Форма правления и структура парламента: сильный или слабый бикамерализм

При оценке современного состояния Совета Федерации как верхней па­латы российского парламента сталкиваются различные представления о его способности влиять на политическую ситуацию. Одни говорят о нем как об очень сильной палате, имеющей исключительно большой объем пол­номочий, другие, напротив, оценивают его роль как близкую к формаль­ной. При этом часто не выдвигается объективных критериев, позволяющих определить место российской верхней палаты в системе разделения вла-

стей и направленность изменений. Такими критериями, на наш взгляд, яв­ляются сам тип бикамерализма, его встроенность в определенную форму правления и эффект его функционирования для политического режима.

Вопрос о преимуществах и недостатках однопалатного или двухпалат­ного парламента принадлежит к числу классических для теории конститу­ционного права и политических наук. В разное время в пользу бикамера­лизма выдвигались различные теоретические аргументы. Это историческая традиция смешанной формы правления, требующая сочетания демократии (нижняя палата, формирующаяся на основе всеобщего избирательного права) и аристократии (верхняя палата, представляющая наследственную аристократию); умеряющая роль верхней палаты в отношении нижней, где господствует пристрастное «партийное представительство», роль верх­ней палаты как посредника в разрешении общественных противоречий — своего рода независимого арбитра. Наконец, в федеративных государствах верхняя палата была призвана выражать интересы субъектов федерации. Структура законодательной власти — однопалатного или двухпалатного парламента — является, следовательно, важным качественным элементом разделения властей и может получать различное социальное наполнение и политическую интерпретацию. Эта дихотомия, однако, иногда не просле­живается очень строго. Существует промежуточный вариант: в Норвегии и Исландии легислатуры однопалатные, но после выборов они разделяются на две палаты, часть законодателей (одна четверть или одна треть) фор­мируют вторую палату. Конечно, нет оснований говорить при этом о двух­палатном парламенте, поскольку два подразделения имеют совместные законодательные комиссии и в случае разногласий любой вопрос решается на пленарной сессии с участием всех законодателей. Эта система представ­ляет собой скорее модификацию однопалатного парламента.

Соотношение двухпалатных и однопалатных парламентов менялось с течением времени. Первоначально задачей верхних палат (избиравшихся ограниченным способом) являлось служить консервативным противовесом демократически избранным нижним палатам. Критика двухпалатной си­стемы особенно усилилась в начале ХХ века в связи с переходом ко всеоб­щему избирательному праву и кризисом классического парламентаризма, основанного на цензовой системе выборов. После Второй мировой войны преобладала тенденция к отмене двухпалатности: от бикамерализма к уни-камерализму перешли Новая Зеландия в 1950 году, Дания в 1953 году и Швеция в 1970 году. В стране классического парламентаризма — Велико­британии, где двухпалатная система сложилась исторически и не была связана с федерализмом, борьба за отмену или ослабление политической роли верхней палаты велась в течение длительного времени и только в последнее столетие привела к трем крупным реформам Палаты лордов (1911, 1949 и 1999 годов). Последняя из этих реформ (начиная с 1997 года) была связана в основном с движением к квазифедеральной системе — де-

волюции, выражавшейся в создании и укреплении парламентов Шотлан­дии, Уэльса и Северной Ирландии. В то же время Акт 1999 года внес очень серьезные изменения в формирование верхней палаты, главным из которых стала отмена наследственного пэрства. В английской литературе существуют и более радикальные концепции реформы: высказываются предложения о переходе Англии к писаной конституции, реальному феде­рализму и превращении верхней палаты в палату, представляющую инте­ресы субъектов федерации³. Мотивами для этой эволюции признаются плюрализм общества (прежде всего национальный), размеры страны и на­личие реального федерализма. Предполагается, что вторая палата требует­ся там, где есть большее разнообразие интересов в больших странах, вклю­чающих конституированные образования (штаты, провинции, кантоны) в федеральной системе. Но в России, как мы видели, также раздаются голоса о необходимости или целесообразности перехода к однопалатному парла­менту, причем аргументация этой точки зрения идет от противного: сна­чала нужно создать реальный федерализм, а затем формировать верхнюю палату.

Двухпалатные парламенты существенно различаются в зависимости от взаимного соотношения полномочий каждой из палат. Можно говорить о бикамерализме как особом направлении исследований, призванном вы­яснить характер этого разделения палат на нижнюю и верхнюю, или пер­вую и вторую. Выделяют три параметра, по которым возможна классифи­кация бикамерализма: меньшая численность членов (как минимум в два раза) верхней палаты по сравнению с нижней палатой; больший объем законодательных полномочий в верхней палате по сравнению с нижней (они или равны, или в два раза больше в пользу верхней палаты, не говоря о пожизненном пэрстве); ротация верхних палат (половина членов верх­них палат в Австралии, Дании, Японии обновляется каждые три года, то же во французской Четвертой республике; одна треть верхних палат США и французской Пятой республики обновляется каждый второй и третий год; в Австрии, Германии, Швейцарии этот процесс идет на иррегулярной ос­нове).

Для определения силы бикамерализма имеют значение три фактора — формальные полномочия, политическая важность и характер представи­тельства в верхних палатах. По своим формальным полномочиям вторые палаты в целом тяготеют к подчиненному положению по отношению к первым: их негативные вотумы на предлагаемые законы часто могут быть преодолены нижними палатами, а в парламентских системах кабинеты могут быть ответственны исключительно перед первыми палатами. Только в ряде случаев две палаты имеют формально равные полномочия

(США, Швейцария, Италия). Действительная политическая важность вто­рых палат зависит не только от их формальных конституционных полно­мочий, но и от метода их избрания. Если все нижние палаты выбираются избирателями прямо, то некоторые верхние палаты избираются непрямо (обычно легислатурами, ниже по уровню, чем национальное правитель­ство) или назначаются (как канадские сенаторы, некоторые ирландские сенаторы или пожизненные пэры британской Палаты лордов). Верхние палаты, которые не избираются прямо, испытывают недостаток демокра­тической легитимности и, следовательно, имеют ограниченное полити­ческое влияние. Прямые выборы в верхние палаты могут, напротив, ком­пенсировать этот недостаток власти. В связи с этим можно говорить о симметричном (когда палаты имеют равный формальный статус) и асим­метричном бикамерализме (когда равенства нет). Первая модель — Ита­лия и США (прямо избираемые верхние палаты) и Бельгия и Швейцария (большинство членов верхних палат избираются народом). Умеренно асим­метричными признаются Австралия, Германия, Япония и Нидерланды. В Германии вторая палата не обладает преимуществами народного избрания или абсолютного законодательного вето, но является единственной феде­ральной палатой, составленной из представителей исполнительной власти государств — членов (земель) федерации — обычно министров в кабине­тах этих земель. Верхняя палата ФРГ описывается как одна из наиболее могущественных верхних палат в мире (хотя формально не имеет статуса верхней палаты). В других случаях имеет место выраженный принцип асимметричного бикамерализма. Наконец, окончательное различие палат бикамеральных легислатур в том, что вторая палата может быть устроена таким образом, что будет избыточно представлять определенные мень­шинства. В федеративных государствах возможно избыточное представи­тельство небольших субъектов федерации. Другие палаты предоставляют особые возможности для выражения прав меньшинств. В британской Па­лате лордов это знать, аристократия. Французский Сенат М.Дюверже на­зывал Палатой сельского хозяйства. То же можно сказать и о верхней па­лате испанского парламента. Это, безусловно, определяет политический профиль палаты и ее позицию по некоторым ключевым проблемам. В та­ких странах, как Франция и Испания, Сенат выступает как весьма кон­сервативный институт власти, являющийся основным препятствием для внесения поправок в конституцию⁴.

Различные варианты бикамерализма могут быть условно сведены к трем основным моделям — сильного, слабого и смешанного (или умеренно­го) бикамерализма. Сложность ситуации еще более увеличивается, если соотнести эти модели бикамерализма с различными формами правления и политическими режимами, в которых они могут давать различный эффект.

Meny Y. Politique Comparee. P., 1996.

770 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

Привлечение мирового опыта позволит понять преимущества и недостатки каждой модели и возможности их рецепции в России.

Сильный бикамерализм, как известно, — это ситуация, когда две пала­ты, по существу, равны по своей роли в законодательном процессе, то есть когда верхняя палата может блокировать решение нижней палаты. Для сильного бикамерализма необходимы такие условия, как конгруэнт­ность палат и их симметричность (как это имеет место в США, Швейцарии и Австралии). Слабый бикамерализм, соответственно, существует там, где нижняя палата может легко преодолеть вето верхней и где отсутствуют такие признаки, как конгруэнтность и симметричность палат (Бельгия, Италия, Япония, Нидерланды, Канада, две французские республики и Со­единенное Королевство; парламенты, бикамерализм которых незначите­лен, например Австрия и Ирландия⁵).

Наконец, существует определенный круг стран, применительно к ко­торым можно говорить о промежуточном варианте бикамерализма. К их числу относится модель Федеративной Республики Германии, где палаты парламента имеют различные прерогативы (то есть отсутствует конгру­энтность и симметричность), однако верхняя палата (Бундесрат) может блокировать часть законодательных актов, связанных с федеративными отношениями. Наличие оппозиции в верхней и нижней палатах дает воз­можность принципиального регулирования в этой области законодатель­ной политики. Поэтому некоторые исследователи относят (с указанными оговорками) германскую модель к категории сильного бикамерализма. Этот вывод важен в связи с тем, что именно германская модель является основным ориентиром для российских теоретиков бикамерализма, которые в своих параллелях принимают во внимание в основном конституционные параметры этой модели, но не порядок ее функционирования.

При решении проблем бикамерализма следует иметь в виду то обстоя­тельство, что он может иметь совершенно различный и даже противопо­ложный эффект в зависимости от формы правления, характера разделе­ния властей и той совокупности факторов, которую обычно определяют как политический режим. Совершенно ясно поэтому, что сильный би­камерализм, слабый или умеренный не являются оптимальными или негативными явлениями сами по себе, но могут приобрести ту или иную направленность в зависимости от общего контекста их применения. Так, введение сильного бикамерализма при парламентской форме правления может привести к конституционному кризису. Дело в том, что сильный бикамерализм предполагает наличие двух различных типов политическо­го большинства в нижней и верхней палатах. В случае конфликта между палатами, которые (при сильном бикамерализме) обладают практически равной легитимностью, обе они могут требовать от власти решить вопрос

LejphartA. Parliamentarism and Democracy. N.Y., 1997. P. 90—105.

6.1. РОССИЙСКИЙ биКАМфААИЗМ И ДИНАМИКА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ 771

о доверии кабинету. В парламентской системе, где исполнительная власть ответственна перед парламентом, правительство может столкнуться с про­блемой получения доверия от двух конфликтующих типов большинства. Парламентская система требует поэтому либо однопалатности, либо асим­метричности бикамерализма. Подобный конфликт (между палатами, имею­щими разные взгляды на задачи правительства) представлен конститу­ционным кризисом в Австралии 1975 года. Такая ситуация возможна (по указанным выше причинам) и в Германии. С одной стороны, Основной за­кон говорит, что Бундестаг (первая палата) имеет власть избирать и сме­щать канцлера. Более того, Бундесрат (вторая палата) имеет абсолютное вето только на половину биллей, главным образом на те, которые затра­гивают интересы земель. В отношении всех других вопросов Бундестаг может преодолеть вето Бундесрата. Однако если оппозиция преобладает в обеих палатах (более трети в Бундестаге и две трети в Бундесрате), ее право вето может стать абсолютным. Конфликт палат может найти разре­шение в коалиционном правительстве. Один из классических авторов по данной проблематике — К. Wheаre вообще считает на основании этого, что парламентаризм несовместим с федерализмом: федерализм ведет к сильной верхней палате и, следовательно, сильному бикамерализму. Сильная верхняя палата в свою очередь вступает в конфликт с сильной нижней палатой, и ситуация в этом случае не имеет конституционного разрешения. При федерализме поэтому, полагает он, не следует вводить кабинетскую систему (иначе конфликт между парламентскими и федераль­ными институтами неизбежен)⁶. Несмотря на ряд конституционных кри­зисов, которые, по-видимому, подтверждают данную точку зрения, другие современные авторы (как, например, Лейпхарт) считают, что федерализм, сильный бикамерализм и парламентская система совместимы. Но для реа­лизации этой совместимости необходимо наличие специальных процедур и правил преодоления конфликтов в системе разделения властей, в част­ности путем создания коалиционных правительств.

Эти соображения позволяют, на наш взгляд, существенно скорректи­ровать дискуссию о перспективной модели российской верхней палаты. Очевидно, что в этой дискуссии присутствуют (хотя, возможно, и не всегда осознанно) сторонники всех трех подходов. Позиция сторонников сильно­го бикамерализма в России объективно представлена теми, кто полагает, что главная задача Совета Федерации состоит в защите федерализма и усилении позиций регионов. Они (как правило, это сами члены Совета Фе­дерации) исходят из того, что верхняя палата должна иметь возможно боль­шую легитимность, выступать сдерживающей силой или противовесом Государственной Думе. Основным ориентиром для них является модель Сената США. Реализация модели сильного бикамерализма, как показы-

WheareK.C. Legislatures. N.Y., 1963.

772 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

вает проведенный анализ, теоретически вполне возможна в России, где она имеет свои преимущества и недостатки. Реализация данной модели возможна потому, что в отличие от парламентских режимов здесь всегда существует высший арбитр в ситуации возможного конфликта палат пар­ламента — президентская власть. С другой стороны, сильный бикамера-лизм в России способен законсервировать ту структуру федеративных отношений, которая существует ныне и рассматривается критиками как неэффективная. Кроме того, в условиях слабости и неадекватности рос­сийского федерализма выдвижение «палаты регионов» в качестве про­тивовеса общенациональному представительству — тенденция, способная дестабилизировать ситуацию, особенно учитывая противоречия между группами самих этих регионов.

Позиция сторонников слабого бикамерализма выражается теми, кто выступает за радикальное усиление нижней палаты за счет верхней, ослаб­ление прерогатив последней или даже ее отмену. По их мнению, объек­тивная задача состоит не в укреплении, а в радикальном реформировании асимметричного российского федерализма, а эта задача лучше может быть решена единым однопалатным парламентом и сильной исполнительной властью. Их аргументы близки к тем, которые выдвигаются критиками верхних палат в унитарных государствах (Великобритании, Франции и Ис­пании). Реализация модели слабого бикамерализма отвечает тенденции к унификации законодательства и централизации власти. Функции контроля и посредничества в ходе возможных конфликтов по линии федерализма, согласно данной точке зрения, должна выполнять скорее президентская власть, которой в этом смысле придается дополнительная легитимность. В связи с этим отмечается также самостоятельная роль Конституцион­ного Суда и прокуратуры. Этот взгляд, вполне соответствующий традициям российской государственности, не исключает превращения верхней палаты в подобие Государственного Совета.

Наконец, в современных российских дискуссиях присутствует и компро­миссная точка зрения. Она сводится к тому, что в России как федератив­ном государстве, наличие двухпалатного парламента исторически обуслов­лено, а верхняя палата должна выполнять роль сдержек и противовесов в отношении стремлений к гиперцентрализации и унитаризму, исходящих от нижней палаты и исполнительной власти. Моделью для этой третьей компромиссной позиции служит верхняя палата ФРГ. Существенной кри­тике с этих позиций подвергаются итоги реформы 2000 года (новый по­рядок формирования Совета Федерации), которые усматриваются в сле­дующем: во-первых, в отстранении региональной элиты от федерального политического процесса (губернаторы, которые ранее могли баллотиро­ваться в президенты, больше становятся политиками регионального уровня); во-вторых, в ликвидации важнейшего (после нижней палаты) противовеса федеральной исполнительной власти; наконец, в-третьих, в

объективном усилении роли президентской власти как следствии двух указанных выше причин. Выход усматривается в реформировании систе­мы разделения властей в направлении классической парламентской, сме­шанной или президентской системы, увязывании проблемы организации верхней палаты с более общей проблемой ответственности правительства. Классификация этих позиций и западных моделей, являющихся для них ориентирами, позволяет лучше понять их связь с общими концепциями федерализма, рассмотренными в начале настоящей главы.

Интересно, что данные позиции в отношении верхней палаты служат также формулой периодизации ее развития. Одна из таких интерпретаций выделяет три исторических этапа развития российского бикамерализма: на первом этапе (1993—1995) преобладала установка на сильный бика-мерализм (высокая легитимность Совета Федерации определялась пря­мыми выборами его членов от каждого региона наподобие формирования Сената США); второй этап (1996—2001) дал преобладание смешанной модели, сходной с Бундесратом ФРГ (когда руководители двух ветвей вла­сти достаточно жестко отражали интересы данного субъекта Федерации); наконец, третий, современный этап определяется как уникальное россий­ское изобретение, аналогов которому трудно найти в мировой практике (эта периодизация неоднократно выдвигалась В.Лысенко).

Все наблюдатели согласны, что в настоящее время существует серьез­ное противоречие между конституционным статусом российской верхней палаты и ее реальной ролью в политическом процессе. Это признают даже те аналитики, которые оценивают прерогативы Совета Федерации как чрезвычайно весомые. С одной стороны, считают они, в отличие от нижней палаты (Государственной Думы) верхняя является субъектом законода­тельной инициативы на уровне федеральных органов власти; она имеет исключительно большие полномочия, связанные с обеспечением стратегии национальной безопасности, формированием федеральных органов вла­сти. Фактически имеется в виду тот объем полномочий, который представ­лен в статье 102 Конституции. С другой стороны, они вынуждены конста­тировать, что в своем нынешнем виде верхняя палата выступает скорее как институт, имеющий «обслуживающее предназначение», как «игруш­ка» (В. Подопригора). В России (по определению Г. Бурбулиса) существуют «президентская конституция», «демонстративно вождистская стилистика политического режима», сохраняются традиции авторитаризма. В «архи­тектуре и композиции» высших органов власти верхней палате отводится в лучшем случае роль «партнера президента».

Надо сказать, что эти споры часто ведутся в отрыве от общего россий­ского контекста. Действительно, германская модель федерализма и ор­ганизации верхней палаты была важным стимулом для создания соответ­ствующих российских конституционных норм. Специалисты отмечают и такие источники влияния, как конституции Испании и Индии. Следует

774 Глава 6. Совет Федерации в российской системе разделения властей

иметь в виду, однако, что во всех этих случаях речь идет о парламентских системах, причем об особой их исторической модификации — рационали­зированном парламентаризме, теоретические основания которого и прак­тика стали возможны в послевоенном мире в условиях достаточно ста­бильной демократии, многопартийности и функционирующей системы ответственности правительства, стабилизированной введением конструк­тивного вотума. В постсоветской России отсутствовали практически все указанные параметры. Аналогичные сравнения с классической президент­ской системой США и смешанной системой Пятой республики во Фран­ции также не учитывают того обстоятельства, что российский политический режим отличен как от первой, так и от второй. Главное отличие состоит в особенностях суперпрезидентской системы, аналоги которой трудно найти в современном мире. Их следует искать скорее в истории российского кон­ституционализма. Форма правления, которая реализовалась в России, не тождественна современным разновидностям парламентской, смешанной или президентской форм, но напоминает ту конструкцию разделения вла­стей, которая представлена в Основных законах Российской империи в редакции 1906 года. В этой перспективе заслуживает внимания модель ор­ганизации верхней палаты, которая была реализована в Государственном совете того периода. Вероятно, это достаточно близкий аналог роли верх­ней палаты в ее современном виде. Российский бикамерализм на совре­менном этапе, очевидно, является слабым и исторически не может быть иным. По свидетельству бывшего спикера Совета Федерации Е.Строева (1993—2000), верхняя палата в настоящее время является «управляе­мым институтом» и «не вполне отражает интересы субъектов Федера­ции»⁷. Это связано не только со слабостью федерализма или порядком формирования верхней палаты, но и с ограниченным объемом легитим­ности российского парламентаризма в целом.

Место верхней палаты в системе разделения властей и ее реальные поли­тические функции наиболее четко выражаются в способах формирования. Процедуры формирования непосредственно связаны со способами леги­тимации политической системы в целом и верхней палаты в частности. От того, кто, как и для чего входит в состав членов верхней палаты, зависит ее реальное функционирование в политической системе. В сравнительной исторической перспективе можно выделить ряд основных способов. Верх­ним палатам парламентов конституционно-монархических государств ис­торически было свойственно присутствие наследственной аристократии. Верхние палаты выступали аристократическим противовесом демократи-

Строев Е.