Глава 3. ФЕДЕРАЛИЗМ И ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ

Глава 3. ФЕДЕРАЛИЗМ И ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ

Международная практика федерализма убедительно свидетель­ствует о том, что подлинно, федеративное устройство государства невозможно без четкого разграничения финансовых ресурсов между федеральной властью и субъектами федерации, без известной финансовой самостоятельности последних. Созданная еще в 1953 г. Законодательной Ассамблеей Квебека Королевская комиссия по изучению конституционных проблем Канады заявила в своем док­ладе, что “не может быть никакого федерализма без автономии составных частей государства, и невозможен суверенитет прави­тельств различного уровня без фискальной и финансовой автоно­мии” (1). И с таким выводом, очевидно, нельзя не согласиться.

Для России, встающей на путь создания демократической федеративной системы, проблема устойчивого и справедливого распределения и использования финансовых ресурсов федераль­ным центром и субъектами федерации более чем актуальна. Это в одинаковой мере признают как отечественные, гак и зарубежные аналитики. Как отметил один из иностранных специалистов, “в то время как территориальная целостность России, кроме Чечни, представляется обеспеченной, остаются важные вопросы о феде­ративной структуре России, включая налоговую политику и транс­ферты доходов между различными уровнями правительства. Про­должительная неопределенность относительно этих вопросов ме­шает инвестированию на местах, препятствует участию обосно­вавшихся в Москве банков и фирм и поощряет коррупцию со стороны местного правительства” (2). “Фискальный федерализм, - утверждает другой зарубежный автор, — составляет ядро буду­щего Российской Федерации”. “В России и других странах с пере­ходной экономикой конструкция фискального федерализма яв­ляется решающей, так как она может повлиять на большинство ключевых целей реформы, включая макроэкономическую стаби­лизацию, создание эффективной системы безопасности, развитие частного сектора и государственное строительство” (3).

Решение проблемы распределения и использования финансо­вых ресурсов в федеративном государстве никогда не было про­стой технической операцией. Оно осуществлялось и осуществляет­ся в контексте решения политических и социально-экономичес­ких задач, стоящих перед федерацией. Проблема эта тесно связана

со стабильностью политической системы, защитой прав челове­ка, этнических и расовых меньшинств. И, вероятно, самое глав­ное, адекватное финансирование является предварительным ус­ловием соответствующего выполнения своих функций органами государственной власти. “Как и кем в действительности распреде­ляются фонды, определяет силу различных уровней и институтов в федеративном или децентрализованном государстве” (4). Фис­кальное регулирование может оказать решающее влияние на ба­ланс между единством и разнообразием в пределах федеративной системы. С учетом сказанного не будет преувеличением утверж­дать, что в современных федерациях финансовые взаимоотноше­ния, пожалуй, составляют ядро всех федеративных отношений. Такой или подобной точки зрения придерживаются многие ис­следователи федерализма. Так, говоря об австралийском федера­лизме, Дж. Райдон отмечает, что “вопрос о финансах и разделе­ние налоговых поступлений между двумя уровнями правитель­ства доминировали в отношениях между Содружеством и штатами. В этих отношениях были элементы конфликта, сотрудничества и конкуренции...” (5). Можно сказать, что указанные элементы характеризуют финансовые взаимоотношения в любой федерации.

3.1. Распределение доходов и расходов в федеративном
государстве

Согласиться с этим, разумеется, нельзя. Как и федеративные отношения в любой другой сфере жизни общества и государства.

финансовые взаимоотношения в федеративных системах имеют свою специфику. Она заключается, во-первых, в том, что распре­деление денежных ресурсов должно соответствовать тому разгра­ничению предметов ведения и полномочий, которое закреплено в Конституции, других федеральных законодательных актах и до­говорах, соглашениях между федеральным центром и субъектами федерации. Иными словами, та ответственность и те обязанности, которые лежат на федеральной власти или членах федерации, дол­жны подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами. Во-вторых, особенность финансовых, взаимоотношений в федера­тивном государстве состоит в том, что каждый из двух уровней управления (общефедеральный и региональный) является неза­висимым, решая, как и в каком порядке тратить собственные средства (7).

По-видимому, не существует единой общепризнанной модели бюджетного или налогового федерализма. Национальные разли­чия в этом отношении довольно велики. Федеративные системы различаются по источникам и размерам доходов, которые имеют в своем распоряжении федеральный центр и субъекты федера­ции, у них разные статьи и объемы расходов. Федерации отлича­ются по степени зависимости или независимости своих членов от федеральной власти и т. д. Но нет никаких оснований для бездока­зательного утверждения, будто “субъекты федерации лишены ка­кой-либо реальной финансовой власти” (8). Если все обстояло бы именно так, то какой же смысл был бы в самом федеративном устройстве государства ?!

Между тем реальная ситуация не так проста и уж во всяком случае абсолютно не похожа на приведенное выше утверждение. Напомним, что в США в 80-е годы штаты ежегодно собирали налоговые поступления в объеме свыше 270 млрд долларов: в два раза больше того, что они собрали в 1979 г. и в пять раз больше, чем в 1970 г. (9). Имея в своем распоряжении такие средства, штаты могут быть относительно независимыми. Другое дело, что степень этой автономии бывает далеко неодинаковой, а связан­ные с ней конкретные обстоятельства могут послужить предме­том серьезных разногласий и споров. Так, по свидетельству одно­го американского специалиста, “фискальные отношения между национальным правительством, штатами и местными правитель­ствами в Соединенных Штатах чрезвычайно сложны, и часто суды

призываются для того, чтобы разрешить важные правовые спо­ры, включающие полномочие облагать налогом” (10).

Суть в том, что в США и федеральный центр, и штаты могут в рамках соответствующего законодательства самостоятельно устанавливать налоги и в силу этого каждый из этих уровней государственной власти имеет независимые источники налоговых по­ступлений. “С самого начала США имели разделенную систему в фискальных вопросах: как федеральное правительство, так и от­дельный штат располагают собственными налогами и бюджета­ми” (11).

Нет смысла в абстрактных рассуждениях насчет того, насколько удачна эта фискальная система. Если она работает в течение многих десятилетий, значит, по-своему эффективна. Среди раз­личных аргументов в пользу финансовой автономии штатов и местных органов власти следует отметить, что автономия помога­ет предоставить и профинансировать общественные блага по са­мой эффективной шкале. Она содействует желательной налоговой конкуренции за привлечение новых резидентов и предпринима­тельских инвестиций с учетом свободы передвижения из штата в штат, из одной местности в другую в случае неудовлетворенности степенью соответствия между налогами и получаемыми от прави­тельства услугами. Нескованные налоговые полномочия позволя­ют правительствам штатов, местным органам власти с большей готовностью эксплуатировать и развивать ресурсы, которыми они владеют, доставляя тем самым выгоду своему населению. Органы власти штатов и менее крупных административных структур бли­же к населению и лучше знают их потребности и интересы. Фи­нансовая автономия открывает возможности для эксперименти­рования с различными видами налоговых правил (12).

Высокую степень фискальной автономии имеют канадские провинции благодаря прямому доступу к широкому ряду мер, обеспечивающих поступления. Провинции Канады сами собирают налоги на доходы как физических лиц, так и корпораций, могут устанавливать некоторые налоги при розничной и оптовой тор­говле. В целом канадские провинции собирают сами до 80% своих доходов и только одна пятая часть их приходится на межправи­тельственные трансферты. Но и в пределах единого федеративного государства степень фискальной автономии сильно отличается. Например, провинции Альберта, Британская Колумбия, Онтарио,

Саскачеван и Квебек, которые получают только небольшую часть своих общих доходов за счет межправительственных транс­фертов, обладают высокой степенью автономии. Напротив, про­винции Остров Принца Эдуарда, Ньюфаундленд, Нью Брансуик, Новая Шотландия находятся в более сильной зависимости от федерального центра (13).

Значительно большая зависимость штатов от федерального цен­тра имеет место в Австралийском Союзе. Как отмечается в поли­тологической литературе, теоретически австралийские штаты все еще сохраняют полномочие облагать налогом доходы. Однако дей­ствие единых налоговых установлений после второй мировой вой­ны привело практически к тому, что общенациональное прави­тельство собирает на единой основе налоги на доходы как физи­ческих лиц, так и корпораций, таможенные и акцизные сборы и затем передает часть общей суммы налоговых поступлений штатам (14).

В ФРГ бюджетные и налоговые отношения между федеральной мастью и землями сложились таким образом, что одновременное обложение федеральными и земельными налогами одних и тех же объектов, как это происходит в США, здесь исключается. Иначе говоря, все, что облагается налогом федеральной властью, уже не подлежит земельному налогообложению. Например, поскольку существует федеральный налог с продаж, земли не вправе обла­гать налогом продажу вина. Считается, что основа для такого вы­вода — обязательный к исполнению принцип завладения (preemption), сформулированный в п.1 ст.72 Основного закона ФРГ (15). В ст. 106 этого Закона четко определяются доходы, кото­рые получает федерация (по существу федеральный центр в обще­федеральных целях) и доходы, поступающие пользу земель. В соответствии с Законом налоги делятся на отдельные и совмест­ные; платежи по первым принадлежат либо федеральной власти, либо землям, а платежи по вторым делятся между ними в про­порции, указанной в законодательстве.

Основной источник доходов как федерального центра, так и субъектов федерации — налоги. В международной практике феде­рализма сложились три модели их распределения. Одна из них, которую условно можно назвать американской, исходит из нали­чия раздельных источников налоговых поступлений в федераль­ный бюджет и бюджет субъектов федерации. В данном случае и

федеральная власть, и власти штатов обладают фискальной авто­номией и могут в пределах закона и с учетом установленных в различных сферах жизни общенациональных стандартов относи­тельно свободно распоряжаться своими средствами.

Понятно, что ни один штат в принципе не заинтересован уста­навливать слишком большое число налогов и высокие налоговые ставки, поскольку штаты участвуют в конкурентной борьбе друг с другом за привлечение на территорию штата, скажем, квали­фицированных специалистов, фирм и банков, отечественных и иностранных инвестиций. Высокие налоги отпугивают. Тем не ме­нее в американской литературе высказывалось предложение умень­шить количество устанавливаемых штатом налогов, но оставить за ним право устанавливать налоговые ставки (16).

Вторая модель предполагает сбор налогов и последующее распределение их между федеральным центром и субъектами федерации. Причем здесь возможны два варианта: австралийский, когда

Так, согласно Указу Президента Российской Федерации № 685

В Приложении к Указу названы следующие минимальные зна­чения долей поступления доходов от налогов в бюджеты разных уровней:

В предложенной схеме распределения доходов от налогов в бюд­жеты разных уровней обращает на себя внимание несколько об­стоятельств. Прежде всего представляется, что сама схема — опре­деленный шаг вперед от правила ежегодного, довольно произ­вольного пересмотра долей участников федеративных отношений в поступлениях от налогов, акцизов и сборов. Существовавшее правило не позволяло делать хотя бы минимально допустимый прогноз относительно финансовых ресурсов, на которые в любом случае может рассчитывать каждый участник федеративных фис­кальных отношений.

Разумеется, определение минимальных долей поступления до­ходов в бюджеты разных уровней несколько ограничивает воз­можность произвола со стороны центра, но не устраняет его пол­ностью. Остается почва для субъективизма федерального центра, в том числе в виде распределения налоговых поступлений в зави­симости от своих симпатий или антипатий к тем или иным реги­онам, их руководителям и т. д., особенно если власти региона выказывали какое-нибудь непослушание.

Предложенная схема не может гарантировать и прекращения конкурентной борьбы регионов, лоббирования в высших и сред­них эшелонах федеральной власти, в том числе с использованием неформальных методов, поскольку в рассматриваемом норматив­ном акте речь идет именно о минимальных значениях, а реальные доли в доходах участников федеративных отношений будут опре­деляться в федеральном законе ежегодно, т.е. по существу феде­ральным центром.

Поэтому представляется целесообразным отказаться от прак­тики ежегодного пересмотра долей федерального бюджета и бюд­жета субъектов федерации и установить четкое и постоянно дей­ствующие, по крайней мере в течение трех или пяти лет, право­вые процедуры распределения и тех налоговых поступлений, ко­торые направляются в бюджеты разных уровней сверх минималь­ных долей.

Далее, недостаток данной модели, содержащий потенциаль­ную опасность для справедливых фискальных отношений, заключа­ется в том, что объемы платежей по налогам и степень собираемости разных налогов объективно сильно отличаются, и потому всегда существует потенциальная опасность, что распределение видов налогов между федеральным центром и субъектами федерации может привести к той несправедливой и конфликтной ситуации, когда один участник федеративных отношений, например, феде­ральный центр, будет получать доходы от легко собираемых и дающих наибольшие поступления налогов, а другой участник ―наоборот. Такая конфликтная ситуация не возникает при первой модели, когда в пользу и той, и другой стороны собираются от­дельно одни и те же виды налогов: например, федеральный и реги­ональный налоги на имущество, на добавленную стоимость и т. д.

В настоящее время на долю субъектов Российской Федерации приходится две трети поступлений налога на прибыль, четвери

- от налога на добавленную стоимость и все поступления от подоходного налога на физических лиц. Экспертами министерств экономики и финансов РФ, а также налоговой полицией предло­жена другая схема: разделить между федеральным центром и субъек­тами федерации поступления от налога на добавленную стоимость в пропорции 50 % на 50 %; от налога на прибыль — соответствен­но 75/25; от подоходного налога на физических лиц — 57/43 (18). Как нетрудно заметить, предлагается перераспределение наиболее собираемых на данный момент налогов в пользу федерального центра.

Наконец, следует сказать, что в Приложении к Указу отдель­но выделен местный бюджет и его доли в доходах от налогов. Между тем вопрос о том, может ли федеральный центр вмеши­ваться в определение финансовой базы местных органов власти и самоуправления, является дискуссионным. В отечественной лите­ратуре наряду с признанием того, что “в “классической” федера­ции вопросы местного самоуправления, включая установление его финансовой базы, отданы в ведение субъектов федерации” и что “прочные демократические традиции позволяют решать их без ущемления финансовой самостоятельности местных органов влас­ти” утверждается, что “в России дело обстоит далеко не так”, и поэтому “Федерация должна выступать гарантом финансовой са­мостоятельности местного самоуправления” (19).

Очевидно, отношение к этой проблеме вряд ли может быть однозначным. С одной стороны, благодаря такому подходу мест­ные территории и местные органы власти как бы защищены в финансовом отношении от посягательств со стороны региональ­ной власти, получают гарантированные законодательством источ­ники доходов.

С другой стороны, в связи с указанным обстоятельством воз­никает вопрос: должны ли федеративные отношения распростра­няться и на административно-территориальные единицы ниже уровня субъекта федерации? Как уже отмечалось во второй главе, собственно федеративные отношения охватывают два уровня: об­щефедеральный и региональный (уровень субъектов федерации). Сами же члены федерации имеют унитарное устройство. С этой точки зрения федеральный центр не должен был бы вмешиваться непосредственно в отношения властей субъектов федерации со своими территориями — районами и городами и местными органами
государственной власти, а оказывать на эти отношения кос­венное влияние — через органы государственной власти членов федерации. Последние лучше представляют реальную ситуацию, в которой находятся города и районы, расположенные на их терри­тории, и поэтому эффективнее могли бы решить, кому и в ка­ком объеме распределить бюджетные средства. При таком подходе доли поступления доходов от налогов в бюджет субъекта федера­ции и местный бюджет следовало бы объединить в едином бюд­жете субъекта Российской Федерации с предоставлением после­днему права распределять часть полученных доходов между располо­женными на его территории районами и городами. Однако такой подход пока не получил признания в федеративной практике.

Третья модель, которую условно можно было бы назвать не­мецкой, является смешанной: она соединяет признаки двух пре­дыдущих моделей. Так, Основной Закон ФРГ в ст. 106 устанавли­вает сначала раздельные источники доходов федерации и источ­ники доходов земель. Например, в пользу земель поступают дохо­ды от таких налогов, как имущественный; налог с наследства, налог на автомашины; налог с транспорта, поскольку он не по­ступает в пользу федерации или федерации и земель одновремен­но; налог на пиво и доходы от игорных учреждений.

Затем в той же статье выделяются и так называемые совмест­ные (общие) налоги, доходы от которых делятся между феде­ральным центром, землями и общинами. Совместные налоги - по существу главные, поскольку их легче собирать и они дают наи­больший доход. К ним относятся подоходный налог, налог на корпорации и налог с оборота. Основной Закон не определяет ни числовые пропорции, ни минимальные значения доходов от об­щих налогов, поступающих в бюджеты разных уровней, но уста­навливает принципы, в соответствии с которыми должны рас­пределяться доходы. Один из них, например, гласит: “в пределах текущих поступлений Федерация и земли имеют равное право на покрытие своих необходимых расходов. При этом размеры расхо­дов определяются с учетом проектов бюджетов, устанавливаемых на несколько лет”.

В каких же конкретно долях распределялись в предыдущие годы поступления от налогов в бюджеты разных уровней в современ­ных федерациях? Рассмотрим несколько примеров. В США из об­щей суммы собираемых налоговых денег 66% получает федераль­ное правительство, 20% — правительства штатов и 14% остается

на долю местных органов власти (20).В Швейцарии и Австралии, которые отличаются значительно большей централизацией в сбо­ре и распределении налоговых поступлений, федеральные прави­тельства пользуются почти монопольным правом сбора налогов и их последующего частичного распределения между членами феде­рации. Так, в Швейцарии федеральная власть получает половину, а кантоны и общины, по четверти всех налоговых поступлений (21). Среди тех финансовых рычагов, которые помогают феде­ральной власти в Австралии реализовывать свое финансовое пре­имущество, в качестве наиболее важных в отечественной литера­туре указывались “монополия на сбор подоходного налога; при­оритет в использовании конкурирующих источников дохода; воз­можность предоставить субсидии практически на любых услови­ях, предложенных Союзом; превосходство Союза в размерах до­хода” (22).

В ФРГ доходы от общих налогов составляют около трех четвер­тей всех налоговых поступлений. Финансовая реформа 1969 г. вне­сла существенные коррективы в распределение этих налогов, ко­торое в настоящее время выглядит следующим образом. Муници­палитеты получают 15% суммы, уплачиваемой местными жителя­ми в качестве подоходного налога. Остающиеся 85% делятся по­ровну между федеральной властью и землями — по 42,5% Налог на прибыль корпораций делится также поровну — по 50%. Дохо­ды от предпринимательских налогов (Business Taxes) первона­чально распределялись в пропорции — по 20% шли в федераль­ный бюджет и бюджеты земель и 60% в бюджеты муниципалите­тов. С 1979 г. доля федерального и земельного правительств в до­ходах от этого налога неоднократно сокращалась и составляет в настоящее время по 8 процентов, остающиеся 84% поступают в местные бюджеты. Что касается налога на добавленную стоимость, то земли получали до января 1993 г. 35% поступлений от этого налога при увеличении их доли почти до 37%, а затем — до 44% в 1995 г. (23).

Предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 8 мая 1996 г. минимальные значения долей доходов от налогов, поступающих в бюджеты разных уровней, не раскрывают действительные величины бюджетных доходов. По действовавшим налоговым и другим законоположениям распределение некоторых доходов, поступивших в 1992 г. в федеральный бюджет и бюджеты

субъектов Российской Федерации, выглядели следующим об­разом (см. таблицу 1).

Таблица1

Распределение некоторых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в 1992 г., в %

Вид налога	Федеральный бюджет	Бюджет субъектов федерации
Налог на добавленную стоимость	51	21,8
Налог на доход предприятий	21	41,0
Подоходный налог на физических лиц	-	19,0
Другие налоги и налоговые сборы	9	13,5
Зарубежная деятельность	15,5	-
Акцизы	3,4	4,7