Военное законодательство зарубежных государств

Key words: new public management; privatization; German Armed Forces; corporatization; outsourcing; contracting out; government contract; state procurement.

1) использование практического опыта немецких предпринимателей в целях повышения возможностей вооруженных сил ФРГ;

2) объединение и сохранение инновационных возможностей как промышленности, так и вооруженных сил ФРГ;

3) повышение эффективности затрат военных заказчиков на закупки товаров, работ, услуг и снижение операционных расходов компаний-производителей;

4) повышение эффективности использования ресурсов.

Следует указать на основные причины, подтолкнувшие Германию к заимствованию опыта зарубежных стран (в первую очередь США и Великобритании. – Прим. авт.) по привлечению субъектов частного предпринимательства к выполнению государственных функций в военной сфере. К ним относятся сокращение оборонного бюджета и штатной численности вооруженных сил ФРГ при одновременном увеличении качества выполняемых бундесвером задач.

С середины 90-х гг. XX в. вооруженные силы ФРГ стали принимать непосредственное участие в военных операциях Организации Североатлантического договора (далее – НАТО) на территориях других стран. При этом общая численность вооруженных сил неуклонно уменьшалась. Так, если в 1991 г. она составляла 476 тыс. 300 человек (из них 203 тыс. человек – военнослужащие по призыву)², то в 2011 г. общая численность бундесвера составила 220 тыс. человек (из них 188 тыс. человек – военнослужащие по контракту)³. В дальнейшем общую штатную численность бундесвера планируется сократить до 185 тыс. человек. Из них 170 тыс. человек будут составлять военнослужащие по контракту⁴.

Одновременно с процессом сокращения общего количества военнослужащих увеличивалась территориальная зона действий бундесвера. В настоящее время военные базы бундесвера расположены не менее чем в 12 государствах⁵. Столь внушительная по своему размаху зона действий немецких вооруженных сил связана с расширением круга решаемых бундесвером задач после окончания периода «холодной войны». Помимо обороны государства и оказания военной помощи союзникам по НАТО, в этот круг стали входить, например, задачи по предотвращению международных конфликтов и урегулированию кризисов, включая борьбу против международного терроризма⁶.

Очевидно, что сокращение оборонного бюджета и общей штатной численности вооруженных сил ФРГ могло негативно отразиться на возможностях бундесвера эффективно решать стоящие перед ним задачи. Выход из сложившейся ситуации правительство ФРГ увидело в привлечении субъектов частного предпринимательства к выполнению отдельных задач вооруженных сил. По мнению политиков, это позволит бундесверу не допустить распыления имеющихся в его распоряжении сил и средств и сконцентрировать основные усилия на направлениях, связанных с решением ключевых задач (kernaufgaben).

Потенциал привлечения субъектов частного предпринимательства к выполнению задач бундесвера оценивается в денежном выражении как «огромный»⁷. К примеру, в 2005 г. оборонный бюджет ФРГ составлял 24 млрд евро, из которых только 57 % бюджетных средств приходилось на выполнение профильных видов деятельности бундесвера. Оставшаяся часть бюджетных средств (порядка 10 млрд евро. – Прим. авт.) расходовалась на выполнение непрофильных видов деятельности (пошив одежды, организация питания, закупки товаров, обслуживание объектов недвижимости и др.)⁸.

Разработчики идеи привлечения субъектов частного предпринимательства к выполнению отдельных функций бундесвера, по утверждению Г. Рихтера, находились под влиянием концепции «нового государственного менеджмента» («new public management»)⁹. Эта концепция признается доминирующей в мире в конце XX в. идеологией реформирования системы государственного управления¹⁰.

Концепция «нового государственного менеджмента» явилась результатом теоретического осмысления административных реформ, проведенных в ряде государств (прежде всего в США, Великобритании, Австралии, Канаде, Новой Зеландии) в 1980-е гг.¹¹ Эта концепция предлагает новые подходы к организации государственного управления по сравнению с управленческими принципами, сформулированными М. Вебером в его теории рациональной бюрократии. Например, одним из основных принципов «нового государственного менеджмента» является использование для управления государственным сектором преимущественно рыночных механизмов. По словам Е. Литвинцевой, новый государственный менеджмент предполагает приватизацию и внедрение в управленческие процессы экономических элементов¹². Данная идея и была реализована в Германии, где, как уже отмечалось выше, к осуществлению части функций вооруженных сил стали привлекаться субъекты частного предпринимательства¹³.

Заметим, что приватизация как одно из основных направлений концепции «нового государственного менеджмента» понимается немецкими исследователями гораздо шире по сравнению с привычным для российского юриста восприятием приватизации как основания прекращения права государственной или муниципальной собственности на имущество (п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса Российской Федерации). В зависимости от объема функций, передаваемых органами публичной власти субъектам частного права, в немецкой научной литературе выделяют несколько моделей приватизации: материальную, функциональную и формальную¹⁴.

Материальная приватизация предполагает наиболее широкие возможности для самостоятельного выполнения частными субъектами публичной функции. Как отмечает Е.В. Гриценко, в этом случае речь идет не только о полной приватизации имущества, государственных и муниципальных предприятий и учреждений, но и о возложении на частного субъекта соответствующей публичной задачи в полном объеме¹⁵.

По утверждению Г.Рихтера, в бундесвере приватизация публичных задач в отличие от другой разновидности материальной приватизации – приватизации имущества – не применяется и не предполагается к применению в ближайшем будущем¹⁶.

Второй моделью является функциональная приватизация. Как пишет Е.В. Гриценко, в этом случае субъекту частного права передаются лишь отдельные полномочия по исполнению публичной задачи, однако ответственность за ее осуществление сохраняется за публичным субъектом¹⁷. А.Ф. Васильева добавляет характеристику функциональной приватизации указанием на неизменность при этом объема компетенции субъекта государственного управления, поскольку лицам частного права не передаются властные полномочия, они выполняют вспомогательные, технические функции¹⁸. В российской литературе рассматриваемая модель приватизации чаще именуется аутсорсингом – термином американского происхождения.

Г. Рихтер выделяет две разновидности функциональной приватизации. Их объединяет то, что за решение публичной задачи и его финансирование продолжает отвечать орган публичной власти, в то время как непосредственную деятельность по ее решению осуществляет субъект частного права. При применении первой разновидности функциональной приватизации третьи лица (например, граждане, имеющие право на получение пособия) выступают в качестве покупателей или заказчиков. В качестве типичного примера Г. Рихтер приводит медицинское обслуживание населения. Что касается второй разновидности функциональной приватизации, то при ее применении покупателем или заказчиком выступает публично-правовое образование. В качестве иллюстрации Г. Рихтер приводит пример заключения государственных контрактов с частными охранными предприятиями по оказанию последними услуг по охране казарм воинских подразделений бундесвера¹⁹.

Сущность третьей модели приватизации – формальной (организационной) – заключается, по словам А.Ф. Васильевой, в том, что субъект публичного управления не освобождает себя от обязанности осуществления публичной задачи, однако для ее реализации создает (приобретает) юридическое лицо частного права²⁰. При этом возможно как создание так называемых компаний одного лица, когда единственным участником компании является публично-правовое образование, так и компаний, доли (акции) в уставном капитале которых принадлежат как публично-правовому образованию, так и лицам частного права. Причинами создания компании в последнем случае может быть желание публично-правового образование использовать управленческий опыт и/или капиталовложения субъектов частного права²¹.

Рассмотрим более подробно практику проведения в бундесвере формальной и функциональной приватизации.

В основе формальной приватизации, как уже отмечалось выше, лежит создание юридического лица.

В целях реализации отдельных функций бундесвера было учреждено несколько коммерческих корпораций с участием государства и субъектов частного предпринимательства (см. приведенную ниже таблицу). Министерство обороны ФРГ (далее – минобороны ФРГ) заключило с данными корпорациями долгосрочные контракты на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для обеспечения нужд бундесвера. В результате этого коммерческие корпорации стали выполнять часть функций бундесвера в области материально-технического обеспечения. Предполагалось, что данный шаг позволит улучшить качество поставляемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг), а также сократить бюджетные расходы на содержание бундесвера.

Учреждение коммерческих корпораций с государственно-частным участием и последующее заключение с ними государственных контрактов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) свидетельствует о взаимосвязи формальной приватизации с функциональной (аутсорсингом).

Созданные корпорации выступают в качестве единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) определенных групп товаров, работ и услуг для обеспечения нужд бундесвера в том смысле, что заключение с ними контрактов происходит на безальтернативной основе, без проведения конкурентных процедур отбора. Подобное ограничение конкуренции подвергается довольно острой критике со стороны как отдельных специалистов, так и отстраненных от участия в закупках субъектов частного предпринимательства²².

Таблица

С момента своего создания GEBB отвечало за реализацию разработанных на основе рамочного соглашения 1999 г. 14 пилотных проектов по применению аутсорсинга в бундесвере, а также определение перспективных для вооруженных сил направлений привлечения на контрактной основе субъектов частного предпринимательства. За закупку материалов, продукции и услуг, не поставляемых (не оказываемых) бундесверу по линии GEBB, была ответственна Федеральная дирекция по оборонным технологиям и закупкам (Bundesamt für Wehrbeschaffung (BWB)²⁶.

Корпоративная форма сотрудничества бундесвера с субъектами частного предпринимательства была избрана не случайно: считается, что она дает возможность правительству и военным эффективно контролировать закупки товаров, работ, услуг. Кроме того, формальная приватизация позволяет государству использовать методы и модели организационного управления частного сектора. Это является одной из основных тенденций реформирования государственного управления по модели нового государственного менеджмента²⁷. Вместе с тем, как отмечает Э. Крахманн, вследствие сложившейся судебной практики минобороны ФРГ лишилось важного преимущества, предоставляемого корпоративной формой ведения хозяйственной деятельности, – возможности обхода жестких законодательных требований к процедуре публичных закупок. По мнению судебных инстанций, на частные корпорации с государственным участием распространяются требования законодательства о публичных закупках вне зависимости от размера принадлежащей государству доли участия в уставном капитале таких корпораций²⁸.

Первоначально избранная холдинговая модель управления коммерческими корпорациями просуществовала сравнительно недолго. Министр обороны в первом составе правительства А. Меркель – Франц Йозеф Юнг – выразил негативное отношение к опосредованному управлению компаниями, входящими в холдинг во главе с GEBB. Одной из причин этого стала неудачная реализация проекта передачи на аутсорсинг деятельности бундесвера по организации питания 5 тыс. военнослужащих в 14 военных гарнизонах на юге Германии. Компания Dussmann, понеся невозмещаемые затраты размером в несколько миллионов евро, расторгла государственный контракт на оказание услуг общественного питания.

В конечном итоге в 2006 г. было принято решение о передаче управления корпорациями с государственно-частным участием в оборонной сфере непосредственно минобороны ФРГ²⁹. Компания GEBB передала государству права участника компаний Bw Fuhrpark Service и LHBw. Реализацию этих прав от имени государства осуществляет минобороны ФРГ. С 2013 г. минобороны ФРГ также реализует от имени государства права единственного участника компании Heeresinstandsetzungslogistik GmbH. При учреждении этой компании 49 % долей участия принадлежали государству, а 51 % – консорциуму трех организаций оборонно-промышленного комплекса: Krauss-Maffei Wegmann, Rheinmetall Landsysteme и Industriewerke Saar.

Изменение состава участников корпораций позволило усилить контроль за компаниями-аутсорсерами со стороны минобороны ФРГ при одновременном ослаблении пропредпринимательских позиций GEBB. Функции GEBB стали сводиться к консультированию минобороны ФРГ по вопросам аутсорсинга и подготовке перспективных проектов в этой сфере.

В основе второй применяемой в бундесвере модели приватизации – функциональной – лежит договор, заключенный между государством и субъектами частного предпринимательства. Основной правовой формой функциональной приватизации является государственный контракт на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг).

Путем заключения государственных контрактов закупаются необходимые бундесверу в определенных регионах товары, работы, услуги, включая, например, услуги по централизованному управлению складами, материально-техническому обеспечению, управлению армейским Центром боевой подготовки в г. Альтмарк, обучению на тренажерах, техническому обслуживанию и ремонту летного парка.

Наибольшие споры между сторонниками и противниками проведения функциональной приватизации в бундесвере вызывает проблема, обозначаемая термином Leistungstiefenpolitik (буквальный перевод – «глубина политики предоставления услуг»). Ее суть состоит в определении круга функций, передаваемых органами публичной власти для выполнения субъектам частного предпринимательства. Указанная проблема имеет общий характер и связана с применением концепции «нового государственного менеджмента» в любой сфере государственного управления, а не только в военной сфере. Вопрос о разграничении функций, выполняемых самим государством, от задач, которые могут и должны выполняться негосударственными институтами, ставится, например, в работе К. Райнхарда³⁰.

В ФРГ вышеобозначенная проблема проявляется в военной сфере в следующем.

Во-первых, в связи с определением основных функций минобороны ФРГ и вооруженных сил в тексте Основного закона ФРГ – нормативном правовом акте, обладающем высшей юридической силой, – в научной литературе отмечаются сложности юридического характера для передачи функций бундесвера на аутсорсинг частным подрядчикам.

Так, отдельные специалисты считают неочевидной возможность аутсорсинга отдельных видов деятельности бундесвера без изменения конституционных положений³¹. Согласно ст. 87-а Основного закона ФРГ создание вооруженных сил для обороны федерации относится к ведению самой федерации. По мнению К. Грэмма, указанное полномочие федерации является исключительным, в том смысле, что оно предоставлено исключительно федерации и не может быть передано другим субъектам³². Подобное толкование положений Основного закона ФРГ, безусловно, определяет правовые пределы аутсорсинга, однако нельзя сказать, что отдельные виды военной и вспомогательной деятельности не могут передаваться на аутсорсинг. В Основном законе ФРГ отсутствует прямой запрет на передачу функций бундесвера на аутсорсинг. Не определены на конституционном уровне и функции, выполняемые исключительно бундесвером. Вместе с тем, Основной закон ФРГ содержит ряд указаний на виды деятельности, подлежащие выполнению только непосредственно государственными служащими. Например, в ст. 65-а Основного закона ФРГ установлено полномочие федерального министра обороны осуществлять командование вооруженными силами. Согласно же ст. 65 Основного закона ФРГ каждый федеральный министр самостоятельно ведет дела своей отрасли под своей ответственностью. Следовательно, министр обороны отвечает за обеспечение готовности бундесвера.

На основе системного анализа положений ст.ст. 65, 65-а и 87-а Основного закона ФРГ делается вывод, что конституционные положения закрепляют правовые гарантии обеспечения боеготовности бундесвера. При этом деятельность по обеспечению боеготовности осуществляется преимущественно самим бундесвером. В то же время констатируется широкая свобода усмотрения минобороны ФРГ при определении видов деятельности, которые допускается передавать на аутсорсинг³³.

Э. Крахман считает недопустимой передачу всех функций бундесвера на аутсорсинг в полном объеме³⁴. Ее вывод основан на системном анализе норм Основного закона ФРГ о разграничении компетенции вооруженных сил и минобороны ФРГ, а также положения ст. 87-a Основного закона ФРГ о монопольном праве федерации создавать для своей обороны вооруженные силы. Последнее исключает возможность создания воинских формирований частными лицами.

Таким образом, Основной закон ФРГ не дает однозначного ответа на вопрос о допустимости функциональной приватизации в военной сфере. Очевидно, что в конституционных положениях отсутствует запрет на передачу на аутсорсинг функций бундесвера, однако вопрос о пределах аутсорсинга остается в Основном законе ФРГ открытым.

Именно определение правовых пределов аутсорсинга представляет собой наиболее сложный аспект осуществления функциональной приватизации в военной сфере.

Формально решение данного вопроса возложено на генерального инспектора бундесвера (Generalinspekteur der Bundeswehr). 24 января 2005 г. он был наделен полномочием по разработке общей концепции обороны страны³⁵. В ходе реализации указанного полномочия генеральный инспектор определяет, помимо прочего, профильные виды деятельности бундесвера. Эти виды деятельности не могут передаваться на аутсорсинг³⁶. К ним относится деятельность по решению военных задач и, частично, непосредственной поддержке войск³⁷. Между тем столь размытые по своему содержанию понятия как «военные задачи» и «непосредственная поддержка войск», не позволяют определить четкие границы понятия «профильные виды деятельности». В связи с этим усмотрение генерального инспектора по вопросу определения пределов аутсорсинга очень широкое.

Несмотря на важность концепции профильных видов деятельности, специалисты отмечают отсутствие ее правовой формализации³⁸. Лишь в концептуальных документах дается указание об отнесении того или иного вида деятельности к профильному. Профильные виды деятельности бундесвера определяются путем системного анализа положений Концепции бундесвера 2013 г. (KdB)³⁹, раскрывающих «профильные способности» (Fähigkeitsprofil) вооруженных сил ФРГ.

Круг «профильных способностей» бундесвера определен в Концепции бундесвера 2013 г. на основе Руководящих принципов оборонной политики 2011 г. (VPR)⁴⁰. Эти способности реализуются бундесвером самостоятельно и связаны со следующим:

1) ведением боевых действий;

2) осуществлением командования и контроля;

3) ведением внешней разведки;

4) обеспечением стратегического развертывания войск;

5) техническим обеспечением войск.

Круг «профильных способностей» предопределяет и перечень профильных видов деятельности бундесвера.

Подробная информация о профильных видах деятельности содержится не в Концепции бундесвера 2013 г., определяющей лишь общие характеристики «профильных способностей», а в специальных концепциях бундесвера (Teilkonzeptionen).

Например, анализ Концепции бундесвера 2013 г. позволяет предположить, что размещение военнослужащих и снабжение воинских подразделений продовольствием в районе боевых действий отнесены к профильным видам деятельности бундесвера. Их осуществляют Объединенные силы обеспечения бундесвера (Streitkräftebasis). Однако, по утверждению У. Петерсона, основанному на его интервью с немецкими военными чиновниками, «Специальная концепция снабжения продовольствием в районе боевых действий» допускает при соблюдении определенных в ней требований выполнение отдельных задач по снабжению продовольствием не подразделениями Объединенных сил обеспечения, а частными подрядчиками. «Специальная концепция размещения военнослужащих в районе боевых действий» также предусматривает возможность привлечения частных субъектов в целях выполнения задачи по расквартированию военнослужащих в районе боевых действий⁴¹.

Вышеприведенный пример дает возможность сделать заключение о допустимости передачи отдельных профильных видов деятельности бундесвера в районе боевых действий на аутсорсинг. Реализация указанной возможности обусловлена определенными в специальных концепциях требованиями. Так, не допускается, во-первых, полное замещение отдельных звеньев в организационной структуре воинских подразделений. Цель привлечения частных подрядчиков состоит лишь в повышении возможностей воинских подразделений⁴². Во-вторых, при применении аутсорсинга должен поддерживаться минимальный уровень оперативных возможностей воинских подразделений. Данное требование распространяется на применение аутсорсинга как в районе боевых действий, так и за его пределами⁴³. Кроме того, в некоторых случаях при решении вопроса о применении аутсорсинга должны учитываться местные факторы. Это следует, например, из «Специальной концепции материально-технического обеспечения бундесвера»⁴⁴.

Представляется возможным классифицировать профильные виды деятельности бундесвера следующим образом:

1) не подлежащие передаче на аутсорсинг ни при каких обстоятельствах;

2) передача которых на аутсорсинг допускается при соблюдении определенных требований.

Вторая категория профильных видов деятельности имеет как сходства, так и различия с обычными, непрофильными видами деятельности бундесвера.

Сходство заключается в возможности передачи указанных видов деятельности на аутсорсинг, а различие – в обусловленности передачи профильных видов деятельности на аутсорсинг соблюдением ряда требований, суть которых состоит в возложении на бундесвер обязанности обеспечить сохранение возможности самостоятельного выполнения переданных на аутсорсинг видов деятельности. К примеру, в соответствии со «Специальной концепцией снабжения продовольствием в районе боевых действий» и «Специальной концепцией газоснабжения» командиры воинских подразделений обязаны заблаговременно определить порядок действий в случае ненадлежащего исполнения частными подрядчиками контрактных обязательств и обеспечить сохранение возможностей осуществления профильных видов деятельности за счет собственных сил и средств⁴⁵.

Следует указать на имевшиеся на практике случаи использования бундесвером услуг частных подрядчиков для осуществления первой группы профильных видов деятельности – не подлежащих передаче на аутсорсинг. Тем самым нарушался существующий запрет на передачу этих видов деятельности субъектам частного предпринимательства.

В частности, речь идет о деятельности, связанной с обеспечением стратегического развертывания войск. В 2001 г. бундесвер заключил контракт с украинской авиакомпанией Antonov Airlines о перевозке крупногабаритных и сверхтяжелых грузов в Афганистан. Кроме того, в марте 2006 г. вступила в силу совместная программа ЕС и НАТО под названием SALIS (Strategic Airlift Interim Solution). Она предусматривает возможность использования транспортных самолетов «Руслан» частной авиакомпании Ruslan SALIS GmbH⁴⁶. Для перевозок танков Leopard в Косово бундесвер заключил контракт с частной судоходной компанией об оказании услуг по морской перевозке⁴⁷.

Причиной заказа бундесвером услуг частных авиакомпаний являлась недостаточная грузоподъемность собственных грузовых самолетов. К примеру, с помощью имеющихся в распоряжении бундесвера военно-транспортных самолетов A400M нельзя осуществлять переброску полностью снаряженных боевых машин пехоты PUMA. В результате отсутствия собственных средств возникает риск снижения боеготовности войск в случае неисполнения частным перевозчиком своих контрактных обязательств. Однако вероятность данного риска невысока вследствие наличия у бундесвера альтернативных вариантов перевозки войск и военной техники (например, с помощью морского флота или самолетов C-17 Globemaster государств – союзников ФРГ по НАТО).

При осуществлении еще одного профильного вида деятельности, не подлежащего передаче на аутсорсинг, – космической разведки – бундесвер использует услуги американских компаний Space Imaging и QuickBird⁴⁸. В то же время бундесвер не располагает альтернативными возможностями вести космическую разведку на техническом уровне, предлагаемом названными компаниями⁴⁹. В целях устранения зависимости в этой сфере от иностранных организаций Германия совместно с Францией осуществляет программу SAR – Lupe по созданию глобальной европейской разведывательной спутниковой системы⁵⁰.

Следующий пример нарушения пределов аутсорсинга связан со строительством военных баз и лагерей в районе боевых действий. Этот вид деятельности бундесвера является профильным и относится к компетенции Объединенных сил обеспечения. Однако при проведении военной операции в Косово данная деятельность была передана на аутсорсинг местным подрядчикам, а в Конго, где бундесвер участвовал в военной миссии «ЕСФОР ДР Конго», строительство военного лагеря осуществляла испанская компания⁵¹. В случае с испанской компанией нарушение пределов аутсорсинга было допущено по причине отсутствия у бундесвера необходимого опыта и собственных сил и средств для строительства. Опыт привлечения частной строительной компании оказался печальным: построенные объекты были сданы в эксплуатацию с многочисленными недостатками, не соответствовали климатическим условиям местности и не обеспечивали защиту личного состава от насекомых⁵².

Услуги по организации питания на военной базе бундесвера в г. Мазари-Шариф (Афганистан) с 2005 г. стали оказываться компанией Supreme Foodservices AG. В 2011 г. контракт по оказанию услуг общественного питания был заключен с компанией Logistik-Systembetreuungs-Gesellschaft mbH. Та, в свою очередь, в целях надлежащего исполнения своих контрактных обязательств привлекла на правах субподрядчиков компанию ES-KO и компанию National Air Cargo, отвечающую за доставку продуктов питания в Афганистан⁵³. Передача услуг по организации питания личного состава компании-аутсорсеру вызвала удивление, так как эта деятельность рассматривалась GEBB в качестве одной из профильных функций бундесвера, а проведенная внутренняя оптимизация деятельности по организации питания личного состава бундесвера при выполнении им задач, стоящих перед вооруженными силами ЕС (EUFOR) и военным присутствием в Косово (KFOR), была признана удачной⁵⁴.

Переходя к рассмотрению практики передачи на аутсорсинг непрофильных видов деятельности бундесвера, отметим зависимость возможности функциональной приватизации указанных видов деятельности от места их выполнения. Если они выполняются вне района ведения боевых действий, то аутсорсинг допускается без каких-либо условий. Однако в ряде случаев минобороны ФРГ и бундесвер стараются выполнять отдельные непрофильные виды деятельности за счет имеющихся в их распоряжении сил и средств. Передача на аутсорсинг деятельности, осуществляемой в районе ведения боевых действий, допустима при условии соблюдения определенных требований.

Наиболее часто услуги субъектов частного предпринимательства используются в сфере технического обслуживания военной техники.

Так, люфтваффе совместно с Европейским аэрокосмическим и оборонным концерном (EADS) (реорганизованная в 2014 г. в Airbus Group) и Двигателе- и турбостроительным объединением (MTU Aero Engines) осуществляют техническое обслуживание и ремонт военных самолетов, спроектированных на базе истребителя Eurofighter⁵⁵.

Частные судоремонтные заводы выполняют ремонтные работы в интересах военно-морского флота Германии (далее – ВМФ Германии). Ремонту с помощью частных подрядчиков подлежит лишь отдельное оборудование военных кораблей. К примеру, у ВМФ Германии отсутствует возможность самостоятельного ремонта судовых двигателей, рулевых механизмов и корпусов кораблей, поэтому это оборудование ремонтируется на частных судоверфях⁵⁶. Техническую приемку результата ремонтных работ осуществляют специалисты ВМФ Германии. Ремонт критически важных для выполнения боевых задач механизмов (например, различных видов датчиков), корабельного вооружения и средств связи выполняется в судоремонтных мастерских военно-морского арсенала (Marinearsenal (MArs)⁵⁷. Имущество военно-морского арсенала, который структурно подчинен Федеральной дирекции по снаряжению, информационным технологиям и сервисному обслуживанию (BAAINBw), является федеральной собственностью⁵⁸.

Как уже отмечалось выше, передача на аутсорсинг непрофильных видов деятельности, осуществляемых в районе ведения боевых действий, возможна только при условии соблюдения ряда требований и может быть направлена исключительно на повышение возможностей бундесвера. Однако, как и при осуществлении профильных видов деятельности, на практике имеют место случаи отступления от этого правила.

Например, в Афганистане в связи с отсутствием необходимых технических и иных средств на аутсорсинг была передана деятельность по продовольственному обеспечению и транспортировке топлива. При этом риск снижения боеспособности войск в результате нарушения подрядчиками условий контракта был достаточно высок, так как отсутствовал альтернативный вариант доставки топлива⁵⁹.

Также в Афганистане немецкая компания Kraus-Maffei Wegmann, основной производитель танков и бронированной техники, выполняла ремонт и техническое обслуживание произведенной ею техники, состоящей на вооружении бундесвера. Для этого в 2003 – 2004 гг. в городах Кабуле и Кундузе были оборудованы технические мастерские, персонал которых составили бывшие военнослужащие бундесвера⁶⁰. В 2011 г. компания заключила контракт с акционерным обществом Daimler AG, по условиям которого принимала на себя обязательства по техническому обслуживанию и ремонту грузовиков Mercedes-Benz и автомобилей G-model, используемых в ходе военной операции бундесвером, войсками НАТО, силами ЕС и Организации Объединенных Наций⁶¹.

Другая немецкая компания, Rheinmetall Services, отвечала в Афганистане за техническое обслуживание и ремонт беспилотников HERON 1, а также двух наземных станций управления ими в г. Мазари-Шариф⁶².

Как немецкие, так и зарубежные частные подрядчики оказывали бундесверу в Афганистане прачечные услуги, услуги по канализации, вывозу твердых и жидких бытовых отходов, заправке топливом и др. Например, за обслуживание канализационных систем отвечала компания Ecolog, за прачечное обслуживание – компания AK Company, за проведение строительных работ – компании Abrown Fayzabad и BAL Construction Company, за вывоз отходов – компания Sani and Tiofor, за энергоснабжение и обслуживание энергосистем – компания ABY Henstedt-Ulzburg, за заправку топливом авиа- и автотранспорта – компании Nordic Camp Supply (NCS Fuel) и Badakhshan Pump Station⁶³.

В Афганистане с декабря 2009 г. к охране военных лагерей привлекались местные частные охранные предприятия. Отбор сотрудников в эти предприятия осуществлялся под контролем бывшего генерала Северного альянса Насира Мохаммеда. Частные компании оказывали услуги по охране военных лагерей в г. Фаисабаде (61 охранник), в г. Мазари-Шарифе (77 охранников), в г. Кундузе (47 охранников), в г. Талокан (47 охранников)⁶⁴. Причем в г. Фаисабаде охрану внутреннего периметра лагеря осуществляли солдаты бундесвера.

Опыт участия в военной операции в Афганистане показал, что частные подрядчики бундесвера не выполняют возложенные на них задачи в условиях наличия угрозы жизни и здоровью их персонала. Например, в контракте с компанией Rheinmetall Services содержалась оговорка, согласно которой персоналу компании запрещалось исполнять свои обязанности за пределами военного лагеря, а также при чрезвычайных ситуациях, например, при объявлении сигнала «Тревога»⁶⁵. В таких случаях существовал риск гибели беспилотных летательных аппаратов, так как военнослужащие бундесвера далеко не всегда могли самостоятельно обеспечить их приземление. Однажды после падения дрона в результате поломки двигателя за пределами военного лагеря к месту крушения были направлены военнослужащие бундесвера, а не специалисты Rheinmetall Services. Вследствие отсутствия у военнослужащих требуемых знаний и опыта беспилотник не был восстановлен и его пришлось уничтожить с целью не допустить получения неприятелем хранящейся в нем информации. Впоследствии в бундесвере была подготовлена собственная команда штатных специалистов для решения задач в подобных ситуациях⁶⁶.

Подводя итог проведенному исследованию, сделаем краткие выводы относительно проведения в Германии приватизации функций вооруженных сил.

Во-первых, нельзя не обратить внимание на причины начала приватизации. Основными факторами, послужили импульсом к проведению приватизации функций бундесвера, стали сокращение общей штатной численности вооруженных сил и оборонного бюджета. Немаловажную роль сыграл экспедиционный характер деятельности бундесвера с середины 1990-х гг.

Во-вторых, в Германии в основном используются две модели приватизации функций вооруженных сил – формальная и функциональная. Если в основе первой лежит создание коммерческих корпораций с государственно-частным участием, то в основе второй – заключение государственных контрактов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг).

В-третьих, при проведении формальной приватизации функций бундесвера учреждаются коммерческие корпорации в форме обществ с ограниченной ответственностью. Эта форма не предполагает большого количества участников. В этой связи основная цель формальной приватизации видится в привлечении к выполнению функций бундесвера крупных субъектов частного предпринимательства, использовании их опыта и знаний в определенных сферах предпринимательской деятельности, а также реализации преимуществ корпоративной формы управления.

В-четвертых, формальная приватизация функций бундесвера тесно связана с функциональной приватизацией. Государство заключает с созданными коммерческими корпорациями государственные контракты на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для обеспечения нужд вооруженных сил. При этом коммерческие корпорации наделяются статусом единственного поставщика, что не способствует развитию конкуренции.

В-пятых, ключевым вопросом при проведении функциональной приватизации является определение видов деятельности бундесвера, к выполнению которых могут привлекаться субъекты частного предпринимательства. Данный вопрос решается в Германии не на нормативном уровне, а на уровне концептуальных документов. «Размытость» содержания многих базовых категорий, используемых в формулировках концептуальных документов, влечет отсутствие четких пределов аутсорсинга. Кроме того, как известно, концептуальные документы не являются юридически обязывающими. В связи с этим решающее значение при определении видов деятельности, передаваемых на аутсорсинг, приобретает административное усмотрение высокопоставленных должностных лиц вооруженных силах, в частности генерального инспектора бундесвера.

В-шестых, все виды деятельности вооруженных сил Германии в зависимости от возможности их передачи для выполнения на контрактной основе субъектам частного предпринимательства можно разделить следующим образом:

а) профильные виды деятельности, в отношении передачи которых на аутсорсинг установлен абсолютный запрет;

б) профильные виды деятельности, передача которых на аутсорсинг допускается при условии сохранения возможности бундесвера самостоятельно выполнять эти виды деятельности;

в) непрофильные виды деятельности, осуществляемые в районе ведения боевых действий (их передача на аутсорсинг допускается при условии соблюдения ряда требований);