М. X. Фарукшин Современный федерализм: российский и зарубежный опыт

Глава 1. К ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1 Понятие и вилы федерализма.

Слова “федерализм”, “федерация”, “конфедерация”, “федеративный”, “конфедеративный” имеют общий корень и происходят от латинского “feodus”, что соотносится с понятием соглашения (1). “Термин “федеральный”, — пишет Дж. Лемко, —происходит от латинского “feodus”, соотносясь с контрактом, договором, союзом” (2). Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключается в том, что они создаются и функционируют на основе соглашений между субъектами, вступающими в определенный союз.

Первоначальный смысл термина “feodus” сводится к тому, что федерация и конфедерация формируются снизу по инициативе самих участников этих образовании. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.

В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, в одном зарубежном источнике отмечается, что “не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множество определений “федерализма”... Теория федерализма еще развивается” (3). Не существует единой модели федерализма, — говорится в другом иностранном издании,―скорее, федерализм принимает много форм” (4). “Несмотря на постоянное использование, термин “федерация” является все еще не ясным. Нет общепринятого определения” (5).

В отечественной литературе понятия “федерация”, “федеративное устройство”, “федерализм” часто рассматриваются как идентичные. Однако вряд ли эго корректно, по крайней мере, по отношению к понятию “федерализма”. Обращаясь к нему, известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких

разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели (6).

Разумеется, не все в приведенной характеристике относится
только к федерализму, но не подлежит сомнению и то, что федерализм нельзя сводить, подобно федерации, лишь к той или иной политической форме.

Далее, в отечественной литературе понятия “федерация”, “федеративное устройство”, “федерализм” чаще всего воспринимаются и используются как сами собой разумеющиеся, хотя на самом деле это, как будет видно из последующего изложения, не совсем так. Из встречающихся и нашей науке разъяснений относительно того, что есть федерация, типичным является выделение в качестве ее основополагающего принципа разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. “Разграничение предметов ведения и полномочий ― наиглавнейший аспект федеративных отношений” (7).

Федерализм определяется также как объединение двух или более государственных образовании (земель, штатов, провинций, и т. д.), каждое из которых в большем или меньшем объеме обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов (8). В этом определении указаны несомненно важные признаки федерации: объединение государственных образований, наличие у них собственной компетенции и системы государственных органов, относящихся к трем ветвям власти. Однако такое понимание федерации является все же ограниченным и не дает полного представления об этой форме государственного устройства.

Еще менее удачно определение, согласно которому “федерация — это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач” (9). Здесь верно указано, что именно государственные образования (и можно было бы добавить в соответствии с Конституцией РФ — государства) являются субъектами федерации. Однако нельзя согласиться с тем, что федерации образуются только для решения центральной властью

общих для их субъектов задач. Очевидно, федерация призвана
(и так происходит на самом деле) способствовать решению как
общих, так и специфических задач, стоящих перед федерацией в
целом и ее субъектами. Отметим также, что федерация — это не
только единое, но и союзное государство.

Недостаточно четкое понимание федерации и федерализма ведет к ошибочным выводам. Так, в литературе советского периода можно было встретить утверждение, что унитаризм государственного устройства Канады проявляется, в частности, “в закреплении за федеральным парламентом прав законодательствовать по обширному кругу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции” (10). В данном случае имело место весьма своеобразное понимание унитаризма и федерализма. То, что естественно вписывается в само понятие федерации — включение наиболее общезначимых для любого общества вопросов в предмет ведения федеральной власти, например, вопросов обороны, — выдается за признак или проявление унитаризма. Более того, вообще признание исключительной компетенции федеральных органов власти по определенному кругу вопросов — это, оказывается, унитаризм. Тогда что же представляет собой действительный федерализм? Отсутствие точно очерченной компетенции федеральных органов власти?

Адекватное отражение признаков федерализма важно, по крайней мере, с двух точек зрения: отграничения федерации от унитарного государства, с одной стороны, и конфедерации — с дру­гой; разработки и осуществления взвешенной политики в области строительства и развития демократической федерации и обеспечения ее стабильности. Любое отступление от объективно обусловленного федеративного устройства в ту или другую сторону чревато нарушением баланса значимых социальных интересов и риском дестабилизации со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Зарубежная политическая наука не отличается единством подходов к пониманию федерации и федерализма, при этом, кстати, оба понятия чаще всего употребляются как взаимозаменяемые. Прежде всего следует отметить, что федерализм нередко определяется через разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. “Один из атрибутов обычного определения федерализма, — пишет В. Остром, — это такая система правления, в которой власть осуществляется

одновременно общенациональным правительством и правительством штатов или округов. Центральным пунктом такого опреде­ления является двухуровневая структура правления” (11). Или, как заметил Д. Элазар, “федерализм в его самой ограниченной форме обычно определяется как имеющий дело с разделением и распределением власти, но даже в этой ограниченной форме под­разумевается приверженность к концепции справедливости, ко­торая утверждает, среди прочих вещей, что распределение полно­мочий необходимо и желательно. С другой стороны, федерализм в самом широком смысле представляется как форма справедливости — подчеркивающая свободу и участие граждан в управлении — но такая, которая неизбежно связана с распределением полномочий”(12).

Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, т. е. управление, разделенное на два уровня — федеральный и регио­нальный. При таком определении федерализм включает в себя некую договорную связь предположительно постоянного характера, которая предусматривает разделение полномочий, обходит воп­рос о суверенитете и дополняет, но не стремится заменить или приуменьшить имевшиеся прежде органические связи там, где они продолжают существовать(13).

Выделение принципа разграничения предметов ведения и полномочий в той или иной его формулировке составляет ядро многих определений федерализма, предложенных зарубежными политологами. Так, У. Райкер описывает федеративное государство как политическую систему, в которой “деятельность правительства поделена между региональными правительствами и централь­ным правительством таким образом, что каждое из правительств осуществляет деятельность, в которой оно принимает окончательное решение” (14). По мнению У. Вейера, федеральный принцип — это метод такого разделения полномочий, когда федеральное и региональное правительства, каждое в определенной сфере, од­новременно координируют свою деятельность и являются незави­симыми (15).

Примером ограниченного в исследовательских целях определения федерализма, когда он по сути дела сводится к разграниче­нию полномочий между двумя уровнями управления — общенациональным и региональным — является определение, предложенное

И. Душасеком. Федерализм, по его словам, означает, что две разновидности правительства, ни одно из которых не находится в милости у другого, “законодательствуют и управляют в преде­лах своих отдельных, но взаимосвязанных юрисдикций. Это крат­кое и вполне достаточное рабочее определение федерализма” (16).

Близко к рассмотренному определение федерализма как конституционной системы, “которая демонстрирует разделение между центральным и региональным правительствами и в которой реги­онам предоставляется специальное или закрепленное за ними пред­ставительство в процедурах принятия решения центральным пра­вительством”(17). Правда, как нетрудно заметить, в данном определении, кроме разделения двух уровней правительства, в качестве признака федерализма выделено и участие регионов в при­нятии решений на уровне федерального центра, и это расширяет характеристику, хотя и не дает еще полной картины федерализма.

Однако в современной западной политической науке превалирует все-таки не этот довольно ограниченный, а многоплано­вый подход к анализу содержательных признаков федерализма. В качестве примера снова сошлемся на Д. Элазара. Он предлагает более полное описание федерализма, выделяя три базовые характеристики, которые, по его мнению, являются общими для всех истинно федеративных систем. Во-первых, это наличие писаной конституции, которая обычно воплощает в себе договорный ха­рактер федеративного союза и очерчивает условия разделения власти в рамках политической системы. При этом имеется в виду, что это разделение власти по вертикали — между федеральным центром и субъектами федерации, которое можно изменить только путем использования чрезвычайных процедур.

Во-вторых, в качестве всеобщего признака федеративных систем автор называет нецентрализацию (noncentralization), которую он настоятельно советует не отождествлять с децентрализацией. Последняя предполагает существование центральной власти, которая по своему усмотрению может осуществить децентрализа­цию или рецентрализацию властных полномочии. Иначе говоря, децентрализация или рецентрализация становится предметом ми­лости со стороны федеральной власти, а не вопросом права. В нецентрализованной же политической системе власть распределяется таким образом, что ее нельзя в законном порядке централизовать или сконцентрировать, не нарушая структуру и дух конституции.

В-третьих, атрибутом любой федеративной системы Д. Элазар считает пространственное (areal) деление власти. “По-видимому, — пишет он, — федеративная система требует какой-то пространственной основы для федеративного деления, хотя, возможно, в сочетании с другими элементами” (18).

Рассмотренные три базовые характеристики федерализма автор дополняет некоторыми принципами, которые он называет операциональными и посредством которых данные характеристики реализуются практически. Один из этих принципов — наличие ли­нии прямой связи между общественностью, с одной стороны, и национальным и региональным правительствами — с другой, ко­торая позволяет общественности оказывать непосредственное вли­яние на оба правительства, а последним — осуществлять прямую власть над одним и тем же населением.

Для поддержания состояния нецентрализации составные части федеративного государства должны быть примерно равными по населению и богатству или, по крайней мере, с учетом их неравенства сбалансированными географически или по численности населения. Успешно функционирующие федеративные системы характеризуются постоянством границ субъектов федерации. Это не означает, что границы нельзя изменять, но как вопрос кон­ституционного права — такие изменения могут быть произведены только с согласия соответствующих субъектов федерации, а как вопрос практической политики таких изменений нужно избегать, за исключением самых крайних ситуаций.

Д. Элазар считает, что в нескольких очень важных случаях нецентрализация поддерживается посредством конституционно гарантированного существования различных систем права в состав­ных частях федеративного государства. Хотя различия в правовых системах со временем стираются, существование их является мощ­ным оплотом против централизации. По его мнению, нецентрализация усиливается также за счет предоставления субъектам феде­рации гарантированного представительства в федеральном зако­нодательном органе и часто наделением их гарантированной ролью

В отечественной научной литературе широкие и более полные характеристики федерализма не столь часты, но тем не менее встречаются. Так, на взгляд Р.Г. Абдулатипова и Л. Ф. Болтенковой, “понятие принципа федерализма должно непременно включать в себя следующие элементы: определение государственности как федеративной; осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; самостоятельность субъек­тов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической органи­зации; системообразующее единство и неразрывная связь субъек­тов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять цело­стность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные со­юзы; невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами” (22).

Обзор определений федерализма, предложенных в отечествен­ной и зарубежной литературе, с одной стороны, свидетельствует о несомненных достижениях политической науки в области исследований федерализма, с другой — дает почву для дискуссий с целью дальнейшего продвижения в разработке теоретических и прикладных аспектов федерализма.

Прежде всего следует констатировать, что политическая исто­рия человечества выдвинула только две основные формы государ­ственного устройства, понимаемого как территориально-политическая

организация государства: унитарную и федеративную. Кон­федерацию нельзя ставить в один ряд с ними, поскольку она никогда не была и не является формой государства, а представля­ет собой форму союза независимых государств. Федерация в отли­чие от конфедерации является единым государством, а в отличие от государства унитарного — союзным государством.

Федерация обладает специфическими чертами. Поэтому не конструктивно наделять ее признаками, характеризующими всякое демократическое государство независимо от его формы. Так, В. Остром относит к основным элементам федерализма, в частно­сти, плюрализм институтов правления; конституционное правле­ние; состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; массовое участие граждан в общественной деятель­ности; установление моделей взаимоотношений, присущих откры­тым обществам; способность к реформированию в условиях слож­но организованного общества (23). Поскольку перечисленные при­знаки не являются специфически федеративными, их включение в состав основных элементов федерализма ничего не проясняет в плане изучения федерации как особой формы государственного устройства и, более того, мешает ее познанию.

Как показывает опыт длительного существования федеративных государств, особенно США и Швейцарии, федерация — это самостоятельная, постоянно действующая и результативная фор­ма государственного устройства. Противоречит политической прак­тике, а потому является несостоятельным взгляд о какой-то вре­менной, преходящей природе федерализма, о том, что это проме­жуточная форма государственного устройства, которая в конечном счете якобы должна выродиться в унитаризм.

Такого взгляда придерживался К. Вейер, один из первых американских исследователей федерализма послевоенного времени, книга которого “Федеральное правительство” выдержала на Запа­де несколько изданий. Он утверждает, будто от федерализма по­степенно отказываются, если не по форме, то фактически как от ненужного бремени (24). Из советских авторов подобных взглядов придерживался Г. В. Александренко, который писал: “Сочетание элементов унитаризма с элементами конфедерации с явным преобладанием первых дает основание рассматривать буржуазную федерацию как промежуточное социальное явление между конфедерацией и унитарным государством” (25).

Тезис о временном, переходном характере федерации не толь­ко не получил поддержки среди основной массы специалистов в области федерализма, но и был подвергнут справедливой критике. Как считает Д. Элазар, рассматриваемая точка зрения могла бы иметь некоторое обоснование при описании истории нефедера­тивных политических систем, которые использовали федератив­ные принципы, чтобы способствовать национальному единству. В качестве примера он ссылается на эволюцию Испании с момента падения Гренады в 1492 году до смерти Ф. Франко в 1977 г. Одна­ко, пишет Д. Элазар, не существует никаких доказательств того, что, например, в таких странах, как Канада, Швейцария и США, значимость федерализма уменьшилась после того, как эти госу­дарства достигли стадии зрелости. “За возможным исключением Колумбии ни одна федеральная система в истории никогда не эволюционировала в унитарную...” (26). По утверждению П. Кин­га, желание рассматривать федерации как менее постоянные фор­мы государственного устройства, как предрасположенные в струк­турном отношении либо к распаду, либо к полной интеграции “фактически не имеет под собой никакого основания” (27).

Рассматриваемый тезис дезориентирует в оценке действитель­ной значимости федерализма в современном мире, мешает последовательному, эффективному использованию его принципов. Объективно он ориентирует политическую практику на возмож­но более быстрый по времени переход от федерализма к унита­ризму как финальной стадии эволюции государственного устрой­ства. Все это противоречит здравому смыслу, объективной логике развития федеративных государств и международному опыту ис­торически известных федераций.

Для адекватного понимания федерализма чрезвычайно важно также отграничение федерации от конфедерации. Сделать это тем более важно, что в последнее время заявлена позиция, согласно которой конфедерация рассматривается как разновидность феде­рализма. Так, в статье, опубликованной в 1996 г. в журнале “Меж­дународное обозрение политической науки”, Д. Элазар использу­ет федерализм как родовое понятие, “с федерацией и конфедера­цией в качестве двух его разновидностей” (28). Согласиться с та­кой позицией нельзя, ибо она, на наш взгляд, вносит дополни­тельную путаницу в понимание федерализма.

Для уточнения категориального аппарата, используемого при изучении федерализма, представляется также важным определение значения и соотношения понятий “федерализм” и “федера­ция”. В научной литературе первое из них чаще всего применяется как синоним второго. Утверждается, например, что “федерализм можно отождествить с федеративным управлением, т. е. федера­тивным государством” (29). Поскольку такое понимание федера­лизма укоренилось в научных исследованиях, то следовало бы одновременно уточнить, что в данном случае указанное понятие используется в узком смысле. В широком же смысле слова федера­лизм в нашем понимании включает в себя совокупность двух основных элементов: форму государственного устройства (феде­рацию) и идеи, положенные в основу федеративного устройства (идеи федерализма), которые воплощаются в соответствующих политико-правовых принципах. На наш взгляд, при толковании данного понятия в широком смысле появляется возможность раз­деления институционально-функциональных и идейно-теоретичес­ких аспектов федерализма, что способствует углублению его по­знания.

Федерация как форма государственного устройства есть преж­де всего определенное структурное образование. Она состоит из федерального центра, представленного высшими органами государственной власти и управления, и относительно самостоятельных составных частей, которые в совокупности и вместе с феде­ральным центром образуют единое союзное государство. При этом составные части федерации могут формироваться по территори­альному или национально-территориальному признакам. Во вто­ром случае компактно проживающая на данной территории этническая общность может создать собственную национальную государственность в рамках более крупного целого — федеративного государства и стать титульной нацией, т. е. давшей свое имя соответствующему национальному государству — члену федерации. Отнюдь не случайно, что в ст. 5 Конституции Российской Федера­ции республики, входящие в состав РФ, названы государствами.

Всякая федерация имеет конституцию, которая существенно отличается (или, по крайней мере, должна отличаться) от конституции унитарного государства. Эти отличия выражаются в том, что в федерациях конституция закрепляет одновременно единый и союзный характер федеративного государства.

В ней закрепляется, далее, разграничение предметов ведения и полномочий самой федерации и ее субъектов в виде определения сфер исключительной компетенции федерального центра и орга­нов государственной власти членов федерации, а также их совме­стной или конкурентной компетенции. Конституционно закреп­ленное распределение предметов ведения и полномочий не может быть изменено никаким иным способом, кроме как путем внесе­ния поправок в конституцию. Однако сделать это без участия субъектов федерации невозможно и в первую очередь потому, что конституция федеративного государства не подлежит изменениям без согласия его субъектов — членов федерации.

Если бы распределение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти можно было бы легко изменять, разумеется, по желанию в первую очередь обще­федеральных структур, то увеличилась бы вероятность риска дес­табилизации федеративных отношений с последующим разруше­нием самой федерации. Поэтому достаточно строгое разграниче­ние предметов ведения и полномочий и невозможность изменить его без формальных поправок к Конституции — достоинство фе­дерализма, а не его недостаток, как это иногда изображается в политологической литературе (30).

Наконец, Конституция федерации закрепляет принцип территориальной целостности не только самого федеративного государства, но и его составных частей. Границы субъектов федерации не могут быть изменены без согласия последних. Так, Конституция Австралийского Союза запрещает какие бы то ни было изменения территории или границ штатов без одобрения большинства изби­рателей данного штата. Конституция Швейцарии предусматривает в ст. 5, что Конфедерация гарантирует территориальную целост­ность кантонов. Соответственно конфедерация препятствует нару­шению кантонами территориальной целостности других канто­нов, а также предъявлению территориальных притязаний на тер­ритории других кантонов. “Это полномочие федеральных властей имеет решающее значение для стабильности Швейцарской феде­рации, где лингвистические, культурные и конфессиональные границы не совпадают с границами кантонов. Этот вид гарантии был бы одинаково важен в случае создания федерации европейс­ких государств” (31). Конституция Российской Федерации в ст. 67 закрепляет норму: “Границы между субъектами Российской Фе­дерации могут быть изменены с их взаимного согласия”.

Отличительным признаком федеративного государства являет­ся то, что субъекты федерации обладают значительной автономи­ей и относительной независимостью от федерального центра. Как указывалось в зарубежной литературе, эта автономия “состоит из элементов, существенных для государственного суверенитета: она включает конституционную, законодательную, исполнительную и судебную автономию” (32). Если регионы располагают только делегированными законодательными полномочиями, то нельзя говорить о федеративном государстве в собственном смысле слова. “То же самое можно сказать, если региональные образования не наделены полномочиями автономно организовывать судебную власть” (33).

Члены федерации имеют собственную политическую организацию (систему), а их должностные лица не подконтрольны влас­ти центра. Субъекты федерации имеют собственные финансовые ресурсы, которыми распоряжаются вполне самостоятельно. Пользу­ясь бюджетной автономией, они сами устанавливают региональ­ные экономические и социальные приоритеты, на достижение которых они расходуют принадлежащие им средства. Наконец, субъекты федерации могут и должны принимать участие прямо и опосредованно во внешней, прежде всего и главным образом во внешнеэкономической, политике федеративного государства.

Определенная специфика присуща и федеративным отноше­ниям. Они складываются внутри федеративного государства по вертикали — между федеральным центром и субъектами федера­ции — и по горизонтали — между самими субъектами федерации. Первая группа отношений обычно закрепляется и регулируется в Конституции федеративного государства, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемы­ми, например, в Российской Федерации между общефедеральны­ми органами государственной власти и органами государственной власти членов федерации.

В этой связи следует отметить, что как в теории, так и на практике одним из субъектов федеративных отношений является сам федеральный центр, поэтому обозначение в качестве “субъектов федерации” только ее составных частей, строго говоря, не корректно. Федеральный центр тоже является субъектом федерации, как и составные части федеративного государства — регионы. Предпринимавшуюся в отечественной науке попытку провести различие

между понятиями “субъект федерации” и “субъект федера­тивных отношений” (34) вряд ли можно признать удачной. Труд­но представить себе, как можно быть субъектом федеративных отношений, не являясь в то же время субъектом федерации, или как можно быть субъектом федерации, не являясь одновременно субъектом федеративных отношений?! Очевидно, следует просто признать сложившееся в науке и обыденном сознании употребле­ние термина “субъекты федерации” для обозначения только со­ставных частей, членов федерации, несмотря на сохраняющуюся при этом неточность.

Вторую группу федеративных отношений составляют отноше­ния между самими членами федерации. Эти отношения охватыва­ют, как правило, широкий круг вопросов, но доминируют обыч­но вопросы финансово-экономические. В Российской Федерации указанные отношения закрепляются и регулируются межрегио­нальными объединениями типа “Большой Волги” или Сибирско­го соглашения и принимаемыми в их рамках документами, а так­же двусторонними договорами, которые заключаются между от­дельными регионами — субъектами федерации.

В отличие от конфедерации федеративное государство является более централизованным (или менее децентрализованным), в отличие же от унитарного государства — менее централизованным (или более децентрализованным), оставляя значительную автоно­мию составным частям федерации. Как добровольный союз госу­дарств конфедерация не может воспрепятствовать государству-члену выйти из ее состава, если это государство сочтет, что такой шаг соответствует его интересам. В унитарном же государстве, есте­ственно, не признается никакое право на отделение какой-то ча­сти и выход ее из его состава.

Что касается федерации, то ситуация здесь сложнее. Конечно, преувеличением является утверждение, будто “в федерациях попытка сецессии рассматривается как мятеж” (35). Все дело в том, о какой федерации идет речь. Достаточно вспомнить попытку канадской провинции Квебек решить этот вопрос демократически, путем референдума. Суть проблемы в другом.

Вопрос о праве на отделение субъектов федерации оказался дискуссионным. С одной стороны, заявлялось, что признание такого права противоречило бы тому факту, что члены федерации подчиняются демократическому большинству, согласие которого

придает юридическую силу акту отделения. Кроме того, необходимо учитывать, что отделение затрагивает не только интересы конкретного субъекта федерации, но и интересы всей федерации. Поскольку на территории ни одного субъекта федерации не про­живает только одна этническая общность, при решении вопроса об отделении нужно уважать интересы и волю и не титульных национальностей.

С другой стороны, аргументация в пользу признания права на отделение поддерживается правом каждого народа на самоопреде­ление, тем, что демократическое федеративное государство осно­вывается только на доброй воле составляющих его субъектов фе­дерации, которые при объединении в федерацию реализовали свой первоначальный суверенитет.

Однако, как справедливо отмечают некоторые авторы, про­блема отделения не может решаться на чисто юридической основе. Возможны ситуации, которые не поддаются традиционным пра­вовым решениям. Нет никакого смысла настаивать на сохранении федерации, в которой все или некоторые члены федерации от­крыто выступают в пользу отделения, поскольку условия, при которых они сообща образовали федеративное государство, суще­ственно изменились (36).

В отдельных, исключительных случаях некоторые федерации

В данном случае имеет место реальное столкновение равным образом признанных международным сообществом принципов — территориальной целостности государства и права каждого народа на самоопределение, включая создание собственной националь­ной государственности. Абсолютизация любого из этих междуна­родно-правовых принципов по существу заводит в тупик, исклю­чает возможность компромиссных решений во взаимоотношениях

федерации в целом и тех ее субъектов, которые являются национальными государствами (или государственными образованиями).

Акты, принимаемые органами конфедерации, как правило, не содержат нормы прямого действия, иначе говоря, они не распространяются автоматически на территорию и граждан государств-членов конфедерации, а адресованы последним, которые сами решают — распространять ли действие этих актов на свою терри­торию. В унитарном государстве такая проблема вообще не стоит: там акты, принимаемые органами государственной власти, имеют прямое действие на всей территории государства и в отношении всех проживающих на ней, разумеется, за исключением тех отно­сительно немногочисленных лиц, которые пользуются правом экстерриториальности. В федерациях же акты, принимаемые общефедеральными органами государственной власти, имеют прямое действие в отношении как самих субъектов федерации, так и всего населения федеративного государства, если эти акты при­няты в пределах компетенции общефедеральных органов власти и не вторгаются в сферу исключительной компетенции членов федерации (37).

Исходя из своих национально-государственных интересов, члены конфедерации имеют право не признавать и не применять на сво­ей территории решения, принимаемые конфедеративными орга­нами (право нуллификации). В унитарном государстве обеспечива­ется верховенство законов и других нормативных актов централь­ной власти на всей его территории.

В федеративном государстве имеет место разделение юрисдик­ции федерации и ее субъектов. Нормативные акты, принятые общефедеральными органами государственной власти, по вопросам, относящимся к исключительной компетенции федерации, а так­же по вопросам совместной компетенции федерации и ее субъек­тов, действуют на всей территории федеративного государства. Однако общефедеральные органы государственной власти не име­ют права принимать нормативные акты по вопросам, относящим­ся к сфере исключительной компетенции субъектов федерации. Такие вопросы должны регулироваться только нормативными ак­тами самих субъектов федерации.

Отметим в заключение еще один принципиально важный при­знак федерации. Конфедерация не имеет собственной налоговой системы, ее бюджет складывается из добровольных взносов государств-

членов, которые тем самым определяют объем средств, необходимых для содержания конфедеративных органов и реали­зации согласованных программ. В унитарном государстве существует единая, довольно централизованная налоговая система с возмож­ными некоторыми местными особенностями, которые требуют согласия со стороны центральной власти. В федеративном государ­стве налоговая система охватывает три уровня — общефедераль­ный, региональный и местный. При этом субъекты федерации имеют достаточно широкие и самостоятельные права по сбору и использованию налогов, в составлении и реализации собственно­го бюджета.

Все сказанное о статусе субъектов федерации, об их относи­тельной самостоятельности и независимости от федерального центра вовсе не означает, что субъекты федерации имеют неограничен­ную власть. Совсем нет. Их полномочия должны быть определены в Конституции федеративного государства либо в Конституции (в общей форме) и детализированы в договорах между федеральны­ми органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, как это имеет место в Российской Федерации. В демократическом федеративном государстве обеспе­чивается верховенство его Конституции и федеральных законов на всей территории страны. За соответствием законодательства субъектов федерации федеральному конституционному и иному законодательству устанавливается строгий конституционный над­зор. Однако в данном случае демократическая федерация тем и отличается от квазифедераций, что в ней федеральное законодательство является не продуктом правового произвола федерально­го центра, а результатом совместного творчества федеральной власти и властей субъектов федерации.

При всей важности структурных элементов федерация не ограничивается ими. Она включает в себя и многочисленные федера­тивные процессы. Если бы федерация сводилась только к инсти­туционально-нормативным принципам, закрепленным в Конституции, но реально элементы федерализма не проявлялись бы в политике, управленческом процессе, во всей жизни федератив­ного государства, то такая федерация оказалась бы декоративной, и цена ее была бы невелика. Поэтому, описывая признаки действительной, а не декларируемой федерации, чрезвычайно важно подчеркнуть единство ее структурных и процессуальных элементов (38).

Под процессами, указывающими на федеративную при­роду государства, следует в первую очередь понимать характер выработки и принятия политико-управленческих решений, осо­бенности взаимодействия и сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъек­тов федерации, реальную конкуренцию и сотрудничество между самими субъектами федерации, особенности взаимоотношений граждан с региональными и федеральными органами власти и т. п. Таким образом, сказанное выше раскрывает основные содер­жательные признаки федерации и позволяет уточнить и разграни­чить такие понятия, как “федерация”, “конфедерация”, “федера­лизм”.

Коренные признаки федерации имеют универсальное значе­ние и в принципе должны присутствовать в любом федеративном государстве. Но их конкретное выражение в разных странах может иметь свои особенности. Именно это является потенциальной почвой для образования различных видов федерализма. При этом не сле­дует удивляться тому, что в разных классификациях федерализ­ма, основанных, естественно, на неодинаковых критериях, мо­жет оказаться одно и то же федеративное государство. Более того, одно и то же федеративное государство может быть отнесено то к одной, то к другой разновидности федерализма вследствие своей эволюции в рамках одного общества.

В политологической литературе виды федерализма выделялись в зависимости от трех критериев. Первым из них является исход­ный принцип создания федеративного государства. Как пишет Д. Элазар, существуют три главных модели современного федера­лизма: американская, швейцарская и канадская системы (39). Швей­царская модель была первой современной федерацией, построен­ной с учетом местных этнических и лингвистических различий. Канадская система основывается не только на обществе с множе­ством культур, но и на идее, что федеральную систему можно сочетать с парламентским режимом по Вестминстерской модели. Американская система создавалась преимущественно снизу, сами­ми штатами, образованными сугубо по территориальному прин­ципу. Она представляла собой удачную попытку соединения фе­дерализма с президентской формой правления.

В основе другой классификации лежит способ формирования федеративных государств. Исторически известны два таких способа.

Первый — это объединение в федерацию разрозненных частей, в связи с чем главная задача в области распределения предметов ведения и полномочий состояла в постепенной передаче центру от субъектов федерации все больших полномочий и расширении пред­метов его ведения. Процесс создания федеративного государства происходил путем определенной централизации власти и шел от субъектов федерации (снизу) к федеральному центру (вверх).

Второй способ образования федераций — предоставление определенной, конституционно признанной автономии государствен­но-административным образованиям, которые прежде составляли части единого унитарного государства или империи. Специфика создания СССР заключалась в том, что были использованы оба пути: и объединение разрозненных политических субъектов, зак­лючение договора об образовании СССР, и наделение сверху тер­риториальных образований определенным государственно-право­вым статусом (статусом союзной или автономной республики, автономной области или национального округа). Российская Фе­дерация создавалась путем децентрализации: через передачу пред­метов ведения и полномочий от всесильного центра (сверху) к образовывавшимся субъектам федерации (вниз).

В политологической литературе указанные два способа федера­лизации получили соответствующие обозначения — “интегративный федерализм” и “деволюционный федерализм”. Первый озна­чает конституционный строй, при котором прежде независимые или конфедеративные образования объединяются (интегрируют­ся) в единое союзное государство при сохранении различий меж­ду ними и уважения к их правам. “Деволюционный федерализм”, напротив, характеризует конституционный строй, при котором полномочия прежнего унитарного государства распределяются меж­ду его составными частями, которые тем самым получают авто­номный статус в пределах своей сферы ответственности (40) и тем самым превращаются в субъекты федерации.

Разные способы формирования федеративного государства мо­гут вызвать определенные особенности, отличающие один вид федераций от другого. Так, при создании федерации сверху, как правило, возникает вопрос о демаркации границ создаваемых составных частей государства — субъектов федерации, и он вполне может превратиться в предмет острых споров и конфликта. Ведь в данном случае приходится сталкиваться с проблемами определения

размера территории членов федерации, численности проживающего на данной территории населения, соответствующей экономической базы, границ проживания этнических и лингвистических групп и т. д.

Способ создания федерации может оказать (и оказывает) влияние на характер разграничения предметов ведения и полномочий между общенациональными органами государственной власти и образующимися субъектами федерации. Обычно в этих случаях новый федеральный центр оставляет за собой большую часть полномочий, чем имеет при своем возникновении такой же центр, но в федерации, созданной в результате объединения в одно госу­дарство ранее разрозненных частей. Возможны и другие неодина­ковые последствия (41).

Указанные существенные различия в исходных принципах и способах формирования федеративных государств наложили глу­бокий отпечаток на теорию и практику федерализма в разных странах и, главное, являются дополнительным аргументом в пользу того, что методологически и политически была бы неверной по­пытка автоматически пересадить одну модель федерализма, ро­дившуюся в конкретно-исторических условиях какой-то страны, на чужеродную этой модели почву. Особенно неприемлема мысль о возможности переноса одной из западных моделей федерализма в специфическую российскую среду. России предстоит задача вы­работать собственную концепцию федерализма и реализовать ее в политико-экономической и социокультурной практике, конеч­но, с учетом опыта зарубежного федерализма.

Третья классификация — предмет обобщения опыта некото­рых зарубежных федеративных государств, прежде всего США и Канады. Она исходит из принципов, лежащих в основе федера­тивных отношений — отношений между федеральным центром и субъектами федерации и, в первую очередь, принципа разделения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями го­сударственной власти и управления.

Сторонники этой классификации выделяют федерализм ду­альный и федерализм сотрудничества (cooperative federalism). Пер­вый означает систему строгого и последовательного разделения функций между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации (штатов в США), что оставляло каждой из сторон значительную автономию в пределах ее собственной сферы

юрисдикции (42). В пределах соответствующих сфер оба центра власти (федеральное правительство и правительство субъектов федерации) суверенны и равны. Отношения между ними характе­ризуются скорее напряженностью, чем сотрудничеством (43). “Те­ория дуального федерализма постулирует, что национальное пра­вительство и штат имеют автономную политическую власть и между двумя уровнями правительства нет взаимодействия” (44).

Истоки концепции дуального федерализма некоторые американские политологи усматривают в Конституции США. В разделе 8 статьи первой этого нормативного акта перечисляются полно­мочия Конгресса, в то время как 10-я поправка к Конституции предусматривает, что полномочия, не делегированные Соединен­ным Штатам Конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются соответственно за штатами или народом. 14-я по­правка к Конституции устанавливает как бы двойное граждан­ство — “все лица, родившиеся или натурализованные в Соеди­ненных Штатах и подчиненные юрисдикции оных, являются граж­данами Соединенных Штатов и штата, в котором они прожива­ют”.

В зарубежной, прежде всего американской, политической науке нет единства в оценке дуального федерализма. С одной сторо­ны, подчеркивается, что эта концепция сохраняет важную нор­мативную роль в дискуссиях между правительствами различных уровней (федерального и регионального) (45), а сохранение кон­цепцией признака нормативности означает, что она может приме­няться для оценки реальных федеративных систем и лежащих в их основе принципов.

Более того, утверждается, что в США, несмотря на большие изменения, которые произошли с момента принятия Конститу­ции 1787 г., “базовая структура и фундаментальный принцип дуального суверенитета (т. е. одновременного суверенитета феде­рального центра и штатов — М. Ф.) остаются благоразумно нетро­нутыми”. “...Штаты остаются более или менее автономными по­литическими образованиями, которые оказывают огромное влия­ние на повседневную жизнь своих граждан. Действительно, во многих областях, таких, как образование, здравоохранение и ок­ружающая среда, некоторые штаты взяли на себя лидирующую роль, усваивая инновации, которые служили в качестве моделей для других штатов (и даже для федерального правительства)” (46).

В практической плоскости идея дуального федерализма пережила своеобразный ренессанс в период президентства Рональда Рейгана (1980—1988 гг.), который, стремясь к решению проблем хронического бюджетного дефицита и государственного долга, призвал вернуться к дуальному федерализму XIX в., к “первым принципам федерализма” (47). В 1987 г. Президент издал распоря­жение № 12612Б, содержавшее “фундаментальные принципы” ду­ального федерализма. В заключительной части распоряжения гово­рилось, что “в отсутствие ясного конституционного или предус­мотренного иным законом полномочия (федеральной власти, — М.Ф.) презумпция суверенности должна сохраняться за индиви­дуальными штатами” (48). За всеми этими заявлениями и дей­ствиями скрывалась попытка облегчить взваленное на федераль­ное правительство бремя финансовых расходов и переложить зна­чительную часть забот и ответственности на штаты.

С другой стороны, отмечаются недостатки дуального федерализма. Они усматриваются в том, что эта концепция включает упрощенную и статичную модель отношений между федеральным центром и штатами, объясняя, что изменения в таких взаимоот­ношениях могут быть произведены только путем принятия по­правок к Конституции (49), хотя, как показывает американский опыт, эти изменения вносились Конгрессом США и подтвержда­лись Верховным Судом без всяких поправок к Конституции под воздействием ряда объективных факторов, содействовавших централизации власти. К таким факторам относились военные и экономические потребности страны, которые сильно расширили сферу деятельности федерального центра; более широкая представитель­ная база федерального правительства, что делало его и более отве­чающим “национальным интересам”; экстенсивный рост финан­сирования со стороны федерального правительства, особенно в виде грантов, выделяемых штатам и местным органам государ­ственной власти (50).

Более того, в американской политологической литературе даже ставилось под сомнение само существование дуального федера­лизма. Высказывалось, например, мнение, что “классический под­ход, названный дуальным федерализмом, в действительности ни­когда не был характерным для американской системы” (51). По мнению Д. Элазара, строгой дуальной системы федерализма ни­когда не существовало в США, а отличительным признаком внутригосударственных

отношений — отношений между федеральным центром и штатами — с первых дней республики было сотрудни­чество (52).

Как бы там ни было, преобладает точка зрения, что на смену дуальному федерализму пришел федерализм сотрудничества (cooperative federalism) (53). Такое видение эволюции федерализ­ма получило особенно широкое распространение в США. В амери­канской политологической литературе, в частности, обосновыва­лась следующая периодизация развития федерализма в США: пе­риод дуального федерализма (1789—1930 гг.), период возникно­вения и достижения зрелости федерализма сотрудничества (1930— 1960 гг.), а также современный период, начало которого отнесено к 60-м годам. Главным результатом этого периода считается реа­лизация в конечном счете многих принципов федерализма со­трудничества, которые прежде не осуществлялись на практике.

Упадок дуального федерализма начался в условиях Великой Депрессии, поразившей Соединенные Штаты Америки в конце 20 — начале 30-х годов нынешнего столетия. “Федерализм сотруд­ничества, семена которого были посеяны в предыдущий период, развивались довольно быстро и достигли высокой степени зрело­сти и признания в 50-е годы. Однако с началом современного периода в 60-е годы ряд факторов в совокупности начал подры­вать федерализм сотрудничества в его традиционном понимании” (54). Появились новые разновидности федерализма сотрудниче­ства, связанные главным образом с Программами американских президентов, начиная с идей “творческого федерализма” Линдона Джонсона и “нового федерализма” Ричарда Никсона.

В числе главных признаков федерализма сотрудничества указывалось на то, что: а) ответственность за осуществление по существу всех функций делится между национальным правительством, правительствами штатов и местными органами власти; б) разделение функций между национальным правительством, с од­ной стороны, и штатами и местными органами власти — с дру­гой, практически невозможно без резкого уменьшения значимос­ти последних; в) должностные лица различных уровней — общенационального, на уровне штатов и местных органов власти — не соперники, а коллеги; г) федеральную систему сотрудничества лучше всего воспринимать как одно правительство на службе од­ного народа (55).

Однако в приведенной совокупности признаков отсутствует всякий намек на разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации. Между тем концеп­ция федерализма сотрудничества выросла не в стороне, а на базе концепции дуального федерализма, введя новые характеристики федерализма, но не отказываясь одновременно от ряда сущностных черт своей предшественницы. Эти новые характеристики де­лают упор на сотрудничество двух уровней власти — общефеде­ральной и субъектов федерации. Что касается преемственности с дуальным федерализмом, то новая концепция сохраняет в каче­стве важнейших принципов федерализма разграничение предме­тов ведения и полномочий обоих уровней государственной власти и управления, а также ненасилие и непосягательство на сферы компетенции друг друга, хотя не всегда такое разграничение про­водится достаточно строго. “В значительной мере, — пишет Дж. Циммерман, — сотрудничество — это признание того факта, что боль­шинство многочисленных главных проблем не являются больше исключительно только национальными проблемами, проблемами штатов или местными проблемами” (56).

Хотя федерализм сотрудничества иногда представляют как “единственную реалистическую модель управления большинством сфер современных отношений федерального центра и штатов” (57), его не следует идеализировать. Внутрифедеративное сотрудниче­ство также неизбежно, как и появление противоречий и конф­ликтов в федеративных отношениях. Поэтому время от времени с необходимостью будет возникать задача разрешения противоре­чий и улаживания конфликтов во имя сотрудничества для дости­жения общих целей федерального центра и субъектов федерации. Принципиально важно в этих конфликтных ситуациях не перей­ти ту грань, когда слово берет насилие со всеми мрачными по­следствиями его применения.

Если концепции дуального федерализма и федерализма сотрудничества родились на американской почве и тесно связаны с исто­рией федеративного устройства США, то опыт других зарубежных стран вызвал к жизни иные разновидности федерализма. В ФРГ по­явилась модель так называемого административного федерализма. Она стала результатом сильного расширения полномочий Федерального Собрания страны в сфере законодательства и, соответственно, умень­шения законодательных полномочий германских земель.

Процесс этот получил неоднозначную оценку среди зарубежных политологов. С одной стороны, утверждается, что “это пере­распределение законодательных полномочий оказалось “улицей с односторонним движением”, так как земли не получили никакой компенсации за свои потери” (58). С другой стороны, была высказана и не совпадающая с этим утверждением оценка: “После 1949 года земли уступили федерации много конституционных полномочий, первоначально предоставленных им Основным Законом. Но они получили компенсацию за эту потерю за счет расширения полномочий Бундесрата. Более того, давайте вспомним, что федеральный закон в Германии по большей части применяется земельными, но не федеральными должностными лицами” (59).

В чем согласны, пожалуй, все, так это в том, что земли сохраняют значительные полномочия в области управления и применения федерального законодательства. По некоторым сведениям, зем­ли ФРГ несут ответственность за выполнение 60% законов, принятых федеральной властью (60).

Сочетание централизованного руководства, выразившегося прежде всего в широких законодательных полномочиях федераль­ного центра, с децентрализованным применением управленчес­ких полномочий дало повод утверждать о сведении германской федеральной системы до уровня некоего “административного федерализма”. При этом такое развитие было еще больше отягощено посягательством на автономию земель со стороны Европейского Сообщества (61). В то же время немецкий федерализм иногда на­зывают федерализмом с доминирующей ролью исполнительной власти (executive federalism). “Сотрудничество, — пишет один из немецких политологов, — является в основном делом правительств земель и федерации, а не их законодательных органов. Этот факт влияет как на процедуры, так и на содержание германской поли­тики. “Ведомый исполнительной властью” федерализм, сформи­рованный самой историей, является отличительным признаком сегодняшней Германии” (62).

Модель так называемого федерализма с верховенством исполнительной власти приобрела довольно широкую известность. Как утверждает один из зарубежных авторов, это понятие используют при анализе канадского, швейцарского и немецкого федерализ­ма, “учитывая силу руководства исполнительной власти на наци­ональном и региональном уровнях в этих трех парламентских федеральных

системах. Оно описывает соответствующую способность премьеров на обоих уровнях в каждой из этих систем регулярно встречаться и достигать обязывающих соглашений” (63).

Хотя понятие “executive federalism” используется для обозначе­ния характерных черт разных зарубежных федераций, объектив­ности ради следует отметить, что появление модели федерализма с верховенством исполнительной власти связано в первую оче­редь и главным образом с историей канадского федеративного государства. Указанное понятие, как заявляет Р. Уоттс, было разработано канадскими политологами и относится к процессам межправительственных переговоров (т. е. переговоров между федераль­ным правительством и правительствами провинций), в которых доминирует исполнительная власть разных уровней в пределах федеративной системы (64).

В основе данной разновидности федерализма лежали как соци­ально-экономические, так и институциональные предпосылки (65). К первым относится прежде всего бикоммунальный характер ка­надского общества, состоящего из двух больших групп населения — англоговорящих и франкоговорящих. Провинция Квебек, счи­тавшая и считающая себя ущемленной в правах, выступила энер­гичным поборником большей автономии провинций, и в этих притязаниях ведущую роль играла и продолжает играть исполни­тельная власть. Другая предпосылка такого федерализма — суще­ственные региональные различия в экономике страны. Решаются (или предпринимаются попытки решить) эти проблемы, как пра­вило, на уровне исполнительных органов власти.

Что касается институциональных факторов, то здесь в первую очередь следует обратить внимание на форму конституционного распределения полномочий, отразившую ряд вопросов исключи­тельной компетенции провинций, которую в значительной мере осуществляет исполнительная власть. Другой институциональный фактор, выразивший специфику канадского федерализма, — со­единение федеративного устройства государства с парламентской институциональной системой, подобной Британской, которая от­личается доминированием исполнительной власти на всех уровнях государственной пирамиды — федеральном и региональном. Осо­бенно зримо это проявляется в периодически проводимых конфе­ренциях премьер-министров Канады и ее провинций.

Россия не подходит под характеристику ни одного из описан­ных видов федерализма в силу своего огромного своеобразия ― исторического, социального, этнического, политического, культурного. Наиболее оптимальным для нее было бы сочетание ду­ального федерализма и федерализма сотрудничества, сочетание, основанное на демократическом законодательном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации, и одновременно соединение их усилий для улучшения жизни многострадальных народов, конечно, заслуживающих лучшей судьбы. Сотрудничество двух уровней власт­ных структур возможно лишь при условии соблюдения баланса интересов — общенациональных и региональных. Всякий иной подход, особенно пренебрежение интересами субъектов федера­ции под видом обеспечения общефедеральных интересов, истори­чески бесперспективен.