Академия государственного управления при президенте республики казахстан

To improve the civil service system has become a significant tendency in many countries. Some countries implement the reform because of the fiscal crisis when the size of the civil service and the cost of its running exceed the government revenue. The reform is addressing government pay and employment practices (World Bank, 1999). Some countries reform the civil service because of the donor conditionality when donors are not willing to invest into unstable or weak states and require reform. Other countries are attempting to overcome weak government capacity. Finally, the changing role of the state and the shift from direct service provision by the state to contracting out, make it essential to reform the civil service.

The reform measures can be divided into three waves. Structural reforms such as downsizing and cost containment, rationalisation of remuneration have been the first wave. The second wave has been capacity building interventions to improve management systems and structures: human resource management, financial and information management; revamping government functions and organisational restructuring, namely creating executive agencies, decentralisation and contracting out. Restructuring, capacity building and institutional reforms have been assumed to reform the legal framework, rules and regulations for the civil service, to strengthen staff performance auditing and training systems, and to improve pay and incentive systems. The focus for the current reform wave is improving service delivery caused by the influence of new public management, shift to market economies and private sector led economic growth, as well as by public expectations and demands for transparency and accountability. However, these stages are not neatly defined and may overlap in a particular country.

Reforming the civil service has encountered different problems, obstacles and limitations. This article is intended to single out implementation problems. Examining the problems is important to prevent from their causes and ensure successful implementation.

The most formidable problem is when reforms fail. Polidano (2001) argues that «they fail because they never get past the implementation stage at all. They are blocked outright or put into effect only in tokenistic, half-hearted fashion». Public sector change initiatives are dismal without political commitment to reform.

For countries with the obsolete state bureaucracy there is a challenge to replace the administrative control culture with that focusing on service delivery to the public. According to Polidano (2001), «people who have always worked within a tradition of centralisation may find it hard to envisage doing things in any other way». Being simultaneously an agent and subject of reform, the state bureaucracy possibly diverges into words not actions and creates the barrier to reform implementation. Moreover, reforming the civil service might face the local state officials and political elites’ reluctance to accept reforms; the local elite’s unwillingness to support reforms might be caused by corrupt and rent seeking behaviour, absence of efficient monitoring and accountability.

There is a problem when unacceptable reforms are implemented into the civil service. Those countries, where the reform is donor driven, have to quickly transcend the limitations of the system into the comprehensive reform approach within the shortest possible time. With the attempt to address too many reform objectives simultaneously, such countries are characterised by low administrative capacity, poor performance and technical incompetence; correspondingly, these reforms might be beyond the capacity of aid recipients to implement them (Schiavo-Campo, 1996). This is more particular where «donors provide much of the funding for reform initiatives…This power of the purse, plus some quite definite ideas regarding what sort of reforms are desirable, has led donor agencies to take centre stage in the selection and definition of reform projects…Even where donors do not explicitly aim to push their pet ideas onto governments, their power of the purse can distort decision-making as governments adopt initiatives that are likely to bring in the most aid money rather than those that are the most necessary» (Polidano, 2001). In other words, the problem is when donors do not respond to the needs identified by client governments but identify clients’ «needs» and when reforms are not tailored to regional and country circumstances (Polidano, 2001; World Bank, 1999).

There exists a problem when political leaders are much engaged in day-to-day administrative issues instead of focusing on end results such as greater efficiency, quicker or more equitable service delivery, reduced corruption. Moreover, reforms in strategic planning, budget reforms, performance management and human resource management often proceed in parallel, with lack of co-ordination (Draper, 2001).

The other problem is a reverse effect of the implemented reform, for example, downsizing which involves reducing staff, removing «ghost» or temporary workers from the payroll (Lienert, 1998). Overemphasis on retrenchment gives a bad name and virtually ensures resistance (Schiavo-Campo, 1996). Then, resulting from restructuring of government and devolution of functions to lower levels, many civil employees have become redundant. But reductions in employment are often modest and subject to reversals. Fiscal savings from these cuts were rarely sufficient to finance salary increases for higher level staff (Nunberg and Nellis, 1995); wage costs continue to absorb a substantial portion or revenue and leave little for development expenditure, this constraints efforts to attract and retain competent and motivated officers (Caiden and Sundaram, 2004).

Most qualified and experienced employees often transfer to the private sector, and it is problematic to employ qualified personnel to replace previous professionals. It requires additional measures such as re-training of employees and improving pay incentives; in turn, it implies the need for additional expenses, thus, undermining the very aim of the downsizing reform. Another problem with the civil service pay and employment reforms is that they have had only limited achievements focusing on one-shot employment cuts rather than long-term rightsizing and performance improvements, thus have boosted neither efficiency nor effectiveness (World Bank, 1999).

A problem might be raised when implemented reforms are contradicting. For instance, downsizing and restructuring are aimed to lessen bureaucracy; while decentralisation introduced to promote good governance and better service delivery creates new layers of hierarchy.

One of the most significant problems is corruption. Caiden and Sundaram (2004) state, that «corruption virtually kills reform. While the reformers do their best to improve things, the corrupt, who benefit from leaving things as they are, do their best to obstruct and sabotage reform», because these reform are aimed to stop rent seeking behaviour. Therefore, high priority should be given “to reducing corruption if their reforms are to stand any chance of lasting impact” (Caiden and Sundaram, 2004).The problem of nepotism and tribalism is closely connected with corruption. The continuing practice to hire relatives and friends undermines the civil service performance.

The obvious problem is governments’ weak capacity when countries are short of competent experts responsible for elaborating reform policies and lack the resources and managerial capacity to adopt reforms. Consequently, these countries have relied on foreign experts, but the outsiders have too often ignored domestic circumstances and confused matters by incorporating their foreign values. Imposed reforms have been formally adopted but informally evaded (Caiden and Sundaram, 2004).

Overall, there are «the risks of wasted effort and loss of credibility if civil service reform, a delicate and lengthy process, is approached on a quick fix basis. Civil service reform is worth doing only if it is done well» (Schiavo-Campo, 1996).

Excluding the abovementioned limitations can ensure successful implementation of reform initiatives into the civil service.
References

1. 
   Caiden, G. E. and Sundaram, P. (2004). ‘The specificity of public service reform’. Public Administration and Development. Vol. 25 (5): 373-383.
   
2. 
   Draper, G. (2001). Public Policy management and transparency: civil service. The civil service in Latin America and the Caribbean: situation and future challenges. Draft working paper, August. Available at: http: // www.iadb.org / IDBDocs.cfm?docnum=558038 [Accessed 15 April 2007]
   
3. 
   Lienert, I. (1998). ‘Civil service reform in Africa: mixed results after 10 years’. Finance and Development. June: 42-45.
   
4. 
   Nunberg, B. and Nellis, J. (1995). ‘Civil service reform and the World Bank’. World Bank Discussion Paper. № 161. Washington, DC: the World Bank.
   
5. 
   Polidano, C. (2001). ‘Why civil service reforms fail’. Public Management Review. Vol. 3 (3): 345-361
   
6. 
   Schiavo-Campo, S. (1996). ‘Reforming the civil service’. Finance and Development. September: 10-13.
   
7. 
   World Bank (1999). Rethinking civil service reform. Premnotes № 31, October. Available at: http://www1.worldbank.org/prem/PREMNOTES/premnotes31.pdf [Accessed 15 April 2007]
   

На современном этапе развития технологизация государственного управления играет все большую роль, так как технологии являются инструментальной базой руководителя.

Так как компетенция ближе к понятийному полю «знаю как», чем к полю «знаю что», именно применение компетентностного подхода позволяет ориентировать будущего управленца на изучение и применение самых современных технологий управления.

Образование, ориентированное только на получение знаний, означает в настоящее время ориентацию на прошлое. В меняющемся мире система образования формирует такие новые качества выпускника, как инициативность, инновационность, мобильность, гибкость, динамизм и конструктивность. В рыночных условиях помимо знаний оказались востребованными умения применять их на практике.

По данным сравнительного исследования выпускников учебных заведений постсоветских стран (Россия, Беларусь, Украина) и стран Запада (США, Франция, Канада, Израиль), проведенное Мировым банком в 2004 году, зафиксировано, что студенты постсоветских стран показывают очень высокие результаты по критериям «знание» и «понимание» и очень низкие баллы – по критериям «применение знаний на практике». Студенты из западных стран демонстрировали диаметрально противоположные результаты [1, с. 7].

В результате такого подхода постсоветские страны пришли к ситуации, когда в избытке оказалось огромное количество специалистов с высшим фундаментальным образованием, а реальная экономика стала испытывать нехватку квалифицированных практико-ориентированных кадров. Сегодня работодатели нуждаются в грамотных, имеется в виду для ведения реального бизнеса, юристах, экономистах, управленцах, инновационных менеджерах…

Переориентация образовательного процесса на приобретение компетенций и компетентности как на свою главную цель и называют компетентностным подходом.

Наиболее частыми определениями компетенции, используемыми в последние годы, являются: компетенция – базовая характеристика человека, которая причинно связана с оцениваемым на основе критериев эффективным и/или наилучшим исполнением в работе или ситуациях вообще; компетенция – типичная и измеряемая модель поведения, знаний и навыков, способствующих наивысшей эффективности работы [3].

Автор работы склоняется к следующей трактовке рассматриваемых понятий: компетенция – знания, умения и опыт, необходимые для решения теоретических и практических задач в определенной предметной области; компетентность – выраженная способность применять свои знания и умения.

Предполагается, что для каждой компетенции можно выделить поведенческие индикаторы, представляющие собой стандарты поведения, которые наблюдаются в действиях человека, обладающего конкретной компетенцией. Также считается возможным составить модель компетентности для каждой должности [2, с. 42].

Компетентностный подход ориентирован на исследование процесса трудовой деятельности, поведения работника, факторов, влияющих на успешность этого процесса. Преимущества применения моделей компетенции:

• 
  оценка всех кандидатов на должность по единой для всех модели компетенций позволяет проводить адекватное сравнение кандидатов на должность на основе степени выраженности у них конкретных компетенций;
  

• 
  определять развитость ключевых компетенций у нового сотрудника и при необходимости проводить дополнительное обучение;
  

• 
  возможность построения эффективной системы обучения сотрудников, на основе желаемой и реальной выраженности той или иной компетентности у конкретного сотрудника [3].
  

1. 
   Байденко В. И. Компетенции в профессиональном образовании (К освоению компетентностного подхода) // Высшее образование в России. – 2004. – № 11. – 176 с. – С. 3-13.
   
2. 
   Лобанов В. В. Служба высших руководителей в США // Государство и право. – 1996. – № 6. – С. 39-47.
   
3. 
   Чурина Л. И., Федорченко С. А. Компетентностный подход при реализации программы подготовки управленческих кадров // Научные записки НГУЭУ Электрон. ресурс / Новосибир. гос. университет экономики и управления. – 2007. – № 4. – Режим доступа: http://www.nsaem.ru/ Science/Publications/Science_notes/. – Дата доступа: 23 дек. 2008г.
   

Кадровая политика за последние годы претерпела серьёзные изменения. Дефицит квалифицированной рабочей силы, способной работать в новых условиях, обусловил отказ от понимания работы с кадрами, как только административной работы.

Главной задачей системы управления персоналом является обеспечение четкого выполнения персоналом задач и функций, поставленными и определенными в соответствие с целями организации. Для обеспечения полного выполнения поставленных задач персоналом в организации должна быть сформулирована кадровая политика, которая определяет стратегию кадровой работы, устанавливает точно все цели и задачи, определяет принципы подбора, расстановки и развития персонала.

Хорошо подобранный трудовой коллектив – одна из основных задач предпринимателя. Это должна быть команда единомышленников и партнеров, способных осознавать, принимать и реализовывать замыслы руководства.

Управление как специфический вид социальной деятельности, базируясь на финансовых, сырьевых и других материальных ресурсах, включает три главных составных части, или три сферы:

1) планирование, т.е. определение целей и задач организации, а также путей их реализации;

2) организацию, упорядочивающую и регулирующую деятельность людей;

3) управление персоналом.

Последняя из этих составных частей – управление персоналом – имеет ключевое значение для успеха деятельности организации. Подсчитано, что в среднем руководитель тратит на управление сотрудниками – персоналом, или кадрами, до 80 % своего рабочего времени.

Реализация целей и задач управления персоналом осуществляется через кадровую политику. Кадровая политика – главное направление в работе с кадрами, набор основополагающих принципов, которые реализуются кадровой службой предприятия. В этом отношении кадровая политика представляет собой стратегическую линию поведения в работе с персоналом. Кадровая политика – это целенаправленная деятельность по созданию трудового коллектива, который наилучшим образом способствовал бы совмещению целей и приоритетов предприятия и его работников.

Поскольку формирование кадров предприятия связано не с первоначальным решением, а с альтернативностью возможных путей, с выбором наиболее эффективного из них, то правомерна постановка вопроса и о выборе стратегии трудообеспечения с учетом всех факторов и обстоятельств, характерных для настоящего и будущего.

При выборе кадровой политики учитываются факторы, свойственные внешней и внутренней среде предприятия.

Общие требования к кадровой политике в современных условиях сводятся к следующему:

1. Кадровая политика должна быть тесно увязана со стратегией развития (или выживания) предприятия. В этом отношении она представляет собой кадровое обеспечение реализации этой стратегии.

2. Кадровая политика должна быть достаточно гибкой. Это значит, что она должна быть, с одной стороны, стабильной, поскольку именно со стабильностью связаны определенные ожидания работника, с другой – динамичной, т. е. корректироваться в соответствии с изменением тактики предприятия, производственной и экономической ситуации. Стабильными должны быть те стороны, которые ориентированы на учет интересов персонала и имеют отношение к организационной культуре предприятия. Последняя включает ценности и убеждения, разделяемые работниками и предопределяющие нормы их поведения, характер жизнедеятельности предприятия.

3. Поскольку формирование квалифицированной рабочей силы связано с определенными издержками для предприятия, кадровая политика должна быть экономически обоснованной, т. е. исходить из его реальных финансовых возможностей.

4. Кадровая политика должна обеспечить индивидуальный подход к своим работникам.

Таким образом, кадровая политика в новых условиях направлена на формирование такой системы работы с кадрами, которая ориентировалась бы на получение не только экономического, но и социального эффекта при условии соблюдения действующего законодательства, нормативных актов и правительственных решений. Последние, как отражение государственной политики в отношении воспроизводства рабочей силы, влияют на кадровую политику через требования к обеспечению надлежащей социальной защиты работника.

1. Укрепление авторитета государственного или политического деятеля;

2. Создание привлекательного образа государственного учреждения, политической партии, общественной организации или группы давления;

3. Расширение числа сторонников той или иной политической программы, управленческого проекта;

4. Формирование электоральных предпочтений населения;

5. Организация политических союзов, блоков;

6. Влияние на политических оппонентов, а также на противников в политических конфликтах;

7. Оказание воздействия на лица, принимающие государственные решения;

8. Мобилизация масс для политической поддержки.

В современном обществе невозможно добиться значимых политических результатов, если в каждодневной практике не решать хотя бы часть из этих задач. Но специфика всех этих задач заключается в том, что для их реализации субъект управления не может воспользоваться властными полномочиями, не может издать указ или принять закон, не может прибегнуть к принуждению, он должен побуждать к действию. Объект управленческого воздействия в этом случае находится вне зоны статусного подчинения: он не обязан (по закону, по установлению, по статусу) любить или ненавидеть политического лидера; в кабине для тайного голосования он свободен в своем выборе; он может примкнуть к любой политической организации, разрешенной в стране; его нельзя заставить воздержаться от распространения слухов о произволе бюрократии в том или ином государственном учреждении и т. д.

Итак, политический менеджмент – это особый вид управления в политике, когда субъект управления, стремящийся к достижению определенной цели, лишен возможности создавать общеобязательные нормы и опираться на право «легитимного насилия», т.е. либо на право государственного принуждения, либо на статусное право в политической организации. Эффективность этой деятельности зависит во многом от знания тех приемов, способов, применение которых позволяет политическим авторам решать поставленные задачи. Каковы источники этого знания? Прежде всего – опыт, позволяющий людям методом проб и ошибок отбирать наиболее эффективные способы достижения целей. Например, вступая в предвыборную борьбу, каждый кандидат стремится выдвинуть оригинальный, запоминающийся лозунг. Однако ответить на вопрос, зачем он это делает, может далеко не каждый. Просто все кампании, приведшие кандидатов к победе, проходили под определенным лозунгами, просто теперь так уже принято.

Политический менеджмент как объект исследования – это многообразие управленческих отношений, проявляющееся, в том числе, в тех конкретных действиях, шагах, которые предпринимают их реальные участники в той или иной стране, в тот или иной временной отрезок. Однако описание политического менеджмента во всех его конкретно-исторических проявлениях просто невозможно. Слишком разнообразна, подвижна, неповторима деятельность людей, воспроизводящих данные политические управленческие отношения. Важно выявить в этих отношениях то устойчивое, повторяющееся, что позволит глубже понять логику этих отношений. Постольку поскольку любой социальный объект, в том числе и наш – политический менеджмент, - необычайно сложен, многогранен и может быть рассмотрен в различных ракурсах, то вполне возможны несовпадающие представления о предметном поле теории политического менеджмента. На выбор предмета исследования влияют два основных фактора:

1) назначение знания, его практическая значимость (с какой целью мы хотим получить знание об этом объекте);

2) теоретико-методологическая позиция исследователя (какое знание и каким образом мы будем получать).