Глава 10 ГОСУДАРСТВО В СИСТЕМЕ КООРДИНАТ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ

Законодатель оставил множество сложных вопросов на усмотрение правоприменителей. Один из них: применимы ли нормы ст. 49 ГК РФ о правоспособности юридических лиц к публично-правовым образованиям?

Данный вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ст. 1015 ГК РФ (Определение КС РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О по запросу Администрации Московской области )²⁵⁴.

Фабула дела

В КС РФ обратилась Администрация Московской области с запросом о проверке конституционности ч. 1 п. 1 ст. 1015, п. 2 ст. 1015 ГК РФ. Позиция заявителя по поставленному вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ сводились к следующему.

В соответствии с ч. 1 п. 1 ст. 1015 ГК РФ доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. Пункт 2 ст. 1015 ГК РФ предусматривает, что имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местною самоуправления .

По мнению заявителя, ГК РФ, не указав в качестве доверительного управляющею ни Российскую Федерацию, ни ее субъекта и прямо запретив государственному органу и муниципальному образованию быть доверительным управляющим, необоснованно ограничил право частной собственности.

Учитывая вышеизложенное, Администрация Московской области просила признать положения, содержащиеся в абз. 1 п. 1 и в п. 2 ст. 1015 ГК, не соответствующими ст. 8, 34, 35, 55 Конституции РФ.

Как следует из запроса, 22 июня 1996 г. между Министерством финансов РФ и Администрацией Московской области был заключен договор о доверительном управлении ценными бумагами, в соответствии с которым Администрация Московской области приняла на себя обязательства по управлению портфелем ценных бумаг, состоящим из облигаций внутреннего государственного валютного займа на сумму 650 млн долл. США.

Заместитель Генерального прокурора РФ, полагая, что договор, заключенный между Министерством финансов РФ и Администрацией Московской области, противоречит ст. 1015 ГК РФ, обратился в арбитражный суд с иском о признании его недействительным. Решением арбитражного суда г. Москвы, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции того же суда, в иске было отказано со ссылкой на то, что указанный договор не противоречит ст. 1015 ГКРФ, поскольку эта норма не устанавливает ограничений на передачу имущества такому доверительному управляющему, как субъект РФ.

Федеральный арбитрaжный суд Московскою округа, рассматривавший дело по кассационной жалобе заместителя Генеральною прокурора РФ, пришел к выводу, что указанный договор противоречит ст. 1015 ГК РФ, поскольку, по мнению суда, ни Московская область как субьект РФ, ни Администрация Московской области не вправе выступать в качестве доверительного управляющего ценными бумагами.

При рассмотрении данного дела основным оказался вопрос о том, общей или специальной является гражданская правоспособность публично-правовых образований, т.е. каковы особенности данных субъектов гражданского права.

Вопрос о характере гражданской правоспособности государства издавна является дискуссионным в юридической литературе. В.И. Синайский считал, что правоспособность юридического лица (в том числе государства как юридического лица) всегда носит специальный характер. Это значит, что юридическое лицо правоспособно лишь в пределах той цели, для достижения которой оно создано. Юридическое лицо должно иметь специальную правоспособность, дабы оно не могло господствовать над человеком. Это особенно опасно там, где мы имеем дело с учреждениями, т.к. если в союзах, созданных самими людьми, они могут господствовать над целью и даже прекращать существование юридического лица, то в учреждениях цель господствует над людьми и они не могут ее изменять. В этом своеобразном положении, писал В.И. Синайский, заключается ответ на вопрос о том, почему юридическое лицо имеет специальную правоспособность²⁵⁵. Аналогичную точку зрения защищал М.Я. Пергамент²⁵⁶.

В малоизвестном широкому кругу юристов учебнике гражданского права профессора Юрьевского университета И.М. Тютрюмова выделяется такой вид юридических лиц, как совокупность имуществ, тогда, когда с этой совокупностью связывается возникновение прав и обязанностей. Такой совокупностью имуществ является имущественная масса, которая принадлежит государству и выделяется в виде юридического лица (казны)²⁵⁷. И.М. Тютрюмов считал, что «важная в юридическом отношении особенность в положении такого юридического лица заключается в том, что оно не может считаться способным к заключению всех вообще сделок, имеет специальную правоспособность, т.е. юридическому лицу доступны не все гражданские права, а больший или меньший круг тех правоотношений, в которые оно может вступать, определяется особенностями данной корпорации или данного установления, а главным образом, той целью, ради которой они возникают»²⁵⁸.

В современной литературе по гражданскому праву вопрос о характере гражданской правоспособности государственных образований также является дискуссионным.

В.В. Залесский придерживается мнения, что на содержание гражданской правоспособности существенно влияют задачи, которые стоят перед Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями как властными структурами. Выполнение индивидуальных задач каждого субъекта с использованием гражданско-правовых средств обеспечивается предоставлением ему общей гражданской правоспособности²⁵⁹. М.И. Брагинский обосновывал применительно к советскому государству точку зрения, в соответствии с которой гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом имеет специальный, а не общий характер²⁶⁰.

Особого мнения в этой дискуссии придерживается А.А. Иванов.

С его точки зрения, государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать ряд прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые прямо перечислены в законе. Государство, принимая законы, само может установить более широкий объем правоспособности. Автор признает, что исходя из концепции правового государства трактовка правоспособности государства как специальной выглядит привлекательно. Однако, задает вопрос А.А. Иванов, разве специальный характер правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять? Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению которых оно должно служить. Поэтому правоспособность государства автор называет целевой. Государство, вступая в гражданский оборот, должно учитывать, что оно является носителем публичной власти. Это означает, что оно не может наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от ответственности и т.д.²⁶¹

Конституционный Суд РФ, исходя из нормативного содержания конституционного принципа правового государства, склонился к признанию гражданской правоспособности субъектов Российской Федерации как специальной.

По смыслу Конституции РФ (ст. 34, ч. 1), указал КС РФ, одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. Указанное конституционное положение получило развитие в текущем законодательстве. В частности, п. 2 ст. 7 Закона РФ от 22 марта 1991 г. № 948-1 (в ред. от 25 мая 1995 г.) «O конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Государство не наделяется полномочиями по управлению объектами частной собственности; согласно Конституции РФ, в ведении Pocсийской Федерации находятся лишь федеральная государственная собственность и управление ею (п. «д» ст. 71).

Конституционные нормы предопределяют специальный характер правоспособности публично-правовых образований: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы (Определение КС РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона от 11 марта 1997 г. «О переводном и простом векселе»²⁶²). Не могут они выступать и в качестве доверительных управляющих, поскольку такая деятельность предполагает получение вознаграждения, представление отчетов учредителю доверительного управления (ст. 1023 и п. 4 ст. 1020 ГК РФ), что противоречит публично-правовой природе этих образований.

Из статьи 1025 ГК РФ вытекает, что передать в доверительное управление ценные бумаги можно только доверительному управляющему, признанному профессиональным участником рынка ценных бумаг, что должно быть подтверждено наличием у него соответствующей лицензии. По смыслу п. 1 и 2 ст. 1015 ГК РФ из круга лиц, наделенных правом осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, исключены публично-правовые образования, государственные органы и органы местного самоуправления, однако это не препятствует владельцам частной собственности заключать договоры доверительного управления имуществом с другими субъектами гражданского права, профессионально занимающимися предпринимательской деятельностью.

Таким образом, запрет осуществлять права и обязанности доверительных управляющих, установленный оспариваемыми нормами для публично-правовых образований, государственных органов и органов местного самоуправления, не является нарушением или ограничением конституционного права частной собственности. Конституция РФ устанавливает границы этого права, определяемые в данном случае рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Следовательно, неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспоренные положения ст. 1015 ГК РФ, отсутствует²⁶³.

На наш взгляд, нормативное содержание конституционного принципа правового государства содержит ряд требований, имеющих самое непосредственное отношение к проблеме участия государственных образований в гражданских правоотношениях.

Государство, претендующее на то, чтобы считаться правовым, обязано ограничивать себя в рамках гражданского оборота, лишаясь каких-либо властных полномочий. Какие бы органы государства ни принимали участие в гражданских правоотношениях от имени государства (но не как обособленные юридические лица), в любом случае презюмируется равноправие государства с другими субъектами гражданского права. Из положений п. 1 ст. 1 ГК РФ о том, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, и п. 1 ст. 2 ГК РФ о том, что в регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, может следовать только такой вывод.

Концепция правового государства не допускает возможности произвольного вмешательства государства в сферу прав частных лиц.

Исходя из этого требования правоспособность публично-правовых образований может иметь только специальный характер. В Федеральном законе от 11 марта 1997 г. «О переводном и простом векселе» установлено, в частности, что субъекты РФ и муниципальные образования вправе обязываться по переводному и простому векселю только при условии, если это специально предусмотрено законом.

По запросу Совета Федерации Конституционный Суд России принял Определение от 4 декабря 1997 г. № 139-О, в котором указал, что отношения, возникающие в связи с переводным и простым векселем, регулируются гражданским законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), а потому только федеральный законодатель вправе установить в законе все случаи использования векселей для Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований как субъектов гражданского права.

Закрепив в ч. 2 ст. 2 Федерального закона «О переводном и простом векселе» необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего вексельный оборот с участием государства, государственных и муниципальных образований, федеральный законодатель действовал в рамках предоставленной ему Конституцией РФ компетенции — такой вывод сделал КС РФ.

Концепция правового государства при ее преломлении к анализируемой проблеме должна исключать возможность неосновательного обогащения государства при участии в гражданском обороте. В связи с этим заслуживает внимания жалоба ОАО «Разрез «Изыхский» в КС РФ на нарушение конституционных прав ст. 81 Федерального закона от 21 мая 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве».

На основании инкассовых поручений, являющихся исполнительными документами в соответствии с п. 5 ст. 7 Федерального закона «Об исполнительном производстве», переданных Отделением Пенсионного фонда РФ по Республике Хакасия, службой судебных приставов было возбуждено исполнительное производство в отношении ОАО «Разрез «Изыхский». Затем оно было прекращено в связи с заявлением взыскателя о возвращении исполнительных документов. Но при этом в отдельное производство было выделено постановление о взыскании исполнительского сбора в размере 7% от суммы, определенной в инкассовых поручениях, т.е. от суммы пенсионного взноса и пени. В соответствии со ст. 81 названного Закона и сложившейся правоприменительной практикой, несмотря на возврат исполнительного документа без исполнения, исполнительский сбор взыскивается подразделением службы судебных приставов.

Закономерна постановка вопроса: а не возникает ли в таком случае между государством и акционерным обществом обязательство из неосновательного обогащения и правомерно ли существование норм, допускающих возникновение таких обязательств?

§2. Гражданско-правовая ответственность государства

Принцип правового государства предполагает гражданско-правовую ответственность государства. Речь в данном случае идет о его внедоговорной ответственности за вред, причиненный органами государственной власти. Статья 53 Конституции РФ предусматривает, что «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Близкая по содержанию гражданско-правовая норма содержится в ст. 16 ГК РФ.

В КС РФ обратились граждане с жалобами на нарушение их конституционных прав нормой п. 2 ст. 1070 ГК РФ.

Согласно ст. 1070 ГК РФ вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом (п. 1); вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных п. 1, возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу (п. 2).

В жалобах граждан И.В. Богданова, А.Б. Зернова. С.И. Кальянова, Н.В. Труханова оспаривалась конституционность положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, касающегося возмещения вреда, причиненного при осуществлении правосудия.

На основании оспариваемой нормы суды общей юрисдикции отказали заявителям И.В. Богданову, А.Б. Зернову. С.И. Кальянову, а арбитражные суды — главе фермерского хозяйства «Лесное» Н.В. Труханову в исках соответственно к Министерству финансов РФ, Министерству юстиции РФ, к областному управлению судебного департамента, к Федеральному казначейству РФ о возмещении вреда, причиненного им в рамках гражданского судопроизводства по конкретным делам незаконными решениями, действиями и бездействием должностных лиц судебных органов, в том числе судей.

При вынесении решений по искам заявителей к государству суды, основываясь на норме п. 2 ст. 1070 ГК, исходили из того, что государство ответственно за вред, причиненный в процессе гражданского судопроизводства лишь в случае, когда вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу к моменту обращения заявителя с иском в суд.

По мнению заявителей, указанное положение, явившееся единственным основанием для отказа в удовлетворении их требований к государству о возмещении вреда, не соответствует ст. 45, 46, 53, 55 (ч. 3) Конституции РФ и ограничивает их право на судебную защиту.

В статье 16 ГК РФ предусматривается возможность взыскания с государства убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Убытки подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В статье 1069 ГК РФ данная норма конкретизируется путем указания на то, что вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Положения ст. 1069 ГК позволяют лучше понять смысл положений, содержащихся в ст. 1070 ГК.

Поскольку в п. 1 ст. 1070 говорится о случаях незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, то имеются в виду незаконные действия как органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, так и суда, осуществляющего правосудие.

Вместе с тем из положений п. 2 ст. 1070 следует, что законодатель проводит различие между незаконными действиями: а) органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры и б) суда.

Дело в том, что вред, причиненный частным лицам в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекший последствий, предусмотренных в п. 1 ст. 1070, возмещается по основаниям и в порядке, предусмотренным ст. 1069.

А вред, причиненный судами при осуществлении правосудия, возмещается не по этим общим основаниям, которые означают просто наличие вины соответствующих должностных лиц, а лишь в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

Между тем законодательство предусматривает случаи, когда вина судьи вообще не может быть установлена.

В частности, Закон о банкротстве не допускает возможности обжалования определений, принимаемых в рамках дела о банкротстве (ст. 55, ч. 3). При этом Высший Арбитражный Суд РФ в ряде своих информационных писем отмечал, что процедуры банкротства могут быть использованы для передела собственности, т.е. не исключается возможность злоупотребления судей своими полномочиями, тем более что определения принимаются единолично судьей. Без формальной отмены этих определений невозможно доказать в порядке уголовного преследования факт злоупотребления судьей своими служебными полномочиями. Но в таком случае невозможна и гражданско-правовая ответственность государства в силу нормы второго предложения п. 2 ст. 1070 ГК.

Таким образом, как точно заметил Ю.К. Толстой в своем заключении по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 1070 ГК РФ, если по п. 1 ст. 1070 ответственность наступает независимо от вины должностных лиц, а в соответствии с нормой, содержащейся в первом предложении п. 2 ст. 1070, хотя и при наличии их вины, но вины, которая при рассмотрении дела в порядке гражданского судопроизводства презюмируется, то согласно норме, установленной во втором предложении п. 2 ст. 1070, требуется, чтобы вина судьи была установлена в порядке уголовного судопроизводства. Причем установлению вины именно в таком порядке придается преюдициальное значение: если вина в таком порядке установлена, то можно рассчитывать на удовлетворение иска о возмещении вреда; если же не установлена или установлена в ином порядке, например решением квалификационной коллегии судей, то для удовлетворения иска к государству нет оснований.

Насколько такое правовое регулирование соответствует ст. 53 Конституции РФ?

В постановлении КС РФ от 25 января 2001 г. № 1-П по делу о проверке конституционности оспариваемого положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ²⁶⁴ сделан вывод о том, что суды, рассматривая иски о возмещении государством вреда, причиненного лицу незаконными действиями (или бездействием) суда в гражданском судопроизводстве, если они не относятся к принятию актов, разрешающих дело по существу, не должны увязывать конституционное право на возмещение государством вреда непременно с личной виной судьи, установленной приговором суда. Уголовно ненаказуемые, но незаконные виновные действия (или бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (в том числе незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения) должны, исходя из оспариваемого положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в его конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом РФ, рассматриваться как нарушение права на справедливое судебное разбирательство, что предполагает необходимость справедливой компенсации лицу, которому причинен вред нарушением этого права.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ, направленного на восстановление конституционного порядка на территории Чеченской Республики, зафиксировано, что .в соответствии со ст. 52 и 53 Конституции РФ и Международным пактом о гражданских и политических правах (п. 3 ст. 2) потерпевшим от любых нарушений, преступлений и злоупотреблений властью должны быть обеспечены эффективные средства правовой защиты и компенсации причиненного ущерба²⁶⁵.

По жалобе гр. Волосникова Н.В. КС РФ принял Определение от 22 октября 1999 г. № 151-О (не опубликовано).

Гражданин Н.В. Волосников, которому была выплачена компенсация за утраченное в Чеченской Республике имущество, а взамен утраченного жилья на семью из четырех человек предоставлено постоянное жилье (3-комнатная квартира) в Калужской области по установленным нормам, обратился во Временную комиссию по выплате компенсаций за утраченное жилье и/или имущество при Администрации Калужской области с просьбой о выплате компенсации за утраченное жилье. В просьбе ему было отказано на основании п. 3 Порядка выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510).

В своей жалобе в КС РФ Н.В. Волосников оспаривал конституционность следующих положений названного нормативного акта: п. 3, согласно которому компенсация за утраченное жилье не выплачивается гражданам, получившим по новому месту жительства постоянное жилье по установленным нормам из государственного, муниципального или ведомственного фонда; п. 5, определяющего норму размера общей площади на каждого члена семьи, исходя из которой устанавливается компенсация за утраченное жилье, и максимальный размер компенсации за жилье на семью; п. 6, определяющего размер компенсации за утраченное жилье. По мнению заявителя, устанавливаемые данными положениями размеры компенсаций носят символический характер и не обеспечивают получение стоимости утраченного в полном объеме, чем нарушаются его конституционные права, закрепленные ст. 35 и 40 Конституции РФ.

Кроме того, он просил КС РФ рассмотреть вопрос о дополнении указанного акта нормой о возмещении морального вреда гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике.

Конституционный Суд РФ в Определении по данному делу указал, что согласно ст. 35 Конституции РФ право частной собственности охраняется законом. Статьи 52 и 53 Конституции РФ возлагают на государство обязанность защищать права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью, а также закрепляют право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти или их должностных лиц, но не устанавливают конкретных способов, видов и объема возмещения вреда, что является компетенцией органов законодательной и исполнительной власти.

Постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510 «O порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно», учитывая массовое прибытие на территории других субъектов Российской Федерации лиц, покинувших Чеченскую Республику, предусматривает ряд упрощенных процедур восстановления гражданами своих прав и получения определенных компенсаций. Будучи специальным нормативным актом, данное постановление не ограничивает и не исключает действие общих норм гражданского законодательства, касающихся права собственности, возмещения причиненного вреда и т.д. Эти вопросы подлежат разрешению судами общей юрисдикции по заявлению граждан, обращающихся за защитой своих прав, на основании установления всех фактических обстоятельств конкретного дела.

§3. О роли государства в обеспечении социальной справедливости и структурной перестройке экономики

Прямое отношение к вопросам конституционной регламентации собственности имеет проблема социальной справедливости. Сам по себе этот принцип не наполнен сколь-нибудь определенным содержанием ни в теоретических исследованиях, ни в конкретных конституционных документах. Он может интерпретироваться и как обеспечение максимального материального равенства всех членов общества, и как недопущение чрезмерного имущественного расслоения, и как создание равных стартовых условий для индивидов, и как обязанность государства обеспечивать поддержку наименее защищенных слоев населения, и как обеспечение всех граждан страны равным минимальным набором базовых социальных гарантий. Подобные различия имеют вполне понятные политические и исторические основания.

С одной стороны, конституционное закрепление принципа социальной справедливости — это относительно новый феномен, возникший лишь в XX столетии, особенно после Второй мировой войны. С другой стороны, этот принцип активно использовался в конституционных документах государств самых различных типов — от развитых рыночных демократий до коммунистических тоталитарных режимов. ФРГ и СССР — наиболее яркие и полярные примеры широкого использования принципа социальности в современных конституциях. Но существуют ли более различные между собой понятия, чем «социальная рыночная экономика» по Эрхарду и «социальное равенство» по Сталину?. Тем не менее оба эти феномена должны рассматриваться как формы реализации (и формальной, и содержательной) принципа социальной справедливости в конституционном законодательстве.

Проблема соотношения социального равенства и демократии не столь однозначна. Связь демократической системы и принципа социальности весьма противоречива, поскольку последний конкурирует с другими конституционными принципами. С экономической точки зрения это прежде всего относится к праву частной собственности и к свободе предпринимательской деятельности.

Одной из основных нерешенных проблем России остается неспособность государства обеспечить институциональные, политические и правовые условия, необходимые для нормального инвестиционного климата. Отчасти это объясняется отсутствием развитого законодательства. Но не менее важны и другие факторы. В первую очередь речь идет о ненадежности прав собственности. Малый и средний бизнес находятся под постоянной угрозой не только вымогательства со стороны преступных структур, но и необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов власти (особенно региональных). Инвесторы, приобретающие крупные пакеты акций на вторичном рынке, не могут быть уверены, что их права не будут ущемлены — известны случаи, когда менеджеры просто не пускали новых собственников на предприятия. Недостаточно обеспечены права владельцев мелких пакетов акций по сравнению с правами крупных акционеров. Вместе с тем стратегические инвесторы не защищены от произвольного пересмотра законодательства и ухудшения условий предпринимательской деятельности. Не гарантированы права добросовестных приобретателей акций. Владельцы акций могут лишиться честно приобретенной собственности, если выяснится, что в какой-то из предыдущих сделок с этими акциями (или в ходе давно состоявшейся приватизации) был нарушен закон. Кроме того, на общий инвестиционный климат в стране негативно влияют такие факторы, как отсутствие равных условий конкуренции и ненадежность банковской системы.

Отдельного внимания заслуживает проблема мотивации структурной перестройки. По-видимому, эта проблема наиболее актуальна для посткоммунистического развития, когда способность предприятий реагировать на изменения спроса оказывается заметно ослабленной. Старый «директорский корпус» на протяжении длительного времени искусственно поддерживал старую структуру производства, профиль предприятий, сложившийся уровень занятости, затягивая адаптацию производства к новым параметрам спроса. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о механизмах экономического роста, вокруг которого во второй половине 90-х гг. шла острая экономико-политическая дискуссия.

Во всей этой полемике можно выделить два принципиальных подхода к вопросу о роли государства в стимулировании структурной перестройки и, соответственно, экономического роста. За ними стоят различные группы интересов и различные политические силы.

Один подход предполагает усиление прямого государственного вмешательства в инвестиционную и хозяйственную деятельность корпораций, а именно: формулирование индикативного плана и отраслевых приоритетов, концентрацию в руках государства максимального объема финансовых ресурсов и перераспределение их в пользу «приоритетных» отраслей, жесткий протекционизм и ограничение конкуренции со стороны иностранных товаропроизводителей.

Другой подход отдает предпочтение развитию правовых и стимулирующих функций государства, которое должно концентрировать все свои усилия на обеспечении стабильности (правовой, политической, макроэкономической) предпринимательской деятельности, действенности правовых норм, включая неотвратимость ухода с рынка (с помощью механизмов банкротства) тех, кто не может в конкурентной борьбе доказать свою эффективность. Иными словами, для обеспечения устойчивого экономического роста правительству необходимо сосредоточиться на создании благоприятного предпринимательского климата, что стимулировало бы и структурную перестройку народного хозяйства.

Более перспективным следовало бы признать второй подход, что не исключает необходимости активного участия государства в управлении экономикой для преодоления спада производства и выхода на траекторию устойчивого экономического роста.

В России не сложилась система законодательства, из-за чего праву не хватает комплексности и координации. Этот важный вывод В.Д. Зорькин делает в 11-м тезисе своих «Тезисов о правовой реформе в России» («Законодательство и экономика», 2004, № 2) и добавляет: «В этих условиях очень важна разумная интернационализация российского права».

Мы как-то стесняемся темы заимствования зарубежных правовых институтов, хотя реальная рецепция зарубежного корпоративного права идет в России полным ходом уже более десяти последних лет. Не называя вещи своими именами, не пытаясь привести восприятие западного права в систему, мы подобной фигурой умолчания наносим вред в первую очередь зарождающемуся российскому корпоративному праву. Тот факт, что свыше 100 лет назад в России уже проходила рецепция правовых институтов западного гражданского права и они даже успешно начали развиваться на почве российского права, еще не означает, что после 70-летнего перерыва мы не заново воспринимаем банкротство, частную собственность, рынок ценных бумаг, банковское право, которые за это время ушли далеко вперед в развитых правовых системах. Хотелось бы поддержать следующую мысль 11-го тезиса В.Д. Зорькина: «Надо осознать главное: без построения концепции развития, рецепции и координации законодательства, процесс его развития, скорее всего, сохранит черты некоторой хаотичности и неорганизованности, что будет препятствовать успешному осуществлению правовой, а значит, и экономической реформы».

В 1993 г. Россия впервые за свою историю приняла реально действующую Конституцию, соответствующую всем современным параметрам конституционного права. В связи с этим можно говорить о рецепции многих норм и принципов передового иностранного конституционного права. Восприятие российским законодательством иностранных правовых институтов в сфере гражданского (в том числе корпоративного) права уместнее назвать неорецепцией, понимая под ней процесс восприятия российским правом — с учетом его национальных особенностей — принципов и норм, действующих в развитых странах мира и получивших признание в мировом экономическом сообществе.

Российское гражданское право, особенно в области регулирования деятельности акционерных обществ, безусловно, имеет исторические корни в весьма прогрессивном для своего времени акционерном законодательстве, существовавшем в стране до 1917 г. и отчасти в советском законодательстве 20—30-х гг. прошлого века. Однако впоследствии в течение десятилетий наблюдался упадок акционерного права.

На этом фоне в акционерном праве западных стран наметились такие тенденции, как «отход от понимания акционерного общества как объединения нескольких лиц.. отказ от принципа специальной правоспособности». В то время как в СССР регламентация уставной правоспособности была предельно жесткой, «по законодательству некоторых стран предмет деятельности акционерного общества даже не обязательно должен [был] указываться в уставе»²⁶⁶.

И главное, в связи с углублением процесса отделения управления акционерными обществами (корпорациями — в США) от собственности управление делами постепенно сосредоточивалось в руках директоров и управляющих, фактически назначаемых крупными акционерами, а общие собрания акционеров фактически и юридически утратили статус основного органа управления акционерного общества. Значительные по сравнению с традиционным акционерным правом изменения коснулись и регулирования рынка ценных бумаг. Многие старые нормы, особенно связанные с регистрацией новых выпусков ценных бумаг, приобретают новый смысл. В момент регистрации выпусков новых акций акционерными обществами госорган имеет возможность индивидуализировать и соизмерять государственную политику с экономической ситуацией в своей стране.

Нормативное регулирование обращения ценных бумаг на подзаконном уровне позволяет учитывать экономические требования того или иного периода развития финансового рынка, быстро и динамично вносить необходимые коррективы в развитие рыночной экономики.

Наиболее характерна в этом смысле деятельность Комиссии по биржам и ценным бумагам США, которая устанавливает и в случае необходимости периодически меняет приоритеты и акценты при применении законодательства. Такая система регулирования позволяет отвечать не только на экономические, но и на социально-политические проблемы по мере их появления.

Так, в США после скандала с крупнейшей корпорацией «Энрон» Комиссия по биржам и ценным бумагам провела широкий пересмотр применения норм акционерного права, сделав упор на борьбу с манипулированием и обманом, защиту прав индивидуальных акционеров.

В западных странах велика и роль судов в воздействии на экономические процессы, происходящие в обществе. Например, американские суды, более чем самостоятельные при принятии решений по экономическим спорам, получают возможность использовать экономическую составляющую корпоративного права, формулируемую государственными регулирующими органами, и тем самым эффективно задействовать профессиональный опыт юристов в регулировании наиболее важной сферы жизнедеятельности американского общества.

Нам не следует забывать, что рассмотрение вопросов права с использованием экономических категорий — магистральное направление современного корпоративного права. Непривычность и новизна такого подхода является проблемой не только у нас, но и в такой передовой правовой системе, как Германия.

Например, на трудности рецепции в Германии американского подхода «право и экономика» обратил внимание К. Кирхнер. Это встретило сопротивление сторонников автономии права и «метода юридической науки». В 90-х гг. на юридических факультетах страны не было кафедр или исследовательских центров, где исследования фокусировались бы на проблемах «права и экономики». Как результат, пишет К. Кирхнер, «в Германии очень мало студентов, изучающих право, имеют хорошую подготовку в области экономической теории»²⁶⁷.

Кроме того, существует, по мнению ученого, различие в правовом мышлении американских и германских судей при применении некоторых правовых норм и доктрин. Эта же проблема различия правового мышления мешает внедрению нового подхода в сфере германского юридического образования²⁶⁸.

Нам следует внимательно отнестись к проблеме рецепции и соответствующего формулирования правового мышления сначала студентов-юристов, а затем соответственно судей, применяющих гражданское право.

Отбрасывание подхода «право и экономика» с его понятиями экономической эффективности и с экономическим анализом как структуры корпоративного права, так и всей системы гражданского законодательства в целом может замедлить формирование современного правового мышления судей, без которого невозможно качественное рассмотрение экономических споров. Оставляя судей наедине с воспринятыми не столько даже самими новыми правовыми институтами, сколько с их названиями, не давая дополнительного доктринального подробного научно-практического разъяснения правового, а порой и экономического содержания этих институтов права, мы заведомо создаем возможность искажения в России реального содержания общепринятых институтов корпоративного права.

В России пока не выработан процедурный механизм неорецепции. Нельзя не согласиться с позицией Г. Гаджиева, когда он пишет: «Невольно задаешься вопросом: а не допустил ли ошибку российский законодатель, используя столь широко форму акционерного общества в приватизационном законодательстве? Само по себе огромное количество «акционерных обществ» (кавычки приходится ставить не случайно) в России, притом что в Германии их только 3 тыс.²⁶⁹, свидетельствует о том, что, мягко говоря, у нас функционируют нетрадиционные акционерные общества, акции которых не котируются на рынке ценных бумаг, капитал которых нередко не приносит дивидендов, т.е. является «неработающим». Вот чем оборачивается игнорирование объективных юридических закономерностей!»²⁷⁰ Неорецепцию нужно проводить по принципам, аналогичным требованиям ст. 14 АПК РФ, а именно: устанавливать содержание доктрин и концепций, лежащих в основе заимствуемых институтов гражданского права, а также анализировать правоприменительную судебную практику. Тогда у нас будет реальная рецепция институтов и норм права, а не только их названий. Следует поддержать Н.С. Бондаря, когда он говорит: «Неопределенность есть некорректная форма внешнего выражения правовой нормы. Требование определенности правовой нормы должно обеспечиваться специальными правилами законодательной техники, вырабатываемыми юридической теорией и практикой»²⁷¹.

Важным при толковании содержания недавно воспринятых правовых институтов становится прямое применение судами конституционных принципов и норм.

Конституция Российской Федерации в общих формулах и терминах обозначила принципы построения и развития рыночной экономики, прав собственности и экономической свободы, что является вполне достаточным для целей применения Основного Закона. Однако прямое применение норм Конституции судами общей юрисдикции и арбитражными судами возможно только в случае, если при рассмотрении конкретных дел суды в соответствии со своими полномочиями будут применять данные положения Конституции с учетом законодательных норм, регулирующих экономические отношения, в том числе и с учетом норм законодательства об акционерных обществах. В связи с этим далеко не частный характер приобретают дела, касающиеся правильного применения ч. 1 ст. 74 Федерального закона «Об акционерных обществах» о консолидации акций. По существу, при рассмотрении судами данной категории дел речь идет о признании и защите права частной собственности граждан (п. 2 ст. 9 и ст. 35 Конституции РФ) и права на занятие гражданами предпринимательской и иной экономической деятельностью (ст. 34 Конституции РФ).

Термин (а тем более понятие) «консолидация акций» по понятным причинам не использовался в советском праве, а также и в российском — до 1996 г.

Институт консолидации акций, неразрывно связанный с применением английских терминов freeze out и squeeze out, означающих «выдавливание» миноритарных акционеров, хорошо известен из американского корпоративного права. В широком смысле он означает комплекс правоотношений, возникающих в связи с принятием большинством акционеров (по законодательству различных штатов США от 50 до 66,7% от общего числа акционеров) решения в рамках общего собрания акционеров об уменьшении общего количества акций в пределах того же акционерного капитала и установлении коэффициента обмена, например одна новая акция за тысячу старых²⁷². В отдельных штатах для принятия такого решения требуется изменение устава акционерного общества. Отметим, что либерализация в этом вопросе потребовала много времени: в середине XIX в. изменение устава в отдельных штатах требовало единогласия всех акционеров, а теперь вопросы решаются указанными процентами голосов от общего числа акционеров.

В середине 70-х гг. XX столетия Комиссия по ценным бумагам США задержала на несколько месяцев почти 20 консолидаций акций, представленных для регистрации. Это было сделано для определения Комиссией своей нормативной политики применительно к консолидации акций. В конечном счете Комиссия отказалась от идеи контроля за содержанием консолидации акций и ее «деловыми целями» и сделала акцент на необходимости выплаты «выдавливаемым» акционерам «справедливой» компенсации за их акции. При этом Комиссия по биржам и ценным бумагам США, как указано в ее решении, не входит в рассмотрение целей большинства акционеров, принявших решение о консолидации, но вправе устанавливать требования об отсутствии умысла на обман и манипулирование.

Применение закона уже прошло судебную проверку, в ходе которой было подтверждено соответствие процедуры «выдавливания» акционеров Конституции Германии.

Таким образом, консолидация акций — давно известный мировой практике институт, применение которого уменьшает количество акционеров по решению необходимого большинства акционеров (мотивы решения законодателем не регламентируются) при обязательном и категорическом условии «справедливости» компенсации «выдавливаемым» миноритариям за их акции, что соответствует экономической и правовой сущности акционерного общества.

Введение в России института «консолидации акций» является неорецепцией из западного корпоративного права, как и большая часть новых норм законодательства об акционерных обществах. Поэтому для определения содержания этого института необходимо учитывать его взаимосвязь с такими понятиями акционерного законодательства, как коммерческое содержание категории «акционерное общество» и его основной задачи по получению прибыли. Экономическая деятельность акционерного общества, направленная на расширение его производственной и иной предпринимательской активности с целью получить прибыль, является и важной публичной функцией акционерного общества, и мерилом неизбежных «встроенных» противоречий между большинством и меньшинством акционеров.

Акционер-миноритарий, как правило, настроен на максимальное распределение полученной прибыли в виде дивидендов, а большинство, наоборот, обычно предпочитают создавать резервы или инвестировать прибыль в развитие экономической деятельности общества. Баланс несовпадающих интересов акционеров может быть найден только с использованием такого критерия, как экономическая целесообразность и повышение эффективности деятельности корпорации. Можно привести распространенный в российской практике пример, когда большинство акционеров из года в год проводят на общих собраниях решение о нераспределении прибыли в виде дивидендов и направлении ее в резервы или на развитие акционерного общества. Согласно законам ряда стран подобное решение любой акционер может оспорить в суде, если считает, что тем самым нарушается его право собственности. Главным критерием выносимых судами решений является экономическая целесообразность и эффективность деятельности акционерных обществ в условиях ужесточающейся конкуренции на рынках, поэтому защита прав меньшинства акционеров, «выдавливаемых» из акционерного общества, о которой часто говорится в правительственных постановлениях, становится все более и более эфемерным явлением.

Статья 209 ГК РФ указывает, что «собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении своего имущества любые действия,.. не нарушающие права и охраняемые интересы других лиц». От имени акционерного общества как собственника выступают акционеры, представляющие квалифицированное большинство голосов владельцев акционерного капитала, которое при вынесении решений общими собраниями акционеров может свободно игнорировать и желания индивидуальных акционеров, и их право на получение дивидендов, отложив решение этого вопроса (в лучшем случае) на будущие месяцы и даже годы. При этом данный вопрос не переходит в конституционную плоскость.

Если мы строим рыночную экономику и развиваем акционерную форму собственности, нельзя отбрасывать институт консолидации акций, но необходимо обеспечить защиту прав меньшинства.

Основатель научного направления конституционной экономики Джеймс Бьюкенен попытался определить различие между конституционной и неконституционной экономикой. Вкратце его можно свести к тому, что неконституционная экономика определяет лучшее экономическое решение, соотнося его исключительно с ситуацией рынка, а конституционная экономика, сохраняя преимущество рынка и чисто экономических объективных подходов, одновременно требует также совместимости экономического решения с конституционными, в том числе и социальными, приоритетами.

Например, в Германии, только в 2002 г. воспринявшей у американцев институт консолидации, в совет директоров акционерного общества вводят представителей трудового коллектива, а возможность консолидации определяют поддержкой не менее 95% акций. При этом никакие другие условия по деловым целям консолидации в Германии не выделяются. Комиссия по биржам и ценным бумагам США также не входит в рассмотрение целей большинства акционеров, принявших решение о консолидации, однако устанавливает требования об отсутствии умысла на обман и манипулирование. Кроме того, Комиссия проверяет каждую конкретную консолидацию при ее регистрации.

Следует отметить, что только в 2004 г. институт консолидации акций, воспринятый российским законодательством в 1996-м, получил свое толкование и содержание. Однако в этом нет заслуги законодателей, изрядно запутавших вопрос консолидации принятием нормы о возможности образования дробной акции, которая неизвестна мировой практике.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2004 г. № 3-П. «По делу о проверке конституционности положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда г. Пензы»²⁷³ дан анализ содержания института консолидации в духе конституционной экономики. В частности, сделан важный вывод: «В холдингах, где такая консолидация акций имела своей основной задачей построение вертикально интегрированных предпринимательских структур в рамках программы по переводу дочерних обществ на «единую акцию», принадлежащую основному обществу, и преследовала цели, соответствующие критерию общего для акционерного общества блага: создание единого центра прибыли, улучшение управления дочерними обществами, повышение стоимости акций основного общества, повышение инвестиционной привлекательности и в конечном счете — приобретение конкурентных преимуществ как на внутреннем, так и на международном рынке…» И далее: «Судебный контроль призван обеспечивать защиту прав и свобод акционеров, а не проверять экономическую целесообразность решений, принимаемых советом директоров и общим собранием акционеров, которые обладают самостоятельностью и широкой дискрецией при принятии решений в сфере бизнеса. Следовательно, суды, осуществляя по жалобам акционеров и обладателей дробных акций контроль за решениями органов управления акционерных обществ, не оценивают экономическую целесообразность предложенного варианта консолидации акций, поскольку в силу рискового характера предпринимательской деятельности существуют объективные пределы в возможностях судов выявлять наличие в ней деловых просчетов».

Очевидно, не стоит дожидаться, пока проблемы, вызванные поверхностной неорецепцией институтов гражданского права, будут разрешены Конституционным Судом, а следует своевременно провести их системное научное комментирование и толкование.

Контрольные вопросы

1. В чем заключаются особенности правоспособности публичноправовых образований?

2. Опишите природу и пределы гражданско-правовой ответственности государства.

3. Как реализуется государством функция обеспечения социальной справедливости?

4. Как реализуется государством функция структурной перестройки экономики.

5. Как решаются проблемы рецепции права?