Использованная литература

2. Выступление К.К. Токаева на встрече руководителей внешнеполитических ведомств государств-участников ОБСЕ 6.12.2005 // Дипломатический курьер, 2005. №4(6). С.167

3. Токаев К.К. Внешняя политика Казахстана в условиях глобализации, Алматы, 2000, С. 193

4. Выступление Вице-Министра иностранных дел Республики Казахстан Д.Куанышева на заседании Совета министров иностранных дел государств-участников ОБСЕ. Порто, 6 декабря 2002 г.// http://www.mfa.kz/russian/art_061202.htm)

5. Послание Президента Республики Казахстан Н.Назарбаева народу Казахстана. «Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира». 1 марта 2006 г. // Мысль. – 2006, №3

6. Астана может инициировать реформирование ОБСЕ // РИА-Новости. – 16.09.09.

7-8. Там же.

Лаумулин М.Т., главный научный сотрудник Казахстанского института стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан, доктор политических наук
Проблемы реформирования ОБСЕ и председательство Казахстана
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) является второй по значимости, численности и масштабам международной политической организацией в мире после ООН. В условиях глобализации резко возрастает роль глобальных институтов и соответственно – таких организаций как ОБСЕ. Исходя из этого можно сделать предположение, что роль ОБСЕ в XXI веке для международной безопасности и сотрудничества на обширном европейском и евразийском пространстве останется как минимум прежней, но скорее всего – будет возрастать.

Тот факт, что ОБСЕ носит глобальный характер, а не ограничивается только Европой, не нуждается в доказательствах, но может быть уточнен. В географическую зону ОБСЕ помимо собственно Европейского континента входят Северная Америка и т.н. Евразия (территория бывшего СССР). Таким образом, концепция «единой Европы от Ванкувера до Владивостока» все еще жива. Более того, с учетом рудиментов колониальных империй европейских держав в Африке, Латинской Америке, Индийском и Тихом океанах пространство ОБСЕ принимает поистине всепланетарный характер.

Поэтому избрание Казахстана кандидатом в председатели Организации в 2010 г. имело такое важное геополитическое значение. Впервые постсоветское и евразийское государство предлагалось в качестве председателя этой организации. Без преувеличения можно сказать, что выбор Казахстана был настоящим прорывом для всех стран СНГ. Однако этот факт накладывает на Астану очень серьезные политико-международные обязательства и прямым образом сталкивает Казахстан с группой важных вопросов в сфере мировой политики и стратегической безопасности.

Необходимо учитывать также, что в зоне геополитической ответственности ОБСЕ делаются попытки осуществить различные крупные геополитические проекты, среди которых Большой Ближний Восток, Большая Центральная Азия, Большая Европа, Черноморско-Кавказский и Каспийский проекты, ЕЭП, НАФТА и т.д. Все эти факторы не могут не оказывать в будущем влияние на политическое развитие ОБСЕ.

Исходя из всего вышесказанного, можно констатировать, что РК занимает пост председателя Организации в переломный период, когда ОБСЕ будет сталкиваться с рядом новых вызовов и угроз. Новая реальность неизбежно будет диктовать организации смену приоритетов (собственно говоря, этот процесс уже начался). С большой долей вероятности можно утверждать, что деятельность РК в составе Тройки ОБСЕ, на посту председателя Организации и в последующем просто участника евразийский характер. Это подразумевает, наряду с учетом важности европейского и евро-атлантического фактора, проведение политики, направленной на защиту интересов стран геополитической Евразии (т.е. СНГ). При этом Астана не отказывается от своих долгосрочных целей и проектов, наиболее важным из которых в контексте участия в ОБСЕ является «Путь в Европу».

У Казахстана было в запасе два года, чтобы полноценно подготовиться к председательским функциям, обеспечить наилучшие условия для реформирования ОБСЕ и создать условия для углубления доверия между европейскими институтами и странами СНГ. Оказывать влияние на ОБСЕ Казахстан начал уже в 2008 году, когда в стране состоялась Межпарламентская ассамблея ОБСЕ. Казахстанская деятельность в ОБСЕ в качестве страны-председателя сможет укрепить авторитет этой международной организации в Восточной Европе и среди стран СНГ.

Следует со всей ответственностью подойти к проблемам, связанным с предстоящим председательством Казахстана в ОБСЕ. Без сомнения, председательство в ОБСЕ стало полноценной политической и дипломатической победой Казахстана. Главной целью председательства РК в ОБСЕ в 2010 г. должно стать повышение международного веса страны и улучшение его внешнеполитического положения.

Вместе с тем, председательство Казахстана в ОБСЕ таит в себе немало проблем, которые могут осложнить внешнеполитическое положение РК на ближайшую перспективу:

– реальная проблематика ОБСЕ может выйти далеко за рамки привычных представлений о функциях, целях и задачах данной организации;

– участие в ОБСЕ постсоветских государств в той или иной степени затрагивает (помимо внутренних проблем) широкий спектр отношений с Западом в целом, и в частности с ЕС и другими европейскими институтами, а также с НАТО и США;

– особую актуальность в последние годы приобретают вопросы энергетической безопасности Европы, что может также войти в проблематику ОБСЕ.

Задача Казахстана состояла в том, чтобы полноценно подготовиться к председательским функциям, обеспечить наилучшие условия для реформирования ОБСЕ и создания условий для углубления доверия между европейскими институтами и странами СНГ. Возросшая ответственность Астаны стала заметна уже в 2008 г., когда в стране состоялась Межпарламентская ассамблея ОБСЕ.

Для выполнения своих функций председателя Казахстану необходимо: иметь четкую программу дальнейших демократических преобразований в стране на ближайшую перспективу; действовать на опережение, чтобы реформы не могли рассматриваться на Западе как вынужденные меры, принятые под давлением извне или со стороны внутренней политической оппозиции.

Наряду с возможностью преодоления «разделительных линий» в ОБСЕ под председательством Казахстана в организации можно будет больше внимания уделять мнению и интересам государств «к востоку от Вены». Тем самым, государства СНГ получат возможность более активной реализации инициируемых ими проектов. Казахстан вполне способен консолидировать эту организацию.

Как представляется, в ходе своего председательства Казахстан мог бы придерживаться следующих ориентиров: в первую очередь необходимо согласование и проведение единой линии по всему спектру проблематики ОБСЕ в отношениях с организацией и Западом совместно с Россией, странами ЦА и всеми союзниками по интеграционным структурам СНГ.

Представляется целесообразным перенос акцентов в повестке дня и практических шагах ОБСЕ в гуманитарной корзине с демократизации на культурное сотрудничество, межконфессиональное согласие и цивилизационное взаимодействие.

Долгое время оставался открытым вопрос о том, какой корзине ОБСЕ – гуманитарной или безопасности – необходимо отдать приоритет во время казахстанского председательства. Это во многом будет зависеть от конкретной ситуации на пространстве ОБСЕ, которая сложится к концу 2009 г.:

– выбор в пользу гуманитарной корзины казался более легким, а выбор проблематики в области безопасности – более сложным решением, хотя в конечном итоге именно второй вариант мог бы принести Казахстану больше дивидендов – и не только в пропагандистском плане, но и в политическом, экономическом и геополитическом измерениях. Однако очевидно, что в любом случае придется вести работу и в том, и в другом направлениях;

– представляется целесообразным перенос акцентов в повестке дня и практических шагах ОБСЕ в гуманитарной корзине с вопросов демократизации на проблемы культурного сотрудничества, межконфессионального согласия и диалога цивилизаций. Именно в этих вопросах Казахстану есть что предложить ОБСЕ;

– в сфере безопасности следует сделать особый упор на важные для региональной стабильности явления: терроризм, наркоторговлю, нелегальную миграцию. В то же время следует проявить осторожность в вопросах, касающихся региональных конфликтов и так называемых непризнанных государств;

– достаточно перспективной является идея связать европейскую и азиатскую системы безопасности – ОБСЕ и СВМДА. При этом надо быть готовыми к тому, что реакция Запада может оказаться либо индифферентной (безразличной), либо отрицательной. Тем не менее, данная идея может получить известный резонанс в европейских политических кругах. Она может стать своего рода тестом на готовность Запада к реальному сотрудничеству в сфере безопасности.

– к 2010 г. у Казахстана как председателя ОБСЕ появятся инструменты для налаживания диалога между этой организацией и НАТО с одной стороны, и ШОС, ОДКБ и СВМДА – с другой. В этой связи Астана могла бы (по согласованию с Москвой) инициировать новый диалог по ДОВСЕ в рамках повестки дня ОБСЕ.

Не вызывает сомнений необходимость поддержки на политическом уровне своих союзников из числа стран ЦА и СНГ в ситуациях усиленного политического нажима со стороны Запада, который по-своему видит миссию РК в 2010 г. По его мнению, Казахстан должен сделать все от него зависящее, чтобы снизить уровень российского влияния в регионе.

Следует также учитывать внутриполитический фактор: с момента вступления Казахстана в состав «тройки» председателей в 2009 г. и особенно с началом председательства в 2010 г. могла бы резко активизироваться казахстанская оппозиция, которая в свою очередь может быть использована для дискредитации Астаны как страны-председателя.

Казахстан должен также учитывать то обстоятельство, что уже в ближайшее время ОБСЕ станет полем ожесточенного столкновения России и западных государств. Фактически, Россия не смирилась с поражением в вопросе о реформировании БДИЧП и была готова к очередному раунду конфронтации с ОБСЕ, о чем свидетельствовало ее намерение предложить свою кандидатуру на пост главы БДИЧП в феврале 2008 г., а также проанонсированное намерение сократить почти вдвое финансирование ОБСЕ.

Нельзя было исключать, что Россия может пойти на крайние меры и даже на шантаж возможностью свертывания своего сотрудничества с ОБСЕ, что могло в значительной мере обесценить саму организацию и предстоящее председательство Казахстана в ней. Поэтому следовало продумать меры превентивного характера в отношении России с тем, чтобы не допустить непродуманных и импульсивных действий с российской стороны.

Запад, поддержав Казахстан в вопросе о председательствовании в ОБСЕ в 2010 г., может попытаться вовлечь Казахстан в различные антироссийские комбинации внутри данной организации.

Самыми сложными будут ситуации, когда Астана в качестве председателя будет поставлена перед необходимостью озвучивать критику ОБСЕ в адрес своих союзников и партнеров по СНГ. В этих случаях у Казахстана остается только возможность смягчения формулировок и смешения акцентов.

Хотя с председательством РК ОБСЕ как бы приобретает «евразийское лицо», для того, чтобы не раздражать западных партнеров, целесообразно максимально реже употреблять в документации и официальной риторики термин «евразийский», но в большей степени делать акцент на «европейском выборе» Казахстана. Это поможет вести диалог на понятном для всех языке.

Главной целью председательства РК в ОБСЕ в 2010 году должно стать повышение международного веса страны и улучшение его внешнеполитического положения. Открытым остается вопрос о том, какой корзине – гуманитарной или безопасности – необходимо отдать приоритет во время казахстанского председательства. Как представляется, это будет зависеть от конкретной ситуации на пространстве ОБСЕ, которая сложится к концу 2009 г.

При этом выбор в пользу гуманитарной корзины кажется сегодня более легким. Но хотя приоритет проблематике в области безопасности и будет более сложным решением, такой выбор способен в перспективе принести Казахстану больше дивидендов – и не в пропагандистском, а в политическом, экономическом и даже геополитическом измерениях.

Таким образом, у Казахстана было в запасе два года, чтобы эффективно подготовиться к председательству и подготовить некоторые условия для реформирования ОБСЕ и создать условия для сотрудничества между европейскими институтами и странами СНГ. Но главные задачи впереди – в 2010 г. И в принципе Астана имеет потенциал, чтобы с этими задачами справиться.

Устранению противоречий и снижению уровня политического противостояния в рамках Организации должны способствовать реформы ОБСЕ. Как представляется, к ним могут относиться следующие меры:

1. Распространение принципов и политической практики ОБСЕ на всё без исключения пространство организации, устранение дисбалансов и методов «двойных стандартов».

2. Равномерное развитие всех направлений деятельности ОБСЕ: безопасности, экономики, гуманитарного сотрудничества и экологии.

3. Расширением масштабов деятельности ОБСЕ, включая миротворческие операции; укрепление авторитета мандата Организации.

4. Усиление мониторинга за угрозами традиционными угрозами (наркотраффик, незаконная миграция, радикальные политические и религиозные движения и т.д.) и расширение бюджета на эти цели.

5. Пересмотр механизма и принципов формирования бюджета Организации и ее расходов; пересмотр шкалы взносов в бюджет ОБСЕ в соответствие с основными показателями платежеспособности государств-участников.

6. Упорядочивание деятельности миссий и различных центров и бюро Организации (с их возможной передислокацией).

7. Ограничение (корректировка) прямого влияния на деятельность и принципы ОБСЕ внешних факторов (программ НАТО, резолюций Совета Европы, стратегических инициатив США и ЕС и т.д.).

8. Пересмотр статуса и мандата БДИПЧ в сторону сбалансированности его деятельности (а также других подразделений - Представителя по свободе СМИ, полевых миссий).

9. Усиление контроля за деятельность всех подразделений Организации со стороны Постоянного совета ОБСЕ, реорганизация Секретариата, укрепление полномочия генерального секретаря Организации.

10. Введение практики прикомандирования сотрудников миссий заинтересованными государствами-участниками с целью контроля за выделением и расходованием внебюджетных средств по реализации конкретных проектов.

11. Упорядочение деятельности и внутренних процедур управления организацией, формировавшихся спонтанно на основе решений Совета министров иностранных дел и Постоянного совета. Наделение ОБСЕ право-субъектностью и принятие Устава организации; унифицирование стандартных процедур управления различными операциями ОБСЕ и ее институтами.

Очевидно, что реализовать все эти предложения в полном объеме невозможно, по крайней мере, на ближайшем этапе. Однако, Казахстан мог бы инициировать некоторые из них, другие обозначить в качестве проектов к нормативным документам или рекомендаций к деятельности организации некоторых ее институтов. От того, удастся ли реформировать ОБСЕ, будет зависеть судьба этой важной и влиятельной организации в XXI веке.

Черных И.А., профессор КазНУ им. аль-Фараби, доктор исторических наук
Председательствование Казахстана в ОБСЕ:

от идеологии к прагматизму
Подписывая в 1975 году в Хельсинки Заключительный акт, страны, входящие в два лагеря – капиталистический и социалистический – смогли прийти к консенсусу относительно ключевых вопросов обеспечения безопасности и сотрудничества в Европе. Возникшее на основе этого консенсуса СБСЕ (с 1995 года – Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)) продемонстрировала эффективность в преодолении идеологического противостояния в рамках биполярной системы. Это позволяло рассматривать СБСЕ как центральную структуру для преобразований в Европе после окончания Холодной войны.

Таким образом, в начале 1990-х годов начинает формироваться СБСЕ-Европа, включающая в себя все страны Совещания на основе концепции разделения общих принципов и ценностей (приверженность плюралистической демократии, верховенству закона и уважению прав человека, частной собственности, рыночной экономике и социальной справедливости). Считалось, что в рамках СБСЕ-Европе основой безопасности больше не является баланс взаимных угроз, ее залог – в установлении взаимного доверия на основе открытости и прозрачности.

Однако, полноценного включения постсоветских стран и, в особенности стран Центральной Азии, в пространство ОБСЕ не произошло. Так, основополагающий для обеспечения безопасности в рамках пространства СБСЕ Договор об обычных вооруженных силах в Европе не затрагивал ситуации в Центральной Азии. Уже в первой половине 1990-х годов взаимодействие европейских структур с Центральной Азией определялось стремлением сохранить/создать здесь контролируемую буферную зону между СБСЕ-Европой и соседними с ней комплексами безопасности (Южноазиатским и Восточноазиатским), а также с некоторыми входящими в эти комплексы государствами (Иран, Пакистан, Китай и, в значительной степени, Афганистан).

Ситуация начинает меняться в середине 1990-х годов, когда становится очевидной неудача в формировании СБСЕ-Европы, что проявилось:

- в изменении внешней политики России (смена А. Козырева Е. Примаковым на посту министра иностранных дел);

- в различии в оценке событий в Чечне со стороны России и Западных стран;

- в первой волной расширения НАТО и отношении к ней России;

- в военной операцией НАТО в Югославии.

К саммиту ОБСЕ в Стамбуле стало очевидно, что страны Западной Европы и страны, образовавшиеся на постсоветском пространстве, в первую очередь – Россия, входившие до этого в проект СБСЕ-Европы, секьюритизируют/ десекьюритизируют настолько разные вопросы, что говорить о возможностях формирования среди них единого комплекса безопасности не имеет смысла. Это привело к началу формирования в Европе двух отдельных комплексов – ЕС-Европы, комплекса, формирующегося вокруг ЕС, и комплекса, формирующегося вокруг России.

В отношении Центральной Азии этот разрыв был отмечен различиями в восприятии таких вопросов, как, например, расширение НАТО на Восток и гражданская война в Таджикистане. Так, европейские правительства продемонстрировали сравнительную индифферентность в отношении событий в Таджикистане. Возможность фрагментации этой страны не рассматривалась ими как угроза европейской безопасности, что определило незначительность их вовлечения в этот конфликт (в том числе – и отказ от значительного вовлечения в него СБСЕ).

В свою очередь, правительства государств Центральной Азии были по большей части безразличны к дискуссиям о расширении НАТО, которые были вопросом первостепенного значения для стран ЕС-Европы. Ни одно из этих правительств не проявило склонности поддержать попытку России создать «контрблок» в противовес НАТО. По сути, изменение военного баланса в Европе в 1990-х годах не повлияло на процессы секьюритизации/ десекьюритизации в Центральной Азии.

Таким образом, 1990-е годы достаточно четко продемонстрировали периферийность государств Центральной Азии для ЕС-Европы и ее ключевых институтов (ЕС и НАТО). В то же время для ОБСЕ постсоветское пространство постепенно становится основным.

Фактически к 2000-м годам происходит третья трансформация ОБСЕ, которая получает отражение в таких событиях как Мюнхенская речь В. Путина, выдвижение концепции «суверенной демократии». Одним из наиболее ярких показателей этой трансформации явилось то, что с 1999 года Совещание глав государств и правительств, которое должно проводиться раз в два года, не проводилось ни разу.

В 2000-е годы изменяется зона действия ОБСЕ. В настоящее время страны Центральной и Восточной Европы практически перестали быть объектами деятельности ОБСЕ, которая полностью сконцентрировалась на постсоветском пространстве. При этом важно отметить именно то, что страны постсоветского пространства рассматриваются ОБСЕ как объекты приложения усилий организации, направленных на поддержание стабильности и безопасности. Более того, направления активности «западных» и «восточных» членов ОБСЕ в настоящее время строятся на принципиально различных идеологических основах. Для Запада безопасность и стабильность – функции демократичности. Для Востока – они или самостоятельные ценности, или – производные от суверенитета страны и ее способности играть роль субъекта в международных отношениях.

Такое положение дел привело, по сути, к возникновению и существованию двух категорий стран, входящих в ОБСЕ (условно страны с развитой демократией и страны, строящие демократию) и формированию системы различных стандартов относительно этих категорий стран. Так, например, не секрет, что Бюро по демократическим институтам и правам человека, осуществляя мониторинговую деятельность на выборах, уделяет наиболее пристальной внимание выборам на постсоветском пространстве, подвергая их серьезной критике, что не всегда адекватно воспринимается в странах СНГ.

Из организации, нацеленной на конвергенцию и обеспечение безопасности и стабильности, ОБСЕ, по сути, трансформировалась в проводника «западного» понимания обеспечения стабильности и безопасности – через обеспечение «демократизации». Взаимодействие в рамках организации превратилось в непрерывную взаимную критику, приведшую в итоге к фактическому приостановлению действия одного из фундаментальных документов ОБСЕ – Договора об обычном вооружении в Европе. Был утрачен дух консенсуса, нет желания даже попытаться понять точку зрения оппонента.

В ситуации кризиса ОБСЕ, который отмечается как политиками, так и исследователями, Казахстан занимает пост председателя организации с января 2010 года. Даже сам факт председательствования Казахстана некоторыми экспертами рассматривается как проявление кризиса структуры.

Итак, что может сделать Казахстан как следующий председатель ОБСЕ в такой ситуации?

На государственном уровне основные направления определены и в их качестве указываются:

- контроль над вооружением, прежде всего – оружием массового уничтожения;

- борьба с угрозами и вызовами, порождаемыми ситуацией в Афганистане;

- трансконтинентальные транспортные коридоры;

- толерантность;

- сблизить два пространства безопасности и два указанных ранее ее понимания на основе открытого диалога.

Не оспаривая важность и реалистичность указанных приоритетов, хотелось бы указать еще на одну возможную инициативу – постанову вопроса о возврате к духу консенсуса в организации на основе проведения Стратегического саммита ОБСЕ по вопросам реформирования данной организации в духе Хельсинки.

Насколько реализация данных приоритетов реальна? При ответе на данный вопрос мы вступаем в плоскость другого вопроса – а насколько велика компетенция страны-председателя? Что можно сделать за год председательствования?

Позиция председателя ОБСЕ больше техническая, чем политическая. Государство, будучи председателем организации, по сути, не сможет провести системные реформы организации.

Более того, идея – это одно, а ее реализация – другое. Самая красивая идея может оказаться несостоятельной на уровне механизма ее реализации. Как отмечал в конце 1960-х годов М. Фуко (в рамках знаменитой дискуссии с Н. Хомским), принципиальное изменение ситуации возможно не через критику структур, а через работу на уровне «микрофизики власти» – через критику тех структур, которые воспроизводят существующий режим на уровне практики. В нашем случае – на уровне бюрократических процедур, обеспечивающих функционирование организации, и на уровне конкретных практик ОБСЕ. Т.е. акцент должен делаться на обеспечении максимальной прозрачности проектов ОБСЕ, четкой формулировки их задач и критериев, проверки их исполнения. Внедрение подобного подхода позволит избежать разговоров о неэффективном использовании средств организации, тем более, что по отношению к целому ряду миссий ОБСЕ такие претензии озвучивались неоднократно.