларда қолданылады. Заңға сәйкестіктің тағы бір көрінісі мемлекеттік басқару аясында, мемлекеттік басқару органдары қабылдайтын нормативтік актілердің негізінде және соларды орындау мақсатында шығарылады.

Қорыта келіп айтсақ, мемлекеттік басқару дегеніміз – шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік саяси құрылыстарды тікелей және күнделікті басқару процесінде заңдарды орындау жөніндегі заңға сәйкес, мемлекеттік-өктем, ұйымдастырушы қызмет.

Мемлекеттік басқару процесін құрылым тұрғысынан алып қарасақ, онда басқару субъектілері мына келесідей негізгі сатыларды (стадия) белгілі бір тәртіппен жүзеге асырады:

1. Басқарудың бастапқы сатысында басқару органдары жүйесінің атқаратын қызметтері ұйымдастырылады және басқа субъектілері мен объектілерінің мәртебелері алдын ала белгіленеді;

2. Бұл сатыда шешімдердің, белгіленген ережелер мен нормативтердің орындалуы оларға түзету жүргізілуі және тікелей жарлық ету жүзеге асырылады.

3. Басқару жүйесінің қызмет атқаруын тексеру және қадағалау.

Енді аздап мемлекеттік басқару функцияларына тоқталып өтеміз. Бұл жерде айта кететін бір жай басқару функциялары, оның ішінде мемлекеттік функциялар жөнінде пікірталастар бұрыннан туындаған болатын. Көптеген ғалымдардың айтуы бойынша, олардың ішінде Афанасьев В. Г., Козлов Ю. М., Бачило И. Л., көбінесе басқару процесіне тән функцияларды бірқатар жағдайларда лауазымды адамдар мен нақты басқару органдары атқаратын функцияларымен шатастырады.

Басқару функциялары негізінен былайша топтастырылады: негізгі және қосалқы функциялар. Негізгі функциялар – мемлекеттік басқарудың мәні, маңызымен тығыз байланысқан басқарушы қызметтің түрлері болып табылады және олар тиісті объектілерге мақсатты, бағдарлы түрдегі басқарушы ықпал етуді жүзеге асырады. Негізгі функциялар: жалпы және мамандандырылған деп екіге бөлінеді.

Жалпы функциялар объективті түрде қандай да болмасын басқару процесінде болады. Жалпы функцияларсыз басқару процесі жүргізілмейтіні баршаға мәлім. Бұл функцияларға мыналар жатады:

1) жоспарлау; 2) ұйымдастыру; 3) басқару, басшылық ету; 4) жарлық беру; 5) бақылау⁴⁴.

Ал мамандандырылған функциялар – объектінің өзіне тән айрықша ерекшеліктерін және оған ықпал ететін басқарушы қызметті көрсетеді.⁴⁵

Басқарудың қосалқы функциясы жалпы және мамандандырылған функциялар шегінен шықпай басқару процесіне қызмет етуге арналған. Мысалы: іс жүргізу, заңды кеңес беру, шаруашылық қызмет көрсету т.б.

Басқару функциялары іс жүзінде басқару органдарының тиісті ісін жүргізеді. Басқару функцияларына байланысты басқару теориясы басқарушы ықпал жасау әдістерін алға шығарады. Мемлекеттік басқару процесінде бұл әдістер мемлекет атынан, оның тапсырмасы мен мүддесін көздей отырып пайдаланылады.

Бұл әдістерден мемлекеттік басқару органдарының мемлекеттік-өктем өкілеттіліктері көрініс табады.

Мемлекеттік басқарудың нақты әдістері мынадай екі топқа бөлінеді:

а) Экономикадан тыс ықпал ету әдістері, яғни басқарылушы объектілерге міндетті шешімдерді қабылдау арқылы басқару функциясын жүзеге асыру;

б) Экономикалық ықпал жасау әдістері – бақылаушы объектілердің материалдық жағдайларына тиісті мөлшерде әсер ету арқылы басқару функциясын жүзеге асыру.

Мемлекеттік басқару, оның функциялары мен әдістері өздерінің объектісі ретінде адамдардың іс-қимылдары мен тәртіптерін білдіреді. Осыған байланысты басқарушы қатынастарда тұрақты қатысатын мына ұйымдық-құқықтық категорияларды бөліп шығаруға болады:

1) адамдардың әртүрлі ұжымдары;

2) өндірістік-техникалық және басқа да кешендер – бірлестіктер, кәсіпорындар т.б.;

3) мемлекеттік басқару салалары;

4) мемлекеттік басқару аялары;

5) мемлекеттік басқару облыстары⁴⁶.

Мемлекеттік басқару функциялары мемлекеттік және мемлекеттік емес ұйымдарға, сондай-ақ азаматтарға байланысты жүзеге асырылады.

Осыған орай басқарушы сипаттағы қоғамдық қатынастарға әсер ететін жалпы механизм ішінен мына қызметтерді бөліп көрсетуге болады:

а) мемлекеттік заңды тұлғаларға басшылық ету жөніндегі қызмет;

б) мемлекеттік емес заңды тұлғалардың жұмыстарын мемлекеттік реттеу және олармен байланыстарды дамыту жөніндегі қызмет;

в) азаматтардың заңды мүдделері мен мұқтаждықтарын қанағаттандыру және олардың құқықтарын қорғау жөніндегі қызмет.

Мемлекеттік заңды тұлғалар тұрғысында: орталықтандырылған басшылық және тікелей басқару жүзеге асырылады. Орталықтандырылған басшылық тікелей емес өзара қатынастар туындатады. Бұл жерде басшылық ортадағы буындар арқылы жүргізіледі. Ал тікелей басқару кезінде басқару органы заңды тұлғалар – басқарушылармен тығыз, тікелей байланыста болады.

Мемлекеттік басқаруға жалпы сипаттама берген кезде атқару қызметінің басқару органдарына тән екенін есепке алу қажет. Сонымен қатар олардың әртүрлі мәміле жасайтындарын және материалдық-техникалық операцияларды жүргізетіндерін ұмытпаған жөн.

Әлеуметтік басқару – қоғамдық (саяси) және тарихи ұғым. Себебі ол қоғамда туындап дамиды және адамдардың өзара қатынастарын бекітеді. Ал оның мәні, әдістері және т.б. қоғамдық-тарихи даму процестерінде өзгеріп отырады⁴⁷.

Қандай да болмасын алға қойған нәтижеге жету үшін адамдардың бірлесіп еңбек еткені бізге белгілі. Сол еңбек ету барысындағы қажетті элемент басқару болып табылады. Басқарудың қажеттілігі, әсіресе, бірлескен жұмыстардың тобына, жұмыс түрлеріне байланысты бөліне бастаған кезде туындаған болатын. Мысалы: мемлекет ауқымында, үлкен ұжымдарда және т.б.

Ф. Энгельс өзінің “Происхождение семьи, частной собственности и государства” атты еңбегінде: “управление было одним из необходимых условий существования общества, не знавшего государственности” деп көрсеткен болатын⁴⁸.

Сонымен әлеуметтік басқару қандай да болмасын қоғам өміріне қажетті элемент болып табылады. Басқарудың осы түрінің мән-маңызы – әртүрлі әлеуметтік бірлестіктердегі адамдарға мақсатты және ұйымдастырылған түрде ықпал ету. Әлеуметтік басқаруды мемлекеттік басқару органдары жүзеге асырады және осы басқарушы қызметтер ерік беру сипатында болады. Әрбір нақты басқару қызметінен, қатынастардан басқару субъектілер мен объектілерін айыра білу қажет. Осы және басқа белгілер бойынша әлеуметтік басқаруды әр түрге бөлуге болады. Ең бастысы әлеуметтік басқаруды оны жүзеге асырушы субъектілері бойынша, яғни мемлекеттік және қоғамдық деп бөлу қажет. 60–70-жылдары осы қарастырып жатқан саламыз бойынша ғылымның күрт дамуымен сипатталған басқарудың тек әлеуметтік қана емес, сонымен қатар басқа да техника, биология салаларында болғаны белгілі. Осы бағытта үлкен жетістікке жеткен және басқарудың жалпы заңдылықтарын оның барлық қырлары арқылы көрсете білген кибернетика ғылымы болатын⁴⁹.

Мемлекеттік басқару әлеуметтік басқарудың бір түрі болып табылады. Сондықтан оған толық сипаттама беру үшін оны әр қырынан қарастыру қажет:

1) мемлекеттік басқарудың басқа мемлекеттік қызметтермен арақатынасы; 2) мемлекеттік басқарудың қоғам дамуындағы тарихи орны; 3) мемлекеттік басқару белгілі бір қызмет процесінің мәні.

Мемлекеттік басқарудың әртүрлі мемлекеттік қызмет түрлеріне бөлінетіні туралы, бірақ олардың түрлері мен нысандарының араласпайтыны жөнінде сөз қозғаған А.Е. Лунев  болатын.⁵⁰

Осы әртүрлі, әр нысандағы мемлекеттік қызметтердің көмегімен мемлекеттің барлық міндеттері мен функциялары жүзеге асырылады.⁵¹

Мемлекеттік қызметтер ұйымдастырылу және басқа да бірнеше белгілері бойынша бөлінеді:

а) жүзеге асыру кезінде атқаратын рөлдеріне байланысты;

б) жүзеге асыратын органдары бойынша;

в) жүзеге асыру әдістері мен нысандарына байланысты;

г) қызметтің ауқымы бойынша⁵².

Мемлекеттік басқару осы қызметтердің бір түрі болып табылады және тек арнайы мамандандырылған басқару аппараты арқылы жүзеге асырылады. Мемлекеттік басқарудың саяси мағынасы да бар. Бұл жерде барлық мемлекеттік қызмет мемлекеттік саясатты жүзеге асыруға және қамтамасыз етуге бағытталғанын көреміз. Мемлекеттік орган немесе лауазымды адам мемлекет атынан қызмет атқарады және оларға басқаруға қажетті белгілі бір өкілеттіліктер берілген, сондай-ақ оның қызметі мемлекет тарапынан қорғаныс, қолдау табады. Мемлекеттік басқаруды саяси-әлеуметтік тұрғыдан қарастырсақ, онда оны барлық мемлекеттік механизмнің қызметі, сондай-ақ оның бөлек алғандағы буындарының қызметі деп түсінеміз. Мемлекеттік басқарудың өте маңызды белгісі – оның қызметтерінің ұйымдастырылу сипатында болуы. Қалған ерекшеліктері бағынышты, қосалқы сипатта болады.⁵³

Мемлекеттік басқаруға үзбей қызмет атқару сипаты тән болады. Оның бұл белгісі объективті түрде экономикалық факторлармен шартталған. Осы жөнінде К. Маркс былай деп көрсеткен: “Производство должно быть непрерывным. Так же как общество не может перестать потреблять, так не может оно и перестать производить”⁵⁴.

Мемлекеттік басқару жоғарғы тұрған өкімет билігі орындарының бұйрықтарының негізінде жүзеге асырылады. Сондықтан басқару қызметі атқару күйінде болады. Атқару билігіне ие болу үшін мемлекеттік күші бар жарлық беру қажет болады. Жарлық берудің басты элементі – өкілетті мемлекеттік басқару органдарының нормативтік актілер қабылдауы (шығаруы)⁵⁵. Демек мемлекеттік басқарудың екі жағы – атқару және жарлық беру тығыз байланыста болады. Мемлекеттік басқарудың толық сипаттамасын оның құрылымымен танысқанда білеміз. Бұрыннан қалыптасқан дәстүр бойынша мемлекеттік басқару үшке бөлінеді: халық шаруашылығын басқару; әлеуметтік-мәдени құрылысты басқару және әкімшілік-саяси саладағы басқару⁵⁶.

Әрбір саланың өзіне тән аялары және салалары болады. Мысалы: жоспарлау, материалдық-техникалық жабдықтау – мемлекеттік басқару аяларына жатса, салаларға – өнеркәсіптік басқару, денсаулық сақтау салаларын басқару, қорғанысты басқару және тағы басқалар жатады. Бұлардан басқа төменгі деңгейдегі ұйымдар: кәсіпорындар, мекемелер, бірлестіктер және тағы басқалары бар. Осы жоғарыда аталған құрылымдық элементтерді басқаруды арнайы мемлекеттік басқару аппараттары жүзеге асырады.

Қаржыны басқару – мемлекеттік органдардың мемлекеттің ақша қаражаттары қорларын құруды ұйымдастыру, оларды бөлу және мемлекеттің міндеттері мен функцияларын жүзеге асыру мақсатында пайдалану жөніндегі іс-қимылдары. Бұл басқару ақша қорын құру, мемлекеттік кредит пен баға құруды қамтиды. Осы басқару аясындағы ең басты рөл – мемлекеттік ақша қорын құру және пайдалану жөніндегі қызмет⁵⁷.

Мемлекетімізде, қоғамда жасалып жатқан қызметтердің жүзеге асырылып жатқан іс-қимылдардың бағдар мақсаттары және өздеріне тән салалары болғандықтан олар мемлекет тарапынан, дәлірек айтсақ мемлекет тікелей өкілеттілік берген органдардың жоғарыда аталған еңбек процестерін белгілі бір жүйеленген тәртіпке келтірулерін, яғни басқаруларын қажет етеді. Сонымен басқару дегеніміз – қоғамдағы қандай да болмасын процестерге ұйымдастырылған түрде әсер ете отырып, оларды қоғам өміріне сай келетін белгілі бір тәртіпке келтіру.

Басқару болғаннан кейін оның объективті түрдегі элементтері – басқару субъектілері мен объектілері болатыны белгілі. Егер басқару субъектісі басқару жөніндегі міндеттер мен мақсаттарды қалыптастыра отырып, өзінің басшылық еркін білдірсе, ал басқару объектісі соған бағынышты болуы тиісті. Бағынышты болу – басқару субъектісінің басқару жөніндегі жарлық-бұйрықтары арқылы (бағыну және бұлжытпай орындау арқылы) жүзеге асырылады. Бұл жағдайда басқару субъектісіне мемлекеттік өктем өкілеттілік беріледі. Жоғарыда айтып өткендей, қоғамдағы қандай да болмасын қызметтер қоғамдағы адамдардың бірлесіп, бірігіп жұмыс істеулерінің, белгілі бір салада атсалысуларының арқасында жүзеге асырылатын болғандықтан, олар әрқашанда ұйымдастырылуды талап етеді, яғни өздерінің күш-жігерін, сана-сезімдерін алға қойған ортақ міндеттерді орындау үшін жұмылдырады. Осы кезден бастап сол адамдардың ойдағыдай қызмет атқаруларына нысаналаған мақсатта басқару жүргізіледі. Адамдардың бірлескен іс-қимылдары жөнінде К. Маркс былай деген болатын: “Труд по надзору и управлению необходимо возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъедиенным трудом самостоятельных производителей”⁵⁸.

Сонымен жоғарыда аталған басқару – әлеуметтік басқару деп аталады. Яғни, кең мағынада айтылатын бұл термин қоғамдағы, барлық мемлекеттік басқару, қоғамдық басқару істерін толық қамтиды, сондай-ақ қоғамды басқарудың бірден-бір құралы болып табылады. Енді бізге қажетті мемлекеттік басқаруға тоқталамыз. Алдында айтып өткендей, мемлекеттік басқару – мемлекеттің айрықша қызметінің бір түріне жатады. Өйткені мемлекеттік басқару заң жүзінде өкілеттілік берілген арнайы субъектілерге – мемлекеттік басқару органдарына жүктеледі. Осы мемлекеттік басқарудың өзіне тән ерекшеліктері болады. Олар мына мына төмендегідей болып келеді:

1) Мемлекеттік басқару – осы аядағы басқару органдарының, яғни тек басқару жөніндегі мемлекет тарапынан уәкілдік берілген өкілетті мемлекеттік органдардың күшімен жүзеге асырылады;

2) Мемлекеттік басқарудың негізгі бағдар-бағыты, басқару ісінің негізгі мән-маңызы – атқару-жарлық беру қызметтері. Бұл қызметтер мемлекеттің (қоғамның) алға қойған міндет-мақсаттарын орындау үшін шығарылған (қабылдаған) заңдарды іс жүзінде жүзеге асыру, сол заңдардың орындалуын көздеп және солардың негізінде (белгіленген шеңберден шықпай) атқарылатын іс-қимылдары болып табылады. Атқару (әмірлі билік ету) – мемлекеттік басқарудың (қызметінің) басты және өзіне тән белгісі ретінде көрініс табады. Сонда атқару дегеніміз – мемлекеттік басқару қызметін мемлекет тарапынан қабылдаған заңдарға немесе басқа да заң күші бар нормативтік актілерге сәйкестендіріп шығарылған нормативтік актілерге сай, соларға негіздеп іс жүзінде жүзеге асыру;

3) мемлекеттік басқару – мемлекеттік-өктем сипаттағы қызмет болып табылады. Басқару істері өздеріне бағынышты салалар мен объектілерді басқарушылардың өз өкілеттіліктері шеңберінен шықпай өктем - бұйрық беру, яғни жарлық ету арқылы жүзеге асырылады. Мемлекеттік-өктем, яғни өктем-ұйымдастыру түрінде жүргізілетін биліктің көрінісі болып табылады;

4) Мемлекеттік басқарудың ең басты мәні – ұйымдастыру болып табылады. Бұл жерде әлеуметтік – мәдени, шаруашылық және басқа салаларда туындайтын қоғамдық қатынастардағы адамдардың біріккен қызметтерін ұйымдастыру арқылы басқару ісі жүзеге асырылады. Айта кететін бір жай, қоғамдағы басқару ісіне қатысушылар кім көрінгенге басшылық ете бермейді. Әр саланың өз алдында басқаратын органдары болады;

5) Мемлекеттік басқарудың өзіне тән, алға қойған бағдар-мақсатын орындауға жұмылдырылған, басқарушыларға бағынатын және мемлекет міндеттері мен функцияларын орындауға атсалысатын басқару объектілері бар. Олар мына төмендегідей болып келеді:

а) мемлекеттік басқару салалары – белгілі бір бағытта қызмет атқаруға арналған арнайы ұйымдастырылған кешендер (энергетика, агроөнеркәсіп, ауыр металлургия және т.б.);

ә) мемлекеттік басқару аялары – арнайы, салааралық сипаттағы қызметтерді жүзеге асыруға байланысты ұйымдастырылған кешендер;

б) мемлекеттік басқарудың әртүрлі бөлімдері, буындары мен қатынастарының жүйесі. Бұлар басқару объектісінің нақтыланған бағытымен, маңызымен ерекшеленеді (өнеркәсіп, өндіріс, көлік, денсаулық сақтау және т.б.);

в) еңбек ұжымдары – мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар, т.б.

6) Атқарушы-билікшіл қызметтің басқару объектілері мемлекеттік кәсіпорындар мен ұйымдар болғандықтан, оларды басқару орталықтандырылған басшылық және тікелей басқару арқылы жүзеге асырылады. Орталықтандырылған басқару – басқару объектілеріне тікелей басшылық ету арқылы емес, олардың басшыларына (басқарушыларына) жарлық беру арқылы жүргізіледі.

Тікелей басқару – кәсіпорындар мен ұйымдарды және басқа да басқару объектілерін өз өкілеттілігінің көлемінде тікелей (көзбе-көз) басқару болып табылады;

7) Мемлекеттік басқару процесін алып қарасақ, онда оның құрылымы мемлекеттік басқару органдары біртіндеп жүзеге асыратын, бірнеше сатылардан тұратынын көреміз:

а) басқару актілерін әзірлеу (жасау);

ә) басқару объектілерін қабылдау;

б) қабылданған қаулыларды (шешімдерді) атқару;

в) атқарылуына бақылау – қадағалау жүргізу.

Бірінші сатыда басқарудың негізгі ережелері (қағидалары), қызмет бағыты және нормативтері белгіленеді, сондай-ақ басқару және басқарылу жөніндегі қатынасқа қатысушылардың мәртебелері анықталады;

Екінші сатыда жаңағы жасалған шешімдер мен қаулылар, жоспарлар арнайы өкілетті органдардың тексеруінен өткеннен кейін бекітіліп, қабылданады;

Үшінші сатыда қабылданған жарлықтарды, олардың ішіндегі өктем бұйрықтарды басқару процесі кезінде тікелей реттеуге қолдану, басқару байланыстарын талдау арқылы тікелей басқару – атқару қызметі жүзеге асырылады;

Төртінші сатыда басқару жүйесінің қызметіне бақылау жүргізіледі. Осы жоғарыда аталған басқару процесінің сатылары мен басқару функциялары, яғни мемлекеттік басқарудың мақсат-міндеттерімен анықталған басқару қызметінің бағыты мен түрлері тығыз байланыста болады.

Функциялардың көмегімен қандай да болмасын басқару органдарына тән басқару қызметтері жүзеге асырылады. Олар мына төмендегідей болып келеді: 1. болжалдау; 2. жоспарлау; 3. ұйымдастыру; 4. басшылық ету; 5. реттеу; 6. бақылау.

Осы функциялар жалпы басқару қызметінің бәріне тән болса, бұлардан басқа арнайы функциялардың да болуы әбден мүмкін. Олар басқару органдарының кәсіби ерекшеліктеріне байланысты белгіленеді (атқарылады). Мысалы, әдістемелік және техникалық басшылық ету, техниканы бақылау, іс жүргізу, заң кеңесін беру, т.б.

Мемлекеттік басқару заңға сәйкес және заңның орындалуы негізінде жүзеге асырылады. Қандай да мемлекеттік басқару қызметінің түрі болмасын тек заңдарды орындау, тікелей бұлжытпай орындау арқылы атқарылады. Ал қажет болған жағдайда, мемлекеттік басқару органдары қабылданған заңдардың негізінде және сол заңдарды нақтыландырып іс жүзінде жүзеге асыруға арнап өз нормативтік актілерін шығарады. Бұл заңға сәйкес нормативтік актілерін өз аялары бойынша орындауға міндетті болады. Кейбір кездерде мемлекеттік басқару органдары заңмен реттелмеген қоғамдық қатынастарды өз өкілеттіліктерінің шегінде шығарылған актілермен реттей алады. Сонымен қорыта келіп айтсақ, мемлекеттік басқару дегеніміз – мемлекеттің міндеттері мен функцияларын орындау барысында арнайы өкілетті мемлекеттік басқару органдарының заңға сәйкестендіріліп және сол заңдардың негізінде жүргізілетін ұйымдастыру және атқару-өкім ету қызметтері.

Енді аздап мемлекеттік басқару принциптерін қарастырып өтсек. Мемлекеттік басқаруды жүзеге асыру кезінде басқарушы субъектілер басшылыққа алатын негізгі идеялар мен жолдар – басқару принциптері деп аталады. Принциптер объективті түрде болғандықтан, оларды қалай болса солай ойдан шығарып алуға болмайды, яғни принциптер басқарудың негізінде жатқандықтан, басқару қызметі соларды басшылыққа ала отырып жүзеге асырылады. Басқару принциптері: әлеуметтік-саяси және ұйымдастырушы болып бөлінеді. Әлеуметтік-саяси принциптерге мыналар жатады: заңдылық, жоспарлылық, нормативтілік, халықтың талап-тілегін есепке алу, бұқаралық және жариялылық. Ұйымдастырушы принциптер мыналар: 1. Құзыреттерді (басқарушылардың өкілеттіліктері мен қызмет бағыттарын) белгілеу және бөлу принциптері; 2. Басқарудағы салалық, салааралық және аумақтық мүдделердің есепке алынуы; 3. Басқарушылардың құзыреттері шегіндегі жауапкершілік; 4. Алқалық басқаруды жеке дара басқарумен қатар қою (салыстыру) және алқалық басқарудың үстемдігін есепке алу; 5. Тікелей және жан-жақты басқару.

Принциптер әрбір органның құзыреттерін, сондай-ақ лауазымды адамдардың өкілеттіліктерін және олардың өзара ара қатынасын анықтайды.

Белгілі ғалым Б. М. Лазаревтің айтуынша, басқару термині бірнеше мағынадан тұрады. Мысалы: қоғам ісін басқару жөніндегі қызмет ретінде айтылады. Ал қоғам ісін басқару екіге бөлінеді: мемлекеттік істерді басқару және қоғамдық істерді басқару⁵⁹.

Осыған орай мемлекеттік басқару да мемлекеттік істерді басқарудың бір түрі болып табылады. Ал қоғамдық істерді басқарудың бір түрі мемлекеттік басқару болып есептелінеді. Басқаруды жүзеге асыру үшін қолда биліктің болуы қажет. Билік арқылы басқарушы басқару ісіне қатысушылардың тәртіптерін өз еркіне бағындыру қабілеттілігін жүргізе алады. Осы жайында, яғни билік туралы Ф. Энгельс былай деген болатын: “Известный авторитет каким бы образом он ни был создан и с другой стороны, известное подчинение независимо от какой-либо общественной организации, обязательный для нас при тех материальных условиях, в которых происходит производство и обращение продуктов”⁶⁰.

Мемлекеттің өзі саяси ұйым болып табылады. Сол себептен мемлекеттік қызметтің барлық түрін бірыңғай мемлекеттік билікті жүзеге асыру деп айта аламыз.

Мемлекет санаты, оның функциялары көптеген жағдайларда мемлекеттік басқарудың әдістері мен ауқымын, бағытын және мазмұнын анықтап белгілейді. Мемлекеттік басқарудың тағы өте маңызды белгісі – оның түрлерінің айтарлықтай молдылығы және әр сипатта болуы. Сонымен Б.М. Лазарев мынандай қорытындыға келген: мемлекеттік басқару дегеніміз – мемлекеттің функцияларын іс жүзінде күнделікті орындаудан тұратын және заңдардың негізінде, сондай-ақ оларды атқару мақсатында жүзеге асырылатын мемлекеттік органдардың ұйымдастырушы, атқарушы және жарлық беруші қызметі.

Бұл жерден мемлекеттік басқарудың басқа мемлекеттік қызметтерге қарағандағы басты айырмашылығын байқаймыз.

Б.М. Лазарев  мемлекеттік басқарудың мына төмендегідей өзіне тән белгілерін атап көрсеткен:

1. Мемлекеттік басқару заңға сәйкес сипатта болады және осы заңдар негізінде нормативтік актілер шығарумен қатар нормативтік емес те басқару актілерін қабылдайды;

2. Мемлекеттік басқару, атқару-жарлық беру сипатында болады. Мемлекеттік басқарудың атқару жағы заңдарды өмірде жүзеге асыру болып табылады. Бірақ, көп жағдайда, бұл атқару қызметі жарлық беру қызметіне де (яғни мемлекеттік басқару органдарының мемлекеттік мәжбүр ету шараларымен қорғалатын өктем актілерді шығару кезінде) айналады;

3) Мемлекеттік басқару өзінің негізіне орай саяси сипатта болады⁶¹.

Ресейлік ғалым Д. М. Овсянко биліктің (өкімет билігі) маңызын қандай да болмасын органның, ұйымның, лауазымды адамның, өкімет билігі өкілінің және т.б. кімді де болса өз еркіне бағындыру, біреудің әрекеттеріне жарлық беру, біреуді билік жүргізуші – басқарушы, ал басқаны билік астындағы – басқарылушы деп тану жөніндегі құқық деп түсіндіреді. Бұл үстем билік – қажет болған жағдайда, ресми мәжбүр ету күшімен қамтамасыз етіледі. Атқару билігі мемлекеттік билікті бөлу кезінде туындаған оның тармағы болып табылады. Мемлекет билігі аясында атқару билігі ұйымдастыру-басқарушы және атқару-жарлық беру қызметтерін жүзеге асырады. Осы қызметтерді тікелей жүзеге асыруға белгілі бір мемлекеттік органдар мен лауазымды адамдар атсалысады. Атқару билігі заңдардың негізінде және оларды орындау жолында жүзеге асырылады, сондай-ақ мемлекет пен оның аппаратының күнделікті ағымдағы қызметтерін қамтамасыз етеді⁶².

Атқару билігі органдарының функциялары – заңдарды атқару (орындау) және олардың атқарылуын қарап отыру. Атқару билігі органдары өз ұйғарымдары бойынша шешім қабылдауға және құқық қолдану нормативтік-құқықтық актілері мен нормативтік емес актілер шығаруға құқылы. Д. М. Овсянко атқару билігі органдарының мына төмендегідей негізгі бағыттарын атап көрсеткен:

1) болжамдау, қолда бар ақпараттардың, оның ішінде ғылыми ақпараттардың негізінде қандай да болмасын оқиғалардың немесе процестердің дамуында болатын өзгерістерге көз жеткізу;

2) жоспарлау-басқару қызметінің күткен нәтижелерін, міндеттерін, мақсаттарын, бағыттарын, нақты сандық және салалық көрсеткіштерін анықтау;

3) жүйеге сай басқарушы мен басқарылушыны ұйымдастыру;

4) құқықтық реттеу;

5) жалпы басқару және тікелей жарлық ету;

6) бақылау;

7) ақпараттық-талдау жұмыстары және ақпараттық қамтамасыз ету;

8) материалдық-техникалық қамтамасыз ету, қаржыландыру;

9) әдістемелік басқару;

10) есептеу⁶³.

Әкімшілік құқық саласының белгілі ғалымы Д.Н. Бахрах  өз еңбегінде мемлекеттік басқару жөніндегі жаңа тұрғыдан қалыптасқан көзқарастарын, пікірлерін былайша түсіндірген: мемлекеттік билік – әлеуметтік биліктің бір түрі болып табылғандықтан, оның өзіне тән мына төмендегідей белгі-нышандары болады:

1. әлеуметтік басқарудың құралы болып табылады;

2. ол адамдардың арасындағы, олардың ұйымдарының өз еріктерімен сана сезімдері бар адам немесе ұжым болып табылатын субъектілер мен объектілері арасындағы қатынастарды көрсетеді;

3. бұл өктем ерік білдіру үстемдігін қамтамасыз ететін қатынас болғандықтан субъектінің басқа адамның еркіне, тәртібіне тигізетін қабілетімен байланысты болады;

4. Билік әртүрлі ерекше құралдар мен әдістер жүйесінің күшімен (ықпалымен) жүзеге асырылады.

Мемлекеттік билік мемлекеттік аппаратқа, заңи нормаларға, материалдық ресурстарға, сендіру және мәжбүр ету механизмдеріне арқа сүйейді. Мемлекеттің өзін және оның қызметтерін басқару құралы ретінде және билік құралы ретінде қарастыруға болады.

Д.Н. Бахрах  мемлекет билігін сипаттай келіп, жаңаша, басқару билігі деген ұғымды екі тұрғыдан қарастырады: 1) заң тұрғысынан басқару субъектілерінің кімді болса да басқару және өздерінің еркіне басқа адамдарды бағындыру, сондай-ақ билік актілерін шығару және ұйымдастыру жұмысын жүзеге асыру жөніндегі құқықтары мен мүмкіндіктері; 2) саясаттану тұрғысынан алғанда, бұл түсінік саяси құқықтық құбылыстар мен атқарушы биліктің аппаратын, оның органдары мен қызметкерлерінің құзыреттерін қамтиды⁶⁴.

Басқару билігі әмбебап сипатта болады. Себебі уақытта болсын, кеңістікте болсын қай жерде адамдардың ұжымдары қызмет атқарса, сол жерде үзбей жүзеге асырылады. Басқару билігі мемлекетті қорғауды, мемлекеттік және қоғамдық қауіпсіздікті сақтауды, кәсіпорындар мен мекемелердің қызметтерін тікелей ұйымдастырады.

Сонымен қатар мемлекеттік емес ұйымдарды жалпы басқаруды, яғни, тіркеуді, лицензия беруді, салық салуды, бақылауды жүзеге асырады және құқықтық нормалардың көмегімен азаматтар мен ұйымдарға ықпал жасалады⁶⁵.

Қазірге кезеңде заң жүзінде көрініс тапқан атқару билігін құқықтық мемлекет жағдайындағы басқару билігі деп толық, сеніммен айта аламыз. Басқарудың мемлекетпен тығыз байланыста екенін кезінде Ресей патшалығының ғалымы Н.М. Коркунова былайша түсіндірген болатын: “Мемлекеттің өсіп-дамуы, өркендеуі басқару қызметінен көрініс табады. Басқару тіптен болмаған жағдайда мемлекет те болмайды. Мемлекеттің өмірден орын алуы оның басқаруына, қызмет-әрекеттеріне және өктем-билігіне байланысты болады. Сондықтан мемлекеттің өмір сүруі үшін басқару жүзеге асырылуы тиісті”⁶⁶.

Тағы бір айта кететін жайт, басқару субъектілерінің әрекеттері, қызметтері заңның негізінде және оны орындау мақсатында жүзеге асырылатындықтан, олар заңға қайшы келмейді. Сондықтан осы басқару органдарын – атқару органдары деп айтамыз, ал билік – атқару билігі болып табылады. Енді атқару билігінің басты мақсатына тоқталсақ олар мыналар:

1) мемлекет, қоғам, азаматтардың қауіпсіздігін қамтамасыз ету;

2) адамдардың рухани өмірін, саяси, экономикалық және әлеуметтік бостандықтарын және азаматтар мен ұйымдардың құқықтары мен бостандықтарын жүзеге асыру үшін жағдай жасау⁶⁷.

Атқару билігінің қызмет бағыттары, атқаратын функциялары осы биліктің мәні (мазмұны) болып табылады. Бұл жерде атқару билігін мемлекеттік қызметкерлердің жиынтығы ретінде және мемлекеттік басқару жүйесі ретінде қарастыруға болады. Осы органдар мен қызметкерлер мәні – мемлекеттің ішкі және сыртқы функцияларын күнделікті және тікелей орындауды ұйымдастыру болып табылатын, атқару-жарлық беру қызметін жүзеге асырады. Басқару – объективті түрде қажет болғандықтан, заң негізінде ол басқарудың жалпы функциялары деп аталатын жай және біршама дербес ұйымдастыру қызметтерінің түріне бөлінеді.

Әрбір басқару функциясы өзінің тікелей мақсаттары, мазмұны, жүзеге асыру процедуралары және пайдаланатын ақпараттарымен бір-бірінен ерекшеленеді. Жалпы басқарушылық функциялар қатарына: болжамдау, жоспарлау, нормативтік реттеу, әдістемелік басқару, есептеу, бақылау және т.б. жатады⁶⁸.

Қазақстандық танымал ғалым-заңгер А. А. Таранов: «Мемлекеттік басқару атқарушы биліктің негізгі функцияларының бірі деген қорытынды жасай келіп, мемлекеттік басқарудың мәні заңдар мен басқа да нормативтік құқықтық актілерді орындауға (атқаруға) бағытталған атқарушы билік органдарының заңи өктем құзыреттерін құру болып табылады», деп тұжырымдайды.

Сонымен бірге ол әкімшілік құқықтың нормалары мемлекеттік басқару саласын бөліп шығарудың негізі ретінде қызмет атқарады және мемлекеттік басқаруды сипаттайтын заңдылықтар мына келесідей көрініс табады деп түсіндіреді:

1. тиісті жаңа заң актілерін қабылдау арқылы басқарудың заңи негіздерін құру;

2. әкімшілік құқық пен басқарудың мамандандырылуын күшейту;

3. жалпы және арнайы құзыретті органдардың қызметтерін, сондай-ақ нормативтік және жекелей реттеудің өзара әрекеттерін жетілдіру;

4. құқықтық нормаларды қамтамасыз ету механизмін жетілдіру⁶⁹.

Атқару билігінің әрбір субъектісі бір немесе бірнеше функцияны жүзеге асырады. Басқару, атқару билігін жүзеге асыру біртұтас жүйе және өзара байланысқан, сондай-ақ өзара шартталған функциялар кешені болып табылады.

Өздерінің мәні бойынша функциялар үш топқа бөлінеді:

1) Жүйені бағдарлау функциясы: 1. болжамдау; 2. жоспарлау; 3. нормативтік реттеу; 4. әдістемелік басқару;

2) жүйені қамтамасыз ету функциясы: 1. кадрлар; 2. материалдық-техникалық; 4. ұйымдастырушы-құрылымдық; 5. ақпараттық;

3) жүйені тікелей басқару функциясы: 1. қызметті тікелей реттеу; 2. есептеу; 3. бақылау; 4. бағалау.

Негізінде басқару – күрделі құбылыс болғандықтан жоғарыдағыдай біржақты ұғыммен шектеліп қалмай, оның мәнін, қызмет бағытын ашып көрсетуіміз қажет. Ю. М. Козлов  басқарудың мынандай жалпы сипаттамасын берген⁷⁰:

1. Басқару – әртүрлі құрылыстағы (күйдегі) ұйымдастырылған жүйенің (биологиялық, техникалық, әлеуметтік), яғни алға қойған міндеттерге жету, олардың құрылымдарын қорғау, олардың қызметінің тиісті режимдерін қолдау біртұтастығын қамтамасыз ететін функция;

2. Басқару өзара іс-қимыл мүдделеріне қызмет атқарады;

3. Басқару – негізгі элементтері субъект (басқарушы элемент) пен объект (басқарылушы элемент) болып табылатын біртұтас жүйенің ішкі сапасы;

4. Басқару жүйені құратын элементтердің тек ішкі өзара іс-қимылдарын білдіріп қана қоймай, сонымен қатар жүйе ішіндегі және жүйеаралық сипаттағы басқару функциясын жүзеге асыруды көрсетеді;

5. Басқару өзінің мәні бойынша, субъект пен объекті арасындағы байланыстарда жүзеге асырылатын нысаланған мақсаттағы басқарушылық ықпал болып табылады;

6. Басқарудың шынайы көрінісі – басқарылу объектісінің басқару субъектісіне бағынуы (бағыныштылығы), яғни жүйенің басқарылушы элементінің басқару элементіне бағынуы.

Осы бақылау процесінде әлеуметтік аяның ерекшеліктері есепке алынады, өйткені басқарушы байланыстар адамдардың қатынастары арқылы жүзеге асырылады. Қоғам – әртүрлі жекелеген күрделі құрылымы бар біртұтас организм. Сондықтан бұл жерде әлеуметтік басқаруды жүзеге асыру қажеттілігі туындайды. Әлеуметтік басқару қоғам өмірінің атрибуты ретінде қоғамның дамуынан және айтарлықтай дәрежеде қызмет атқаруынан тұрады. Енді жете танысуымыз үшін әлеуметтік басқарудың өзіне тән белгілерін атап өтейік:

1) Әлеуметтік басқару – адамдар мен белгілі бір ұжымдардың бірлескен қызметін ұйымдастырады, яғни ол тек адамдардың бірлескен қызметінен көрініс табады;

2) Әлеуметтік басқару бірлескен қызметке қатысушыларға тәртіптеуші ықпал ету – өзінің басты міндеті деп біледі;

3) Әлеуметтік басқарудың басты ықпал ету объектісі – бірлескен қызметке қатысушылардың іс-қимылдары мен өзара қатынастары болып табылады және адамдардың тәртібі (жүріс-тұрысы) басқарылады;

4) Әлеуметтік басқару адамдардың тәртібін (іс-қимылдарын) реттеуші рөлін атқарады, яғни басқару процесінде субъекті мен объектінің арасында туындаған басқару жөніндегі қатынастарды реттейді;

5) Әлеуметтік басқару процесіндегі қатысушылардың өзара қатынастары “өктем билік-бағыну” түрінде болады. Басқарылушылар басқарушылардың өктем еркіне мойынұсынады (бағынады);

6) Әлеуметтік басқару басқару субъектілерінен тұратын, сондай-ақ осы процесті жүзеге асыратын ерекше механизмді қажет қылады. Осы қажетті рөлді жүзеге асыруға атсалысатын басқару органы ретінде ұйымдастырылған адамдардың белгілі тобы немесе жекелей өкілеттілік берілген лауазымды тұлғалар болып табылады.

Сонымен әлеуметтік мағынада басқарудың көп түрге бөлінетінін, жеке қырларынан көрінетінін білдік. Өте кең мағынада әлеуметтік байланыстарды ұйымдастыру механизмі (тетігі) болып есептелінеді. Осы басқару түрінің элементі ретінде жергілікті өзін-өзі басқаруды атауға болады. Біздің қарастырайын деп отырған мемлекеттік басқару да осы әлеуметтік басқарудың бір түрі болып табылады. Мемлекеттік басқару мемлекеттік қызметтің арнайы түрі болып есептелінеді.

Мемлекеттік басқару – көптеген елдердің заңдарында, ғылыми әдебиеттерінде кеңінен қолданылып жүрген термин. Бізде де қолданылуы етек жайған осы мемлекеттік қызметтің бір түрі нарықтық экономика қатынастарына бет бұрғанымызға дейін конституциялық заңнан өзіне тиісті орын алып келген болатын. Кейінгі кездердерде мемлекеттік басқарудың орнына айналымға «атқару билігі атты термин енгізілді. Себебі Конституция бойынша биліктердің бөлінгені туралы жарияланған болатын.

Қазақстан Республикасы Конституциясының 3-бабының 4 ші тармағында мемлекеттік билік: заң шығарушы, атқарушы және сот тармақтарына бөлінеді делінген.

Сонымен мемлекеттік басқарудың басқару жүйесінде бұрыннан алған орны мен атқарған рөлін сипаттаймыз:

1) Мемлекеттік басқару – атқару-жарлық беру сипатындағы қызмет. Негізінде мемлекеттік басқарудың басты бағыты – атқару, яғни заңдар мен заңға сәйкес нормативтік актілерді өмірде жүзеге асыру болып табылады. Бұл мақсатқа жету жолында өздеріне берілген заңды билік өкілеттіліктері пайдаланылады.

2) Мемлекеттік басқару – бірыңғай мемлекеттік билікті жүзеге асыру жөніндегі қызметтің нақты түрі. Оның өзіне тән құзыреттілік және функционалдық ерекшеліктері болады.

3) Мемлекеттік басқару арнайы субъектілердің, яғни мемлекеттік басқару органдарының, басқаша айтқанда, мемлекеттік биліктің атқару-жарлық беру органдарының еншісіндегі қызмет.

4) Мемлекеттік басқару – күнделікті және тікелей басшылық процесінде жүзеге асырылатын атқарушы қызмет (шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік-саяси құрылысқа басшылық ету).

5) Мемлекеттік басқару заңға сәйкес қызмет болып табылады және ағымдағы заңдардың негізінде және оларды орындау жолында жүзеге асырылады.

Мемлекеттік басқару органдары – республикамызда биліктер бөлінгенге дейін мемлекеттік биліктің атқарушы аппараты немесе мемлекеттік әкімшілік ретінде қарастырылатын. Осы атқару-жарлық беру қызметін қандай да болмасын мемлекеттік орган емес, тек конституция бойынша мемлекеттік басқару органы деп танылған емес арнайы субъектілер атқарған еді. Жалпы мемлекеттік ауқымда бұлар – атқарушы немесе құқық қолдану функциялары нысанындағы мемлекеттік билікті жүзеге асырған.

Бұл жерде назар аударатын бір жайт, мемлекеттік басқару мен оның функцияларын жүзеге асырушы мемлекеттік орган да бірыңғай мемлекеттік билік механизмінің құрамдас бөлігі болып табылады.

Жоғарыда әлеуметтік басқарудың жалпы сипаттамасын бергенімізде оның белгілі бір объектіге тәртіптейтін ықпал тигізетінін атап өткенбіз. Ал мемлекеттік басқару атқарушылығымен сипатталады. Мемлекеттегі заң шығарушы орган заң қабылдау арқылы басқарушылық ықпал етеді. Бірақ оны тікелей жүзеге асырмай, заңның заңды-өктем талаптарын өмірде жүзеге асыру – атқарушы-жарлық беруші органдарға жүктеледі. Сондықтан атқаруды осы тұрғыдан алып қарасақ, онда оның маңызы бойынша тікелей мемлекеттік-басқарушы қызмет екенін көреміз. Бұл жерде байқайтынымыз – басқарушылық ықпал мен атқару толығымен үйлесімді. Сонымен қатар басқару шешімін кімнің шығарғаны да (заң шығарушы немесе заңға сәйкес нормативтік актіні шығарушы) қағидаттық рөл атқармайды.

Міне мемлекеттік басқаруға тән ерекшеліктер осылар. Қандай да болмасын нарықтық қатынастардың үстемдігі болса да мемлекеттік басқарудың басқару аясының әртүрлі қырынан өзіндік көрініс табатыны сөзсіз. Бұл жайлар көбінесе нарықтық экономикасы қалыптасқан елдерде болады. Белгілі француз оқымыстысы Г. Брэбан “нарықтық қатынастар жағдайында барлық басқару аясы қоғамдық-құқықтық сипатта, яғни мемлекеттік мазмұнда болады. Мемлекеттік басқару – басқару жөніндегі мемлекеттік қызметті көрсете отырып, ағымдағы басқару функциясын жүзеге асырады”, дейді⁷¹.

Нарықтық қатынастарға көшуден көп бұрын “мемлекеттік басқарудың” орнына “атқару билігі” термині қолданыла бастаған болатын. Мемлекет билігінің бұрыннан заң шығару, атқарушылық, әділ сот бағыттарында көрініс табатынын білетінбіз.

Бірақ осы жайлардың мемлекет тарапынан қолдау таппағаны да баршаға мәлім. “Еңбекті бөлуден”, “мемлекеттік билікті бөлшектеуге” көштік деген позиция да қисындылық және мазмұны жағынан сәйкес келмейді. Себебі мемлекеттік басқару аясында жұмыстардың, еңбектердің, қызметтердің көптеген түрлері бар. Мемлекеттік билік те өз функцияларын оның элементтері арасында (жұмыс түрлері, бөліктер, бөлімдері) іштей бөлудің бірыңғай механизмі ретінде қарастырылады. Сондықтан “билікті бөлу” мен “еңбекті бөлудің” арасында айтарлықтай айырмашылық жоқ. Атқару билігінің өзіне тән ерекшеліктері мына төмендегідей болып отыр:

1) Атқару билігі бірыңғай мемлекеттік биліктің айтарлықтай дербес тармағы болып табылады, сондай-ақ ол заң шығару сот тармақтарымен тығыз, өзара қызмет атқарады. Бұлар бір-бірімен тығыз байланысқан бірақ бір-бірін өзара ауыстыруға жол беруге болмайды.

2. Атқару билігі – өзінің функционалдық-құзыреттілік мағынасында дербес билік болып табылады. Оның функциясы жалпы мемлекеттік ауқымдағы заңдардың іс жүзінде жүзеге асырылуымен байланысты. Бұл жағдайда олар мемлекеттік-өктем өкілеттіліктің белгілі бір бөлігін пайдаланады. Ал екінші бөлігі заң шығарушы және сот биліктерінің үлесіне тиеді.

Демек атқару билігін мемлекет билігінің бірыңғай жүйесінің шегіндегі жүйе бөлігі немесе оның механизмі ретінде сипаттауға болады. Бірақ ағымды заңдармен тек атқарушы субъектілердің функциялары мен құзыреттері бекітіледі, өйткені олар қандай да болмасын деңгейдегі мемлекеттік ұйымдар ретінде атқаруды жүзеге асырады. Бұл жерде атқару билігінің құзыреттері мен функциялары туралы сөз қозғалмайды.

3. Атқару билігі – билікті бөлу бастамасымен құрылған мемлекеттік-өктем (билік) механизмінің мызғымас атрибуты (нышаны). Ол әрқашанда заң шығарушы және сот биліктері қатарынан тиісті орын алады.

4. Атқару билігі – қандай да болмасын өктем (билік) өкілеттілік көрінісі ретінде іс-қимылдар мен тәртіптерге белгіленген түрде ықпал тигізетін жолдар мен мүмкіндіктер, сондай-ақ басқаларды өздеріне бағындыру жөніндегі құқық пен мүмкіндік. Оның айрықша белгісі билік мемлекеттік-ұйымдастырылған қоғамның әртүрлі элементтеріне қатысты, яғни жалпы мемлекеттік ауқымда және құқық қолдану сипатындағы арнайы мемлекеттік функция ретінде жүзеге асырылады.

Осы көрініс атқару билігінің ерекше мемлекеттік-құқықтық табиғатын ашып көрсететін сияқты.

5. Атқару билігін мемлекеттік қызметтің бір түрі деп айта алмаймыз. Өйткені тиісті мемлекеттік қызметтің түрін билік түрі емес, тек оны іс жүзінде жүзеге асыру нысаны деп білеміз. Демек атқару билігі мен атқарушы қызметінің арасында теңдік белгісі қойылмайды.

Өктем-билік мемлекеттік қызметтің маңызы, функционалдық (қызмет) бағыты және құзыреттік белгілеушісі, яғни негізі (базасы) сипатындағы категория болып табылады. Сондықтан мемлекеттік басқару әрқашанда мемлекеттік-өктем биліктің белгілі бір түрі ретінде сипатталады.

6. Атқару билігі – өзінің мәні бойынша, мемлекеттік қызметтің ерекше құқық қолданушылық түрінде көрініс табады. Құқық қолдану әртүрлі билік аясында өзінше жүзеге асырылады. Ал атқару билігіне тән қасиет – заң талаптарын тікелей атқару арқылы өзінің ықпалындагы экономика, мәдениет және т.б. объектілердің ойдағыдай және тиімді жұмыс істеуін қамтамасыз ету.

7. Атқару билігінің белгілі бір субъектілік көрінісі болады. Оны атқару құзыреті берілген арнайы субъектілерінің қызметінен көруге болады. Бұл жағдай билікті бөлудің айнымас талаптарының бірі болуы керек. Осыған орай атқару билігі мемлекеттік-билік механизмінде атқару билігі органдарымен көрсетілген.

Атқару билігінің субъектілері ретінде сипатталатын мемлекеттік органдардың қызметтері арқылы – атқару билігі өзінің көрінісін табады. Сонымен қатар атқару билігі субъектілік сипатта болғандықтан және атқару қызметін жүзеге асыруға атсалысатындықтан мемлекеттік билік органдарының жүйесі деген ұғымда айтылмайды.

8. Атқару билігі республика көлемінде әкімшілік-аумақтық негізде құрылады және жүзеге асырылады.

Атқару билігін әкімшілік билікпен теңеуге болмайды. Өйткені атқару билігі қажетті жағдайда тек мәжбүр ету шарасымен (әкімшілік биліктегідей) шектеліп қалмайды.

Атқару билігінің тағы бір қыры – оның субъектілерінің қол астында мемлекеттік биліктің аса маңызды атрибуттарының болуы. Олар: армия және басқа да әскери құрылымдар; қаржы; милиция, полиция, мемлекеттік ішкі және сыртқы қауіпсіздік органдары, түзеу-еңбек ету мекемелері және т.б.

Осы жоғарыда аталған жайлар атқару билігі мен мемлекеттік басқарудың арақатынасы туралы мәселені шешудің қажетті негізін қалыптастырады. Нарықтық қатынастарға көшпестен бұрын мұндай мәселе көтерілген емес. Өйткені атқару-жарлық беру қызметін мемлекеттік басқару деп айтатынбыз. Бүгінде бұл мәселе өзекті (актуальді) болып отыр. Себебі “атқару-жарлық беру қызметі” термині заң тілінен қазіргі кезде жоғалып кетті. Осыған қарамастан түбірлік негізі атқарудың сақталып қалғанын көреміз. «Атқару» термині атқару-жарлық беру қызметін де (мемлекеттік басқаруды), сондай-ақ атқару билігін жүзеге асыру жөніндегі қызметті де сипаттайды.

Атқару билігі – айтарлықтай дәрежеде, саяси-құқықтық категория екенін есепке алу қажет. Ал мемлекеттік басқару – ұйымдастырушы-құқықтық категория болып табылады.

Осы мемлекеттік құқықтық категорияның мемлекеттің ауқымында өмірден орын алуға құқығы бар. Өйткені мемлекеттік басқарусыз мемлекеттік-өктем (билік) механизм жұмыс атқара алмайды. Еліміздің конституциясында және басқа да тиісті ағымдағы заңдарда мемлекеттік басқарудың орнына қолданылатын терминінің аталымы берілмеген. Оларда атқару қызметінің субъектілері белгіленгенімен, атқару қызметінің сипаты анықталмаған. Билікті бөлу жүйесі бойынша бірыңғай мемлекеттік биліктің әрбір тармағы олардың субъектілерінің қызметінде жүзеге асырылады. Сондықтан мемлекеттік басқару – өзінің қабілет-бағыты бойынша, өкілеттілік шеңберінде іс жүзінде жүзеге асырылатын мемлекеттік қызметтің бір түрі болып есептелінеді. Демек мемлекеттік басқару – іс жүзінде, мемлекеттік билік жүйесі шеңберінде (шегінде) жүзеге асырылады және билікті бөлу бастамасына арқа сүйейді. Атқару билігі бірыңғай мемлекеттік биліктің көрінісі ретінде мемлекеттік аппараттың қазіргі кезде атқарушы органдар деп аталатын, ал шын мәнінде, мемлекеттік басқару органдары болып табылатын ерекше бөлімшелерінің қызметінде шынайы сипат табады.

Егер мемлекеттік басқаруды атқару-жарлық беру қызметі деп түсінсек, онда ол мемлекеттік билік субъектілерінің қызметі ретіндегі мемлекеттік билікке қарсы қойылмайды. Мемлекеттік басқару ұғымы – атқару билігімен салыстырғанда кең мағынада қолданылады. Мемлекеттік билік – мемлекеттік басқарудың туынды бөлігі. Ол мемлекеттік-басқарушы қызмет барысында жүзеге асырылатын мемлекеттік-өктем (билік) өкілеттілігінің көлемі мен сипатын (мазмұнын) белгілеуге (анықтауға) атсалысады. Басқа жағынан алып қарасақ, мемлекеттік басқару – мемлекеттік билікті іс жүзінде жүзеге асыруға бағытталған қызмет түрі.

Атқару билігі маңызы бойынша мемлекеттік басқарудың қызмет атқару бағытын көрсететін қызметтің (басқару жөніндегі қызметтің) мәнін құрайды.

Осыған орай атқару билігінің барлық субъектілері бір уақытта мемлекеттік басқару жүйесінің буындары (бөлімшелері) болып табылады.

Бұл аяда мемлекеттік органдардың жиынтығын құрайтын атқару билігі жүйесін (аппаратты) бөліп шығаруға болады. Мемлекеттік органдардың жиынтығы атқару билігі аппаратының субъектілері және оны жүзеге асырудың ұйымдастырушы механизмі ретінде танылады. Атқару билігі жүйесінің тұрақты қызмет атқаратын ұйымдастырушы факторы – әр дәреже-деңгейдегі жалпы құзыретті атқару органдары, ҚР Үкіметі, әкімдер болып есептелінеді. Бұлардан басқа салалық, салааралық, аумақтық, қадағалау және басқа мемлекеттік басқару механизмдері буындарының жиынтығы мемлекеттік басқару субъектілерінің жүйесін құрайды.

Сонымен мемлекеттік-басқарушылық қызмет әрқашанда және сол күйінде қала бермек.

Ең бастысы, – қазіргі қоғамдық дамудың жағдайларын есепке ала отырып мемлекеттік басқарудың нысандары мен әдістерін міндетті түрде өзгерту.

Қазіргі кезде мемлекеттік басқарудың экономика саласындағы ықпалының азаюына куә болып отырмыз. Бірақ бұл жай атқару билігі мен мемлекеттік-басқарушы қызметтің рөлдерін тұтасымен алғанда төмендетпейді. Атқару билігі оның мемлекеттік-басқарушылық ұғымында белгілі бір мөлшерде тікелей басқару функциясынан бас тарту. Осы негізде мемлекеттік реттеу жүйесінің, оның әсіресе экономика саласында қалыптасу тенденциясы туындауда.

Бұл жерде, яғни мемлекеттік реттеудің арасында мақсат бағыттары бойынша айтарлықтай айырмашылық жоқ. Мемлекеттік реттеу – өзінің мәні бойынша, мемлекеттік-басқарушы қызметтің тұрақты элементі, оның функцияларының бірі деп айтсақ болады. Мемлекет басқара отырып реттейді және реттей отырып басқарады. Мемлекеттік басқару субъектілерінің бағынышты объектілері болса, ал мемлекеттік реттеудің ықпалы бағынышты емес объектілерге бағытталып жүргізіледі. Осы екі жағдайдан атқару билігін іс жүзінде жүзеге асырудың қорытынды вариантын көреміз.

Мемлекеттік басқару – өзінің маңызы бойынша мемлекеттік реттеумен салыстырғанда, кең мағынада айтылатын ұғым. Басқа жағынан алып қарасақ, мемлекеттік реттеу басқарушы ықпал ететін жанама құралдарды пайдаланумен байланысты болады. Олар салық әдістері, жеңілдік беру және т.б. түрдегі басқарудың экономикалық әдістерімен сипатталады.

Бүгінде мемлекеттік басқарушы қызметтің мына түрлері жүзеге асырылады:

1) Мемлекеттік аядағы кәсіпорындар мен мекемелерді басқару;

2) Мемлекеттік емес аядағы әртүрлі объектілердің атқаратын қызметтерін реттеу;

3) Республика аумағындағы мемлекеттік бағдарламаларды дайындау және жүзеге асыру;

4) Мемлекеттік басқару аясындағы жеке және заңды тұлғалардың өз құқықтары мен міндеттерін жүзеге асыруларын қамтамасыз ету;

5) Басқару және реттеу аяларындағы жұмыстарға мемлекеттік бақылау және қадағалау жүргізуді жүзеге асыру;

6) Шаруашылық өмірдің құқықтық және ұйымдастырушылық негіздерін белгілеу және күнделікті өмірде тиімді жүргізу. Мысалы кәсіпкерлікті мемлекет тарапынан ынталандыру және қолдау; барлық меншік нысандарының тең құқықтығын қамтамасыз ету; тұтынушылардың құқықтарын қорғау; меншік иесінің құқықтар қорғау және т.б.

7) Шаруашылық, әлеуметтік-мәдени және әкімшілік-саяси құрылыс аяларының қызмет бағыттарын ретке келтіру.

Қазіргі өтпелі кезеңде мемлекеттік-басқарушы қызмет жөнінде белгілі бір қорытындыға келу көптеген себептерге байланысты мүмкін емес. Ең бастысы – мемлекеттің саяси және экономикалық жүйесін тереңдете реформалау қажет. Сондықтан болар, бүгінде қоғамымызда айтарлықтай мөлшердегі талаптар туындап отыр. Олар қоғам өмірінің негізгі жақтарына мемлекет тарапынан орталықтандырылған түрде ықпал ету, атқару тәртібін күшейту, ортақ іс жөніндегі басқарушы мен басқарылушының өзара жауапкершіліктерін арттыру, кейбір объектілерді қайтадан мемлекет қарамағына беру.