Глава 14 КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ЦЕНТРАЛЬНЫХ БАНКОВ И ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

В настоящее время большая часть центральных банков обладает независимым конституционно-правовым статусом. Они не входят в структуру органов государственной власти, вмешательство в их деятельность недопустимо. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо иными государственными органами. Такой статус центральных банков позволяет обеспечивать устойчивость национальных валют и стабильность цен, что в свою очередь придает мощный импульс для общего экономического роста.

Идея независимости центральных банков была выдвинута в XIX в., но конституционной реальностью она стала только во второй половине XX в., как средство противодействия инфляционным механизмам пополнения бюджета.

Опыт многих стран показывает, что эмиссия для финансирования дефицита бюджета ведет к финансовой ловушке. Деньги все более обесцениваются, что побуждает правительства применять стандартный набор насильственных действий: требование принимать денежные знаки по указанному на них номиналу, запрет на использование металлических денег, в том числе в качестве меры стоимости (для индексации цен), запрет на торговлю основными потребительскими товарами по рыночным ценам. Но столь же стандартна и ответная реакция на эти меры экономических агентов, которые даже под угрозой смертной казни (как это было в якобинской Франции) отказываются принимать подобные «правила игры». Высокая инфляция приводит к постепенному исчерпанию эмиссионного источника наполнения бюджета. Эмиссия, вызванная ограниченностью или отсутствием других средств финансирования, и прежде всего налогов, еще более подрывает налоговую базу — поэтому доля неинфляционных источников госбюджета по мере развития инфляционных процессов неуклонно снижается. Соответственно, количество бумажных денег в обращении увеличивается по нарастающей, и все стремительнее падает их стоимость.

С учетом этих уроков все большее число стран предоставляет своим центральным банкам независимый статус, тем самым лишая политические ветви власти (правительство и парламент) права решать вопросы денежной эмиссии, кредитования, контроля за банковской сферой. В результате практически во всех этих странах укрепились позиции национальных валют, существенно снизился уровень инфляции. В подтверждение сказанному можно привести пример Великобритании. В 1997 г. правительство лейбористов предоставило Банку Англии независимый статус, что позволило решить многие экономические задачи — обеспечить устойчивость валюты, низкий уровень инфляции, сокращение государственного долга, создание более привлекательного инвестиционного климата. К маю 2001 г. уровень безработицы в стране упал до самой низкой отметки за последние 25 лет. Успешное решение экономических задач не только укрепило положение правительства Т. Блэра, но и позволило партии лейбористов в июне 2001 г. одержать победу на парламентских выборах.

В уже упоминавшемся отчете Всемирного Банка было отмечено: «Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок.. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры — подготовку. И наконец, их сотрудники обычно зарабатывают больше, чем их коллеги из других государственных органов»³⁶¹.

Анализируя статус центральных банков, целесообразно обратиться к опыту Европейского Сообщества, который обобщил и практически реализовал тенденции мирового развития. В Договоре об учреждении Европейского Сообщества принцип независимости Европейского центрального банка и центральных банков государств — участников Сообщества закреплен в следующей формуле: «При исполнении полномочий и при осуществлении задач и обязанностей, возложенных на них настоящим Договором и Уставом Европейской системы центральных банков, ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, ни какой-либо член их руководящих органов не должны испрашивать или получать указания от институтов или органов Сообщества, от любого правительства государства — участника Сообщества, а также от каких-либо иных органов. Институты и органы Сообщества, а также правительства государств — участников Сообщества принимают на себя обязательства уважать этот принцип и не пытаться влиять на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при осуществлении ими своих задач» (ст. 108).

При этом Договор требует, чтобы национальное законодательство государств — участников Сообщества было приведено в соответствие с установленными требованиями: «Каждое из государств — участников Сообщества обязуется обеспечить.. соответствие национального законодательства, а также уставов национальных центральных банков требованиям настоящего Договора и Устава Европейской системы центральных банков» (ст. 109). Эти требования были реализованы в конце XX в. как в конституционных, так и в законодательных нормах государств Европейского Сообщества.

Так, в Законе от 1 июня 1994 г. «Об автономии Банка Испании» не только провозглашен принцип независимости Центрального банка, но и введен ряд дополнительных гарантий его соблюдения. В преамбуле Закона установлено: «Казначейство не может превышать свой кредит на счетах в Банке даже на временной основе, поскольку это лишает Банк его инициативы в процессе эмиссии денег.. В области денежной политики Банк не должен получать указаний от Правительства или министра экономики и финансов, что позволит ему осуществлять свою политику в интересах главной цели — поддержания стабильности цен.. Срок полномочий руководителя Банка должен быть достаточно продолжительным и не должен пересматриваться; основания его возможного смещения должны быть строго определены».

Закон от 27 марта 1998 г. «О Банке Финляндии» закрепляет: «Банк Финляндии является независимым органом, который учрежден в соответствии с публичным правом и.. действует как часть Европейской системы центральных банков».

Независимый статус был предоставлен центральным банкам не только в государствах Европейского Сообщества, но и во многих других странах мира.

В Мексике статус Центрального банка регламентирован Конституцией и Законом «О Банке Мексики». В соответствии со ст. 28 Конституции «государство учреждает Центральный банк, который обладает автономией при выполнении своих функций и управлении делами Банка» (ст. 28). Этот принцип конкретизирован в ст. 1 названного Закона, где, в частности, предусмотрено, что «Центральный банк является юридическим лицом, который учрежден в соответствии с публичным правом и обладает автономией».

Статус Центрального банка Чили установлен Конституцией 1980 г. (в ред. 1997 г.) и Законом от 25 июня 1975 г. «О Центральном банке Чили». Основные принципы его организации определены в ст. 87 Конституции: «Настоящим учреждается независимый орган с правами юридического лица, который имеет неограниченный срок полномочий и именуется — Центральный банк Чили; порядок его образования, организация, функции и полномочия определяются органическим законом». Указанный Закон содержит дополнительные гарантии независимости Центрального банка. В частности, он предусматривает, что «Банк при осуществлении своих функций и полномочий руководствуется исключительно нормами настоящего Органического закона и не должен следовать каким-либо иным общим или специальным установлениям публичного права» (ст. 2).

Статус Центрального банка Швейцарии закреплен в Конституции 1999 г.: «Как независимый центральный банк Национальный банк Швейцарии осуществляет денежную политику в интересах страны в целом». Более полно гарантии его независимости закреплены в Законе «О Национальном банке» в редакции от 1 ноября 1997 г.

В Японии статус Центрального банка установлен Законом от 11 июня 1997 г. «О Банке Японии». Представляют интерес следующие его нормы: «...гарантируется независимость Банка Японии в вопросах эмиссии и контроля за денежным обращением.. С учетом того факта, что вопросы эмиссии и контроля за денежным обращением являются важной составляющей частью общей экономической политики, Банк Японии должен поддерживать тесный контакт с правительством и осуществлять эффективный обмен мнениями с правительством с целью гармонизации вопросов эмиссии и контроля за денежным обращением и основных направлений экономической политики правительства.. При применении настоящего Закона необходимо учитывать требование независимости Банка в осуществлении его деятельности» (ст. 3, 4 и 5).

Более подробно статус центральных банков полезно рассмотреть на примере Федеральной резервной системы США.

Федеральная резервная система была создана в соответствии с Законом от 23 декабря 1913 г. как самостоятельный орган макроэкономического регулирования, который отвечал за стабильность национальной валюты и мог действовать без вмешательства федерального правительства. Оценивая роль Федеральной резервной системы, ее бывший председатель Пол Волкер при вручении ему в 1997 г. престижной премии Национального комитета по американской внешней политике, в частности, отметил, что ответственность центральных банков заключается в создании солидной и стабильной платформы для экономического роста. О самом Поле Волкере тогда же было сказано, что он на основе независимого статуса Федеральной резервной системы сумел защитить стабильность доллара в период финансовых потрясений 1980-х гг. и обеспечил беспрецедентный экономический рост в стране в последнем десятилетии XX в.³⁶².

В настоящее время в структуру Федеральной резервной системы входят Совет управляющих, 12 региональных резервных банков, 25 отделений региональных резервных банков, Федеральный комитет по вопросам открытого рынка.

Совет управляющих формируется в составе семи членов, которые назначаются на должность Президентом по совету и с согласия Сената на 14 лет. Столь продолжительный срок пребывания в должности служит одной из гарантий независимости этого органа.

В соответствии с законом управляющие могут пребывать в должности не более одного срока, что препятствует возможной «узурпации» финансовой власти. Ту же цель преследует требование Закона «О честном представительстве в Совете управляющих финансовых, аграрных, промышленных и коммерческих интересов, а также различных географических частей страны».

Председатель Совета управляющих и его заместитель назначаются на должности Президентом по совету и с согласия Сената из числа тех лиц, которые уже входят в состав этого органа либо чье назначение обсуждается в Сенате. Срок их пребывания в должности составляет четыре года.

Совету управляющих предоставлены широкие полномочия. Он разрабатывает основные направления денежно-кредитной политики; осуществляет руководство и контроль за деятельностью федеральных резервных банков; регулирует финансовый рынок; обеспечивает систему расчетов; гарантирует защиту прав и законных интересов вкладчиков кредитных учреждений; поддерживает курс государственных ценных бумаг; определяет нормативы резервов коммерческих банков и иных кредитных учреждений; устанавливает учетные ставки; осуществляет контроль за деятельностью не только национальных банков (т.е. тех, которые входят в Федеральную резервную систему), но и всех иных кредитных учреждений; участвует в международных финансовых институтах. В осуществление перечисленных полномочий ни Президент, ни Конгресс вмешиваться не вправе.

Совет управляющих самостоятельно распоряжается колоссальными активами. Так, в октябре 2000 г. их стоимость составила 65,257 млрд долл. (из них в золоте — 11,046 млрд; в иностранной валюте — 30,514 млрд; во вкладах Федеральной резервной системы в Международном валютном фонде — 13,528 млрд). Такие резервы позволяют Совету управляющих не только обеспечивать стабильность всей денежно-кредитной системы, но и при необходимости направлять их на решение многих макроэкономических задач.

На следующей ступени стоят 12 федеральных резервных банков, которые созданы в каждом из 12 округов Федеральной резервной системы. В их задачи входят проведение в жизнь решений Совета управляющих; осуществление денежной эмиссии; распределение денежной массы; обеспечение системы расчетов; выполнение функций банков Федерального казначейства; осуществление текущего контроля за деятельностью тех банков, которые входят в Федеральную резервную систему.

Возглавляют федеральные резервные банки советы директоров, которые формируются в составе девяти членов. Совет управляющих Федеральной резервной системы назначает председателя, заместителя председателя и одного члена совета директоров каждого из резервных банков. Остальные шесть членов совета директоров избираются теми коммерческими банками, которые входят в Федеральную резервную систему. Исполнительные органы резервных банков (президент и вице-президент) формируются по решению совета директоров банка. Такое решение должно быть передано на утверждение Совета управляющих Федеральной резервной системы.

Особое место в Федеральной резервной системе занимает Федеральный комитет по вопросам открытого рынка. Этот орган отвечает за разработку стратегических программ развития финансового рынка, денежной эмиссии, участия США на международных финансовых рынках. Федеральный комитет по вопросам открытого рынка формируется в составе семи членов Совета управляющих и президентов пяти из двенадцати федеральных резервных банков. Президенты федеральных резервных банков становятся членами Комитета поочередно, за исключением президента Федерального резервного банка Нью-Йорка, который по должности является его постоянным членом.

На низшей ступени Федеральной резервной системы стоят входящие в ее состав коммерческие банки и иные кредитные учреждения. Тем самым решается задача формирования общенациональной банковской системы страны как единого механизма, где каждое из звеньев взаимосвязано и действует в рамках, установленных Советом управляющих Федеральной резервной системы.

В последнее десятилетие в отечественной литературе появился ряд работ, в которых рассматривается вопрос о критериях независимости центральных банков. В первую очередь необходимо отметить исследование В.П. Полякова и Л.А. Москвиной, где авторы предлагают четыре критерия независимости центрального банка³⁶³:

наличие обособленного имущества;

независимость от органов государственной власти;

личная независимость руководителей центрального банка;

самостоятельный юридический статус.

Более широкий подход предложен профессором С.Ю. Кашкиным и кандидатом юридических наук Е.А. Чегринцом. По их мнению, независимость центрального банка определяется следующими критериями:

целевая автономия;

функциональная автономия;

институционально-финансовая автономия;

личная автономия;

юридическая автономия.

Под целевой автономией понимается наличие у центрального банка четко закрепленных в конституции и законодательных актах основных целей его деятельности. Функциональная независимость предполагает самостоятельное осуществление центральным банком своих функций, без вмешательства других органов. Институционально-финансовая автономия подразумевает наличие у центрального банка статуса юридического лица, собственного имущества, капиталов и средств. Личная автономия включает не только независимость членов руководящих органов управления центрального банка, но и усложненный характер их назначения и смещения с должности. Юридическая автономия обусловлена усложненным порядком изменения правового статуса центрального банка³⁶⁴.

Более полно вопрос о критериях независимости центрального банка освещен в работах западных специалистов. При этом следует отметить такую важную отличительную черту этих работ, как сочетание методов формально-юридического и конкретно-прикладного исследования статуса центральных банков.

Так, еще в 1980 г. Бейд и Паркин разработали систему оценок, основанную на «политической независимости» центральных банков. Политическая независимость, по их мнению, определяется комплексом взаимоотношений между центральным банком и исполнительной властью, процедурой назначения на должность и отстранения от должности главы центрального банка, влиянием членов правительства в совете директоров центрального банка, неформальными договоренностями между центральным банком и исполнительной властью.

Впоследствии был разработан более широкий круг критериев оценки независимости центральных банков.

Например, М. Кроуфорд выделил восемь критериев независимости центрального банка:

наличие законодательных гарантий независимости центрального банка, исключающих возможность вмешательства в его деятельность;

закрепление такого способа назначения управляющего центрального банка, который ограничивает возможности политических ветвей власти определять кандидатуру управляющего;

продолжительный срок полномочий руководства центрального банка;

жестко ограниченные возможности досрочного отстранения от должности руководства центрального банка;

отсутствие представителей государственных органов в органах управления центрального банка;

законодательное закрепление и непротиворечивость целей деятельности центрального банка;

самостоятельное решение вопроса об установлении ставок рефинансирования;

усложненный порядок изменения и стабильность правового регулирования статуса центрального банка³⁶⁵.

Ж. Луи предложил более обобщенные критерии независимости центрального банка:

личная автономия или гарантии независимого принятия решений и продолжительные сроки назначения на должности руководителей центрального банка;

институциональная автономия, под которой понимается наличие у центрального банка статуса юридического лица, признание за ним самых широких форм гражданской правоспособности, право самостоятельно разрабатывать и принимать документы, имеющие юридическую силу;

функциональная автономия, которая предполагает самостоятельное осуществление центральным банком возложенных на него функций, без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов;

финансовая автономия, которая определяется наличием у центрального банка собственных капиталов и средств.

Причем последний критерий автор обоснованно определяет как «важнейший элемент независимости»³⁶⁶.

Д. Серве выделяет три критерия независимости центрального банка. К основным он относит институциональную и личную независимость. Институциональная независимость определяется такими факторами, как закрепление особого статуса центрального банка и четко сформулированные гарантии невмешательства государственных органов в его деятельность. Личная независимость обусловлена не только запретом каких-либо указаний со стороны государственных органов, но и особым порядком назначения на должность, а также продолжительным и невозобновляемым сроком полномочий управляющего и членов совета директоров центрального банка. Третий компонент — функциональную независимость — Д. Серве определяет как дополнительный и подразделяет на операционную и финансовую. Операционная независимость определяется наличием и возможностью самостоятельного осуществления соответствующих инструментов денежно-кредитной политики. Финансовая независимость обусловлена наличием у центрального банка собственных средств³⁶⁷.

Л. Громли и Я. де Хаан указывают пять основных критериев независимости центральных банков:

четко закрепленные в законодательстве цели центрального банка;

самостоятельность центрального банка в разработке и осуществлении антиинфляционной политики;

конституционный или иной высокий уровень правового закрепления статуса центрального банка, что является необходимой предпосылкой его стабильности;

недопустимость вмешательства правительства и иных государственных органов в решения центрального банка;

усложненный порядок назначения на должность и досрочного освобождения от должности управляющего и членов совета директоров центрального банка³⁶⁸.

Лунгани и Шитс указывают три основных критерия независимости центрального банка. Целевая независимость определяется исключительно тем, закрепляет ли законодательство о центральном банке обеспечение стабильности цен в качестве его первостепенной макроэкономической задачи. Экономическая независимость включает самостоятельность центрального банка в использовании механизмов денежно-кредитной политики, недопустимость каких-либо указаний центральному банку со стороны правительства по кредитованию дефицита государственного бюджета, свободу в определении процентных ставок по кредитам центрального банка. Политическая независимость предопределена нормами, закрепляющими порядок назначения и увольнения высших должностных лиц центрального банка, возможность участия членов правительства в заседаниях совета директоров, а также срок полномочий совета директоров центрального банка.

Более развернутая система оценок разработана С. Веббом, А. Кукурманом и Б. Нейапти, которые оценивают порядок формирования органов управления центральных банков по таким показателям, как правовой статус управляющего центрального банка, формирование курса центрального банка, задачи центрального банка, ограничения по кредитованию правительства. В основу этой системы положены правовые параметры, каждый из которых оценен по шкале от 0 до 1. Оценка по каждому из параметров отражает степень независимости центрального банка. Чем выше оценка, тем более он независим.

Исследования указанных авторов позволяют сделать следующие выводы. В тех случаях, когда закон предусматривает продолжительные сроки полномочий руководителей центральных банков и ограничивает возможности политических ветвей власти назначать на должности и отстранять от должности управляющих, центральные банки квалифицируются как более независимые по критерию «главный управляющий».

Соответственно, центральные банки, наделенные более широкими полномочиями по разработке денежной политики и имеющие возможность в случае конфликтов противодействовать прямому давлению правительств, классифицируются как более независимые по критерию «политический курс».

Для критерия «задачи центрального банка» предусмотрено шесть возможных оценок, в зависимости от наличия или отсутствия приоритета задачи по обеспечению стабильности цен. Так, если обеспечение стабильности цен закреплено в качестве основной или единственной цели, то по этому критерию центральный банк классифицируется как более независимый по сравнению с теми банками, на которые возложены дополнительные, но несовместимые с указанной целью задачи (например, финансирование программ развития, финансирование дефицита бюджета, помощь несостоятельным предприятиям и регионам).

Анализируя различные подходы к оценке независимости центральных банков, можно отметить: практически все авторы едины в том мнении, что центральные банки должны отвечать следующим основным критериям:

продолжительный (по общему правилу — не менее восьми лет) срок пребывания в должности председателя и членов совета директоров центрального банка;

ограниченные возможности правительства или парламента назначать на должности либо отстранять от должности председателя и членов совета директоров центрального банка;

четкое закрепление приоритетов центрального банка. Его основной задачей должно быть обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности цен. На центральный банк не должны возлагаться обязанности, не совместимые с указанной задачей;

исключительные права центрального банка по осуществлению денежной эмиссии и управлению денежно-кредитной политикой;

жесткие ограничения по кредитованию правительства и государственного сектора. В отсутствие таких ограничений центральный банк вынужден осуществлять дополнительную эмиссию;

широкая гражданская правоспособность центрального банка, предоставление ему прав юридического лица;

закрепление имущества в собственности центрального банка;

самостоятельное финансирование аппарата и деятельности центрального банка;

неприкосновенность резервов центрального банка;

осуществление функций банковского контроля.

Конституция Российской Федерации устанавливает целый ряд норм, регламентирующих конституционно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации. Особое значение имеют нормы ст. 75:

«1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

2. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти».

Таким образом, Конституция закрепляет за Банком России особый и самостоятельный конституционно-правовой статус. Только он обладает правом осуществления денежной эмиссии в стране. Только ему передана функция защиты и обеспечения устойчивости рубля. При этом какое-либо вмешательство в его деятельность по осуществлению указанной конституционной функции недопустимо. На это, в частности, особое внимание обратил Конституционный Суд РФ в Определении от 14 декабря 2000 г. № 268-О.

Конституционно-правовой статус Банка России обеспечивается и иными нормами Конституции.

В соответствии с требованиями п. «ж» ст. 71 денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации, т.е. Конституция устанавливает дополнительную гарантию исключительного права Центрального банка на осуществление денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Субъекты Российской Федерации правом денежной эмиссии не обладают. При этом Конституция относит федеральные банки, и среди них Центральный банк, к числу федеральных экономических служб (п. «ж» ст. 71), тем самым указывая на то, что основной их задачей является регулирование экономики соответствующими механизмами денежно-кредитной политики.

По Конституции установлен усложненный порядок назначения и освобождения Председателя Центрального банка от должности. Кандидатуру на должность Председателя Центрального банка в Государственную Думу представляет Президент Российской Федерации. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении Председателя Центрального банка от должности (п. «г» ст. 83). Само же назначение на должность и освобождение от должности производятся Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103).

Таким образом, непосредственно в самой Конституции установлены такие гарантии независимости Банка России, которые исключают возможность назначения либо освобождения Председателя Центрального банка от должности по решению лишь одного из органов государственной власти.

Центральный банк Российской Федерации имеет — что весьма важно — самостоятельный конституционный статус. Он не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти и осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти. Другие органы не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Центрального банка. Статус Банка России установлен непосредственно самой Конституцией и может быть изменен только в порядке ее пересмотра. Центральный банк является постоянно действующим конституционным органом. Его деятельность не может быть прекращена либо приостановлена до изменения самой Конституции.

Основной характеристикой Банка России является независимое осуществление конституционных функций. Закрепляя принцип независимости Центрального банка, авторы Конституции стремились решить следующие задачи: обеспечить самостоятельность и защиту денежно-кредитной системы Российской Федерации, исключить вторжение в конституционную компетенцию Центрального банка, оградить его от конъюнктурных требований и сиюминутных запросов других органов государственной власти.

При этом авторы Конституции стремились устранить угрозы независимости Центрального банка со стороны как Федерального Собрания, так и Правительства Российской Федерации.

Дело в том, что многие законодатели видят панацею от всех экономических бед в эмиссии денег. Они считают, что достаточно «включить печатный станок» и все проблемы будут решены. При этом в расчет не принимаются те экономические последствия, к которым приведет выпуск ничем не обеспеченных денег.

Именно эти факторы предопределили в свое время необходимость столь безоговорочного признания в Конституции принципа независимости Центрального банка.

Сложные вопросы ставит анализ конституционной нормы о функциях Центрального банка по защите и обеспечению устойчивости рубля. Действующим законодательством предусмотрены следующие полномочия Банка России, которые имеют отношение к реализации его конституционной функции:

определение и регулирование объема находящейся в обращении денежной массы;

организация обращения наличных денег;

формирование золотовалютных резервов;

осуществление валютного регулирования;

осуществление валютного контроля;

купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной форме;

установление правил осуществления расчетов;

организация системы рефинансирования;

регистрация кредитных учреждений и осуществление контроля за их деятельностью;

участие в капиталах кредитных организаций.

Приведенный перечень не является и не может быть исчерпывающим. Более того, следует подчеркнуть недопустимость какого-либо его ограничения, поскольку применение тех или иных мер должно быть продиктовано в каждом конкретном случае реальными потребностями защиты и обеспечения устойчивости рубля. В противном случае Центральный банк будет лишен возможности обеспечивать наиболее эффективное регулирование в этой сфере государственной жизни.

Депутат Государственной Думы, профессор, доктор экономических наук В.А. Тарачев пишет «Тезисы В.Д. Зорькина о критически важном значении координации права и экономики в России³⁶⁹ заслуживают всяческой поддержки. В парламенте Казахстана есть Комитет по судебно-правовой реформе, в правительстве Италии — портфель министра по конституционным реформам, а у нас так получилось, что Председатель Конституционного Суда Российской Федерации взял на себя с присущей ему и хорошо известной стране гражданственностью сложную миссию провозглашения правовой реформы. По сути, он предложил то, о необходимости чего последнее десятилетие много говорят, но никто не представил в столь комплексном виде.

Правильность мыслей В.Д. Зорькина подтверждается и тем правовым сумбуром, который хорошо виден как в «теории» государственного регулирования — Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на 2004 год и на период до 2008 г., одобренной в июле этого года Правительством России, так и на практике. Возникший в середине лета 2004 г. полукризис в банковском секторе вызван не экономическими, а скорее административными причинами» ³⁷⁰.

Далее, как правильно отмечает тот же автор: «Сто шесть документов Базельского комитета по банковскому надзору уже стали фактически обязательными не только для развитых банковских стран, но и для таких стран, как Румыния, Болгария, государства Прибалтики. Россия же в качестве сверхзадачи на 2004—2008 гг. рассматривает соблюдение лишь одного из них. Но в таком случае скоро мы будем отставать не только от развитых государств, но практически от всех.

Нам, безусловно, как правильно пишет В.Д. Зорькин, нужно больше внимания уделять изучению и применению европейских правовых стандартов.

Банковская реформа в России, основанная на формировании двухуровневой банковской системы, включающей Банк России и коммерческие банки, была начата более 12 лет назад, но говорить о достижении тех результатов, которые необходимы для эффективного развития экономики страны, пока еще рано. Несмотря на то, что за последний год активы банков выросли на 33%, капитал на 38%, а кредитование реального сектора экономики на 42%, банковская система продолжает развиваться как второстепенная, зависимая, а не как системообразующая и ведущая отрасль экономики России. Экономический рост и инвестиции продолжают поддерживаться прежде всего за счет энерго-сырьевого экспорта. Этим объясняется и повышенное внимание к энерго-сырьевым рынкам со стороны Правительства, зачастую в ущерб развитию банковского сектора».

Исследуя вопрос о конституционности ст. 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ «О банках и банковской деятельности» (с послед. изм. и доп.) (далее — Закон о банках)³⁷¹ в связи с жалобами граждан, Конституционный Суд в постановлении КС РФ от 23 февраля 1999 г. № 4-П показал, что осуществляя правовое регулирование отношений между банками и гражданами-вкладчиками, законодатель должен следовать определенным конституционным принципам³⁷².

Фабула дела

Граждане Веселяшкины и Н.П. Лазарeнко заключили договоры срочного банковского вклада с коммерческими банками. По условиям этих договоров предусматривалась обязанность банков выплачивать гражданам nроцентную ставку по вкладу в размере 4,5% в месяц и право банка в одностороннем порядке снuжать эту ставку.

В связи с тем что коммерческие банки в одностороннем nopядке снuжали ставку, граждане обратились с иском в районные суды, которые отказали им в удовлетворении их требований, сославшись на ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

В своих жалобах в КС РФ граждане просили проверить конституционность ч. 2 ст. 29 указанного Закона. По мнению заявителей, ее положение, позволяющее банку на основании заключенного договора снижать в одностороннем порядке nроцентные ставки nо срочным вкладам граждан, нарушало конституционное право на равенство (ч. 1 ст. 19 и ч. З ст. 55 Конституции РФ).

Рассматривая данное дело, Конституционный Суд сформулировал свои представления о содержании конституционной свободы договора.

Конституционный Суд пришел к выводу, что есть ряд конституционных положений, связанных с регулированием имущественных отношений между банками и гражданами-вкладчиками. Наиболее важными из них являются: конституционный принцип свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8), основные права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), право частной собственности (ст. 35), а также вытекающая из смысла этих конституционных положений конституционная свобода договора.

При этом положения ч. 1 ст. 34 Конституции РФ имеют отношение как к банкам, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, так и к гражданам-вкладчикам, которые, делая вклады в банках, осуществляют «иную не запрещенную законом экономическую деятельность». В данном постановлении Конституционный Суд впервые обратился именно к этому конституционному праву осуществлять не запрещенную законом экономическую деятельность, не являющуюся предпринимательской.

Наиболее важное значение имеет обоснование того, что принцип свободы договора является не только правовым принципом гражданского права, но и конституционно-правовой категорией. В этом качестве конституционно-правовая свобода договора должна учитываться не только при правовом регулировании имущественных отношений, являющихся предметом гражданского права, но и отношений, относящихся к предмету земельного, трудового, горного и других отраслей права.

Конституционно-правовая свобода договора выводится Конституционным Судом из смысла конституционных норм, определяющих меру свободы человека в экономической сфере.

Однако конституционная свобода договора не является абсолютной, она не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (ч. 1 ст. 55 Конституции РФ) и может быть ограничена федеральным законом, однако лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В качестве способов ограничения конституционной свободы договора на основании федерального закона предусмотрены, в частности, институт публичного договора, исключающего право коммерческой организации отказаться от заключения такого договора, кроме случаев, установленных законом (ст. 426 ГК РФ), а также институт договора присоединения, требующего от всех заключающих его клиентов-граждан присоединения к предложенному договору в целом (ст. 428 ГК РФ).

К таким договорам присоединения, имеющим публичный характер, относится и договор срочного банковского вклада, заключаемого банком с гражданами (п. 2 ст. 834 ГК РФ), условия которого в соответствии с п. 1 ст. 428 ГК РФ определяются банком в стандартных формах. В результате граждане-вкладчики, как сторона в договоре, лишены возможности влиять на его содержание, что является ограничением свободы договора и потому требует соблюдения принципа соразмерности, в силу которого гражданин, как экономически слабая сторона в этих правоотношениях, нуждается в особой защите своих прав, что влечет необходимость в соответствующем правовом ограничении свободы договора и для другой стороны, т.е. для банков.

Возможность отказаться от заключения договора банковского вклада, внешне свидетельствующая о признании свободы договора, не может считаться достаточной для ее реального обеспечения гражданам, тем более когда не гарантировано должным образом право граждан на защиту от экономической деятельности банков, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, не предусмотрены механизмы рыночного контроля за кредитными организациями, включая предоставление потребителям информации об экономическом положении банка, и гражданин вынужден соглашаться на фактически диктуемые ему условия, в том числе на снижение банком в одностороннем порядке процентной ставки по вкладу.

Конституционный Суд обратил внимание и на то, что, осуществляя правовое регулирование отношений между банками и гражданами-вкладчиками, законодатель должен следовать ст. 2 и 18 Конституции РФ, в соответствии с которыми признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. При этом, исходя из конституционной свободы договора, законодатель не вправе ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон и должен предоставлять определенные преимущества экономически слабой и зависимой стороне с тем, чтобы не допустить недобросовестную конкуренцию в сфере банковской деятельности и реально гарантировать в соответствии со ст. 19 и 34 Конституции РФ соблюдение принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Используя договор срочного банковского вклада, гражданин осуществляет именно такую экономическую деятельность.

Для решения проблемы конституционности ч. 2 ст. 29 Закона о банках востребован оказался также конституционный принцип равенства, который позволил точнее определить, что собой представляет конституционно-правовая свобода договора.

Основной посылкой в указанных аргументах является тезис о том, что конституционно-правовое содержание понятия «свобода договоpa» шире, чем юридическое содержание аналогичного понятия в гражданском праве.

При толковании содержащегося в п. 3 ст. 838 ГК РФ термина «закон» только как отсылающего к норме ч. 2 ст. 29 Закона о банках ей придается специальный характер. Такое толкование нарушает конституционные права и свободы граждан, поскольку допускает лишь формальную свободу договора, при которой кредитная организация как экономически более сильная сторона в договоре может навязывать свои условия гражданам-вкладчикам.

Реальная свобода договора предполагает необходимость создания в законодательстве условий, учитывающих, что одна сторона обязательства в силу отсутствия необходимой конкурентной среды вынуждена соглашаться на предлагаемые ей другой стороной условия договора. Чтобы избежать таких ситуаций, законодатель не может ограничиться закреплением формального юридического равенства сторон договора при определении его условий. В интересах экономически слабой стороны законодатель в целях достижения подлинной свободы договора должен создавать этой стороне определенные преимущества при заключении договора.

Такую цель имеет норма п. 2 ст. 837 ГК РФ, допускающая по договору банковского вклада любого вида обязанность банка выдать сумму вклада или ее часть по первому требованию вкладчика-гражданина, т.е. одностороннее расторжение договора. Такую же цель имеет и норма п. 3 ст. 838, допускающая одностороннее уменьшение размера процентов на вклад, внесенный гражданином, только в случаях, предусмотренных законом.

Эти гражданско-правовые нормы являются императивными и не могут быть изменены соглашением сторон договора.

С точки зрения Конституции РФ, данные нормы относятся к числу норм, ограничивающих права кредитных организаций, их право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности, при реализации которого осуществляется также право на свободу договора. Такие нормы принимаются в целях защиты прав клиентов-граждан в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Конституционный Суд пришел к выводу, что во избежание нарушения конституционных прав и свобод граждан исходя из ссылки на «закон» в п. 3 ст. 838 ГК РФ необходимо дополнительное законодательное регулирование императивного характера.

Законодатель должен предусмотреть, в каких случаях кредитная организация вправе в одностороннем порядке снижать процентные ставки, т.е. определить условия их снижения. Необходимо принятие либо нового федерального закона, либо дополнение действующих законов нормами, запрещающими снижение процентных ставок кредитными организациями при неизменной денежно-кредитной политике ЦБ РФ.

В статье 28 ранее действовавшей редакции Закона РСФСР от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности в РСФСР» указывалось, что процентные ставки устанавливаются банками самостоятельно, но с учетом регулирования Банком России уровня банковских процентных ставок в РСФСР по кредитам, предоставляемым банкам.

Принятие закона, предусмотренного п. 3 ст. 838 ГК РФ, должно обеспечивать баланс законных интересов как кредитных организаций, так и граждан-вкладчиков, и в принципе не исключает возможность при наличии определенных в законе императивных норм, оговаривающих условия снижения ставки, предусмотреть право кредитной организации на одностороннее изменение процентных ставок.

В результате проведенного анализа Конституционный Суд пришел к выводу, что допускаемая нормой ч. 2 ст. 29 Закона о банках возможность одностороннего уменьшения кредитной организацией процентных ставок по вкладам (депозитам) в случаях, предусмотренных не только федеральным законом, но и договором с клиентом, представляет собой чрезмерное, противоречащее ст. 55 (ч. 3) ограничение конституционного права граждан использовать свое имущество для экономической деятельности, не запрещенной законом (ч. 1 ст. 34 Конституции РФ). Отсутствие в данной норме указаний на объективные критерии возможного снижения кредитной организацией процентной ставки, содержавшихся в ст. 28 указанного Закона (в ред. от 2 декабря 1990 г.), может привести к умалению собственности на доход по вкладу, а также права частной собственности (ст. 35 Конституции РФ).

Отсутствие закона, предусмотренного п. 3 ст. 838 ГК РФ, не исключает со стороны кредитных организаций экономическую деятельность, направленную на монополизацию и недобросовестную конкуренцию, запрещенную ч. 2 ст. 34 Конституции РФ. Необходимость в принятии такого закона вытекает из положения ст. 2 Конституции РФ, устанавливающей, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Государство обязано в условиях, когда рубль не является устойчивым в силу проводимой им денежно-кредитной политики, регулировать путем принятия соответствующих законов экономические отношения, соблюдая баланс интересов как граждан-вкладчиков, так и кредитных организаций. Конституционно-правовой основой подобного государственного регулирования экономических отношений является ряд положений Конституции РФ и в том числе ее положения о возможности ограничения в определенных случаях основных прав человека и гражданина. Однако при этом ограничения основных прав могут быть обоснованы только Конституцией РФ.

Иное истолкование ч. 2 ст. 29 Закона о банках, допускаемое как кредитными организациями, так и судами, основанное на признании того, что в ст. 29 содержатся нормы, подлежащие непосредственному применению и предоставляющие право кредитной организации в отношениях с гражданами-вкладчиками в одностороннем порядке уменьшать процентную ставку только на основании договора, при неизменной денежно-кредитной политике, не соответствует Конституции РФ, пришел к выводу КС РФ.

Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 34 и 55 (ч. 2 и 3) положение ч. 2 ст. 29 Закона о банках об изменении банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан, позволяющее банку произвольно снижать ее исключительно на основе договора, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность. В отсутствие закрепленных в федеральном законе оснований для снижения процентных ставок по срочным вкладам граждан банк не вправе предусматривать в заключаемых с гражданами договорах условие, позволяющее ему снижать в одностороннем порядке процентные ставки по этим вкладам.

Еще одна новая грань конституционного принципа свободы договора была выявлена КС РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности отдельных положений ст. 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и п. 1 и 2 ст. 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций». В постановлении по этому делу от 3 июля 2001 г. № 10-П содержится следующее положение: «...Конституционная свобода договора, провозглашаемая и в числе основных начал гражданского законодательства (п. 1 ст. 1 ГК РФ), и лежащее в ее основе юридическое равенство сторон не исключают предоставления определенных гарантий экономически слабой стороне, каковой в договоре банковского вклада обычно является гражданин-вкладчик, с тем, чтобы реально обеспечивалось соблюдение принципа равенства сторон в договоре в соответствии со ст. 19 и 34 Конституции Российской Федерации».

Конституционная свобода договора, по мнению Суда, не является самоцелью. Она установлена конституционным законодателем как одна из гарантий защиты (охраны) имущественных прав, включая право вкладчиков банков.

Постановление КС РФ от 23 февраля 1999 г. № 4-П «О проверке конституционности положения части второй ст. 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан О.Ю. Веселяшкиной, А.Ю. Веселяшкина и Н.П. Лазаренко» позволяет углубить представления о содержании конституционного принципа стабильности экономического оборота, выводимые из принципа свободного перемещения товаров, денег и финансовых средств (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ).

В силу этого принципа государство обязано обеспечивать условия для стабильного гражданского оборота и использовать для этого правовое регулирование. Государственное регулирование рыночных отношений выражается в установлении порядка создания и деятельности их участников.

Правовое регулирование рынка не должно нарушать основные принципы рыночной экономики: равенство участников оборота, свободу принятия экономических решений и самостоятельную ответственность за их результаты, ответственность за причиненный вред.

Отношения между вкладчиками и банком составляют часть гражданского оборота. Стабильность этих отношений, по мнению, высказанному Судом, должна обеспечиваться путем создания публично-правовых, императивных норм, ограничивающих формальную свободу договора.

Именно поэтому отсылка в ст. 838 ГК РФ к закону означает необходимость принятия специального Закона для дополнительного правового регулирования отношений между гражданами-вкладчиками и банками. Необходимость в дополнительных императивных нормах обусловлена тем, что в условиях неустойчивого курса рубля интересы вкладчиков требуют повышенной защиты. Тогда граждане будут заинтересованы делать вклады, что скажется на устойчивости такого сектора гражданского оборота, каким являются заемные операции.

Контрольные вопросы

1. Каковы особенности законодательного закрепления статуса центральных банков зарубежных стран?

2. В чем заключаются особенности статуса и структуры Федеральной резервной системы США?

3. Укажите основные подходы к определению независимости центральных банков.

4. Каким образом закрепляется статус Банка России в Конституции РФ?