О МЕСТЕ БЛАНКЕТНЫХ НОРМ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Правоведы часто углубляют определение нормы права как «общеобязательное, формально определённое правило поведения, зафиксированное или закрепленное государством, обеспеченное его силой, закрепляющее права и обязанности участников общественных отношений и являющееся критерием оценки поведения, как правомерного, так и неправомерного»²⁷⁸.

Все нормы права в совокупности составляют объективное право, а регулирующие лишь определенный круг общественных отношений — отрасль права.

По способу изложения правовой нормы в статьях нормативно-правового акта различаются:

- прямая норма – полное изложение всех элементов нормы права в статье нормативно-правового акта;

- отсылочная норма – неполное изложение и отсылка к другой статье этого же нормативно-правового акта (например, данный способ широко используется в Уголовном кодексе Российской Федерации)²⁷⁹;

- бланкетная норма – неполное изложение и отсылка к другому нормативно-правовому акту или нескольким нормативно-правовым актам.

Согласно общей дефиниции понятия бланкетной нормы права (англ. blanket norm of law; нем. Blankett), это «норма права, не содержащая определенного правила поведения, а предоставляющая полномочным государственным органам, общественным организациям и должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты, стимулы и т.п.»²⁸⁰, а также «норма права, представляющая собой такие правила поведения, действие которых основывается на содержании специфических правил»²⁸¹.

Бланкетный способ изложения норм права в целом эффективно используется в уголовном²⁸², уголовно-процессуальном²⁸³.

Нашел данный способ достаточно широкое применение и в административном праве²⁸⁴.

К слову, автор настоящей статьи в научных дискуссиях об юридической ответственности в сфере спорта предлагает внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях поправку и дополнить главу 14 «Административные нарушения в области предпринимательской деятельности» бланкетной статьей 14.36. «Нарушение законодательства о физической культуре и спорте в Российской Федерации» в следующей редакции:

«Статья 14.36. Нарушение законодательства о физической культуре и спорте в Российской Федерации

1. Совершение спортсменом, тренером, медицинским работником или должностным лицом физкультурно-спортивной организации действий противоправных в соответствии с законодательством о физической культуре и спорте в Российской Федерации, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния,²⁸⁵ -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей».

Возвращаясь к теме, необходимо согласиться с Н.С. Боровиковым, обратившим внимание на то, что «в науке нет единства в понимании бланкетных норм: с одной стороны, они рассматриваются во многих научных работах по теории права, но, с другой стороны, зачастую авторы данных работ не формулируют определение и признаки бланкетных норм; бланкетные нормы не указываются при рассмотрении видов норм права, а упоминаются в связи со способом изложения норм («бланкетный» способ изложения)²⁸⁶. При этом некоторые авторы утверждают, что бланкетных норм не существует, и правомерно говорить лишь о ссылочных статьях нормативно-правовых актов²⁸⁷.

Аналогичная ситуация наблюдается и с классификацией бланкетных норм: выделяется разновидность бланкетных норм – ссылочные нормы (причем некоторые авторы утверждают обратное – бланкетные нормы являются разновидностью ссылочных)²⁸⁸. При этом основанием подобной классификации является отсылка к нормам данного или иного акта. Ряд авторов однозначно утверждает, что бланкетной может быть только диспозиция нормы права, а не норма права в целом²⁸⁹. Другие же просто, определяя бланкетные нормы как нормы, в которых не содержится само правило поведения, но лишь отсылка к иной норме, его содержащей, фактически связывают понятие бланкетности исключительно с диспозицией правовой нормы²⁹⁰»²⁹¹.

Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»²⁹² (далее – закон о спорте) является базовым и содержательным нормативно-правовым актом, но вместе с тем он содержит и общие нормы, отправные положения, в связи с чем его статьи отличаются очевидной степенью бланкетности и отсылают к иным нормативно-правовым актам.

- «Статья 4. Законодательство о физической культуре и спорте

1. Законодательство о физической культуре и спорте основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

2. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области физической культуры и спорта, не могут противоречить настоящему Федеральному закону.

3. По вопросам деятельности в области физической культуры и спорта принимаются муниципальные правовые акты, которые не могут противоречить настоящему Федеральному закону.

4. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации»;

- «Статья 6. Полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта

К полномочиям Российской Федерации в области физической культуры и спорта относятся:

…22) иные установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами полномочия»;

- «Статья 26. Предотвращение допинга в спорте и борьба с ним

1. Допингом в спорте признается нарушение антидопингового правила, в том числе использование или попытка использования субстанции и (или) метода, включенных в перечни субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте (далее также - запрещенная субстанция и (или) запрещенный метод).

2. Предотвращение допинга в спорте и борьба с ним осуществляются в соответствии с общероссийскими антидопинговыми правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, и антидопинговыми правилами, утвержденными международными антидопинговыми организациями (далее также - антидопинговые правила)...

9. Федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта в целях реализации мер по предотвращению допинга в спорте и борьбе с ним:

1) утверждает общероссийские антидопинговые правила;

2) утверждает перечни субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте;

3) утверждает порядок проведения допинг-контроля…»²⁹³.

Результатом применения бланкетности норм закона о спорте является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»²⁹⁴.

На основании проведенного краткого исследования автор приходит к выводу о том, что широко обсуждаемый проект федерального закона «О спортивной подготовке» вполне вписывается в концепцию бланкетности отечественного законодательства, и отмечает несостоятельность позиции Минспорттуризма о том, что законодательное закрепление правовых норм о спортивной подготовке возможно только внесением прямых поправок в базовый закон о спорте.

Таким образом, хотя Федеральным законом от 4 декабря 2007 года

В частности, в качестве физкультурных и (или) спортивных услуг могут рассматриваться физическое воспитание, физическая подготовка и физическая реабилитация, материально-техническое обеспечение, в том числе обеспечение спортивной экипировкой, финансовое, научно-методическое, медико-биологическое, медицинское и антидопинговое обеспечение спортсменов и спортивных команд, предоставление в пользование спортивного инвентаря и оборудования, а также объектов спорта.

Кроме того, представляется, что именно через термин «услуга» может быть определено понятие организации и проведения физкультурных и спортивных мероприятий, в настоящее время не имеющее законодательного определения.

Наряду с отсутствием соответствующей законодательной терминологии, основным пробелом в части нормативного правового регулирования оказания физкультурных и спортивных услуг является отсутствие необходимых правовых механизмов оценки качества таких услуг.

В отличие от устанавливаемых требований к продукции, в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», носящих обязательный характер, требования к оказанию услуг в соответствии с указанным пунктом исполняются на добровольной основе.

В развитие законодательства Российской Федерации о техническом регулировании пунктом 9 статьи 6 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» предусмотрено полномочие Российской Федерации по разработке технических регламентов о спортивном инвентаре и оборудовании (которые, тем не менее, к настоящему моменту не разработаны).

В отношении физкультурных и спортивных услуг такого рода полномочий не устанавливается. Вместе с тем сохраняется действие Государственного стандарта Российской Федерации «Услуги физкультурно-оздоровительные и спортивные» (ГОСТ Р 52024-2003), принятого и введенного в действие постановлением Госстандарта России от 18 марта 2003 года № 80-ст, в соответствии с указанной нормой Федерального закона «О техническом регулировании» носящего рекомендательный характер. Стандартом устанавливается классификация физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг, общие требования, требования безопасности услуг, включая методы их контроля. Требования стандарта распространяются на организации и индивидуальных предпринимателей, оказывающих физкультурно-оздоровительные и спортивные услуги.

Однако указанный стандарт отличается общностью формулировок и отсутствием конкретных требований к отдельным видам и категориям услуг. Кроме того, в пункте 4 предисловия к указанному стандарту указано, что в нем реализованы нормы Федерального закона от 29 апреля 1999 года № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», утратившего силу в связи со вступлением в силу одноименного Федерального закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ, в том числе используются устаревшие термины и определения. Таким образом, данный документ не может рассматриваться в качестве необходимой нормативной базы для обеспечения качества физкультурных и спортивных услуг.

дифференциации физкультурных и спортивных услуг по категориям (финансовые услуги, услуги объектов спорта, услуги организаторов физкультурных и спортивных мероприятий, услуги по спортивной подготовке и др.).

В связи с этим можно отметить несовершенство Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), утвержденного постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 года № 454-ст, в части классификации видов экономической деятельности в области физической культуры и спорта. При определении видов экономической деятельности в области физической культуры и спорта на основе кодов ОКВЭД обнаруживается проблема несоответствия формулировок кодов ОКВЭД и терминологии, в части описания группировок кодов экономической деятельности, терминам и понятиям, используемым в законодательстве Российской Федерации о физической культуре и спорте²⁹⁵. Кроме того, соответствующие коды ОКВЭД 92.61 и 92.62 носят излишне обобщенный, абстрактный характер, а описание группировок не позволяет необходимым образом дифференцировать экономическую деятельность в области физической культуры и спорта, в связи с чем использование ОКВЭД для четкой идентификации объектов регулируемых правоотношений в рассматриваемой сфере без внесения в него ряда изменений и дополнений невозможно.

Также отдельным образом можно обозначить проблему несовершенства социальных нормативов и норм в сфере физической культуры и спорта, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 769, используемых для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В частности, в целях развития физкультурно-спортивной инфраструктуры представляется необходимым закрепление отсутствующих в настоящее время нормативов обеспеченности населения физкультурно-спортивными организациями в той же степени детализации, которая присуща для нормативов обеспеченности организациями культуры, а также приведение указанных нормативов в максимальное соответствие с прогнозными показателями Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 августа 2009 года № 1101-р, предполагающей создание новой национальной системы физкультурно-спортивного воспитания населения, включая создание сети спортивных клубов по месту жительства граждан.

В целом на основании изложенного можно сделать вывод, что вопросы обеспечения граждан физкультурными и спортивными услугами не имеют необходимой нормативной правовой регламентации и требуют разрешения на уровне законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте, а также актов общероссийских физкультурно-спортивных организаций, прежде всего общероссийских спортивных федераций и саморегулируемых организаций в сфере физической культуры и спорта.

Помимо этого, можно в очередной раз отметить неразрешенность в законодательстве Российской Федерации вопроса оказания услуг по подготовке спортсменов высокого класса и спортивного резерва (спортивной подготовке), определения правового статуса организаций, осуществляющих спортивную подготовку, и работников таких организаций²⁹⁶.

Соответствующий проект федерального закона «О спортивной подготовке» был разработан в рамках деятельности Комиссии Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения, и его внесение предполагается в качестве законодательной инициативы Совета Федерации. Основная задача законопроекта – законодательное регулирование особенностей специфической деятельности по спортивной подготовке, не являющейся образовательной деятельностью. Также принятие федерального закона о спортивной подготовке должно стать правовой основой для создания отдельного вида учреждений, относящихся к отрасли физической культуры и спорта, – учреждений спортивной подготовки.

Представляется, что прохождение гражданином спортивной подготовки в учреждении спортивной подготовки должно осуществляться на основе гражданско-правового договора об оказании услуг. При этом законопроектом предполагается установление дополнительных обязательных условий такого договора.

В числе конкретных направлений формирования и развития правовых основ обеспечения граждан физкультурными и спортивными услугами можно назвать:

- внесение изменений и дополнений в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» с целью закрепления понятия физкультурных и спортивных услуг и установления законодательных требований к качеству таких услуг;

- изложение статьи 19 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» «Спортивные клубы» в новой редакции с целью ее наполнения конкретным нормативным содержанием (в настоящее время указанная статья носит декларативный характер, вместе с тем, спортивные клубы являются ядром системы предоставления гражданам физкультурных и спортивных услуг);

- разработка и утверждение технического регламента о спортивном инвентаре и оборудовании;

- разработка и утверждение единых минимальных государственных социальных стандартов и бюджетных стандартов в сфере физической культуры и спорта, нормативов подушевого финансирования физической культуры и спорта с учетом местных, социально-экономических, территориальных и иных особенностей;

- внесение дополнений в акт Правительства Российской Федерации о социальных нормативах и нормах с целью уточнения указанных нормативов в сфере физической культуры и спорта, а также установления нормативов обеспеченности населения физкультурно-спортивными организациями;

- совершенствование Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) в части классификации видов экономической деятельности в области физической культуры и спорта с целью его приведения в соответствие законодательству Российской Федерации о физической культуре и спорте;

- законодательная регламентация оказания услуг в сфере подготовки спортсменов высокого класса и спортивного резерва путем принятия специального федерального закона «О спортивной подготовке»;

- создание отраслевых саморегулируемых организаций в сфере оказания физкультурных и спортивных услуг, осуществляющих сертификацию услуг, оказываемых членами таких саморегулируемых организаций.

Солдатова А.А.

Юрист Российского футбольного союза, ответственный секретарь Комиссии Российского футбольного союза по деятельности агентов футболистов
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕТСКО-ЮНОШЕСКОГО СПОРТА. СУЩЕСТВУЮЩИЕ ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНЫЕ ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Спортивную подготовку и детско-юношеский спорт смело можно назвать фундаментом для системы спорта в целом. Без такого «фундамента» - основательного и устойчивого к вызовам современности - невозможно построить добротный, крепкий «дом» - профессиональный спорт и спорт высших достижений. Отрадно, что руководство нашей страны осознает и важность этой сферы, и глубину проблем, препятствующих развитию указанной основы спорта. Так, Президент России Д.А.Медведев 23 октября 2009 года на Всероссийском спортивном форуме «Россия – спортивная держава» заявил: «Сегодня у нас темы не менее важные, а для развития нашей страны, может быть, просто критически важные. Наша сегодняшняя тема связана с правовым регулированием трудовых отношений с несовершеннолетними спортсменами в рамках подготовки спортивного резерва и, как следствие, развитием детского спорта. Нужно признать, что внимание к развитию детского спорта в нашей стране с каждым годом растет»²⁹⁷.

В этой связи можно выделить среди поручений Президента РФ по итогам данного Форума такое – «к 1 июня 2010 года обеспечить принятие нормативных правовых актов, определяющих статус организаций, которые осуществляют подготовку спортсменов, в том числе подготовку спортивного резерва, права, обязанности и порядок деятельности этих организаций…»²⁹⁸

В своих программных документах и выступлениях на научных и политических форумах руководство нашей страны, руководители регионов, спортивных федераций, спортивных школ, сами тренеры и спортсмены неизбежно констатируют кризисное состояние спортивной подготовки и детско-юношеского спорта, а также указывают на необходимость их коренной модернизации, в том числе посредством совершенствования законодательства.

Это, в первую очередь, связано с общим системным кризисом всей отрасли физической культуры и спорта, смягчить который позволило лишь в последние годы в разы увеличившееся государственное финансирование этих сфер. Бесспорно, что причин «расползания» системы спортивной подготовки и падения интереса к детско-юношескому спорту гораздо больше. Важнейшее место в этом перечне занимает и неудачное правовое регулирование данной сферы, а подчас и его полное отсутствие.

Специалистами в области физической культуры и спорта, в том числе юристами, выявлен целый ряд моментов, не нашедших своего отражения в Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»²⁹⁹. Причины, по которым та или иная группа физкультурно-спортивных отношений осталась вне поля правового регулирования закона, различны: они могут находиться в политической, экономической, научно-теоретической и иных плоскостях. Безусловно, Закон не избежал ряда пробелов, юридико-технических недочетов. Однако в отдельных вопросах, как представляется, налицо проявление квалифицированного законодательного умолчания - такие вопросы не могли найти своего разрешения в базовом Законе в принципе либо не были разрешены на глубоком, детальном уровне, в силу концепции Закона и определяемой ею структуры. Представить себе базовый законодательный акт в сфере физической культуры и спорта, не касающийся вопроса подготовки спортсменов, детско-юношеского спорта, подготовки спортивного резерва и членов спортивных сборных команд различного уровня, конечно, невозможно. В Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» указанному вопросу посвящена отдельная глава 4 «Спортивный резерв», устанавливающая этапность и программируемость процесса спортивной подготовки, закладывающая основы правового статуса физкультурно-спортивных организаций и образовательных учреждений, осуществляющих подготовку спортсменов, государственного регулирования рассматриваемых общественных отношений. Однако, и это не секрет, данная глава принималась в условиях определенного компромисса, носит рамочный характер, включает в себя всего три статьи и не может служить правовой основой столь значимого для государства и общества, объединяющего более 3 миллионов человек³⁰⁰ и при этом обладающего значительной спецификой вида деятельности, каким является спортивная подготовка.³⁰¹

Можно констатировать, что на сегодняшний день спортивная подготовка осуществляется преимущественно в образовательных учреждениях, а отрасль физической культуры и спорта своего вида учреждений при этом не имеет, что не всегда целесообразно, а иногда даже противоречит действующему законодательству. Таким образом, неразрешенным остается целый ряд проблем: статуса работников учреждений, осуществляющих подготовку спортсменов; самих проходящих указанную подготовку спортсменов; социальных гарантий в отношении данных категорий граждан; материально-технического, финансового и иного обеспечения спортивной подготовки.

В настоящий момент можно выделить следующие группы проблем системы спортивной подготовки:

1. низкая степень правовой урегулированности спортивной подготовки в российском законодательстве;

2. ошибочное отождествление или неоправданное смешение российским законодателем спортивной подготовки с образовательным процессом в образовательных учреждениях;

3. необходимость законодательного выделения (обособления) организаций спортивной подготовки, как следствие уникальности спорта и констатации его самостоятельности по отношению к смежным социально-экономическим сферам (отраслям) - культуре, здравоохранению и образованию;

4. необходимость унификации направлений спортивной подготовки на всей территории России и контроля за ее качеством;

5. необходимость четких гарантий для лиц, проходящих спортивную подготовку, в том числе по их медицинскому обеспечению;

6. отсутствие специализированного акта, регулирующего порядок прохождения несовершеннолетними спортсменами регулярных медицинских осмотров;

7. отсутствие законодательно закрепленного ограничения оформления отношений работодателя и несовершеннолетнего спортсмена исключительно в рамках трудо-правового поля;

8. проблема плановости перехода и единой системы многолетней подготовки спортсменов.

Не урегулирован правовой статус школ высшего спортивного мастерства и центров спортивной подготовки (ЦСП) ³⁰².

Участники Круглого стола в Государственной Думе на тему «Проблемы законодательного и финансового обеспечения развития детско-юношеского спорта в Российской Федерации и пути решения»³⁰³ отметили, что в последнее время государством предпринимаются меры, направленные на развитие детско-юношеского спорта в Российской Федерации. Формирование здорового образа жизни и гармоничного развития подрастающего поколения через стимулирование уровня развития детско-юношеского спорта следует рассматривать как одно из приоритетных направлений государственной политики.

Вместе с тем в указанной сфере требуется дальнейшая планомерная работа по принятию законодательных и иных государственных мер.

С учетом вышеизложенного участники Круглого стола рекомендовали:

1) установить правовые и организационные основы и цели деятельности организаций, осуществляющих спортивную подготовку, права и обязанности указанных организаций, спортсменов, проходящих спортивную подготовку, закрепить ряд важных гарантий.

2) на основе анализа проблем, специфичных для сферы спортивной подготовки, в Федеральный закон «О физической культуре и спорте в РФ» 2007 года в первую очередь следует дополнительно ввести следующие термины (дополнить статью 2 указанного закона):