М. X. Фарукшин Современный федерализм: российский и зарубежный опыт

1.2. Федерализм и суверенитет

В последние годы в России было немало споров по поводу того, что есть суверенитет и кому он принадлежит в федератив­ном государстве. Преследуя собственные корыстные интересы, свя­занные главным образом с захватом абсолютной власти, правя­щая верхушка РСФСР методично разрушала Союз ССР под ло­зунгом борьбы за суверенитет и возрождение России. Она же од­новременно отрицала и отрицает право на суверенитет за респуб­ликами-государствами, оказавшимися в составе Российской Фе­дерации не в последнюю очередь как результат завоевательной политики русского царизма.

Со своей стороны пришедшая к власти в республиках местная политическая элита, воспользовавшись распадом СССР и первоначальной слабостью российских структур, повела в не менее корыстных интересах борьбу за расширение собственных прерогатив. Фактически бесконечные споры о суверенизации скрывали элементарное соперничество политических элит за большую долю “пирога власти”. Народ мало что от этого получал, если вообще получал что-то.

Отвлекаясь от политической подоплеки бушевавших в России споров о суверенитете, необходимо в то же время отметить, что сам вопрос о суверенитете и о том, кому он принадлежит в федеративном

государстве, представляет немалый теоретический и прак­тический интерес.

Известно, что идея суверенитета была в свое время взята на

Поскольку международное сообщество находится ныне в состоянии глобальной взаимозависимости, ни одно государство в

Но дело не только в пределах, ограничивающих волеизъявление и свободу действий государств в военно-политической сфере. Не меньшее, а, возможно, большее значение для понимания того, что есть сегодня суверенитет государства, имеют позитивные фак­торы международного развития: перспективы создания всеобщей

системы коллективной безопасности, частично реализуемые уже в настоящее время; экономическая и культурная интеграция, по­лучившая пока наиболее зримое воплощение в Европейском Со­юзе и НАФТЕ (Североамериканском соглашении о свободной тор­говле); стремление многих государств к согласованной экологи­ческой политике; прогресс в средствах транспорта и связи, не признающий национально замкнутых границ, и т. п.

В демократическом обществе суверенитет (верховенство) госу­дарства ограничен и множеством внутренних факторов: огромной частью сферы социальной жизни, находящейся вне контроля го­сударства; прирожденными правами человека, которые госу­дарство обязано соблюдать и обеспечивать их реализацию; разде­лением власти по горизонтали и по вертикали.

В свете всех этих явлений и процессов неслучайно возникают сомнения в ценности самого понятия “суверенитет”. В частности, в политической науке указывалось на то, что “заслуживает поста­новки вопрос, сохраняет ли понятие суверенной государственнос­ти... свою описательную и нормативную силу” (70). Более того, нередко обосновывается тезис об эрозии суверенитета государств, которая “отражает снижающуюся полезность границ в эру ракет­ной технологии и неудержимого потока идей и капитала” (71). Иногда идея суверенитета изображается по существу как не зас­луживающая внимания при обсуждении проблем федерализма: “Тех, кто готов и старается понять федерализм, не преследует метафизика суверенитета” (72). На “традиционную догму сувере­нитета государств” возлагается ответственность за катастрофы на­шего века (73).

Однако, какой бы ограниченной в своем практическом применении ни казалась идея (и принцип) суверенитета, отказ от нее представляется пока преждевременным. Суверенитет офици­ально признается в качестве одного из международно-правовых принципов государствами и международными организациями и, по утверждению некоторых исследователей, продолжает оставать­ся “основой международной системы” (74).

Вместе с тем несомненно, что понятие суверенитета нуждается в существенном уточнении. На мой взгляд, это уточнение должно включать признание неодинаковой степени фактической самостоятельности различных государств, что проявляется в объеме обладаемых ими полномочий и мере их фактической реализации. В

этом смысле суверенитет может быть более полным или ограни­ченным, увеличиваться или уменьшаться. С учетом данного обстоятельства представляется возможным рассматривать государственный суверенитет как меру независимости (или самостоятельности, верховенства) государственной власти, выражающуюся в совокупности принадлежащих ей предметов ведения и полномо­чий, а также в их фактической реализации.

В федеративном государстве эта власть осуществляется на двух главных уровнях — общенациональном (или общефедеральном) и на уровне субъектов федерации. Означает ли это, что как феде­ральный центр, так и субъекты федерации являются одновремен­но выразителями государственного суверенитета? Постановка про­блемы в такой плоскости влечет за собой, по крайней мере, два вопроса: делим ли суверенитет вообще и могут ли быть суверен­ными субъекты федераций (в том, что федеральная власть реали­зует суверенные права, кажется, никто не сомневается)?

Исторически источником идеи о неделимости суверенитета была упоминавшаяся борьба за верховенство между светской и церков­ной иерархиями. Такие сторонники королевского абсолютизма, как Ж. Боден, защищали неделимость суверенитета и принадлеж­ность его только и исключительно королевской власти. По мень­шей мере наивно защищать идею неделимости суверенитета в ее классическом варианте в двадцатом столетии, тем более примени­тельно к федеративному устройству, как это было свойственно советским авторам (75) и некоторым западным политологам. На­пример, Карл Фридрих утверждал, что ошибочно использовать слово “суверенитет”, когда речь идет о федерализме. “В федера­тивной системе, — заявлял он, — не существует никакого сувере­нитета; автономия и суверенитет исключают друг друга при таком политическом устройстве. Говорить о передаче части суверенитета, значит отрицать идею суверенитета, которая со времен Бодена означала неделимость” (76).

Однако этот взгляд давно не соответствует жизненным реали­ям. В частности, в федеративной системе, где нормой является разделение власти по вертикали в виде разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъекта­ми федерации, уже в силу этого неизбежно разделение суверенитета. Нельзя не согласиться с мнением, что “разделение полномочий является главным выражением деления суверенитета” (77). “ ... В

любом федеративном государстве суверенитет должен делиться между различными уровнями государственного управления... Он не может служить в качестве базы легитимации абсолютной влас­ти ни одного из уровней государственного управления” (78). По мнению двух швейцарских специалистов, составными элемента­ми суверенитета в пределах федеративного государства являются государственный характер субъектов федерации (самоконституи­рующаяся власть), автономия и финансовый суверенитет, децен­трализация власти принимать решения, участие составных частей федерации в принятии на себя новых обязательств, ответствен­ность членов федерации перед национальным правительством (79).

Представляется, что суверенитет делим и неделим одновремен­но. Неделим в том смысле, что единым и единственным источни­ком суверенитета является сам народ. В то же время суверенитет делим, если иметь в виду, что он реализуется в деятельности разных органов государственной власти.

С проблемой делимости или неделимости суверенитета органи­чески связан вопрос о том, могут ли быть суверенными субъекты федераций. В отечественной литературе в трактовке этого вопроса существовало и продолжает иметь место печальное единодушие, выражающее, как мне представляется, общую устремленность рос­сийского менталитета к унитаризму и унификации. Даже респуб­лики в составе Российской Федерации, не говоря уже о всех иных субъектах РФ, объявляются не суверенными (80). Несуверенность субъектов федераций связывается то с отсутствием у них права выхода из федераций (81), то с отсутствием у них независимости во внешних сношениях и самостоятельности во внутригосудар­ственных отношениях (82).

Все субъекты зарубежных федераций объявлялись не суверен­ными. Единственно суверенными провозглашались союзные рес­публики в составе СССР (83), хотя почти ни одна из них не обладала тем объемом полномочий, которые есть у американских штатов, канадских провинций или земель ФРГ. Одним из очевид­ных парадоксов в позиции большинства российских авторов зак­лючается в отрицании суверенности субъектов федерации при при­знании за ними сферы исключительной компетенции.

В зарубежной политологии на этот счет высказываются раз­ные точки зрения. Например, утверждается: “Там, где централь­ное правительство называется суверенным, говорят, что система

является “унитарной”. Когда местные правительства называются суверенными, говорят, что система является “конфедеративной”... Таким образом, там, где ни центральное правительство, ни мест­ные правительства не являются суверенными, говорят, что систе­ма является “федеративной” (84). Здесь верно все, за исключени­ем последнего, ибо при федеративном устройстве государства есть свои носители суверенных полномочий.

По-видимому преобладающей в западной политической науке является точка зрения, согласно которой суверенитет, принадле­жащий народу, реализуется в федеративном государстве как на уровне федерального центра, так и на уровне субъектов федера­ций.

Приведем некоторые высказывания зарубежных авторов по этому вопросу. Еще в работе, опубликованной в 1959 г., извест­ный западногерманский государствовед Т. Маунц писал: “Объеди­нение не лишает государства-члены ни их государственности, ни первичного характера их суверенной власти. Скорее оно их им гарантирует, и если они не имели их до объединения, то даже предоставляет” (85). По мнению Д. Элазара, суверенным является только народ, который путем добровольного волеизъявления (на выборах или референдуме) делегирует полномочия органам госу­дарственной власти разного уровня (86). “Любая функционирую­щая федеральная система, — считает Р. Уитейкер, — отрицает..., что национальное большинство является эффективным выраже­нием суверенитета народа: федерация заменяет большинство бо­лее рассредоточенным определением суверенитета” (87). “В феде­ральной системе, — пишут В. Лайонс, Дж. Шеб, Л Ричардсон, ― как правительства штатов, так и центральное правительство яв­ляются суверенными. Ни одно из них не может устранить другое или изменить структуру другого. Каждое имеет свой договор с управляемыми и свою собственную роль в выполнении задач по управлению. Как национальное правительство, так и штаты могут действовать непосредственно, влияя на жизнь индивидов, хотя и различным способом. Конечно, этот поделенный суверенитет силь­но усложняет процесс управления. Любая федеральная система влечет за собой частичное совпадение функций и неизбежную напряженность в отношениях между национальным правитель­ством и правительствами штатов” (88). “Федерализм, — подчер­кивает Г. Оттосен, — есть форма правления, при которой суверенная

власть делится между центральной властью и рядом со­

В швейцарской доктрине федерализма кантоны рассматривают­ся как суверенные государства. “Для того, чтобы быть признанны­ми в качестве государств, — пишет Т. Флейнер, — кантоны долж­ны иметь свою собственную территорию, суверенитет и свое на­селение. Все эти элементы, необходимые государствам, есть у кан­тонов”. И далее: “В целом кантоны располагают всеми необходи­мыми признаками суверенного государства. Они издают законы, имеют свою судебную систему, управляются кантональной ис­полнительной властью. Все государственные органы легитимны не в соответствии с федеральной Конституцией, а в соответствии с Конституцией кантона” (91).

Особенность федерализма в контексте проблемы суверенитета заключается также в том, что здесь прямое выражение воли большинства, обычное для демократически организованного унитарного государства, наталкивается на определенные ограничения. Как отмечается в зарубежной политологической литературе, любая функционирующая федеративная система отрицает, что “национальное большинство является эффективным выражением суверенитета народа” (92). Причем делается это не путем отбрасывания самого демократического принципа как такового — принципа большинства, а посредством выдвижения политически более сложной процедуры выражения и представительства воли народа — на двух (федеральном и региональном) или даже нескольких уровнях.

В конституционном законодательстве демократических федера­ций, как правило, нет упоминаний о суверенитете. Так, Консти­туция США нигде не употребляет термин “суверенитет” и не на­зывает суверенными ни федеральное правительство, ни штаты, хотя отцы-основатели США признавали суверенитет штатов. Дж. Мэдисон писал, например, что “…равноправие штатов при голо­совании в Сенате является конституционной формой признания той части суверенитета, которую конституция оставляет за каж­дым штатом, а также и тем орудием, которое хранит и защищает этот остающийся суверенитет” (93). Пожалуй, только Конституции

Швейцарии и Мексики закрепляют суверенитет соответственно кантонов и штатов. Так, в ст. 3 швейцарской Конституции зафик­сировано положение о том, что кантоны являются суверенными государствами постольку, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией, и как таковые осуществляют все пра­ва, которые не переданы федеральной власти.

Что касается судебных решений, играющих существенную роль в конституционно-правовом развитии демократических государств, то следует признать ошибочным утверждение, будто несуверен­ность субъектов федераций подтверждается решением федераль­ных верховных судов (94). Есть примеры как раз обратного поряд­ка.

Рассматривая в 1974 г. вопрос о конституционности поправок к Федеральному Акту о Стандартах справедливого труда, которые (поправки) распространяли национальное законодательство о минимальной заработной плате и максимальной продолжительности рабочего дня на государственных служащих штатов и местных ор­ганов власти. Суд, отметив неконституционность указанных по­правок, признал, в частности, что они “нарушают основанную на конституции защиту суверенных прав штатов” (95). В решении Верховного Суда США по делу Hondel v. Virginia Surface Mining and Reclamation Association в 1981 г. говорится о вопросах, которые, бесспорно, являются “атрибутами суверенитета штатов” (96). Еще в одном решении Верховного Суда США, а именно по делу Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority (1985 г.), гово­рится о “суверенных правах штатов” (97).

Таким образом, существующая политико-правовая практика и доктринальные толкования позволяют сделать вывод, что в федеративных системах государственный суверенитет как производное от суверенитета народа не принадлежит отдельно ни федеративно­му центру, ни субъектам федерации. Он является свойством феде­ративного государства в целом, а значит — реализуется как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов федераций. Не будет ошибкой сказать, что как федеральный центр, так и субъекты федераций — выразители государственного суверените­та в пределах своих полномочий. То, что субъекты федераций на­ряду с участием в осуществлении совместной компетенции имеют исключительные предметы ведения и полномочия, является убедительным свидетельством их суверенности. И мера этой суверенности

зависит именно от объема реализуемых государственных полномочий.

Утверждение в теории и политической практике идей делимо­сти суверенитета и распределения его между федерацией в целом и ее субъектами имеет с точки зрения обеспечения демократии значительный смысл. Нельзя не согласиться с мнением, что предоставление всей суверенной власти правительству одного како­го-либо уровня (федерального или регионального) есть приглашение к диктаторскому правлению. “Федерализм, — пишет М. Редиш, — стремится избежать тирании двумя путями. Во-первых, разделяя суверенную власть между двумя уровнями правитель­ства, федеративная система сокращает вероятность того, что пра­вительство более высокого уровня будет способно контролировать все стороны жизни граждан. Во-вторых, если правительство более низкого уровня попытается навязать тираническое правление, у его граждан есть доступный спасательный клапан межрегиональ­ной мобильности” (98).

Представление о том, что государственный суверенитет принадлежит федерации в целом, а реализуется как на федеральном, так и на региональном уровнях в пределах компетенции соответствующих органов государственной власти, во многом снимает остроту теоретических и политических дискуссий на тему: что такое суверенитет и кому он принадлежит в федеративном государстве, переводит эти дискуссии в плоскость решения более практических вопросов определения предметов ведения и полномочий федеральной власти и органов государственной власти субъектов федерации.