Принципы предоставления статуса беженцев

Цели и принципы Организации Объединенных Наций изложены в Преамбуле и статьях 1 и 2 Устава Организации Объединенных Наций¹. Главные задачи - предупредить войну, вновь утвердить веру в основные права, создать ус­ловия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обяза­тельствам, и содействовать социальному прогрессу и улучшению условий жизни при большей свободе. Для решения этих задач в статьях 1 и 2 излагаются цели и принципы, включая коллективные меры по предупрежде­нию и устранению угроз миру и актов агрессии, мирное разрешение споров, развитие дружественных отношений между государствами, уважение равноправия и самоопределения народов, международное сотрудничество в эко­номических, социальных, культурных и гуманитарных вопросах и поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам для всех без различий. Статья 2 касается как самой Организации, так и ее членов, закреп­ляя принципы, которые должны регулировать отношения между ними. Среди них - признание принципа суверенного равенства наций, добросовестное выполнение международных обязательств, разрешение споров мирными средствами, обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее примене­ния, обязанность Организации Объединенных Наций не вмешиваться в дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства.

Заявление о целях и принципах является по сути дела организационным: оно устанавливает, что должны делать государства-члены, действующие в рамках ООН, и как они должны строить отношения между собой. Но, как и большинство учредительных документов, Устав ООН имеет и динамический аспект, и в некоторых областях реальное содержание объявленных целей и принципов следует определять в свете более общих событий.

Утверждение международно-правового режима беженцев неизбежно вле­чет определенные правовые последствия, важнейшее из которых — обязан­ность государств постоянно соблюдать принцип non-refoulement. Принцип non-refoulement предусматривает, что ни один беже­нец не должен быть возвращен в страну, где ему, вероятно, будут угрожать преследования или пытки. В 1954 г. 27 государств, участвующие на конференции ООН по вопросу о принципе non-refoulement является выражением общепринятого принципа недопустимости принудительного возвращения. Рассматриваемый принцип распространяется на беженцев, а также к лицам ищущим убежище. В 1977 г. исполнительный комитет УВКБ подтвердил важность принципа вне зависимости от того, признаны заинтересованные лица беженцами официально или нет. Не имеет значение и миграционный статус лица, ищущего убежища. Неважно, каким образом такое лицо попадает на территорию или под юрисдикцию государства: важен результат действий агентов государст­ва. Если искателя убежища принудительно репатриируют в страну, где он вполне обоснованно опасается преследований либо подвергается сущест­венному риску пыток, то это принудительное возвращение, противоречащее международному праву.

Принцип non-refoulement распространяется на каждого испытывающего вполне обоснованное опасение преследования, либо действует при наличии серьезных оснований полагать, что ему будут угрожать пытки, если он будет возвращен в конкретную страну.

Положения рассматриваемого принципа ввели некоторые правовые коллизии. Так, например, в 1951 г. ряд государств полагал, что статья 33 (non-refoulement) не наносит ущерба принципу экстрадиции (выдачи). Однако, практика государств и более широкий круг мнений предполагает, что принцип non-refoulement сходным образом защищает беженца от экстрадиции.

Хотя государства могут быть связаны принципом non-refoulement, за ними сохраняется определенная свобода действий, как по предоставлению «долговременного убежища», так и условий, на которых оно может быть реа­лизовано или прекращено. Однако государства — участники Конвенции и Протокола — признали, что высылка беженцев создает особые проблемы, и согласно статье 32 обязуются «не... высылать законно проживающих на их территории беженцев, иначе как по соображениям государственной безопас­ности и публичного порядка». Кроме того, решения о высылке должны выно­ситься в судебном порядке, и беженцам должно быть предоставлено право обжалования, «за исключением случаев, когда к этому вынуждают соображе­ния государственной безопасности». Также беженцам, в отношении кото­рых принято постановление о высылке, должен быть предоставлен достаточ­ный срок для получения права на законный въезд в другую страну, хотя за государствами сохраняется определенная свобода действий применять такие меры внутреннего характера, какие они сочтут необходимыми.

На практике правовое обязательство уважать этот принцип при всей его без­условности и императивности скорее всего нелегко будет отделить от поли­тических возможностей, диктующих выбор того или иного решения. Послед­ний неизбежно зависит от политических факторов, в том числе от условий, вынуждающих людей к бегству; однако чтобы решение было удовлетвори­тельным по ключевым моментам, нельзя полностью игнорировать пожелание человека, связанное, например, с наличием у него связей с тем или иным государством.

Госу­дарства связаны одним из последствий предоставления статуса беженца (принципом non-refoulement), но решение о предоставлении убежища оста­ется на их усмотрение. В промежутке между обязательством и свободой ус­мотрения государства беженцы могут попасть в зону правовой неопределен­ности, где их правовая и административная безопасность будет различной. На практике многие государства разрешают или терпят присутствие лиц, ищущих убежища, до завершения процедур по установлению статуса. Дру­гие страны разрешают им проживать до принятия решения, хотя могут пред­ложить им выехать в третью страну. Временное проживание, также на раз­ных условиях, разрешается и тем искателям убежища, которые ожидают пе­реселения в другие страны.

Во многих странах за формальным признанием статуса беженца на прак­тике следует предоставление убежища в форме разрешения на законное проживание. Иногда убежище предоставляется на основании права, закреп­ленного законом или административной практикой. В Республике Казахстан, например, на основании свидетельства о предоставлении политического убежища, выданного Агентством по миграции и демографии, управления и отделы внутренних дел областей, городов, городов республиканского значения и столицы Республики, районов и районов в городах оформляют вид на жительство.¹

В других случаях лицам, признанным беженцами явно или скрыто предлагается ехать дальше, в другие страны. Когда предоставлено убежище в форме раз­решения на жительство, точные стандарты обращения с человеком также за­висят от характера действия соответствующих международных договоров в национальном праве и от положений законодательства об их инкорпорации, если оно существует.

И, наконец, защита от выдворения, выдачи и принуди­тельного возвращения может обеспечиваться законом косвенно (например, когда апелляционные суды, рассматривающие жалобы на решения о депор­тации, уполномочены учитывать все обстоятельства дела) или прямо (когда четко ограничен круг допустимых оснований для высылки и стран назначе­ния).

Международное право устанавливает принципиальный подход к предоставлению статуса беженцев. Предоставление статуса беженца в некоторых, четко определенных в международных документах, в частности и Конвенцией ООН 1951 г. случаях исключается. Это происходит, если лицом, претендующим на статус беженца совершено:

1. 
   преступление против мира;
   
2. 
   военное преступление;
   
3. 
   тяжкое преступление неполитического характера;
   
4. 
   преступное действие, противоречащих целям и принципам ООН.
   

Статья 20 проекта Устава Международного уголовного суда, разработанного в 1994 г. Комиссией по международному праву, относит к числу преступлений, на которые распространяется юрисдикция Суда, - «преступление агрессии».

Статья VI Устава МВТ (Международный военный трибунал) предусматривала личную ответственность за преступ­ления против мира, определявшиеся, в частности, как «планирование, подго­товка, развязывание или ведение агрессивной войны или войны в нарушение международных договоров, соглашений или заверений, или участие в общем плане или заговоре, направленных к осуществлению любого из вышеизло­женных действий»³. Закон № 10 Контрольного совета, на котором военные трибуналы союзников в Германии основывали свою юрисдикцию по судебно­му преследованию других военных преступников, аналогичным образом пре­дусматривал, что к числу преступлений против мира относятся «организация вторжений в другие страны и агрессивных войн в нарушение международного права и договоров...» Здесь, а также на внутригосударственных военных про­цессах и на процессах над главными военными преступниками обвиняемыми были «почти исключительно ведущие члены правительств и верховного ко­мандования государств Оси, а осужденными по таким обвинениям были в основном «лица, вырабатывающие политику». При этом отмечалось, что не следует называть на основании этих положений ни солдат, воевавших на поле боя; ни гражданских лиц, поддерживающих военные мероприятия.¹

Принципы Устава МВТ были подкреплены Женевскими конвенциями 1949 г. и Дополнительны­ми протоколами 1977 г. Таким образом, к числу «военных преступлений» от­носят «серьезные нарушения» Женевских конвенций,² в краткий перечень которых, приведенный в Уставе Международного трибунала по Югославии 1993 г., включены следующие деяния: умышленное убийство; пытки и бесче­ловечное обращение, включая биологические эксперименты; умышленное причинение тяжелых страданий или серьезного увечья или нанесение ущерба здоровью; незаконное, произвольное и проводимое в большом масштабе разрушение и присвоение имущества, не вызываемое военной необходимо­стью; принуждение военнопленного или гражданского лица служить в воору­женных силах неприятельской державы; умышленное лишение военнопленно­го или гражданского лица прав на беспристрастное и нормальное судопроизводство; незаконное депортирование, перемещение или арест гражданского лица; взятие гражданских лиц в качестве заложников.

В Дополнительном протоколе упоминаются также нападение, в том числе неизбирательного характера, затрагивающее гражданское население; напа­дение на лицо, когда известно, что оно прекратило принимать участие в во­енных действиях; перемещение населения; применение практики апартеи­да и других негуманных и унижающих действий, оскорбляющих достоинство личности, основанных на расовой дискриминации; и нападение на необоро­няемые местности и демилитаризованные зоны.

Из определения, содержащегося в Уставе МВТ, преступления против человечества сходны с военными преступлениями, но имеют более крупный масштаб. Данное понятие повлекло за собой принятие Конвенции о предупреждении преступления против геноцида и наказания за него¹ и стало основой Международной конвенции 1973 г. о пресечении преступлений апартеида и наказания за него.² Уставы трибуналов по Югославии и Руанде включают в их компетенцию рассмотрение дел по преступлениям против человечества, к числу которых отнесены убийства, истребление, порабощение, депортация, заключение в тюрьму, пытки, изнасилования, преследования по политическим мотивам и другие бесчеловечные акты. В проектах статей об ответственности государств также водится категория международных преступлений, каковыми являются «серьезное нарушение в широким масштабах международного обязательства, имеющего существенное значение для защиты человека, например запрещающих рабство, геноцид и апартеид.³

В документах и соглашениях периода между войнами и первых послевоенных лет уделяется мало внимания преступникам и другим нежелательным бежен­цам. Устав МОБ исключал беженцев, являющихся уголовными преступни­ками, подлежащих выдаче по договору», и эта формулировка была вос­произведена в Уставе УВКБ. В Руководстве о праве на защиту МОБ перечислены следующие преступления, служащие основанием для выдачи: убийство, отравление, изнасилование, поджог, подлог, выпуск фальши­вых денег, лжесвидетельство, кража, банкротство, прием краденого, казнокрадство, двоеженство, нанесение побоев, нанесение тяжких телесных повреждений и уничтожение имущества при отяг­чающих обстоятельствах.

Статья 14(2) Всеобщей декларации прав чело­века исключает возможность предоставления убежища «в случае уголовного преследования, в действительности основанного на совершении уголовного преступления.

Если отвлечься от прямой заинтересованности государств в выдаче и предании суду военных преступников, то подготовительные материалы Конвенции 1951 г. обнаруживают много нерешенных вопросов, касаю­щихся общего отказа преступникам в предоставлении статуса беженца и льгот, связанных с ним. В окончательном тексте Конвенции взята за основу обманчиво простая фраза — «тяжкое преступление неполитического характерa» , — а круг таких преступлении ограничен теми, которые совершены «вне страны, давшей убежище, и до того как [виновные] были допущены в стра­ну в качестве беженцев».

Каждое государство должно само определить, какое преступление является тяжким по собственным критериям, учитывая цели Конвенции 1951 г. Поэтому можно говорить, что государство обладает в таком случае свободой усмотрения при установлении того, действительно ли уголовные наклонности заявителя, ходатайствующего о статусе беженца, перевешивают его характеристику как добросовестного беженца и потому предоставляют опасность для внутреннего порядка государства.

В качестве примера можно говорить об Уголовном законодательстве Республики Казахстан,¹ которое устанавливает ряд составов преступлений, представляющих особую опасность для государства и общества. К числу таких составов относятся, например, геноцид, терроризм, похищение человека, разглашение государственной тайны, массовые беспорядки и др.

Принцип исключения лица из сферы действия Конвенции вследствие совершения им деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций, присутствует в Уставе МОБ и не распространяется на тех, кто после окончания. Второй мировой войны участвовал в дея­тельности какой-либо организации, ставившей одной из своих целей сверже­ние силой оружия правительства какого-либо государства — члена ООН, или какой-либо террористической организации, а также на лиц, которые стали ли­дерами движений, враждебных их правительству, или инициаторами движений, поощрявших невозвращение беженцев в страну их происхождения. Были предположена и такая версия: «деяния, противоречащие целям и принципам Организации Объединенных Наций», охватывают «военные преступления, геноцид и под­рыв или свержение демократических режимов»; различные государства предложили и другие возможные толкования.

Под действие рассматриваемого основания отказа в статусе беженца, попадает, например, действие лица, отказавшего другим в осуществлении прав или ограничившего эти права. Статья 1F с) исключает высокопоставленных должностных лиц государства, ответственных за осуществление политики, нарушающей права человека или иным образом противоречащей целям и принципам ООН. Потенциально указанная статья может применяться очень широко. ООН принимала меры по борьбе с оборотом наркотиков, по содействию демократическим и представительным формам правления и по признанию международного статуса некоторых освободительных движений. Это означает, что лица, участвующие в торговле наркотиками, нарушающие или срывающие демократический процесс либо ответственные за сохранение у власти колониальных или подобных режимов, впоследствии не должны иметь право на статус беженцев.²

2. 
   Основные права и обязанности беженцев в международно –
   

Права и обязанности беженцев, относящиеся к режиму их проживания в стране убежища, устанавливаются в соот­ветствии с нормами обычного и конвенционного междуна­родного права. Основные положения этих прав и обязан­ностей сформулированы в Конвенции о статусе беженцев 1951 года. Эти положения определяются как «минимальные, стандартные нормы» режима беженцев, который должен соответствовать в общих чертах режиму, которым пользу­ются проживающие в данной стране иностранцы.¹

Так, ст. 7 Конвенции 1951 года предписывает государст­вам — участникам конвенции предоставлять беженцам ре­жим, которым «вообще пользуются иностранцы», кроме тех случаев, когда беженцам предоставляется более благопри­ятное правовое положение.

Государства вправе самостоятельно или на основе вза­имности расширять объем прав и обязанностей беженцев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе специальных договоров и соглашений, заключаемых между государством, которое беженец покинул, и государством его нового местожительства, то есть на основе дого­ворной взаимности, либо в соответствии с внутренним зако­нодательством государства нового местожительства бежен­ца, то есть на основе законодательной взаимности.

Согласно конвенции, права, которыми вообще пользу­ются иностранцы на основе законодательной взаимности, предоставляются тем беженцам, которые прожили на тер­ритории данного государства в течение трех лет (п. 2 ст. 7). Беженцы, которые имели права и преимущества иностран­цев в день вступления в силу Конвенции 1951 года, про­должают ими пользоваться и в дальнейшем (п. 3 ст. 7).

Конвенция 1951 года устанавливает четыре режима об­ращения с беженцами:

1) национальный режим, то есть режим, предоставляемый гражданам соответствующего государства;

2) режим, предоставляемый гражданам стра­ны обычного местопроживания беженца;

3) наиболее бла­гоприятный режим, то есть наиболее благоприятный режим, предоставляемый гражданам иностранного государства;

4) возможно более благоприятный режим и, во всяком слу­чае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы.

Национальный режим предоставляется беженцам в от­ношении права использовать религию (ст. 4); права обра­щения в суд (ст. 16); права работы по найму в отношении тех беженцев, которые проживают в пределах страны не менее трех лет (п. 2а ст. 17) или имеют супруга, а также одного или нескольких детей, имеющих гражданство стра­ны проживания беженца (п. 2Ь 'ст. 17); системы пайков, регулирующих распределение дефицитных продуктов (ст. 20); начального образования (п. 1 ст. 22); права на пра­вительственную помощь и поддержку (ст. 23); трудового законодательства и социального обеспечения (ст. 24); на­логообложения (ст. 29).

Установленный для граждан страны обычного местопроживания беженца режим предоставляется в отношении защиты прав на промышленную собственность, как-то: прав на изобретения, чертежи и модели, товарные знаки, фир­менные наименования и прав на литературные, художест­венные и научные произведения (ст. 14); права обращения в суд, в частности в вопросах юридической помощи и осво­бождения от уплаты судебного залога (cautio judicatum solvi) (п. 3 ст. 16).

Наиболее благоприятный режим предоставляется в от­ношении права на создание и участие в ассоциациях, не имеющих политического характера и не преследующих целей извлечения |выгоды, а также в отношении профессио­нальных союзов (ст. 15); права работы по найму в тех слу­чаях, когда беженцы не удовлетворяют условиям, требуе­мым для получения национального режима (п. 1 ст. 17).

Наиболее благоприятный режим или, во всяком случае, не менее благоприятный, чем тот режим, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы, предо­ставляется в отношении приобретения движимого и недви­жимого имущества и прочих, связанных с ним прав, а также в отношении арендных и иных договоров, касающихся дви­жимого и недвижимого имущества (ст. 13); права зани­маться самостоятельно сельским хозяйством, промышлен­ностью, ремеслами и торговлей, а также прав учреждать торговые и промышленные товарищества (ст. 18); права заниматься свободными профессиями (ст. 19); жилищного обеспечения (ст. 21); в отношении возможности учиться, признания иностранных аттестатов, дипломов и степеней, освобождения от платы за обучение, а также в отношении предоставления стипендий (п. 2 ст. 22).

Помимо общих прав имеются и специальные права, обус­ловленные особым положением беженцев как лиц, которые в большинстве случаев:

а) утратили фактическую и право­вую связь с отечественным государством;

б) не имеют доку­ментов, на основании которых устанавливается их личный режим;

в) проникают в страну убежища незаконным спо­собом.

Конвенция 1951 года о статусе беженцев устанавливает, что личный статус беженца определяется законами страны его домициля или, если у него такого не имеется, законами страны его проживания. При этом подчеркивается, что ра­нее приобретенные беженцами, права, связанные с его лич­ным статусом, и в частности права, вытекающие из брака, будут соблюдаться государством, являющимся участником конвенции (ст. 12).

Государство берет на себя обязательство предоставлять беженцам, законно прибывающим на его территорию, пра­во выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории (ст. 26) и выдавать действитель­ные удостоверения личности беженцам, находящимся на их территории и не обладающим действительными проезд­ными документами (ст. 27).

На случаи незаконного въезда или пребывания на тер­ритории государства беженцев, прибывших из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, в конвенцию включено положение, освобождающее бежен­цев от наказания за такой незаконный въезд или пребыва­ние. Это право обусловлено обязанностью беженцев без промедления явиться: к властям и предъявить удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребы­вания (п. 1 ст. 31).

Конвенция предписывает обязательство не высылать беженцев, законно проживающих на их территории, иначе, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. При этом такая высылка должна производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. Особо оговаривается необходимость предоставления таким беженцам достаточного срока для получения законного права на въезд в другую страну (ст. 32).

Конвенция запрещает высылать или возвращать бе­женцев на границу страны, где их жизни или свободе угро­жает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (п. 1 ст. 33).

Обязанности беженцев сформулированы в ст. 2 конвен­ции. В ней, в частности, говорится, что беженцы должны подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка страны, в которой они находятся.

Беженцы могут пользоваться защитой (прямо или косвенно), предусмотрен­ной широким кругом других международных соглашений. В некоторых случаях они мало применялись для защиты бе­женцев и лиц, ищущих убежища; в других случаях государства лишь теперь осознают, что их обязательства в области прав человека могут требовать конкретных мер по инкорпорации договоров во внутригосударственное пра­во; в третьих - положения, явно призванные охранять права человека, оказа­лись неподходящими для защиты лиц, ищущих приюта или убежища.

Особенно важны те документы универсального или потенциально универ­сального действия, которые создают механизмы надзора или наблюдения за выполнением договоров, такие как Пакты 1966 г. - Пакт о гражданских и поли­тических правах¹ и Пакт об экономических, социальных и культурных правах².

Конвенция 1984 г. против пыток; Конвенция 1989 г. о правах ребенка; Женев­ская конвенция 1949 г. о защите гражданского населения во время войны и Протокол 1 к ней; Конвенции о безопасности на море; конвенции Междуна­родной организации труда, в том числе Конвенция № 118 о равноправии граж­дан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обес­печения (1962) и Конвенция № 97 о трудящихся-мигрантах (1949).

Конкретные аспекты проблемы беженцев стали объектом таких докумен­тов, как соглашение 1957 г. о беженцах-моряках и протокол 1973 г. к нему, и протоколов к соглашениям, таких как протоколы 1971 г. о пересмотре Все­мирной конвенции об авторском праве; такие протоколы основаны на ста­тье 14, общей для Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Конвенции 1954 г. о статусе апатридов; аналогичный протокол был предложен для рассмотре­ния Дипломатической конференции по пересмотру Парижской конвенции 1883 г. об охране промышленной собственности.

Ясно и то, что перемещение беженцев и другие подобные перемещения населения придется рассматривать с учетом всех существующих между госу­дарствами соглашений, например о свободной торговле и свободном, пере­мещении рабочей силы. Так, Маастрихтский договор 1992 г. направлен на согласование политики Европейского Союза в отношении беженцев и пре­доставления убежища. В свою очередь, Дублинская конвенция 1990 г. и Конвенция 1990 г. о применении Шенгенского соглашения призваны устано­вить общие правила и практику рассмотрения дел о предоставлении убежи­ща, особенно в том, что касается установления статуса и депортации лиц, ходатайства которых отклонены.

В Африке многие страны ратифицировали Конвенцию ОАЕ 1969 г; в Ла­тинской Америке действует сложная сеть договоров и практики, касающихся предоставления убежища; большое число соглашений заключено под эги­дой Совета Европы.

Глава 2. Международно – правовое регулирование статуса беженцев.