1. теоретико методологические основы изучения местных органов самоуправления
Политико-правовой статус маслихатов и акиматов, проблемы децентрализации власти
жүктеу/скачать 201.76 Kb.
|
| 3.1 Политико-правовой статус маслихатов и акиматов, проблемы децентрализации власти.
После долгих дебатов о введении местного самоуправления, в 2000 г. На обсуждение были вынесены два проекта закона. В них законодатели пытались регулировать деятельность органов местного государственного управления. Законопроект, посвященный местному самоуправлению в силу больших разногласий был отозван из Парламента страны, а законопроект о «Местном государственном управлении» был утвержден 23 января 2001 г. высшим представительным органом страны. Согласно данному Закону, в систему местного управления входили маслихаты (представительные органы) и акиматы (исполнительные органы). Согласно утвержденному Закону РК «О местном государственной управлении в РК» «маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Акиматы входят в единую систему исполнительных органов республики, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующего региона» [124]. «Основными функциями органов местного государственного управления являются: обеспечение развития соответствующей территории на основе разрабатываемых планов, экономических и социальных программ; обеспечение социальных потребностей населения, формирование и исполнение местного бюджета» [124]. При этом с принятием указанного Закона кардинальных изменений не произошло, более того, в утвержденном законе не были отображены такие безусловно важнейшие вопросы как: а) нерешенность проблем разграничения полномочий между органами местного государственного управления и самоуправления. б) неопределенность принципов реализации местного самоуправления; в) неясность дефиниции и определения, что нужно относить к «вопросам местного значения». Что же такое маслихаты сегодня, какова их роль и возмож¬ные перспективы развития или реформирования? Практика работы в маслихате г. Караганды позволяет иметь свою точку зрения на обозначен¬ные вопросы. Попытаем¬ся рассмотреть политико-правовой статус маслихатов и акиматов, а также обозначить имеющиеся проблемы местного государственного управления. Несмотря на то, что акиматы и маслихаты названы общим термином «местные органы государственного управления», это отнюдь не значит, что они занимаются одними общими вопросами и проблемами. Если рассматривать вопрос в организационном контексте они четко отде¬лены друг от друга. И, что следует подчеркнуть, маслихаты, вплоть до принятия Закона «О местном государственном управлении и местном самоуправлении» не смотря на то, что являлись представительными органами, однако определены как государственные органы. Таким образом, подразумевалось, что маслихаты не относятся к местны¬м органам самоуправления. Анализируя указанный выше Закон, выделим ряд признаков местных предста¬вительных органов – маслихатов, характеризующих процесс формирова¬ния маслихатов и сфе¬ру их деятельности. Выборность - первый признак. Второй признак - выражение маслихатами воли населения, проживающего на территории соответствующей административно - территориальной единицы Третий - избрание маслихатов населени¬ем административно-территориальных единиц, прямым, тайным голосованием. Четвертый признак - представительные органы местного уровня в теории должны проводить свою деятельность в соответствии с Конституцией и законами, а также определять необходимые меры для того, чтобы реализовать волю местного населения. В Конституции написано, что «маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территориаль¬ных единиц и с учетом общегосударственных интересов оп-ределяют меры, необходимые для ее реализации» [125]. Исходя из всего вышесказанного можно утверждать, что в работе маслихатов общегосударственные интересы всегда «выходят на первый план». И никто не опреде¬ляет, насколько эти интересы адекватны воле населения. До¬пущение такого расплывчатого толкования этого положения приводит на местах к негативным проявлениям населения к избранным депутатам. Достаточно проблематичными являются полномочия маслихатов. Законодательно компетенция областных, городских и рай¬онных маслихатов почти не отличается, к тому же сами полномочия расписаны достаточно расплывчато. Также если исполнительные органы имеют четко обозначенную вертикаль, то маслихаты почти никак не взаимодействуют друг с другом. С одной стороны, маслихаты являются самостоятельными и не имеют иерархического подчинения, но с другой - они не имеют какой-либо методической и практической помощи. Следует также отметить, что и маслихаты и акима¬ты не могут сами себе уста¬навливать компетенцию, компетенция определяется только законодательными актами. В принятом в феврале Законе «О местном государствен¬ном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» принципиальных изменений не произошло. Компетенция маслихатов определена 6 статьей Закона РК «О местном государствен¬ном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и также «охватывает до¬вольно широкий круг полномочий, от утверждения планов, экономических и социальных программ развития соответству¬ющих территорий, местного бюджета, до генеральных пла¬нов застройки городов, поселков и аулов, расположенных на территории соответствующего региона» [1]. При беглом анализе Закона «О местном государствен¬ном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» в части компетенции маслихата может сложиться мнение о доминирующей роли представительных органов местного уровня по отношению к исполнительным органам, но де-факто маслихаты реальной властью не обладают. Необходимо отметить, что повсеместно имидж активной депутатской деятельности поддерживается работой лишь нескольких активных депутатов и секретаря маслихата. Депутаты маслихатов не являются освобожденными от своих прямых обязанностей на время действия мандата, поэтому такой статус-кво, безусловно, ставит их в затруднительное, иногда и зависимое по¬ложение, ведь за исключением секретарей и председателей ревизионных комиссий, которые работают на освобож¬денной основе, остальные депутаты совмещают основную работу с депутатской деятельностью. Так, при принятии основного документа года - бюджета, депутаты, в силу различных причин, не могут оказать существенного влияния на сколько-нибудь серьезные изме¬нения в проекте, который был предложен ра-ботниками отдела финансов. Депутаты не могут повлиять в целом на аки¬мат, без чьей работы, бюджет вообще не может рассматривается депутатами. Кроме того, в силу статуса де¬путатов, которые являются представителями своих избирате¬лей, большинство из них пытается отстоять интересы своего избирательного округа. Отметим также, что иногда создается искусственная ситуация демонст¬рации роли депутатов при утверждении бюджета, когда спе¬циально оставляется некоторая «резервная» сумма денег для удовлетворения депутатских запросов особо настойчивых депу¬татов. Аналогичная ситуация складывается и при рассмотрении и утверждении многочисленных программ социально-экономического развития, которые определяют местную финансово-экономическую политику на краткосрочный период. Обычно данные проекты программ с большим объемом и многочисленными цифрами разрабатываются уполномоченными администраторами программ, и депу¬таты просто не в силах изучить данные проекты, не говоря о том, что¬бы делать какие-либо основательные выводы и вносить конк¬ретные предложения. Решить данную проблему, в какой-то степени, позволяет работа депутатов в по¬стоянных комиссиях, отвечают за предварительное рассмотрение вопросов повестки дня сессии и за осуществление контро¬ля за ходом реализации всех принимаемых на сессиях про¬грамм и планов. На заседаниях постоянных комиссий разработ¬чики докладывают суть предлагаемой программы. Следует отметить, что согласно регламентов маслихатов и закона «О местном государственном управлении» проекты реше¬ний маслихата, вносимые на сессию, должны быть вручены депутатам не позднее, чем за 5 дней. Что конечно в большинстве случаев не выполняется. В самом Законе РК «О местном государственном управле¬нии в Республике Казахстан», вплоть до принятия Закона РК «О местном государственном управлении и самоуправлении в РК» практически не прослеживалась роль граждан в принятии решений. В Законе «О местном государственной управлении в РК» отсутствовали не прописаны такие важные социально-политические институты как местные референдумы, сходы и собрания граждан по месту жительства и иные формы прямой демократии. Безусловно, для того, чтобы решить проблемы и вопросы населения сел, районов и городов необходимо не только законодательное закрепление функций и институтов. В связи с этим, в современных условиях необходима реконструкция системы местного государственного управления и введение института местного самоуправления. Если посмотреть политическую теорию и эмпирические данные по введению институтов местного самоуправления, то можно констатировать, что введение институтов СМУ в политическую практику часто ведет к децентрализации власти. В политической теории данная децентрализация означает процессы передачи трех главных функций из центра на местный уровень: 1. Функция реализации ресурсного обеспечения 2. Функция планирования 3. Функция распределения [126]. Можно отметить, что децентрализация охватывает как экономическую, юридическую, социальную, так и политическую сферы жизни общества. В обществах, где происходят процессы политического транзита, децентрализация подразумевает под собой переход от политических и социальных институтов, которые никак не были ориентированы на активное участие населения в политических процессах, к политическим и социальным институтам, которые предполагают активную вовлеченность граждан в политические процессы как на центральном, так и на местном уровнях. То есть для транзитных государств децентрализация это необратимый и дискретный процесс перехода из состояния закрытой политической системы к системе открытого типа. В этой новой системе происходит неизбежный процесс роста влияния граждан на власть через новые институты гражданского общества. В период становления политической системы суверенного Казахстана, для того, чтобы успешно решить проблемы, которые стояли перед государством, существовала необходимость единой сильной власти и жесткая иерархия государственного аппарата, которая могла бы противостоять дезинтеграционным тенденциям, которая проистекала из гетерогенного характера населения Казахстана периода начала 1990-ых годов. Сейчас же существующая вертикаль в некоторых случаях может тормозить отдельные процессы демократизации. Поэтому есть необходимость введения в политическую практику новых институтов местного самоуправления и децентрализация местных бюджетов, для эффективного решения повседневных проблем населения. Вообще в теории, местное самоуправление понимается как один из видов власти. В политической теории этот вид власти формируется посредством выборов. Местное самоуправление работает на местном уровне в компактных, сообществах с целью оказания местному населению определенной территориальной единицы социальных, коммунальных и других услуг. Однако при рассмотрении данного вопроса следует учитывать какие ограничения и возможности есть в Казахстане в контексте формирования у нас системы местного самоуправления. Преимуществами этой системы являются: 1. Ответственность и зависимость местных органов управления от населения. Из-за этого первостепенное внимание местные органы власти уделяют нуждам и потребностям местных жителей конкретной административной единицы. 2. Инфраструктурная близость местной власти к населению и вытекающая из нее восприимчивость к местным интересам, а также к инициативам местных граждан, общественных объединений. 3. Эффективность. Органы местного самоуправления в силу отсутствия большого объема бюрократического документооборота (неизбежное свойство суперцентрализированных политических систем) могут решать местные проблемы в целом более эффективно, чем строго иерархические системы, зависящие больше от центра принятия решений, а не от местного населения. Эффективность также достигается за счет более лучшего знания местных реалий административной элиты органов местного управления. Главными задачами системы местного самоуправления являются: 1. Обеспечение социальной стабильности на местах. 2. Удовлетворение жизненно важных потребностей местного населения. 3. Эффективное использование местных ресурсов и материально-технической базы. 4. Создание местных «точек роста» экономики. Исходя из всего выше сказанного можно резюмировать: реальное введение системы местного самоуправления с большими возможностями и ресурсами на местном уровне может способствовать все большей открытости политической системы, что в свою очередь будет сильно влиять на ее стабилизацию посредством усиления отдельных новых политических институтов. Таким образом, сегодня снова речь идет о модернизации системы местного государственного управления и пересмотра политико - правового статуса местных представительных и исполнительных органов власти. Одной из важных задач на сегодняшний день является вопрос формирования новой системы межбюджетных отношений, которая бы соответствовала нормативно определенной функции системы местного управления Казахстана. Успешность функционирования системы местного самоуправления зависит от системности и четкого понимания роли и места системы местного самоуправления в политической системе общества. Можно утверждать, что что становление системы местного самоуправления не быстрый и одноэтапный процесс. Казахстанская модель местного самоуправления должна быть выстроена через механизмы реформирования системы местного административного управления. Это возможно сделать путем выделения и передачи определенных компетенций, то есть передачи местных вопросов и части полномочий для их решения под прямую ответственность конкретным местным органам власти. 3.2. Проблемы и компетенция местных представительных и исполнительных органов в сфере бюджетного администрирования Эффективное самоуправление не возможно без финансовой самостоятельности. Также эффективное самоуправление подразумевает под собой способность местных властей влиять на объем тех социальных услуг, не сильно завися от воли центра. Введение и развитие системы местного самоуправления в Казахстане должно идти параллельно с передачей на постоянной основе местным бюджетам определенных материальных ресурсов, которые необходимы для решения местных проблем и задач. Широкий уровень экономической самостоятельности дает возможность местным органам власти большие возможности стимулирования экономического развития территориальной единицы, так как именно управление своими бюджетами на местах способно стимулировать экономическую активность, что приведет к увеличению доходов как местной, так и центральной властей. По нашему мнению, политика государства в сфере развития органов местного самоуправления должна формировать необходимые условия для появления и расширения автономии местных бюджетов. При этом местные законодательные органы также должны иметь право устанавливать местные налоги и сборы, которые в целом не должны противоречить унитарному характеру нашего государства. Однако, в настоящее время существуют противоречия, которые препятствуют развитию самостоятельности органов местного самоуправления и их эффективности. Согласно п.п.1 п.4 ст. 86 Конституции Республики Казахстан и ст. 6 Закона РК «О местном государственном управлении» к ведению маслихатов относится утверждение местного бюджета и отчетов об их исполнении. Следует отметить, что данная компетенция маслихатов до настоящего времени не обрела своей окончательной формы. Дело в том, что, закрепляя право маслихата утверждать бюджет и отчет об исполнении, законодатель не урегулировал некоторые аспекты, к числу которых мы можем отнести проблему межбюджетных отношений. Эту проблему на практике можно представить, как совокупность противоречий между различными органами власти (республиканский и местный уровни), а также между ее разными ветвями (представительная (законодательная) и исполнительная ветви власти). Указанные противоречия складываются по поводу распределения полномочий на получение бюджетных доходов и обязанностей по осуществлению бюджетных расходов. Объектом противодействующих сил являются те возможности механизма распределения бюджетных средств, через который администратор или распределяющий орган может определять режим распределения и получения бюджетных ресурсов. Одной из сторон данной проблемы является диспропорции распределения прав на получение доходов и обязанностей распределения расходов между различными уровнями государственной власти. В региональном уровне подобная диспропорция проявляется в том, что вышестоящий бюджет, в данном случае бюджет области берет на себя заведомо больше ресурсов, чем это необходимо для выполнения закрепленных за ним функций. Актуальной является проблема вмешательства в местные бюджеты вышестоящих органов или должностных лиц. Действовавший до 1 января 2005 г. Закон «О бюджетной системе в РК», как показала практика, не решал проблему межбюджетных отношений, «систему уравнительного распределения доходов между бюджетами и систему субвенций и изъятий, которые приводят к неэффективному перераспределению финансовых ресурсов государства. Как известно с 1999 г. для бюджетного регулирования используется механизм бюджетных субвенций и изъятий: в местном бюджете, где поступления в бюджет превышают расходы, излишек изымается и передается в виде субвенций тем бюджетам, у которых все предусмотренные законом поступления не покрывают их нужд» [127]. Отметим, что данная методика подвергается жесткой критике. Она не увеличивает эффективность расходования бюджетных средств. Это приводит к снижению заинтересованности местных органов власти в поиске резервов увеличения доходов бюджета. Для усовершенствования бюджетного законодательства 24 апреля 2004 года Парламентом страны был принят Бюджетный Кодекс Республики Казахстан, в котором должны были быть учтены все замечания, высказанные участниками бюджетного процесса [128]. Однако многие противоречия в принятом кодексе не были учтены. Данное положение не изменилось и в новом Бюджетном кодексе от 5 декабря 2008 года. ("Казахстанская правда" от 5 декабря 2008 года, N 265-266 (25712-257-13) В то же время, не смотря на многочисленные замечания, практика установления маслихатами области нормативов распределения доходов по социальному и индивидуальному подоходному налогу оставлена без изменений [128,23]. Таким образом, сохраняется еще один ненужный инструмент для «регулирования» поступлений в местный бюджет, соответственно, вмешательства в бюджеты районов (городов областного значения), а также манипулирования местными представительными и исполнительными органами. Как уже было отмечено, в ноябре 2004 года Парламентом был принят Закон «Об определении размеров изъятия и субвенций на 2005-2007 г.», который установил размеры бюджетных изъятий и субвенции «между республиканским и областными, городами республиканского значения на трехлетний период» [129]. Согласно п.4. ст.41 Бюджетного Кодекса РК при принятии бюджетов областей и городов республиканского значения местными представительными органами должны быть установлены размеры изъятий и субвенций на трехлетний период [128, 23]. Однако в нарушение законодательства в отдельных областях объемы официальных трансфертов утверждены не были. К примеру, при принятии бюджета Карагандинской области на 2005 и 2006 гг. указанные параметры устанавливались только на один год. Следует пересмотреть существующую систему регулирования межбюджетных отношений. Более приемлемыми на наш взгляд являются, высказываемые экспертами предложения, о необходимости учета уровня экономической активности регионов, при осуществлении бюджетного выравнивания, что в свою очередь позволит сохранить статус-кво в вопросе сохранения минимально необходимого уровня справедливости в распределении доходов. Самым главным резервом в процессе повышении доходов местных бюджетов может стать система более эффективного управления коммунальной собственностью. К сожалению, в настоящее время предприятия, находящиеся в коммунальной собственности, не приносят прибыли и скорее являются бременем для местных бюджетов. В то время, как в республиканском бюджете оставались неосвоенными десятки миллиардов тенге в местных бюджетах прослеживался дефицит средств, из-за которого местные органы управления лишались элементарных возможностей адекватного исполнения своих функций. К примеру, налоговые и неналоговые поступления в бюджет города Караганды составляет более 17 млрд. тенге, (без учета трансфертов) из которых в городе остается всего 5 млрд. тенге (данные на 2006 год). Огромная часть бюджета 4,5 млрд. тенге уходит в областной бюджет в качестве изъятий, а норматив распределения доходов по социальному налогу составляет всего 30 % (1,9 млрд. тенге из 6.5 млрд. тенге – 100 %). Постоянно увеличиваются размеры бюджетных изъятий из бюджета города. В 2003 г. сумма бюджетных изъятий в областной бюджет составляла 402 млн. тенге [130] в 2004 г. 118 млн. тенге, [131] в 2005 г. 2.8 млрд. тенге - 30 % от всего бюджета города, [132] в 2006 г. 4.5 %млрд. тенге или ок. 48 % от утвержденного бюджета. [133]. Согласно представленным в бюджетную комиссию города, в соответствии с Бюджетным кодексом Республики Казахстан бюджетным заявкам, потребность администраторов программ на 2006 г. Составляет более 18 млрд. тенге, превышая имеющую сумму в бюджете на 13 млрд. тенге. Согласно п.2 статьи 42 Бюджетного кодекса Республики Казахстан «бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет устанавливаются при превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета, а при превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета» [128, 23]. Таким образом, при прогнозном объеме доходов бюджета города в размере 9 млрд. тенге (с учетов изъятий) и затратах в размере 18 млрд. тенге, установление изъятий в областной бюджет является необоснованным и лишает местные власти минимальных финансовых ресурсов для выполнения возложенных на них полномочий. Для решения данных проблем создаются инициативные группы граждан для «защиты» бюджета, «обеспечения города достойным бюджетом» [134]. Следует отметить, что создание подобных групп является для нашей страны прецедентом, с одной стороны это свидетельствует о динамике развития политической и правовой культуры граждан, с другой является тревожным сигналом, показателем неспособности региональных властей справиться с ситуацией. Согласно данных бюджетной комиссии города Караганды в бюджета на 2005 г. произошло снижение финансирования многих программ по сравнению с 2003 и 2004 гг. В 2004 году на цели благоустройства и озеленения населенных пунктов в общем было выделено 220 млн. тенге. В 2005 году всего 65 млн. или 29 % от 2004 года. При этом потребность в тот момент составляла более 400 млн. тенге. В 2005 г. на «Обеспечение функционирования дорог и развитие транспортной инфраструктуры» было предусмотрено 344 млн. тенге против 470 млн. в 2004 г. потребность администратора программы составляет более миллиарда тенге. Вообще не выделены средства на ликвидацию несанкционированных нелегальных свалок мусора, озеленение и благоустройство скверов и парков и т.д. Инфраструктура, которая обеспечивает условия жизнедеятельности местного населения с одной стороны расширяется, с другой изнашивается, а финансовые возможности местных властей сужаются. Сюда можно также добавить необходимость решения со стороны местной исполнительной власти хозяйственных вопросов функционирования правоохранительных органов, коммунальных и других структур. Также необходимо радикально решить проблемы финансирования на местном уровне. Ныне существующая бюджетная и налоговая системы не могут обеспечить фискальную и бюджетную самостоятельность местных органов управления и справедливого регулирования отношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами. Особенно четко это проявляется между областными и районными (городами областного значения) бюджетами. Политика государства в области развития системы местного самоуправления в Казахстане должна способствовать появлению необходимых условий для органичного формирования, утверждения и реализации местных бюджетов. Также не лишним было бы выделение законодательно утвержденных норм установления местных налогов и сборов со стороны местных органов власти. Укрепление и развитие системы местного самоуправления не мыслимо без передачи местным бюджетам материальных ресурсов, которые необходимы для решения проблем местного уровня. Необходимо обеспечить прозрачность доходной и расходной части местного бюджета. Следует часть бюджетных ресурсов (около 50 %) передать на местный уровень. Это можно сделать посредством частичного отказа от системы субвенций и изъятий в вышестоящие бюджеты. Это поможет обеспечить бесперебойную работу бюджетной системы с системой открытого и прозрачного доступа к бюджетным данным со стороны населения. По нашему мнению, существуют большие основания для передачи в доходы местных бюджетов на постоянной основе целого ряда республиканских налогов. Это можно сделать именно с теми налогами, чья динамика может сильно зависеть от уровня развития налоговой базы. Так как государство должно гарантировать «обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов, требуется внести в Бюджетный кодекс изменения, касающиеся доходных источников, «за счет которых формируются местные бюджеты, как это определено в статьях» 47, 48, 49 Бюджетного Кодекса» [128, 23]. Изменив действующий перечень налоговых и неналоговых поступлений между республиканским бюджетом и местными бюджетами с одной стороны и бюджетами областей и районов (городов областного значения) с другой, и принимая во внимание главный принцип бюджетного администрирования – «самостоятельность бюджетов», нужно свести до минимума бюджетное регулирование, поскольку в каждый бюджет будут поступать свои налоги. В данном контексте, хотелось бы привести вполне справедливые высказывания полпред президента Российской Федерации Д. Козак: «Разграничение полномочий приведет к закреплению зон ответственности за каждым уровнем власти. Следовательно, найти виновного в случае тех или иных проколов будет довольно легко. Деньги не будут тратиться бесконтрольно и по нецелевым направлениям» [135]. Именно финансовая и бюджетная автономии дают местным органам управления огромный стимул для интенсификации экономического развития. В идеале межбюджетные отношения должны строится исходя из следующих принципов: транспарентность и прозрачность, простота и доступность для понимания, долговременность и стабильность и т.д. Бюджетная автономия позволит местным органам власти самостоятельно устанавливать бюджет и иметь возможность стратегического планирования как развития своей территориальной единицы, так и планирования своего бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективах. Одним из хороших механизмов повышения бюджетной автономии является разделенная ставка налога. Она помогает стимулировать собираемость налогов, за счет роста заинтересованности местных властей по более качественному уровню администрирования и налогового надзора. Таким образом, необходимо в целом пересмотреть существующую систему регулирования межбюджетных отношений, при реализации процессов бюджетного выравнивания необходимо стимулировать рост экономической активности регионов, посредством формирования относительно справедливой системы распределения доходов. Нужно обеспечить гарантии фискальной самостоятельности местных органов управления и адекватное регулирования отношений между республиканским бюджетом и местными бюджетами, особенно между областными и районными (городами областного значения) бюджетами. Должны обеспечиваться необходимые условия для того, чтобы самостоятельно формировались, утверждались и исполнялись местные бюджеты разных уровней. Введение разделенной ставки налога или вообще установление местных налогов и сборов может сопровождаться тем, что местным органам власти будут переданы соответствующие ресурсы, которые необходимы для качественного финансирования местных программ. При этом необходимо обеспечить открытый и беспрепятственны доступ к бюджету со стороны общественности и свести до минимума бюджетное регулирование. 3.3. Политико-правовые механизмы повышения эффективности и уровня общественного доверия органов местного самоуправления В Казахстане вопросы развития системы местного самоуправления находятся в центре как академических, так и общественно-политических дебатов. Эти дискуссии идут достаточно давно, еще со времен обретения независимости. Еще с самого начала 1990-ых годов различные группы населения, ученые и аналитики предлагали разные схемы и механизмы функционирования системы местного самоуправления. После долгих дебатов о введении местного самоуправления, в 2000 году на обсуждение были вынесены два проекта закона, которые определяют специфику деятельности местных органов государственного управления и местного самоуправления. В одном из указанных проектов Закона предлагалась следующая дефиниция: «местное самоуправление понимается как форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения территориальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан» [136]. Система местного самоуправления, согласно этому законопроекту должна была функционировать через механизмы выборов. В нем также было предусмотрено введение таких политических институтов как жамияты и кенеши. Жамият в этом проекте выступал как местный исполнительный орган. Руководитель данного органа должен был избираться населением соответствующей административной единицы. Руководитель Жамията согласно проекту закона должен был называться Жетекши. Роль представительного органа согласно этому законопроекту должны были выполнять кенеши [136]. Данный законопроект, посвященный местному самоуправлению из-за непреодолимых разногласий был отозван из Парламента. Спустя семь лет по итогам работы Государственной комиссии по конкретизации демократических реформ при президенте РК и внесения изменений в Конституцию страны органами основой местного самоуправления были определены местные представительные органы – маслихаты. Согласно п.2 ст. 89 Конституции Республики Казахстан «Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения» [125]. Однако, даже после последующего принятия Парламентом страны Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении» дискуссии о том, каким должно быть казахстанское местное самоуправление вспыхнули с новой силой. При этом одним из основных вопросов стал вопрос о том, могут ли маслихаты и акиматы быть основой местного самоуправления, способны ли они эффективно решать вопросы местного значения. Проведенный нами сравнительный анализ эффективности и уровня общественного доверия органов местного самоуправления Украины, России и Казахстана, показал, что органы местного государственного управления – маслихаты и акиматы справляются с возложенными функциями и в целом показали свою эффективность по решению вопросов местного значения. Что доказывает наше положение о том, что действующая в Казахстане система местного государственного управления, может быть основой местного самоуправления, при условии ее модернизации. Можно утверждать, что проведение реформы местного самоуправления на качественно высоком уровне возможно только если будет применятся системный подход, который будет основываться на понимании роли и места института местного самоуправления в политической системе страны. Очевидно, что генезис и становление институтов местного самоуправления небыстрый процесс. Для того, чтобы сформировать их необходимо реализовать следующие шаги. Во-первых, необходимо формирование организационной и территориальной основ. Это подразумевает под собой базовое определение территорий и границ местных социальных структур и сообществ, а также первичное определение структур местного управления. Во-вторых, необходимо становление институтов местного управления. После этого необходимо либо точно установить сферы регулирования отраслей коммунальных услуг, здравоохранения, и социальной отрасли. Либо необходимо четко разграничить полномочия между органами местного управления и самоуправления [136]. Модель местного самоуправления, которую внедряют в Казахстане, необходимо выстроить через реформирование существующей системы местного управления. Это можно осуществить через выделение из компетенции центра вопросов местного уровня, а также путем передачи части полномочий по решению местных вопросов конкретным местным органам власти. Во-первых, речь идет о необходимости реконструкции системы местного государственного управления Казахстана, дальнейшей децентрализации власти, делегировании им дополнительных полномочий и создания законодательных гарантий для их реализации. Местное самоуправление не может быть успешным без решения вопросов о финансовой и бюджетной самостоятельности и коммунальной собственности. Введение и развитие системы местного самоуправления в Казахстане необходимо обеспечить ресурсно, путем передачи ресурсов, материальной базы и полномочий местным бюджетам для решения проблем местного уровня. Во-вторых, одной из проблем, представляющим угрозу для формирования и развития местного самоуправления является неопределенность с организацией местного самоуправления в низовых уровнях. В этой связи, необходимо законодательно установить образование органов местного самоуправления в сельских округах, аулах, селах, поселках, где компактно проживает население и где имеется вакуум власти. Что включает в себя установление для них прав и возможностей решать многогранные вопросы повседневной жизни населения самостоятельно, а не в рамках спущенных сверху установок. Ведь в каждом конкретном населенном пункте, даже в рамках одного района, есть свои собственные проблемы, которые не всегда совпадают с проблемами других населенных пунктов. Необходимо на законодательном уровне прописать все вопросы финансово-экономического и организационного блоков, решить вопросы улучшения системы налогового администрирования, увеличения численности депутатов местного уровня. В-третьих, нужно создавать институт местных финансов, который будет основан на доходах местного населения и общественной (государственной) собственности. Если такой институт не будет создан, сохранится слишком жесткая и прямая зависимость системы местного самоуправления от «политического центра». То есть огромное количество местных сообществ в силу отсутствия своих полномочий долго будет висеть балластом «на шее» государственного аппарата. В-четвертых, необходимо уделить отдельное внимание проблеме мегаполисов (крупных городов). Местные сообщества должны иметь право организовываться также в пределах территории крупных городов. Власть в крупных городах больше отчуждена от своего населения, чем в более мелких поселениях. Если сравнивать уровень отчужденности, то можно крупные города сравнить с таким же уровнем отчужденности, что присутствует в небольших государствах. Поэтому необходимо законодательно предусмотреть возможности создания отдельных административных единиц местного самоуправления на внутригородских территориях. Законодательством установлено, и практикой подтверждено, что города областного значения являются большими культурными и экономическими центрами с развитой социальной и производственной инфраструктурой. В-пятых, на высоком уровне – области, города республиканского значения и столицы – местное самоуправление недопустимо в силу унитарного государственного устройства нашей страны, а также необходимости сохранения и укрепления суверенного Казахстана и предотвращения сепаратистских тенденций. Что касается вопроса о способах избрания глав местных сообществ в Казахстане, то, по нашему мнению, их выборы должны быть прямыми, честными и конкурентными. Необходимо отметить, что внедрение системы местного самоуправления может быть внедрено в результате реформирования системы местного управления, которое в настоящее время пронизывает все уровни административно-территориального устройства, от областного до поселкового. Причем на уровнях городских районов, городов районного значения, поселков, аулов и т.д. управление реализуется только акимом, который назначается «сверху». На этом уровне нет местных представительных органов, выражающих интересы населения, и его волю. Следствием такой организации системы управления на местах, отсутствия реальных рычагов управления является неспособность акима удовлетворить имеющиеся потребности территории. Явна нехватка своего бюджета. Выборность местной власти и собственные финансы (финансовая и бюджетная автономии) - есть главные принципы любой системы местного самоуправления, залог эффективного решения населением вопросов местного значения. Споров и дискуссий о целесообразности выборности акимов нижних уровней, очень много. Ведение выборности акимов могло бы стать качественно новым этапом в процессе дальнейшей демократизации Казахстана и его политической системы. Это способствует дальнейшему более глубокому развитию системы местного управления. Хотя нельзя утверждать, что введением выборности акимов кардинально изменится развитие органов местного самоуправления. Данная мера скорее, усилит ответственность акимов перед населением. При этом данная мера не добавит акимам новых полномочий. Следует также отметить, что при нынешней гражданской пассивности негородского населения, зачастую выборы акимов сел и районов могут привести к появлению известных в политической теории «электоральных машин», которые позволяли представителям региональных финансово-¬промышленных групп, которые имели большие финансовые и организационные ресурсы, доминировать в процессе определения тех персон, кто будут возглавлять местные органы власти. Поэтому, исходя из всего вышесказанного необходимо отметить, что при реформировании системы местного самоуправления необходим внедрять системный подход, который помог бы избежать перекосов в развитии. Наличие общественных инициатив на местах, несомненно, является признаком оздоровления общества, его готовности непосредственно решать вопросы собственного жизнеобеспечения. Однако без правового закрепления, при отсутствии бюджета, собственности и обеспечения гарантий со стороны государства повсеместного самостоятельного решения населением вопросов местного значения не может быть достигнуто. Четкого и однозначного определения в законе требует, вопрос о механизмах контроля деятельности местных органов самоуправления со стороны государства, при этом следует избегать чрезмерной административной опеки, нарушающей принцип самостоятельности органов самоуправления. Надзор за законностью решений органов и должностных лиц местного самоуправления может быть закреплен за органами прокуратуры, а признание незаконными актов органов местного самоуправления следует оставить исключительно в компетенции суда в соответствии с законами Республики Казахстан. Говоря об общих принципах введения местного самоуправления в нашей стране, модернизации существующей системы государственного управления, также считаем необходимым, отметить отдельные моменты по повышению их эффективности. В целом, анализ нормативно-правовой базы о местных представительных органах позволяет сформулировать следую¬щие рекомендации: В связи с наметившейся тенденцией сниже¬ния уровня социальных и юридических гарантий для депутатов местных представительных органов, в контексте повышения статуса и престижа депутатской деятельности важным составляющим могло бы стать принятия мер, направленных на преодоление дан¬ной негативной тенденции. Необходимо вернуть прежний порядок, преду¬сматривавший полное возмещение депутатам из местного бюджета заработ¬ной платы за время участия в сессии или в работе органов маслихата. Также, для исключения возможности давления на депутатов было бы полезным наделение их депутатской неприкосновенностью. Зная, что времена, когда в депутаты могли идти криминальные авторитеты ушли в прошлое, неприкосновенность не будет использоваться в целях ухода от правосудия. Для повышения профессионализма депутатов полезно ввести оплату за работу председателей постоянных комиссий и нескольких депутатов. Считаем очень важными рекомендации данные в диссертации Жанузаковой Л.К. в части наделения депутатов правами на «безотлагательный прием должностными лицами местных исполнительных органов, руководителями предприятий, организа¬ций и учреждений всех форм собственности» [32], на предоставление им необхо¬димой информации по вопросам маслихата, а также связанным с защитой прав граждан; возложить на руководителей государственных органов, общественных объединений, предприятий и организаций всех форм собственно¬сти оказывать депутатам маслихатов полноценное содействие для реализации возложенных на них функций. В случае постоянного и неоднократного игнорирования законных требований депутатов маслихата привлекать виновных должностных лиц к дисцип¬линарной ответственности по представлению секретаря маслихата. Целесообразно наделить депутатские фракции в маслихатах наравне с постоянными комиссиями пра¬вами по участию в формировании повесток дня сессий, внесения коллектив¬ных запросов, требовать вне очереди предоставления слова, от имени фракции высказываться по кандидатурам должностных лиц и т.д. Учитывая раздвоение единых по своей природе организационно¬ подготовительных функций между председателем сессии и секретарем маслихата, фактическое возложение всей организационной работы на секретаря, целесообразно ввести должность председателя маслихата, передав ему полномочия председателя сессии и секретаря. Одним из важнейших, является вопрос о взаимодействии местных представительных органов и Парламента в области законотворческой деятельности. В настоящее время, маслихаты отстранены от процесса принятия законов, в том числе касающихся социальной сферы или затрагивающих региональные интересы. В данном контексте, было бы очень полезно законопро¬екты, касающиеся социальной сферы или затрагивающие региональные ин¬тересы, направлять в обязательном порядке в областные, городские маслихаты и акиматы. Необходимо принятие Закона “О статусе депутата маслихата РК”, в котором были бы закреплены права, обязанности депутата, его ответственность и те гарантии, которые государство предоставляет в его независимой и самостоятельной работе. Для того, чтобы повысить эффективность деятельности постоянных комиссий, необходимо законодательно установить, что депутат маслихата, который был избран председателем постоянной комиссии, должен являться должностным лицом и должен работать «с отрывом от производства» на постоянной основе. Также для обеспечения соответствия численности аппарата возросшим полномочиям и ответственности маслихатов необходимо увеличить штатную численность государственных служащих аппарата маслихата. Ее можно установить на уровне соотношения 1 работник аппарата маслихата к 3-м депутатам. Для повышения эффективности местных исполнительных органов необходимо внедрение на законодательном уровне системы оценок эффективности руководителей местных исполнительных органов и внутренней оценки эффективности деятельности, структурных подразделений местного исполнительного органа. В связи введением в действие Бюджетного кодекса РК от 5 декабря 2008 года, N 265-266, передачей новых полномочий по осуществлению финансового контроля необходимо создание аппарата ревизионной комиссии для обеспечения возможности проведения полной и объективной ревизии [137]. В целях обеспечения открытости, транспарентности депутатов маслихатов перед избирателями, возможности избирателей иметь информацию «из первых рук», ввести законодательно процедуру ежеквартально отчета депутатов маслихатов перед своими избирателями о проделанной работе. Не смотря на закрепление права запроса депутата к государственным органам и должностным лицам, эта система не работает эффективно. Связано это с тем, что на законодательном уровне нет регулирующих норм и четкого механизма отслеживания запросов депутатов. Поэтому в случае установления в процессе обсуждения запроса серьезных недостатков в деятельности соответствующих органов и должностных лиц либо их формального отношения к запросу маслихат должен обладать широким кругом законодательно закрепленных санкций. Это бы существенно повысило значение, роль и эффективность запросов. Следует также нормативно установить обязанности и функции местных органов власти, а также конкретные механизмы реализации вопросов и проблем, которые проистекают из запросов, представляемых к очередной сессии маслихата или на заседания постоянных комиссий маслихата отчет о мерах по рассмотрению запроса. Для повышения доверия к органам местного самоуправления, важнейшей составляющей является построение обратной связи с населением. Одним из самых эффективных форм является создание общественных комиссий, своеобразных диалоговых площадок, куда приглашаются известные общественные деятели, представители политических партии и общественных объединения, «лидеры мнений». Для успешности общественных комиссий необходимо учесть, что их деятельность должна быть вне политических партий, что существенно расширяет круг вопросов, участников, мнения и положительно влияет на восприятие СМИ. Таким образом, общественные комиссии создают механизм обратной связи между органами исполнительной власти, представительной власти, неправительственными организациями и гражданами, обсуждение вопросов, имеющих важное общественное значение, в том числе осуществление участия общественности в решении проблем местного сообщества. В целом, данные рекомендации направлены на повышение роли, эффективности и уровня общественного доверия местных органов самоуправления, реализация на нормативном уровне данных положений также окажет существенное влияние на решение экономических и социальных вопросов развития территорий и обеспечения ответственности государства перед гражданами, приближении его к каждодневным заботам конкретного человека. жүктеу/скачать 201.76 Kb. Достарыңызбен бөлісу:
|