Доклад Проект: „Функционален анализ на общинските администрации Троян и Севлиево

Един от основните елементи, на който следва да се обърне особено внимание е включването в годишния план на текущи проекти, чрез които дирекцията се стреми да постигне набелязаните приоритети. По – голяма част от тях са с период на изпълнение над 1 година. В този случай отчитането на годишна база не може да бъде направено реалистична и адекватна оценка на степента на тяхното изпълнение.

По правило целите, дейностите и задачите в годишните планове следва да се индивидуални и съгласувани помежду си. Поради спецификата на дейността намираме връзка и със заложени дейности в годишните планове на други звена от администрацията, което се обуславя и от самите фази при реализиране на инвестиционните компоненти в капиталовата програма. Може да се отчете като добра практика, отчетената връзка и допълването между различните звена подчинено на единна логика. Като цяло, това следва да помага за точния процес на планиране и постигане на набелязаните резултати.

Дейност 6 „Повишаване ефективността на управлението на отпадъците (рационално сметосъбиране, сметоизвозване, оползотворяване и рекултивация на усвоени обеми Депото за ТБО) посредством прилагане на икономически ефективни модели на работа“ по естество следва да бъде разглеждана като цел, а не като дейност. В същото време, няма яснота по отношение на начина на измерване (какво следва да се постигне като стойност) и кои модели ще се прилагат за постигане на целта. По отношение на критерия за „Обвързаност с времето“ е записано, че действията ще започнат след приемане на Наредбата към ЗУО. Следва да се има предвид, че характерна особеност при определяне на краткосрочните (оперативните) цели е тяхната управляемост. В този случай, дейността е обвързано с действия извън администрацията и риска от неизпълнение на целта е висок. При идентифициране на подобни цели, следва да се обмислят и конкретизират дейности, които са в компетенцията на администрацията, и които могат да се реализират в рамките на годишния план.

Както и при предходните разгледаните годишни планове се налични дейности се явяват функции вменени в Устройствения правилник на общината. Например:

• 
  Дейност „Възлагане, изработване и одобряване на подробни устройствени планове (ПУП), необходими за преодоляване липсата на съгласуваност между устройственото и стратегическото планиране на територията“ намира отражение в чл. 43 т.2, където е записано „Планира и организира възлагането, прилагането и поддържането на проекти за устройствени планове и специализирани карти за устройствено планиране на територията на общината, както и изработването на подробни устройствени планове за общински терени“;
  
• 
  Дейност „Дейности по техническо обслужване на плановете по ЗСПЗЗ“ кореспондира с чл.43, т. от УП, където е записано „Осигурява дейността по прилагане на ЗСПЗЗ и правилника за прилагането му в рамките на своята компетентност“;
  
• 
  Дейност „Провеждане на процедури по промяна предназначението на земеделска земя, необходима за изграждане на общински обекти“ прави директна връзка с чл.43, т. 12 от УП, а именно „Променя предназначението на земеделски земи за неземеделски нужди за общински обекти съгласно ЗОЗЗ и правилника за прилагането му“
  

Единствената дейност, която считаме, че отговоря на критериите на модела SMART е дейност 7 „Поетапно изработване на многослойна географско-информационна система (ГИС - модел), като инструмент за пространствен анализ“. От предоставените материали тази дейност е изпълнение и системата е внедрена през месец септември 2013 г. съвместно с отдел „Услуги на гражданите“

Годишният план за отдел „Строително и инженерна инфраструктура“ включва 5 приоритета от Програмата за управление на община в мандат 2011 – 2015 г., като те са конкретизирани, чрез залегнали дейности. В този контекст има известна конкретика, що се отнася, до това че изпълнението на дадена дейност, води до нарастване степента на изпълнение на съответния приоритет. Независимо от това за част от заложените дейности влизат, като рутинни задължения на отдела. Например:

• 
  По приоритет 1 - дейност 2 „Реализиране и отчитане на програмата за енергийна ефективност, както и на краткосрочната и дългосрочна програма за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и биогорива на територията на Община Троян“ – в Устройствения правилник чл. 44, т. 7 „Изготвя отчети, справки и информация за изпълнение на строителството, консумацията на електрическа енергия и дейностите по енергийна ефективност;
  
• 
  По приоритет 1, към дейност 3 „Изработване на технически проект за улична връзка между ЖК „Лъгът“ и улица „Македония“ в град Троян“- Изготвяне на разширено техническо задание и актуализация на проекта – в Устройствения правилник чл.44, т. 3 „Изготвя техническа спецификация за обекти, включени в провежданите обществени поръчки“
  
• 
  По приоритет 4 дейност 2. „Подобряване на транспортната свързаност и обслужване в общината, в т.ч. – на плана за организация на движението в гр. Троян“ – Устройствен правилник чл. 44, т.10 „Организира и възлага мероприятия за подобряване на безопасността на движение в населените места“.
  

Приоритет 2 „Ефективен мениджмънт при управление на финансовите и материални ресурси на общината“, се характеризира с елементи на рутинна дейност, като част от функциите на отдела описани в Устройствения правилник – прим. Чл.44, т. 2 „Анализира изразходването на средства във връзка с изпълнението на инвестиционната програма на общината ....“, т. 5 „Извършва инвеститорски контрол на общински обекти ...“.

Считаме, че дейност 5 (Приоритет от Програмата за управление) „Провеждане на социална и демографска политика“ не би следвало да бъде част от целите и дейностите на отдела. За общинската политика в областта на социалните дейности съгласно Устройствения правилник отговаря отдел „Образование, култура, социални и младежки дейности“ – чл. 46, т. 1 „Организира, ръководи и координира общинската политика в областта на образованието, културата, социалните и младежки дейности на територията на община Троян“.

Както вече изтъкнахме годишните планове на отделните звена имат за задача да отчетат постигнатата степен на изпълнение на целите спрямо предварително заложените. Определянето на приоритетите на Програмата за управление на общината, осигурява единствено съгласуваност, но в същото време едногодишното изпълнение на задачите от отдела, не води до изпълнение на приоритетите, а допринася само и единствено до техния напредък, както вече изтъкнахме.

• 
  Дейност 14 – „Активно издирване на подлежащите на задължително обучение. Максимално обхващане на децата от етническите общности“;
  
• 
  Дейност 6 - „Предложения за еднократно финансово подпомагане на абитуриенти - сираци, полусираци и в затруднено положение“.
  

Част от дейностите залегнали в плана носят черти на чисто рутинни дейности изпълнявани от отдела всяка година в съответствие със законови или подзаконови актове или определени в устройствения правилник. Пример за подобни дейности са:

• 
  дейност 3 - „Обсъждане и утвърждаване на механизъм за разпределение на средствата за делегираните от държавата дейности по образование между училища и детски градини“ и
  
• 
  дейност 9 - „Организиране на специализиран транспорт на деца и ученици за учебната 2013/2014 г.“
  

Изпълнението на дейност 15 – „Преобразуване на дейността на Общински педагогически център в посока създаване на Център за подкрепа на личностното развитие“ в известен смисъл ще създаде противоречие с УП, където в чл.46 т.29 е записано „Участва в работата на Детска педагогическа стая при разглеждането на наказателни постановления“. Така на практика тази функция следва да отпадне от УП и на нейно място ясно да се посочи какви ще са функциите на отдела по отношение на създадения център за личностно развитие.

Препоръчваме при планиране на дейностите на отдела през следващата година, в област „Образование“ да бъдат ясно и точно дефинирани не повече от 3 цели с ясно определение показатели за начално и целево състояние.

Таблица 16 - Оценка на съответствието на целите на отдел „Образование, култура, социални и младежки дейности“, област на политика „Култура“ по модела SMART, 2013 г.

Дейности		Оценка на съответствието на целите с изискванията за:
	Да	Конкретност	Измеримост	Съгласуваност	Постижимост	Определеност във времето
	Не
	Отчасти
1	Ежегодно подпомагане дейността на културните институции, чрез финансиране на културния календар на община Троян. Организиране и координиране реализацията на годишния културен календар и честването на 145 г. от обявяването на Троян за град	Рутинна дейности
2	Учредяване на ежегодна награда "Троянски творец"
3	Оптимизиране дейността на читалищата	Рутинна дейности, УП чл. 46 т.15 и т. 20
4	Съвместна работа с Българската православна църква и другите официални религии. Подкрепа и взаимодействие с Троянския манастир; съдействие за продължаване на консервационните и реставрационните дейности на стенописите в църквата
5	Координация на взаимодействието с културните клубове на пенсионера на територията на общината и подпомагане на техните изяви
6	Създаване на инициативен комитет за подготовка честването на "150 г. от обявяването на Троян за град"
7	Подобряване сградите на общинските читалища. Включване в програми за финансиране на дейностите по обновяване на сградите

В област на политика „Култура“, отделът е дефинирал за настоящата година общо 7 дейности, като положителна черта е определянето на очакваните резултати, а именно:

• 
  Подобряване качеството на живот;
  
• 
  Повишено качество на културния продукт;
  

В същото време, част от дейностите в тази област на политика правят връзка с функции описани в УП на общината и/или чрез ежегодни дейности. Пример дейност 3 – „Оптимизиране дейността на читалищата“, чрез предвидените под-дейности препраща към две точки от чл. 46 на УП, където е записано следното – т.15 „Проучва възможностите за външно финансиране чрез програми и проекти. .......“ и т. 20 „Разпределя годишната субсидия, отпускана от Министерство на културата за дейността на читалищата на територията на Община Троян“.

По отношение на дейност 1 - „Ежегодно подпомагане дейността на културните институции, чрез финансиране на културния календар на община Троян. Организиране и координиране реализацията на годишния културен календар и честването на 145 г. от обявяването на Троян за град“ в УП е записано в т. 17 “Изготвя годишни програми за дейността на община Троян в областта на културата и младежките дейности, като организира чествания в рамките на годишния културен и спортен календар. Ръководи и координира реализацията на местните традиционни празници и културни прояви“.

Считаме, че две от дейностите напълно отговорят на модела SMART, което позволя нееднозначно още на фаза оценка да се установи резултатите от тяхното постигане.

По отношение на останалите две дейности отчитаме отново не изцяло кореспондиране на дейността с предвидените действия.

1. 
   Осигурен равен достъп до медицински услуги на всички жители на общината;
   
2. 
   Запазена структура на лечебните заведения за болнична помощ и осигурен кадрови ресурс;
   
3. 
   Подобрена материална база и оборудване на „МБАЛ – Троян“ ЕООД;
   
4. 
   Подобрена здравна култура на малцинствата;
   

По отношение на планираната дейност 1, нейното изпълнение в своята същност е свързана с реализация на проект по ОПРР, които в началото на година не е одобрен от УО на ОПРР. Това поставя сериозен риск от неизпълнение на дейността от една страна, а от друга страна реализацията на проекта излиза извън 2013 г., което не позволя да се отчитане на резултатите през текущата година.

Дейност 2 свързана с подобряване на материалното и кадрово осигуряване е свързана главно с постигане на резултат 2. Както изтъкнахме, отговорностите на местните власти в областта на здравеопазването са сериозно ограничени, особено що се отнася до кадровото обезпечаване, поради която причина трудно може да се отчете въздействието от изпълнение на дейността. Остава неизяснен въпроса в какво ще се изразява материалното и кадрово подпомагане на общината за обезпечаване на извънболничната помощ в населените места извън общинския център. В тази връзка бихме препоръчали по-високо ниво на конкретност, за да може да се определи и ефектите от дейността на администрацията в цялост и на отдела в частност.

Като цяло отчитаме връзка между планирани дейности и очаквани резултати. Независимо от това, както и при останалите годишни планове, съществена слабост и липсата на индикатори, които да покажат промяната в състоянието в сферата на здравеопазване след осъществяване на планираните дейности.

Проблемна област е свързана с критерия „Измеримост“ и отчасти с „Постижимостта“ на дейностите поради наличие на общи формулировки. Основно това се явява при дейност 4, където не е ясно реално, какви конкретни действия ще бъдат предприети от общината за изпълнение на дейността.

Прави впечатление, че три от 5 направления могат да се характеризират като рутинни дейности. Така например направление 1 – „Активна подкрепа за изготвяне на основни планиращи документи на Община Троян“, косвено се отразява в УП, където на дирекцията са вменени функции по жилищна политика, общинската политика в областта на туризма, политиката в областта на транспортната схема на общината и по отношение на общинската собственост. По отношение на дейностите по придобиване, управление и разпореждане с имоти – общинска собственост в УП на община това са основните функции вменени на дирекцията.

• 
  Дейност 1 „Подготовка за промяна в Наредбата за администриране на местните такси и цени на услугите на територията на община Троян и Наредба №6 за местните данъци на територията на общината“ кореспондира с чл.45, т.1 от УП „Осъществява дейности по облагането по Закона за местни данъци и такси, Наредбата за местните данъци в Община Троян и Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Троян“.
  

Разгледаните годишни планове на звената от общинска администрация (дирекции / отдели), като цяло показват слабост при поставяне на точни и адекватни цели, които да водят до съсредоточаване на усилия, адекватен мониторинг и отговорност при изпълнение на местната политика в общината. За текущата година се забелязва липса на конкретни цели, насочени към ключови области на политиката. Въпреки резултатите от анкетното проучване (т... от настоящия доклад) измерими цели по смисъла на SMART целеполагане в общината не са налични. Особено внимание следва да бъде приложено към определяне на измерими индикатори, чиято роля е да се проследи изпълнението. Индикаторите показват промените в състоянието на обекта на въздействие преди и след дейностите за изпълнение на целите. Индикаторите са конкретни стойности, изразена в цифри, проценти, мерна единица и др.

• 
  Индикаторите за текущо състояние - показват състоянието на политиките и обектите на въздействие преди предприетите дейности. Целта на този индикатор е да се види изходната база, от която се тръгва.;
  
• 
  Индикаторите за целево състояние - показват бъдещото желано състояние на обекта на въздействие след предприетите мерки и дейности за подобряване на състоянието. Целта на този индикатор е да се види състоянието на края на годината;
  

2.3.3 Годишни цели на служителите и ръководния състав

Данните от анкетата показват, че при 67,7% от служители нормативното изискване е спазено. 8% са заявили, че целите определени в работния им план са над 7 броя, като за 3,2% от тях има надвишение над 2 пъти спрямо изискванията, което поставя под въпрос възможността за тяхната реализация. Значителен дял от попълнилите анкетните карти служители не са отговори (12,9%) или са заявили, че нямат работен план за текущата година (11,3%). Това поставя под сериозен въпрос начина на отчитане на резултатите не само на отделния служител (респективно начина на оценяване на отделния служител), но и на звеното като цяло. Получените резултати са представени в следващата фигура.

По отношение на ръководния състав се отчита, че близо 81% имат съгласуван и одобрен работен годишен план, като малко под 9% са посочили, че нямат работен план. Резултатите са представени във фигура 7.

Съгласно чл. 9, ал.3 „Целите в индивидуалния работен план на оценявания трябва да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и измерими по обем, качество и срокове“⁹. Именно тази логическа обвързаност позволя оценка на постигнатите резултати, респективно ефективността при изпълнение на целите на звеното и целите на общината. Мнението на ръководния състав и служителите от администрацията по отношение на обвързаността на техните работни планове с целите на звеното се отчитат съществени различия – фигура 8.

Приблизително 82% ръководния състав посочват, че техните цели напълно кореспондират с целите на звеното и 9 %, че целите в работния им план кореспондират с целите на звената, но те не са свързани с целите за личностно им развитие. Консултантът получи основно информация за целите на общината и анализът е съсредоточен основно върху тяхното изпълнение. В същото време за едва 10% от служителите, целите в работния им план, кореспондират по всички направления на работата с целите на звеното. Основната част (64,5%) отговорят, че едва малка част от направленията залегнали в работния им план са логически обвързани с целите на звеното.

Фигура 5 - Обвързаност на индивидуалните цели (в работния план) с целите на звеното

Източник: Анкетно проучване сред ръководители и служители в общинска администрация Троян, 2013 г.

Резултатите от анкетното проучване налагат извода, че има известни пропуски в процеса на целеполагане по отношение на работните планове на служителите и ръководния състав. Целите в по-голямата си част се определят на база задълженията на ръководителя и/или служителя, определени в длъжностната характеристика. В този смисъл целите не може да се направи пряка връзка с целите на звеното. Отчита се сериозна трудност при анализа на връзката между целите на ниво служител, тези на ниво дирекция и общите цели на администрацията.