Симметрия, асимметрия и федерализм

1.3. Симметрия, асимметрия и федерализм

С вопросом о принципах, на которых должна строиться демократическая федерация, тесно связана проблема симметрии и асимметрии в федеративном устройстве. Адепты унитаризма, унифи­кации, жесткой централизации рьяно выступают в пользу симметричности в институциональной и функциональной организа­ции федерации. При этом их главным аргументом является ссылка на демократический принцип равенства, который должен, по их мнению, определять статус каждого субъекта федерации.

Другая позиция состоит в призыве признать и юридически закрепить принцип асимметричности. Так, по мнению канадского

исследователя федерализма, “мы не должны автоматически предпо­лагать, что асимметрия невозможна или является неработающей. Фактом является то, что Квебек пользуется важным особым ста­тусом при нынешнем режиме. Мы каждый день живем в условиях асимметричного федерализма. Квебек — единственная провинция, которая собирает собственные налоги, имеет собственные пенсион­ные планы, является активной в вопросах иммиграции и так да­лее. Большая проблема Канады заключается в ее неспособности открыто признать в своих конституционных текстах то, что явля­ется жизненным фактом в течение долгого времени” (99). Сторон­ники такого подхода считают, что объективно неравное положе­ние субъектов федерации должно получить законодательное, в первую очередь конституционное, отражение в институциональ­ной структуре и в политике федеративного государства. Чтобы оценить, кто и насколько прав в этой дискуссии, важно опреде­лить, что понимается под симметрией и асимметрией в федератив­ном государстве и какова международная практика на этот счет.

В политической науке и именно применительно к федерализму
понятие симметрии используется по-разному. В некоторых отечественных толкованиях симметричности в федеративных государствах, как правило, допускаются три характерные ошибки мето­дологического характера. Одна из них заключается в том, что понятие симметрии применяется лишь для характеристики отноше­ний “субъекты федерации — федеральный центр” (вертикальная
ось), но при этом почему-то вопросы симметрии или асимметрии
не рассматриваются применительно к реальному положению самих субъектов федерации в их сопоставлении друг с другом (горизонтальная ось). Между тем сравнительное положение каждого
субъекта федерации относительно иных субъектов является базовым отношением, с учетом которого должны строиться взаимоотношения членов федерации и федерального центра. Если нет
симметрии в наиболее существенных чертах субъектов федерации,
ее не должно быть и в их отношениях с федеральными органами
государственной власти. Поэтому понятия симметрии и асимметрии должны использоваться для обозначения положения субъек­тов федерации как по отношению к друг другу, так и по отношению к федеральному центру.

Другая ошибка методологического характера, свойственная некоторым отечественным интерпретациям симметрии и асимметрии

в федерации, — это сведение равенства субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром к равноправию указанных субъектов. При этом часто ссылаются на ст. 5 Конститу­ции РФ, в которой, в частности, содержится следующее положе­ние: “Во взаимоотношениях с федеральными органами государ­ственной власти все субъекты Российской Федерации между со­бой равноправны”. Однако, как хорошо известно, равенство — это не только равные права. Оно одинаково относится и к обязан­ностям. Но именно о них умалчивают и конституционное законо­дательство, и сторонники симметрии.

Третья ошибка состоит в том, что нередко равенство прав субъектов федерации рассматривается в качестве проявления сим­метрии, в то время как равноправие неравных является самой настоящей асимметрией. Так, равное представительство российс­ких регионов в Совете Федерации по существу означает неравен­ство среди избирателей, поскольку вследствие неравенства регио­нов по численности населения за каждым членом Совета Федера­ции может стоять совершенно разное число людей.

Симметрия в федерации означает прежде всего, что все субъекты федерации совершенно одинаковы. Чарльз Тарлтон, на которого часто ссылаются в зарубежной политологии как на одного из пер­вых исследователей симметрии и асимметрии в федеративном го­сударстве, пишет, что “идеальная симметричная федеральная система представляла бы собой систему политических образова­ний, охватывающих равные территории и население, имеющих сходные экономические характеристики, климатические условия, культурные стандарты, социальные группировки, политические институты. В модели симметричной системы каждое из отдельных политических образований оказалось бы в результате отражением важных аспектов всей федеральной системы”. И далее: “В симмет­ричной модели не существовали бы никакие значительные соци­альные, экономические или политические особенности, которые могли бы требовать особых форм представительства или защиты” (100).

Полная идентичность в положении субъектов федерации полу­чила бы отражение в их совершенно одинаковых отношениях с федеральным центром, в одинаковом разделении предметов веде­ния и полномочий между ними и федеральной властью, в равном представительстве субъектов федерации в федеральных органах

При асимметричном построении федерации существенные экономические, социальные, этнические, политические, культур­ные особенности, отличающие одни субъекты федерации от дру­гих, получают выражение в особенностях внутренней организа­ции субъектов, в их неодинаковых отношениях с федеральным центром, в разном наборе предметов ведения и объеме полномо­чий, относящихся к их исключительной компетенции, в специ­фике их реальной политики. Ошибочно полагать, что можно до­биться симметрии в федерации, выхватив какое-то одно звено в многообразных связях субъекта федерации с федеральным цент­ром и себе подобными.

Симметрия в федерации изображается как равенство ее субъектов. Но невозможно сделать равными объективно неравных. Ведь действительно “трудно говорить о равенстве прав там, где регионы различаются по масштабам и численности населения, по своему местоположению (центральные и периферийные, “внутренние” и “пограничные” и пр.), по наличию природно-ресурсного потен­циала, по другим факторам” (101). Как метко заметил один ка­надский политолог, “справедливость состоит в одинаковом обра­щении с равными и неодинаковом — с неравными” (102). Стрем­ление во что бы то ни стало уравнять неравных может легко при­вести в конечном счете к уравнительности (уравниловке), много раз в истории доказывавшей свою неэффективность и опасность с точки зрения социальных и политических последствий.

Асимметричность федерации - объективная реальность. Поэто­му ошибочны как представления о том, будто именно договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федераль­ным центром и субъектами федерации сделали асимметричную федерацию в России фактом, так и надежды преодолеть асиммет­ричность этой федерации (103).

Фактически ни одна федерация в мире не является симметрич­ной и не может быть таковой. Как верно было замечено, “если асимметрия означает многообразие, то асимметрия будет суще­ствовать всегда, а ее отрицание может привести к опасным по­следствиям” (104). Неизбежность асимметрии в федерации отмеча­ется многими другими зарубежными политологами. Приведем типичные

в этом отношении утверждения. “В действительности, — заявляет, например, Макс Френкель, — все современные феде­рации являются асимметричными” (105). По мнению Дж. Боуза, “ни одна федеративная система не является совершенно симмет­ричной” (106).

Каждая федерация объединяет неравные части, которые имеют неодинаковые площадь территории, численность населения, природные ресурсы, экономический потенциал, социальный и этнический состав, обеспеченность элементами социальной инфраструктуры, уровень образования населения и т. п. В Австралии, например, самый населенный штат превосходит по численности населения самый маленький штат в восемь раз. В ФРГ земли суще­ственно различаются по традициям, размерам, численности насе­ления и социально-экономическим ресурсам (107). Фактическая асимметрия между землей Северный Рейн-Вестфалия с населени­ем в 17 миллионов человек и другим субъектом Федеративной Германии — Бременом с населением менее одного миллиона чело­век, очевидно, огромна. В Канаде одна из десяти провинций — провинция Онтарио (36% населения страны) дает 41% ВНП (108).

Не являются симметричными и штаты в США. Они различа­ются, порой довольно резко, и по остроте стоящих перед ними социальных проблем, и по имеющимся в их распоряжении фи­нансовым ресурсам, и по расходам правительств в расчете на душу населения, и по другим признакам. В начале 90-х годов 10 самых богатых штатов тратили на цели развития почти по 3000 долларов на душу населения, а 10 самых бедных штатов — немно­гим более 1500 долларов. На социальные цели, связанные с пере­распределением доходов, самые богатые штаты затрачивали 830 долларов на человека, самые бедные — лишь 411 долларов (109).

Даже российские сторонники дальнейшей централизации в России признают разнотипность субъектов Российской Федера­ции, их фактическое неравенство, отмечая при этом, что это особенность не только России (110).

Очевидное для всех объективное неравенство субъектов феде­раций вызывает ряд последствий. Члены федерации имеют не толь­ко общие, но и разнонаправленные интересы. Так, при экономическом неравенстве субъектов более слабые из них посто­янно нуждаются в финансовой помощи со стороны федеральной власти, в то же время сильные в экономическом отношении

субъекты тяготятся большими отчислениями в федеральный бюд­жет, прекрасно сознавая, что часть этих средств перераспределя­ется в пользу слабых. В Австралии, например, “существует дли­тельная традиция выплат из центра “более бедным” штатам во имя фискального уравнивания... Неизбежно, деньги, которые выплачивает Содружество, поступают за счет налогов, уплачива­емых жителями более процветающих штатов. Это долголетний ис­точник споров между самими штатами, которые (споры. — М.Ф.) недавно поднялись на новый, более высокий уровень” (111). Ясно, что такая ситуация, типичная для многих других федераций, яв­ляется источником бесконечных раздоров и напряженности в фе­деративной системе.

Вследствие существенных различий между субъектами федера­ции оказывается неодинаковым и круг решаемых ими задач. “Язык “равенства” между провинциями, — говорится в одном канадском издании, — фактически был источником пута­ницы, скрывая то, что поставлено на карту, и делая решение более трудным. Пресловутое понятие равенства трудно для приме­нения, и все зависит от того, на что делается ударение. Можно было бы утверждать, что Квебеку нужны полномочия, которые не нужны другим провинциям, чтобы решать проблемы, которых нет у других провинций. Соответственно, это можно было бы рассматривать как продвижение к равенству (каждой провинции в соответствии с ее задачами), а не в сторону от него. Более того, особый статус не имеет ничего общего с наличием большего вли­яния на центр. Это влечет за собой нечто совершенно отличное” (112).

Совершенно ясно, например, что в силу общепризнанного международным сообществом права народа на самоопределение каж­дая нация свободна определять свое политическое устройство. По крайней мере, право всех титульных наций в пределах Российс­кой Федерации на национальную государственность бесспорно, что, кстати, закреплено и в действующей российской Конститу­ции. Большая совокупность задач, связанных с национально-го­сударственным строительством в республиках Российской Феде­рации, не возникает, например, перед Рязанской или Воронежс­кой областями, поскольку явно преобладающее там русское насе­ление как часть русской нации давно консолидировало свою на­циональную государственность.

Одна из самых принципиальных задач, которую решают республики, — поддержание жизнеспособности соответствующей коренной нации, ее языка и культуры. Наш собственный и международный опыт свидетельствует о том, что выполнить эту задачу, не имея национальной государственности, практически невозможно. Никакой национально-культурной автономии это попросту не по силам. Тем, кто настойчиво выступает за снижение статуса нынешних республик до уровня национально-культурной автоно­мии, следовало бы посоветовать продемонстрировать все преимущества последней на опыте своей нации. Если этот опыт окажется удачным, возможно, его воспримут и другие народы. Стремление решать судьбы других народов без их участия и вопреки их инте­ресам, забыв о хаосе в собственном доме, — одна из самых отвра­тительных черт российской политической культуры.

Разность решаемых задач, несовпадение реальных обязаннос­тей, лежащих на органах государственной власти, объективно тре­буют дифференциации принадлежащих им полномочий.

Следствием фактической асимметрии в федеративной системе
является и то, что субъекты федерации занимают в ней разное
по авторитету и влиянию место. Достаточно, например, указать на роль Москвы в российской федеративной системе, не сравнимую с ролью ни одного другого субъекта. Очевидно, не будет
ошибкой утверждать также, что сегодня Татарстан относится к
числу наиболее влиятельных и авторитетных субъектов Российской Федерации.

Должна ли асимметрия де факто получить правовое выраже­ние, стать, так сказать, асимметрией де юре в двух существенных отношениях: в наличии у субъектов федерации разного правового статуса в федерации и существовании разных правовых отноше­ний с федеральным центром у разных субъектов федерации? Меж­дународная и российская практика идут по противоречивому пути. С одной стороны, официально исповедуется, а часто конституци­онно закрепляется принцип равенства субъектов федерации, под­черкивается недопустимость предоставления одним членам феде­рации привилегий и полномочий, которых нет у других членов. Например, Конституция Австралийского Содружества предостав­ляет парламенту страны право принимать законы о налогах, но так, чтобы не было дискриминации между штатами или частями штатов. Регулируя торговлю или доходы, Содружество не должно

отдавать предпочтение одному штату или части его перед другим штатом или частью его. Все штаты имеют по Конституции равное представительство в Сенате (113). При равном количестве предста­вителей субъектов федерации во второй палате парламента, как в Сенате США, Сенате Австралии или Совете Федерации России, имеет место дисбаланс между количеством избирателей на терри­тории субъекта федерации и их представительством в верхней па­лате. И население малочисленного Род-Айленла (около 1 млн чело­век), и население многочисленной Калифорнии (30 млн человек) представлено в Сенате США каждое двумя сенаторами. Такая фор­мальная симметрия оборачивается фактической асимметрией.

С другой стороны, существует множество проявлений законо­дательно признанного неравенства субъектов федерации. Это ка­сается, во-первых, представительства в федеральных органах вла­сти. Так, согласно Договору об объединении между ГДР и ФРГ от 31 августа 1990 г., четыре самые крупные земли с населением более 7 млн. человек — Баден-Вюртенберг, Бавария, Нижняя Сак­сония и Северный Рейн-Вестфалия — имеют по 6 мест в верхней, ныне очень влиятельной, палате парламента ФРГ — Бундесрате. Другие земли в зависимости от численности населения имеют 4 или 3 места(114). В Сенате Канады атлантические провинции — Новая Шотландия и Нью Брансуик — имеют по 10 мест, в то время как превосходящие их по численности населения Альберта и Британская Колумбия — только по 6. Две самые крупные про­винции — Онтарио и Квебек — имеют по 24 места.

Асимметричное представительство возможно и в других федеральных органах. Например, в той же Канаде в Верховном Суде одна треть судей — от провинции Квебек, хотя население ее со­ставляет чуть меньше 25% населения Канады. Столько же судей, но не всегда, посылает провинция Онтарио, население которой составляет более трети населения страны. Оставшаяся треть прихо­дится на остальные восемь провинций по принципу ротации (115).

Проблема симметричного или асимметричного представитель­ства серьезно затрагивает также интересы этнических общностей и принадлежащих к ним граждан федеративного государства. При этнической неоднородности общества даже унитарное государство сталкивается с проблемой обеспечения всем гражданам равных прав доступа во все сферы жизни общества, в том числе в сферу государственной службы, включая право на занятие видных постов

в государственном аппарате. Большая или меньшая адекват­ность представительства этнических групп в государственном ап­парате, включая, конечно, его высшие эшелоны, важна в пер­вую очередь и главным образом для того, чтобы ни одна из этих групп не чувствовала себя ущемленной, что имеет немалое значе­ние с точки зрения обеспечения политической стабильности фе­деративного государства.

В Бельгии, которая, как считают многие специалисты, нахо­дится на пути превращения из унитарного в федеративное госу­дарство, существует конституционная норма о так называемом равном составе (ст. 86 bis), согласно которой, например, Совет Министров должен состоять из одинакового числа министров, говорящих на голландском и французском языках, за возможным исключением Премьер-министра (116).

В Швейцарии неписаный закон требует, чтобы из семи федеральных советников не менее двух были из франко- и италоговорящих регионов. Различные этнолингвистические группы более или менее пропорционально представлены во всех важнейших государственных органах страны, о чем свидетельствует таблица 1.
Т а б л и ц а 1

Представительство в государственных органах, %	Этнолингвистические группы
	немецкая	французская	итальянская
Доля в населении (только граждане Швейцарии) Федеральная админист­рация Весь персонал Старший персонал Высшие управленческий Слой Состав комитетов Экспертов Председатели комитетов Национального Совета (нижней палаты парламента)	74,5 76,5 73,6 78,8 76,9 76	20,1 15,4 20,9 19,0 20,0 20,0	4,0 5,2 3,5 2,2 3,1 3,1

Источник: Linder W. Swiss Democracy: Possible Solution to Conflict in

Проблема эта тем более актуальна для федераций, в основе которых лежит и национально-территориальный принцип организации. Если бросить взгляд, например, на этнический состав политических элит России и некоторых входящих в ее состав рес­публик, то обнаруживается резкая асимметрия в представитель­стве различных этнических общностей. Так, по нашим подсчетам, в Республике Татарстан более 78% местной политической элиты составляют татары, остальные — представители иных этнических общностей. Если эти цифры сопоставить с данными об этничес­ком составе населения Республики Татарстан (48,5% татар, 43,3% русских и 8,2% представителей других национальностей) (117), то можно сделать вывод, что этнический состав местной полити­ческой элиты не отражает адекватно этнический состав населения республики.

Однако вряд ли есть основания сказать по этому поводу что-либо осуждающее в адрес республики, поскольку в России в целом ситуация аналогичная — резкая асимметрия в представи­тельстве нерусских народов в политической элите российского государства. Например, татары занимают в Российской Федера­ции 2-е место по численности населения, но представлены ли они адекватно в кадровом корпусе высших государственных служащих центральных российских органов — аппарате Президента России, Правительстве, Конституционном Суде РФ, высшем генералите­те армии, центральном аппарате других силовых структур, дипло­матических и внешнеэкономических представительствах России в зарубежных странах и т.п.? Вопрос представляется риторическим.

Таким образом, проблема этнического представительства в дан­ном отношении имеет, если можно так выразиться, болезненные флюсы в обе стороны. И, соответственно, решать ее нужно с двух сторон одновременно и на взаимной основе.

Во-вторых, юридически признанная асимметрия проявляется в неодинаковом статусе или особенностях внутренней государ­ственной организации субъектов федераций, их правах. Напри­мер, в Австралии пять штатов имеют двухпалатный законодатель­ный орган, а в шестом штате парламент состоит из одной палаты.

В Индийской федерации особое место занимает штат Джамму и Кашмир. Он имеет собственную Конституцию, территория штата не может быть изменена без согласия его легислатуры. Штату при­надлежат достаточно широкие законодательные полномочия. В то

же время законы, принимаемые парламентом Индии, применя­ются в Кашмире при условии, что их одобрит законодательное собрание штата. Ни одно решение правительства Индии, затраги­вающее штат в связи с заключением международных соглаше­ний, не может быть принято без согласия правительства штата. Последний пользуется также широкой финансовой автономией, имея право полностью распоряжаться средствами, поступающими от сбора основных налогов. В отличие от других индийских штатов штат Джамму и Кашмир имеет свой государственный флаг наряду с государственным флагом Индии. Особый статус штата не может быть изменен без его согласия. Всего, по подсчетам специалистов, почти 52 % статей индийской Конституции и 70 % норм, содер­жащихся в приложениях, либо не действуют в отношении Каш­мира вообще, либо действуют с оговорками (118).

В Швейцарии депутаты Совета кантонов избираются граждана­ми, а в кантоне Берн — парламентом кантона. Кантоны сами и по-разному устанавливают сроки полномочий своих представите­лей в Совете кантонов. Проверку конституционности кантональ­ных законов осуществляет Федеральный Суд, а в Женевском Кан­тоне право такой проверки принадлежит кантональному суду. На­ряду с кантонами в стране существуют полукантоны. Они имеют те же самые права и обязанности, за некоторым исключением: например, у них только один депутат в Палате кантонов (вместо двух) (119).

В землях ФРГ конституционный надзор осуществляется конституционными или государственными судами земель, а в земле Шлезвиг-Гольштейн, где собственный конституционный суд отсутствует, надзор осуществляет непосредственно Федеральный Конституционный Суд.

В Бельгии правовые нормы, устанавливаемые законодателем Брюссельского столичного региона, занимают несколько особое место в иерархии правовых норм государства (120).

Штаты в США пользуются свободой в расходовании собствен­ных средств. В результате они сильно различаются между собой в распределении и расходовании государственных средств. Еще боль­шие различия существуют между штатами в том, сколько и за счет каких источников они имеют доходы (121).

В Испании, которая, по свидетельству ряда авторов, встала на путь федерализации, делается ударение на формировании федеративных

элементов, которые “уважают субнациональные этничес­кие различия без создания слишком большого уровня асиммет­рии” (122).

В-третьих, нередко очевидной является асимметрия в официальной политике федеральных властей по отношению к субъектам федерации. Например, несмотря на конституционное провозглашение в России принципа равноправия субъектов федерации в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, фактически это равноправие постоянно нарушается. Предоставление Калининградской области особых прав, которых нет у других субъектов Российской Федерации; возможный особый статус Чечни, если она останется в составе Российской Федера­ции; наличие особых функций у Москвы как столичного центра и дополнительное финансирование ее из федерального бюджета для целей выполнения этих функций; дифференцированное и не­равное распределение иностранной помощи и кредитов по регио­нам; дотационное (из федерального бюджета) существование од­них субъектов федерации и не дотационное других, — все это отнюдь не единичные примеры весьма асимметричного (селек­тивного) подхода в политике федерального правительства. Если избежать этого в реальной жизни нельзя, то не следует ни зак­реплять принцип симметрии в законодательстве, ни заниматься его пропагандой.

Следует отметить, что Российская Федерация асимметрична не только фактически, ряд элементов асимметричности закреплен в российском конституционном законодательстве. Это выражается в неодинаковом правовом статусе республик, названных в Консти­туции РФ государствами, административно-территориальных об­разований в виде краев, областей, городов федерального значе­ния и национально-территориальных образований в виде авто­номной области и автономных округов; включении одних “равно­правных” субъектов федерации в состав других тоже “равноправ­ных” субъектов (например, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийс­кого автономных округов в состав Тюменской области), в резуль­тате чего при распространении действия нормативных актов одно­го субъекта федерации на территорию другого субъекта возникает правовая коллизия; возможности взаимного делегирования части полномочий федерации и ее субъектов по соответствующим со­глашениям, которые могут заключаться федеральным центром с

отдельными субъектами федерации; возможности заключения меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов РФ договоров о разграни­чении предметов ведения и полномочий, договоров, содержание которых не обязательно идентично.

Необходимо, таким образом, констатировать наличие проти­воречия между доктриной и конституционным принципом рав­ноправия субъектов федерации, с одной стороны, и функциони­рованием федеративной системы и юридически, и фактически в режиме асимметрии — с другой. Выход из этого противоречия один — официально признать и узаконить асимметричность в орга­низации и политике федерации и найти адекватные правовые формы ее выражения.

Асимметрия — важное средство отражения реально существу­ющего многообразия и одновременно координации внутри феде­рации. Более того, само существование федерации — признак на­личия несовпадающих интересов, которые могут учитываться и координироваться благодаря асимметричному федеративному уст­ройству. Напротив, упорное игнорирование фактического нера­венства субъектов федерации и упрямое желание насадить сверху некое “равенство неравных” является одним из потенциальных источников напряженности в федеративных отношениях. Как от­мечалось в зарубежной литературе, “в Австралии конфликт меж­ду центром и штатами возникает не из-за различий в их интере­сах, а из-за попыток центра обращаться со всеми участниками игры одинаково” (123).

О том, что попытки искусственно насадить симметрию ведут к внутрифедеративным конфликтам, свидетельствует и опыт ка­надской провинции Квебек. Многолетняя борьба провинции за признание ее специфических этнических, лингвистических и социокультурных проблем и соответственно расширение круга пол­номочий Квебека для их решения остается безрезультатной. И при­чина тому — позиция остальных провинций Канады, которые считают неприемлемыми конституционное закрепление асиммет­рии и предоставление Квебеку особого статуса. “Правительства девяти других провинций утверждают, что это привело бы к на­рушению недавно поддержанной ими доктрины “равенства про­винций”, доктрины, которая игнорирует конституционную и фун­кциональную асимметрию, которая уже существует с тем, чтобы согласовывать характерные для Канады различия” (124).

Вместе с тем многие специалисты предупреждали, что реали­зация идеи асимметричной федерации, какой бы непопулярной она ни была в остальной части Канады, — единственное долго­временное решение в рамках федеративной Канады (125). “При­знать “глубокие различия” в Канаде, — писал один из них, — значит встать на дорогу асимметричного федерализма, в то время как отрицание его явилось бы оправданием разработки моделей, которые вывели бы Квебек из состава Канадской федеративной системы” (126). При этом предлагаются различные способы выхо­да из конституционного кризиса: новое перераспределение пол­номочий между федеральным центром и провинциями; открытое признание асимметрии в Канадской федерации; не признавая асим­метрии официально, предоставить Квебеку право законотворче­ства по многим вопросам, по которым формально законодатель­ствует федеральный центр; делегирование федеральной властью своих полномочий и др. (127).

В то же время существует связь между асимметрией и стабиль­ностью федеративного государства. Специальное исследование, посвященное проблеме политической стабильности в федератив­ном государстве и основанное на изучении 44 бывших и нынеш­них федераций, показало, что “асимметрия способствует полити­ческой стабильности” (128).

Разумеется, утвердить асимметрию официально — дело непро­стое, поскольку всякое расширение предметов ведения и полно­мочий одних субъектов сразу же вызывает зависть других. Поли­тико-правовой практике известны разные методы введения асим­метрии: а) дифференцированное по субъектам представительство в федеральных органах (о чем говорилось выше в связи с опытом ФРГ и Канады); б) сокращение сферы исключительной компе­тенции федерального центра и расширение за счет этого сферы совместной компетенции федеральных органов власти и субъек­тов федерации; в) расширение автономии субъектов федерации для дифференцированного удовлетворения своих интересов путем более широкого правотворчества в сфере совместной компетен­ции федерации и ее субъектов; г) дифференцированная передача полномочий федерального центра тем или иным членам федера­ции, что предусмотрено, в частности, ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации; д) расширение практики федерального рамочного законодательства, что в свою очередь расширяет возможности

субъектов федерации учитывать в большей мере регио­нальные особенности; е) закрепление за субъектами федерации полномочий самостоятельно решать вопросы внутренней органи­зации государственной власти (государственного строительства); ж) заключение федеральными органами власти дифференциро­ванных соглашений с субъектами федерации о разграничении пред­метов ведения и полномочий, соглашений, содержание которых не обязательно должно быть одинаковым.

Нарождающаяся в России практика заключения договоров федерального центра с субъектами федерации, в чем объективно немалая заслуга Республики Татарстан, позволяет достаточно безболезненно вводить элементы асимметрии в федеративную систему с учетом фактического неравенства субъектов федерации, т. е. пойти по пути так называемой договорно признанной асимметрии.

Однако такого рода договоры будут иметь полноценное значе­ние только тогда, когда среди участников договорного процесса найдется место для законодательной власти. Очевидная слабость известного договора между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и Республики Татарстан и других подобных договоров заключается в том, что их никак не касалась законода­тельная власть. Это означает, что она вообще не связана ими и может принимать любые законы, не обращая внимания на содер­жание этих договоров. То, что заключает исполнительная власть, не имеет обязывающего характера для власти законодательной.

В зарубежной литературе иногда встречаются рекомендации о возможности предоставления некоторым российским регионам, в которых значительную часть населения составляет этническое меньшинство, особого фискального режима. Однако такая возможность связывается не с потребностью этих регионов решать специфические социокультурные и языковые проблемы, а с наличием потенциала для серьезного политического конфликта (129), что, конечно, весьма утрирует реальную проблему и предлагает слишком политически ангажированное утилитарно-прагматичес­кое ее решение. Следуя этой логике, чтобы добиться благоприят­ного фискального режима, регион непременно должен вступить в конфликт с федеральным центром. Между тем есть другой апро­бированный международной практикой способ — использовать метод дискуссий и компромиссных решений с желанием достичь баланса общефедеральных и региональных интересов.

Ратуя за введение в федеративную систему или сохранение в ней элементов асимметрии, нельзя одновременно переступать оп­ределенные границы. Как ни одна федерация не является полнос­тью симметричной, точно также ни одна федерация не может быть и абсолютно асимметричной. В противном случае это грозило бы серьезной дестабилизацией и даже распадом федеративного государства.

Вспомним, как еще совсем недавно советская тоталитарная система открыто демонстрировала всему миру свое величайшее “изобретение” в области национально-государственного строитель­ства — деление наций на четыре сорта с соответствующими типами национальной государственности: союзной республикой, автоном­ной республикой, автономной областью, национальным (затем автономным) округом. При этом включение конкретной нации в ту или иную категорию редко соотносилось с ее численностью, площадью занимаемой территории, экономическим и интеллек­туальным потенциалом, культурно-историческими традициями.

От того, к какому сорту относили нацию, зависели ее государственный статус и вся совокупность предоставленных ей прав, не говоря уже о том, что многие народы вообще не имели своей национальной государственности. Никто, например, не мог ра­зумно объяснить, почему так называемая союзная республика с населением 1,5—2,5 млн человек посылала сначала в Верховный Совет СССР, позже на Съезд народных депутатов СССР 32 депу­тата, а превосходившая ее в два раза по численности населения автономная республика — только 11 или почему автономные рес­публики, в отличие от союзных, были лишены, например, права иметь национальные Академии наук, студии художественных филь­мов, должны были испрашивать у Москвы разрешение на откры­тие новой газеты или памятника на своей территории, на увели­чение количества часов для радио- и телепередач на родном для титульной нации языке и т. д.

Такой произвол в ранжировании наций, такая асимметрия в определении правового статуса национальной государственности и связанных с этим последствий были постоянным латентным источником этнической напряженности.

Для всякой федерации, которая сталкивается с еще не решен­ными для нее проблемами симметрии и асимметрии, злободнев­ными являются вопрос: до каких пределов возможна или целесообразна

асимметричность; когда сама асимметрия становится дестабилизирующей и дисфункциональной; где то чудесное средство, которое позволило бы установить равновесие элементов симметрии и асимметрии в федеративном устройстве и в политике

Ясно, что асимметрия асимметрии рознь. Можно говорить по существу о трех видах асимметрии. Во-первых, асимметрия, осно­ванная на равноправии неравных. Это неустойчивая, опасная сво­им дестабилизирующим последствием база федерализма. Во-вто­рых, асимметрия, основанная на равенстве равных и неравенстве неравных. Опирающаяся на нее модель федерации представляется наиболее рациональной, справедливой и демократической. В-тре­тьих, в федеративном государстве возможна асимметрия, осно­ванная не на принципах, а на произволе как со стороны центра, разделяющего субъекты федерации в соответствии со своими по­литическими симпатиями или антипатиями к руководству регио­нов, так и со стороны локальных политических элит, проводя­щих политику, отличную от общенациональной.

Если в федерации в целом идут процессы демократизации, а в отдельно взятом регионе локальная политическая элита благово­лит авторитарному режиму, кому нужна такая асимметрия? Чем местный авторитаризм лучше общенационального?

Есть еще одна проблема, которую нельзя не принять во вни­мание, рассматривая проблему симметрии и асимметрии. Речь идет о противоречии между фактической асимметрией субъектов феде­рации и необходимостью обеспечить какой-то единый минималь­ный уровень и качество жизни на всей территории федеративного государства. В стремлении преодолеть это противоречие некоторые федеративные государства (например, Австралия, ФРГ) офици­ально проводят политику так называемого финансового выравни­вания, когда экономически более мощные федерации вынужде­ны финансово поддерживать более слабых членов федерации. Это, естественно, вызывает недовольство со стороны первых и создает почву для напряженности и конфликтов в федеративных отноше­ниях. Проблема эта остается острой, и доведенная до крайности асимметричность, конечно, не способствует ее разрешению.

В 1995—1996 гг. в отдельных субъектах Российской Федерации имели место следующие различие: продолжительность жизни у мужчин различалась на 17 лет, у женщин — на 12 лет, доля пенсионеров по возрасту — в 3,5 раза, среднемесячные доходы населения (1995 г.) — в 14 раз, средняя оплата труда с учетом социальных выплат — в 11,5 раза, стоимость набора 19 основных продуктов питания — в 4,2 раза, отношение стоимости 19 основ­ных продуктов питания к средней заработной плате — в 7,3 раза, прожиточный уровень — в 6 раз, а отношение прожиточного ми­нимума к заработной плате — в 5 раз, доля в доходах населения 20% самых бедных — в 10 раз, доля в тех же доходах 20% самых богатых - более чем в 2 раза. Более чем в 10 раз отличаются показатели официально зарегистрированной безработицы. Не на “проценты”, а в “разы” отличаются субъекты федерации по на­сыщенности дорогами, связью, энерго- и топливоснабжением, водообеспечением и другими базовыми условиями территориаль­ного развития (131).

Разумеется, такая асимметрия не допустима, поскольку нару­шает интересы и права человека, создает почву для социальной и политической нестабильности общества.

Таким образом, утверждение и сохранение жизнеспособной федерации требует нахождения оптимального соотношения эле­ментов симметрии и асимметрии в федеративных отношениях. В конкретно-исторических условиях, в которых развивается каждое федеративное государство, это соотношение будет неизбежно сво­еобразным. Определить это соотношение для каждой данной фе­дерации — в этом тоже одно из проявлений искусства политичес­кого руководства.