Глава 4 О СООТНОШЕНИИ МЕТОДОВ ЧАСТНОПРАВОВОГО И ПУБЛИЧНОПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Одним из направлений воздействия конституционного права на право гражданское является определение при осуществлении конституционного судопроизводства круга общественных отношений, составляющих предмет гражданского права. Во многих решениях Конституционного Суда РФ уточняется круг имущественных и личных неимущественных отношений, регулируемых нормами гражданского законодательства.

Несомненно, представления о предмете гражданского права должны развиваться под воздействием ст. 34—35 Конституции РФ, предопределяющих общедозволительный тип правового регулирования имущественных отношений, составляющих предмет гражданского права.

По всей видимости, одним из направлений конституциализации всей системы частного права является уточнение предмета гражданского и других отраслей частного права в решениях Конституционного Суда РФ.

Анализ этих решений, направленных большей частью на расширение предмета российского гражданского права, составляет основное содержание настоящей главы.

Но прежде чем приступить к такому анализу, предстоит выяснить, что же представляет собой частное право.

Довольно продолжительный период истории частные и публичные права существовали если и не независимо друг от друга, то во всяком случае как бы параллельно. Начиная с XIX в. и особенно в ХХ в. весьма активно стал протекать процесс диффузии публичного и частного права. Он не прошел незамеченным. На него было обращено внимание ряда ученых. Р. Саватье считал, что взаимозависимость людей в обществе все больше и больше возрастает. Для того чтобы придать ей организованный характер, власть использует имущество всех и каждого. Таким образом, право собственности вместо того, чтобы существовать как субъективное право, единственная цель которого удовлетворять собственника, становится частично социальной функцией, возлагаемой на собственника, осуществляемой посредством различных правомочий⁶². Р. Саватье основывался в своих рассуждениях на теории социальных функций Л. Дюги, внесшего существенный вклад в модернизацию цивилистических представлений.

Субъективное право есть проявление нелюбимой Л. Дюги индивидуальной свободы. По его мнению, нет права — есть обязанность человека перед обществом, вытекающая из факта социальной солидарности, неизбежной взаимной зависимости людей друг от друга⁶³.

Таким образом отрицалось право частной собственности как гарантирующее определенную свободу в отношении лица к вещи, и которое известный русский ученый Б. Чичерин характеризовал как «первое явление свободы в окружающем мере»⁶⁴.

Отрицалась Леоном Дюги и свобода договора, поскольку в ХХ в. уже отсутствовала свобода разработки сторонами содержания будущего договора. Чаще всего одна из них просто присоединяется к определенному существующему порядку, регулирующему жизнь крупных социальных образований (типа железных дорог, страховых компаний и т.д.).

Эволюцию частного права исследовал И.А. Покровский, который исходил из того, что способы или приемы правового регулирования общественных отношений весьма различны. В одних областях отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного-единственного центра, каковым является государственная власть. Эта последняя своими нормами указывает каждому отдельному лицу его юридическое место, его права и обязанности по отношению к целому государственному организму и по отношению к другим отдельным лицам. Только от государственной власти могут исходить распоряжения, определяющие положение каждого отдельного человека в данной сфере отношений, и это положение не может быть изменено никакой частной волей, никакими частными соглашениями. Этот прием юридической централизации составляет основную сущность публичного права⁶⁵.

Совершенно иной прием используется в тех областях, которые относятся к сфере частного права. Здесь государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного и властного регулирования отношений; она не ставит себя мысленно в положение единcтвенного определяющего центра, а напротив, предоставляет такое регулирование множеству иных маленьких центров, которые мыслятся как некоторые самостоятельные социальные единицы, как субъекты прав.

Государство не предписывает частному лицу стать собственником, наследником или вступить в брак; все это зависит от самого частного лица или нескольких частных лиц (контрагентов по договору). При этом государство охраняет те отношения, которые установлены частной волей. Нормы частного права, по общему правилу, имеют не принудительный, а лишь субсидиарный, восполнительный характер и могут быть изменены частными соглашениями.

Если публичное право есть система субординации, то гражданское право есть система координации; если первое есть область власти и подчинения, то второе есть область свободы и частной инициативы, считал И.А. Покровский⁶⁶.

Частное право с его индивидуализмом представляет собой систему юридической децентрализации. Публичное право, наоборот, регулирует отношения между людьми исключительно велениями, исходящими от одного-единственного центра, каковым является государственная власть. Исследуя тенденции современного ему частного права, И.А. Покровский различал два противоположных, но не исключающих друг друга направления: одно в области духовной жизни, другое — в экономической. В области охраны духовных и идеальных благ человеческой личности развитие идет по пути укрепления индивидуалистических позиций и, следовательно, частного права. В области экономических отношений, наоборот, растет публично-правовая организация хозяйственной жизни, и автор признает ее более желательной.

Природа таких прав, как право частной собственности, право на свободу промысла (предпринимательства), право на промышленную собственность, право на деловую репутацию, право на коммерческую тайну, чрезвычайно обстоятельно исследованы М.М. Агарковым на фоне разграничения частного и публичного права.

Точка зрения М.М. Агаркова сформировалась на основе идеи Л.И. Петражицкого об отношениях, построенных или по типу юридической децентрализации, или централизации, регулируемых разными по содержанию правовыми нормами.

Л.И. Петражицкий, помимо уже упомянутого основного критерия разграничения публичного и частного права в зависимости от того, идет речь о юридической централизации или децентрализации, использовал другой критерий, по его мнению, совпадающий с критерием централизации или децентрализации. Он заключается в разграничении прав социального служения и лично-свободных прав⁶⁷.

Поскольку юридическая централизация выходит за пределы социально-служебного права, М.М. Агарков предложил иное содержание понятия централизации. Им была высказана мысль о том, что объединение правоотношений надо видеть не в общем субъекте (государстве, хозяине, домовладыке), а в направлении урегулированного публичным правом поведения людей. «Публичные права, — писал М.М. Агарков, — могут осуществляться только на благо подвластных или в интересах социальной группы, частные права могут осуществляться в интересах их обладателя. Первые являются социоцентричными, вторые — эгоцентричными. Первые имеют общим центром интерес общества, общественное благо, вторые не имеют единого центра, т.к. направлены они на интерес отдельного субъекта, частного лица»⁶⁸.

Рассматривая проблему разграничения публичного и частного права, М.М. Агарков обратил внимание на то, что для определения частноправовой или публично-правовой природы того или иного правомочия иногда необходимо рассматривать юридический институт в целом и в совокупности связанных друг с другом норм и найти те положения, которые способны показать, выражает содержание отдельного субъективного права начало социального служения или нет. Однако это вовсе не означает, что можно говорить об институтах частного и публичного права. Это было бы возможно, если бы всегда все правоотношения, правомочия и обязанности, составляющие отдельный институт, были построены или по типу социального служения, или по лично-свободному типу. Но в действительности дело обстоит не так.

Помимо институтов, в состав которых входят только частные либо публичные нормы, существуют смешанные институты, к числу которых относится, к примеру, институт страхования рабочих предпринимателями.

Рассматривая «пограничную линию» между частным и публичным правом, М.М. Агарков пришел к выводу, что существует целый ряд частноправовых, лично-свободных правомочий, непосредственно примыкающих цели входящих в состав институтов, в основной своей массе состоящих из публично-правового материала.

Такие права, как свобода печати, свобода совести и т.д., по мнению автора, нельзя рассматривать только с точки зрения отношений между индивидом и государством. Сопоставление их с другими правами индивидов убеждает, что они по существу являются такими же лично-свободными правами, как и все частные права.

Другим примером такого рода является, как считал М.М. Агарков, право частной собственности: представители науки государственного права включают частную собственность в число публичных прав. Но в результате, по его мнению, получается вывод, неприемлемый для всякого, проводящего разграничение между публичным и частным правом, — право собственности раздваивается на публичное субъективное право и частное субъективное право.

Итоговый вывод М.М. Агаркова сводится к тому, что «гораздо правильнее рассматривать право собственности как единое абсолютное право, обращенное против всех и каждого, между прочим, и против государства. Аналогичное рассуждение и вывод могут быть сделаны в применении к другим свободам гражданина, например, свободы промысла и т.п.»⁶⁹. Эти единые права должны, по мнению автора, рассматриваться с позиций как частного, так и публичного права.

Классические представления выдающихся русских ученых Л.И. Петражицкого, И.А. Покровского, Г.Ф. Шершеневича, М.М. Агаркова о разграничении публичного и частного права развиваются в трудах современных российских ученых. Предметом дискуссии при этом становятся проблемы места предпринимательского (коммерческого) права в системе частного права.

В процессе проверки конституционности норм гражданского и предпринимательского законодательства Конституционный Суд РФ опирается на выработанные русской юридической наукой представления о разграничении сфер публичного и частного права.

Обычно анализ конституционности указанных норм предваряется выяснением того, какова природа проверяемой правовой нормы, к какому типу правового регулирования — частноправовому либо публично-правовому она относится. Без преувеличения можно утверждать, что Конституционный Суд РФ, наряду с судами общей юрисдикции и арбитражными судами, уточняет представления о том, что же составляет предмет гражданского права.

Теоретические разработки классических русских юристов позволяют разрешить целый ряд сложных юридических проблем, возникающих при осуществлении конституционного судопроизводства. Это такие проблемы, как: 1) юридическая природа основных экономических прав, закрепленных в российской Конституции; 2) приоритет гражданского права при разрешении юридических коллизий, связанных с тем, какой закон подлежит применению; 3) участие публично-правовых образований в имущественных отношениях и возможность применения норм гражданского законодательства в сфере властеотношений; 4) включение, или «погружение», частноправовых норм в публично-правовые нормы, в публично-правовой институт и, наоборот, публично-правовых норм в частноправовые институты.

Наша точка зрения на природу основных экономических прав сводится к тому, что они обладают как публично-правовым, так и частноправовым содержанием. Частноправовой аспект основных экономических прав находится как бы «в совместном ведении» как конституционного (публичного), так и гражданского (частного) права. С точки зрения своего частноправового содержания, эти права являются нормами частного права и входят в систему частного права в качестве самостоятельной группы.

Такие основные права, как право частной собственности, право на завещание, право на свободную предпринимательскую деятельность, на деловую репутацию, на свободу договора надо интерпретировать с позиций как конституционного, так и частного права, т.е. с учетом логико-правовых связей этих прав с нормами как конституционного, так и гражданского (частного) права.

К примеру, уяснение содержания, правомочий права частной собственности необходимо проводить с учетом как других конституционных, так и общих норм частного права.

Таким образом, для выявления содержания единых основных экономических прав необходимо использовать все конституционные положения и все положения частного права, т.е. проводить анализ одновременно с позиции и конституционного, и частного права.

Определенная степень единства основных экономических (частных) прав и гражданских прав, как прав частных, означает, что ограничиваются возможности законодателя по изменению гражданских прав, смежных с конституционными. Поскольку в ст. 135 Конституции РФ установлен усложненный порядок пересмотра положений ее гл. 1, 2 и 9, то, следовательно, пересмотр положений ГК, выражающийся в умалении таких прав, как право частной собственности, право на неприкосновенность частной жизни, защиту своей чести и доброго имени, право на свободное предпринимательство и т.д., вообще недопустим до пересмотра соответствующих конституционных норм.

Указанные основные частные права в сфере гражданского законодательства являются наиболее важными, системообразующими. Вещные права, и прежде всего право частной собственности, являются основой для обязательственных и других гражданских прав. Не случайно в ст. 2 ГК РФ установлено, что гражданское законодательство определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.

Сложности, возникающие при разграничении публичного и частного права, не являются сугубо российским явлением. Аналогичные проблемы возникают и в других странах. Исключение составляют страны англосаксонского права, для правопорядка которых деление права на публичное и частное не имеет особого значения.

Разграничение публичного и частного права представляет как теоретическую, так и практическую значимость, особенно для тех стран, где функционируют специализированные суды — суды общей юрисдикции, административные и иные.

С целью разрешения вопроса о подсудности юридических дел тем или иным судам в Германии разработаны три теории разграничения публичного и частного права — теория интереса, теория субординации, теория отнесения⁷⁰.

Теория интереса исходит из направленности интересов отдельных правовых положений. Публичным правом являются правовые нормы, служащие общественному интересу, а частным правом — служащие частным интересам. Эта теория разграничения публичного и частного права ничем не отличается от предложенной М.М. Агарковым, согласно которой публичные права являются социоцентричными, а частные — эгоцентричными.

Теория субординации опирается на характер взаимоотношений участников. Публичное право характеризуется отношениями власти — подчинения, а частное право — отношениями равенства. Поэтому типичным для публичного права является односторонне обязательное регулирование (закон, административный акт), для частного права — договор.

Теория отнесения исходит из того, что публичное право составляют правовые нормы, которые адресуются таким субъектам, как государство, или иным носителям государственной власти, к частному праву относятся те нормы, которые касаются частных лиц.

Для развивающегося российского правопорядка важно иметь в виду следующее. В Германии юристы уже давно пришли к выводу о том, что наиболее слабым местом всех теорий разграничения публичного и частного права является сведение их к простой дихотомии, не позволяющей учесть всей сложности и комплексности правовой действительности. Дело в том, что opгaны публичной власти очень часто осуществляют частноправовую деятельность, частное право может выступать в качестве инструмента публичного управления, а государственное управление может осуществляться без использования властных средств, т.е. на основе координации.

Именно поэтому при разграничении публичного и частного права нельзя пользоваться только двумя красками, необходимо различать и полутона.

Особую роль в разграничении сфер публичного и частного права в Германии выполняют суды. Именно они, применяя выработанные наукой признаки разграничения, уточняют их на примере рассмотрения конкретных дел. В результате судебной деятельности по определению подсудности тех или иных дел различным судам выкристаллизовываются группы дел, представляющих собой по сути судебные прецеденты, служащие для разграничения публичного и частного права. В качестве примера такого прецедента может послужить дело о субсидировании, рассмотренное Федеральным административным судом Германии.

При субсидировании государством частных лиц возникает проблема правовой квалификации отношений, связанных с выделением субсидий.

Само по себе субсидирование преследует определенную общественную цель, но в процессе ее достижения возможно использование частноправового инструментария (договоров). В силу такого рода переплетения разнородных юридических отношений появляются два варианта их правовой квалификации:

1) подразделение всего процесса субсидирования на две стадии, где первая представляет собой само предоставление субсидии, и эти отношения регулируются публичным правом; на второй стадии могут заключаться частноправовые договоры, и тогда эти отношения должны регулироваться частным правом;

2) отнесение всего единого процесса субсидирования к области публичного права.

Фабула дела

Ответчик — Федеративная Республика Германия, согласно §3 Закона о ценах на зерно, обязан был принять зерно по минимальной цене в том случае, если оно не могло быть продано по этой цене на рынке. Закон предусматривал, что вместо приема зерна могла выплачиваться дотация на транспорт, если с помощью такого средства можно было поставить зерно в регион, где была возможна его продажа по минимальной цене. На основании данных норм государство-ответчик заплатило истцу минимальную цену за зерно. При этом имела место переплата, в связи с чем ответчик потребовал от истца возврата переплаченной суммы посредством извещения, т.е. посредством административного aкmа⁷¹.

Требование возврата излишне уплаченных денег посредством вынесения административного акта возможно лишь в том случае, если оно в отношении истца носит публично-правовой характер. В случаях, когда требование имеет частноправовой характер, органы управления не вправе выносить административный акт.

Именно поэтому, разрешая данное дело, Федеральный административный суд Германии (ФАС) прежде всего исследовал правовую природу предоставленной государством услуги и пришел к выводу, что в данном случае имеет место субсидирование, а не договор купли-продажи, т.е. отношения находятся полностью в сфере публичного права.

В мотивировочной части решения ФАС указал: «Из приема государством-ответчиком по минимальной цене предложенного производителем зерна между ними не возникают частноправовые отношения.

Согласно пред. 1 абз. 1 §3 Закона о ценах на зерно ответчик обязан принимать по минимальной цене предложенное производителем зерно, если данная цена не может быть получена на свободном рынке.

Закон говорит здесь о приеме зерна, а не о его закупке. По своей правовой природе данный прием зерна осуществляется не на основе заключения частноправового договора купли-продажи. Цель приема зерна ответчиком заключается в том, чтобы гарантировать сельскохозяйственному производителю минимальную цену для обеспечения его существования. Таким образом, прием зерна представляет собой субсидирование сельского хозяйства, ведь ответчик-государство платит цену выше рыночной в качестве меры по поддержке сельского хозяйства».

И далее:

«Однако только из публично-правового характера цели еще нельзя заключить, что отношения между участниками приема зерна являются публично-правовыми. Ведомства могут использовать и частноправовые средства для достижения публично-правовых целей. Однако в пред. 1 абз. 1 §3 Закона о ценах на зерно цель и средства настолько сильно связаны друг с другом, что невозможно провести их рациональное разделение без разрыва тесно взаимосвязанных элементов содержания данной нормы и тем самым без нежелательного дробления возможностей судебной защиты..

Тем самым, несмотря на порой нечеткие формулировки ответчиком правил осуществления обязанности вмешательства в производство хлебного зерна общая картина и общий характер законодательного регулирования и его применения говорят в пользу единообразного, а именно публично-правового способа рассмотрения правового отношения, возникающего между участниками».

Тем самым ФАС обосновал публично-правовую природу требования о возврате излишне выплаченных денег.

Особую сложность проблема разграничения публичного и частного права приобретает в случаях, когда участниками имущественных отношений становятся различные публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципалитеты, а также их органы и создаваемые ими публичные учреждения (больницы, детские сады, коммунальные организации и т.д.).

Создаваемые публичной властью организации занимаются жизнеобеспечением населения (водоснабжением, энергоснабжением, транспортными услугами). Притом эти организации могут предоставлять услуги населению либо на основе частноправовых договоров, либо на основе публичного права. Российское законодательство о местном самоуправлении исходит из того, что для выполнения публичных задач, стоящих перед местным самоуправлением, органы местного самоуправления могут заключать различные договоры.

В таком случае возникающие имущественные отношения относятся к числу регулируемых нормами гражданского права. А это означает, что в данной сфере публично-правовые образования и их организации находятся в равном положении с другими участниками таких отношений — частными лицами.

Для частноправового типа регулирования характерно то, что при совершении гражданско-правовых договоров, при обмене товара на товар или услуги на деньги, как правило, не происходит дифференциации оценки товара, услуги в зависимости от финансовой состоятельности одной из сторон договора (см. ст. 426 ГК РФ «Публичный договор»).

Содержащаяся в решениях судов констатация того, что те или иные общественные отношения входят в предмет гражданского права и должны регулироваться на основе признания равенства сторон можно рассматривать в качестве одного из способов защиты основных экономических прав.

Сложилась целая группа решений Конституционного Суда России по гражданскому, предпринимательскому, финансовому законодательству, в которых КС РФ последовательно расширяет сферу частного права и тем самым обеспечивает защиту таких конституционных прав, как право на предпринимательство, право частной собственности.

Рассмотрим ряд решений такого рода.

1. Дело о проверке конституционности п. 7 ст. 21 Федерального закона о приватизации государственного имущества (постановление КС РФ от 25 июля 2001 г. № 12-П)⁷².

При разрешении данного дела Конституционный Суд РФ столкнулся с необходимостью прежде всего провести разграничение между гражданским (частное право) и приватизационным законодательством (преимущественно публичное право).

Основной проблемой, которую предстояло разрешить для ответа на окончательный вопрос о конституционности проверяемой нормы, была проблема юридической природы меры, предусмотренной в п. 7 ст. 21 Закона о приватизации. Возникшая перед судом альтернатива состояла в следующем. Эту меру можно было рассматривать как частноправовой инструмент, т.е. как особую обеспечительную меру. Согласно ст. 329 ГК РФ исполнение обязательства может обеспечиваться неустойкой, залогом, удержанием имущества должника, поручительством, банковской гарантией, задатком и дрyгими способами, предусмотренными законом или договором.

Если же рассматривать отношения, возникающие между собственником-государством и приобретателем приватизируемого имущества, как публично-правовые, то юридическую меру, предусмотренную п. 7 ст. 21 Закона о приватизации, можно рассматривать и как разновидность административно-правовой ответственности.

На основе анализа природы отношений, возникающих между государством-продавцом и покупателями, Конституционный Суд РФ пришел к выводу об их частноправовой природе. Он обратил внимание на то, что согласно ГК РФ имущество, находящееся в государственной и муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества; при приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные ГК положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное (ст. 217), т.е. субсидиарно. Это означает, что по крайне мере, с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли-продажи, в том числе с условиями, предусмотренными Законом о приватизации, в сфере указанных отношений применяются также нормы гражданского права.

Поэтому в отношениях, возникающих при приватизации государственного (муниципального) имущества, действует принцип свободы договора.

Признание данного факта, в свою очередь, означает, что стороны в договоре купли-продажи приватизированного объекта могут самостоятельно определять условия договора, помимо тех, которые имеют императивный характер. В частности, это может быть условие о порядке совместного определения сторонами договора того, выполняются ли инвестиционные и социальные условия (т.е. те условия, которые определяются в специальном договоре о выполнении инвестиционных и социальных условий, являющемся неотъемлемой частью договора купли-продажи объекта приватизации).

Установив гражданско-правовую природу анализируемых имущественных отношений, Конституционный Суд РФ прибегнул к конституционному истолкованию проверяемой нормы. Поскольку это частноправовая сфера, значит, нельзя удостоверять невыполнение условий конкурса в одностороннем порядке, столь характерном для административного права. Допустимость одностороннего порядка определения государством данного факта означала бы признание такого административно-правового порядка, который по сути влечет бесспорный возврат объекта государству (муниципалитету), что явилось бы чрезмерным посягательством на имеющееся у покупателя право владения.

КС РФ отметил, что на этапе подведения итогов выполнения инвестиционных и (или) социальных условий конкурса важно обеспечить соблюдение баланса интересов сторон по договору, чтобы исключить одностороннюю, административно-правовую оценку органами государства, которая влекла автоматический возврат объекта приватизации публичному собственнику. Отсюда следует, что факт невыполнения условий конкурса не может фиксироваться только самим продавцом — публичным собственником, без какого бы ни было участия другой стороны договора — победителя коммерческого конкурса, без учета его позиции при подведении итогов исполнения договора, тем более при наличии спора.

Кроме того, Закон о приватизации указывает, что не только невыполнение победителем конкурса инвестиционных и (или) социальных условий, но также ненадлежащее их выполнение, в том числе нарушение промежуточных или окончательных сроков либо неполное выполнение обязательств, может привести к таким связанным с имущественными потерями гражданско-правовым последствиям, как возврат объекта публичному собственнику. Однако оперируя понятиями «выполнение», «невыполнение», «ненадлежащее выполнение», «нарушение промежуточных и окончательных сроков выполнения или объема выполнения», законодатель не формулирует критериев, которые сами по себе без необходимых процедур позволяли бы разрешать споры о реальном исполнении договора, что предполагает использование средств судебной защиты.

В результате конституционного истолкования нормы п. 7 ст. 21 Закона о приватизации и опираясь на признание частноправовой природы анализируемых отношений, КС РФ обосновал позицию, согласно которой установление факта невыполнения инвестиционных и (или) социальных условий в случае спора возможно только в судебном порядке. В результате такого истолкования норма п. 7 ст. 21 Закона о приватизации утратила характер чрезмерного предпринимательского риска для покупателей.

Одна из главных функций гражданского права — справедливое распределение рисков между участниками имущественных отношений. Только в этом случае обеспечивается стабильность хозяйственных связей. Чрезмерный предпринимательский риск противоречит базовым принципам частного права — прежде всего принципу стабильности и определенности субъективных прав.

Если бы КС РФ пошел по иному пути, признав, что проверяемая норма содержит принудительную меру административно-правового характера, тогда следовал бы вывод о том, что публичный собственник вправе в одностороннем порядке определять, выполняются ли инвестиционные и (или) социальные условия договора купли-продажи. А это означало бы признание конституционности возврата объекта приватизации публичному собственнику, поскольку имеется возможность прибегнуть к последующему судебному контролю.

Обосновав гражданско-правовую природу отношений, возникающих при приватизации объектов на основе конкурса и тем самым расширив предмет гражданского права, КС указал, что в судебном порядке, причем именно в порядке предварительного судебного контроля, должны разрешаться такие вопросы, как: 1) степень невыполнения покупателем инвестиционных или социальных условий; 2) наличие вины публичных собственников в невыполнении или ненадлежащем выполнении этих условий; 3) имеется ли необходимость производства расчетов между сторонами при возврате объекта приватизации, т.е. зачет взаимных требований (требований государства о возмещении вреда в тех случаях, когда объект приватизации потерял свою экономическую ценность, и требований покупателей в случаях возможного недобросовестного обогащения публичного собственника).

Конституционный Суд РФ установил, что Правительство РФ своим постановлением от 3 апреля 1996 г. № 396 утвердило Положение о порядке финансирования системы государственного резерва, в п. 4 которого предусмотрено, что нормы расходов по оплате услуг пунктов ответственного хранения определяются Государственным комитетом РФ по государственным резервам (Госкомрезервом) по согласованию с Минэкономики России и Минфином России в зависимости от вида хранящихся материальных ценностей.

Возмещение расходов хранителя на хранение должно включаться в вознаграждение за хранение (п. 1 ст. 897 ГК РФ). Эквивалентно-возмездный характер имущественных отношений, регулируемых гражданским правом, означает, что даже при безвозмездном хранении поклажедатель обязан возместить хранителю произведенные им необходимые расходы на хранение вещи, если законом или договором хранения не предусмотрено иное (п. 2 ст. 897 ГК РФ).

Положение, содержащееся в ч. 5 ст. 11 Закона о госрезерве, не предопределяет объем возмещения расходов ответственного хранителя, поскольку законодатель делегировал Правительству РФ полномочие по определению порядка возмещения затрат организациям, осуществляющим ответственное хранение. Правительство РФ, в свою очередь, перепоручило реализацию этого полномочия Госкомрезерву России (по согласованию с Минэкономики России и Минфином России).

Нормы возмещения, устанавливаемые Госкомрезервом России, не ориентируются на полное возмещение расходов организаций, осуществляющих ответственное хранение, т.к. являются регулируемыми, а это означает, что Комитет устанавливает их исходя из выделенных на эти цели бюджетных средств.

К тому же при определении размера возмещения расходов хранителя Госкомрезерв России исходит из годовой нормы расходов по оплате услуг по хранению, равной 1,96% от стоимости нефтепродуктов на момент закладки (в данном случае — это 1990—1991 гг.), когда стоимость нефти была несоизмеримо меньше, чем сейчас. КС отметил, что в данном деле оценке конституционности положений ст. 11 Закона о госрезерве препятствует то обстоятельство, что выбор закона, подлежащего применению к отношениям, возникшим между заявителем и теруправлением Госкомрезерва России, подведомственно арбитражным судам.

По мнению ОАО «Роснефть-Ямалнефтепродукт», по окончании срока действия договора ответственного хранения (а он истек) хранящиеся в терминалах заявителя нефтепродукты не относятся к госрезерву; по окончании действия договора хранения стороны не состоят в договорных отношениях, поскольку договоры хранения не заключены с 1997 г.

Решение вопроса о том, следует ли размер возмещения за хранение определять в соответствии с нормами ст. 896, 897 ГК РФ либо в соответствии с «Нормами расходов по оплате пунктов ответственного хранения», утвержденными Госкомрезервом 21 марта 1997 г., неподведомственно Конституционному Суду РФ.

Признание правового акта Госкомрезерва России от 21 марта 1997 г., утвердившего данные нормы, не соответствующим гражданскому законодательству также подведомственно другим судам.

Вместе с тем, отметил КС в Определении от 7 июня 2001 г. № 139-О, при выборе подлежащего применению закона арбитражные суды должны учитывать конституционные положения и правовые позиции Конституционного Суда РФ.

В частности, в постановлении Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2000 г. № 14-П по делу о проверке конституционности ч. 3 ст. 5 Федерального закона «O государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» отмечалось, что передача (хотя бы и во временное хозяйственное ведение) помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ и, следовательно, не является адекватным средством для достижения цели, ради которой она установлена.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве определено, что законодатель вправе предусмотреть разумные пределы, в которых возможна компенсация в целях защиты имущественных прав.

В соответствии с Законом о госрезерве (с изм. от 17 марта 1997 г.⁷⁵ и от 12 февраля 1998 г.⁷⁶), его ст. 9 и 11, отношения между федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным резервом, и организациями-поставщиками материальных ценностей в государственный резерв, осуществляющими их ответственное хранение, определяются на контрактной (договорной) основе, а при отказе такой организации от заключения контракта (договора) государственный заказчик вправе обратиться в арбитражный суд с иском о понуждении указанной организации к заключению государственного контракта (договора), и суд в таком случае в состоянии обеспечить справедливый баланс интересов сторон.

Только установление справедливой, соразмерной компенсации, обеспечивающей баланс публичных и частных интересов, не будет нарушать вытекающее из ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ требование о предварительном и равноценном возмещении за отчуждаемое в публичных целях имущество.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и п. 2 ст. 897 ГК РФ ограничение права хранителя на возмещение расходов по хранению допустимо только путем принятия федерального закона.

Из части 2 ст. 15 Конституции РФ следует, что Правительство РФ и органы исполнительной власти должны руководствоваться конституционным принципом, согласно которому управленческая деятельность должна основываться на законе.

Закон о госрезерве определяет перечень организаций, на которые государство возлагает для достижения определенных публичных целей ответственное хранение материальных ценностей. Безусловно, отношения, возникающие в процессе ответственного хранения, регулируются публичным правом. Однако в процессе государственного управления могут использоваться и частноправовые средства. Образно выражаясь, в ткань публично-правового регулирования могут быть, как нити, вплетены частноправовые нормы.

Отношения между организациями, на которые законом возложена публично-правовая обязанность по ответственному хранению материальных ценностей государственного резерва, и территориальными органами Госкомрезерва России основаны на властном подчинении и не регулируются в целом нормами гражданского законодательства. Однако публично-правовые нормы не должны нейтрализовывать действие частноправовых норм.

Исходя из частноправового принципа неприкосновенности собственности законодатель установил, что и при безвозмездном хранении поклажедатель обязан возместить хранителю произведенные им необходимые расходы на хранение вещи, если законом или договором не предусмотрено иное. Таким образом, частноправовые инструменты должны применяться и в публично-правовой сфере. Разумное сочетание публично-правового и частноправового регулирования позволяет осуществлять соответствующее публично-значимым целям ограничение основных прав, но при этом не разрушать основного содержания, не посягать на сущность основных экономических прав.

Законодателем может быть создано такое правовое регулирование, когда публично-правовые нормы, регламентирующие деятельность органов государственного управления, вступают в противоречие с частноправовыми нормами, обеспечивающими защиту имущественных прав участников гражданского оборота, и наоборот.

Для того чтобы не произошло разрушение частноправовых норм в результате действия публично-правовых норм, суды должны обеспечить реализацию требования Конституции РФ о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Если признание и соблюдение прав и свобод человека — это сфера ответственности таких органов, государства, какими являются законодательные органы и органы исполнительной власти, то конституционную обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина несут прежде всего суды. Даже в случае противоречия между публично-правовыми и частноправовыми нормами суды призваны устранять противоречия в законодательстве, исходя из предусмотренных Конституцией основных прав, на их базе.

Таким образом, прием конституционного истолкования применяемых норм законодательства является императивом, вытекающим из основ конституционного строя.

Материалы дела о проверке конституционности п. 2 ст. 855 ГК РФ дают богатую пищу для размышлений о разграничении частного и публичного права. Действительно, является ли установление очередности платежей, а также очередности удовлетворения различных требований сферой частного права? Могут ли публично-правовые нормы изменять установленную в гражданском законодательстве очередность?

Отношения, связанные с определением очередности, регулируются нормами, имеющимися в разных законах — в ГПК, в Законе о банкротстве, в Законе об исполнительном производстве, в Законе об ипотеке (залоге недвижимости).

Для ответа на этот вопрос необходимо установить, в каких пределах гражданское законодательство регулирует отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой.

Общее правило, закрепленное в п. 3 ст. 2 ГК РФ, сводится к тому, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым или другим финансовым или административным отношениям, гражданское законодательство не применяется. Однако исключения из этого общего правила вполне возможны, ибо в том же п. 3 ст. 2 ГК РФ содержится оговорка: «если иное не предусмотрено законодательством».

Таким образом, законодатель не исключает возможности принятия федеральных законов, предусматривающих применение гражданского законодательства в сфере публично-правовых отношений.

Пункт 2 ст. 855 ГК РФ представляет собой пример того, когда гражданско-правовая норма может применяться и в сфере финансовых отношений.

Косвенным образом Конституционный Суд РФ признал, что норма п. 3 ст. 2 ГК РФ, содержащая исключение из общего правила и допускающая возможность применения частноправовых норм в сфере отношений, основанных на властном подчинении, т.е. в публично-правовой сфере, не противоречит конституционному праву.

Применительно к ситуации, возникшей вокруг ст. 855 ГК РФ, А.Л. Маковский сформулировал три общих принципа, позволяющих определить случаи, когда гражданское законодательство может применяться к публично-правовым отношениям⁷⁷.

Во-первых, указывает А.Л. Маковский, есть отношения, урегулирование которых независимо от их природы в актах разных отраслей законодательства практически невозможно. Статья 855 ГК РФ — хороший пример таких отношений. Поскольку возникают отношения по поводу очередности уплаты разного рода платежей (взысканий), имеющих как частноправовую, так и публично-правовую природу, очередность всех этих платежей (взысканий) должна быть определена в одном месте, и место это — гражданское законодательство.

Во-вторых, отмечает А.Л. Маковский, есть большие сферы публично-правовых отношений, основой самого существования которых является гражданский оборот, гражданские права на имущество, гражданско-правовые сделки. Так, налогообложение и таможенный контроль со взиманием соответствующих пошлин становятся возможны постольку, поскольку существуют лица, имеющие имущество, и между ними возникают различные товарно-денежные и иные имущественные отношения, регулируемые прежде всего гражданским законодательством. Поэтому налоговое и таможенное законодательство неизбежно вторичны по отношению к гражданскому законодательству. В налоговом и таможенном законодательстве широко используются такие институты гражданского права, как залог, поручительство, проценты, пеня и др. В этих случаях и имеет место применение гражданского законодательства к налоговым (или к таможенным) отношениям, когда это «предусмотрено законодательством».

Как правильно замечает А.Л. Маковский, предусмотрено это должно быть также и в налоговом, и в таможенном законодательстве, причем прямо и недвусмысленно, с ясным указанием на то, какие именно нормы гражданского законодательства должны применяться.

В-третьих, «властные» отношения должны оставаться в сфере регулирования гражданским правом, когда дело касается возмещения вреда, причиненного актом власти (действием или бездействием) другому участнику отношения. В правовом государстве причинитель такого вреда, т.е. публичная власть, должен отвечать за него по правилам о гражданском деликте, т.е. находиться с потерпевшим «нa одном ypовне», в отношениях равенства.

В сфере отношений, регулируемых таможенным законодательством, встречаются случаи, когда восполнение пробелов в правовом регулировании возможно на основе применения гражданско-правовых норм. В качестве примера можно привести ситуацию, возникающую после изъятия имущества за нарушение таможенных правил, при отказе собственника от своего имущества в весьма своеобразной форме: собственник не обращается в суд для истребования изъятого у него таможенниками имущества. Аналогично этой ситуации в таком же правовом режиме оказывается имущество, хранящееся на складе временного хранения, при отказе собственника от этого имущества (например, из-за высоких таможенных платежей).

Вероятно, для определения правового режима данного имущества возможно применить норму ст. 236 ГК РФ «Отказ от права собственности».

Возможность применения частноправовых норм гражданского законодательства в сфере властеотношений представляет собой чрезвычайно актуальную проблему науки и практики. Связано это с тем, что органы публичной власти по своему выбору могут выполнять возложенные на них публичные задачи с помощью инструментария частного права.

Решения КС РФ, в которых содержится конституционно-правовой анализ норм гражданского законодательства, определяющих отношения, регулируемые гражданским законодательством, т.е. предмет гражданского законодательства, составляют одну из групп судебных решений, которые в своей совокупности обеспечивают разграничение публичного и частного права.

Особенно острый характер проблема разграничения публичного и частного права приобретает применительно к случаям участия государства в гражданских правоотношениях и применения органами управления в процессе административной деятельности частноправового инструментария или при заключении ими публичных договоров.

Разграничение предмета гражданского и иных отраслей права, в частности административного и финансового, ранее преследовало прежде всего цели, связанные с обучением студентов. Однако в связи с дифференциацией судов эта проблема приобретает несомненную практическую актуальность.

Судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Оставляя в стороне дискуссию о том, надо ли создавать специальные административные суды вне рамок системы судов общей юрисдикции, следует отметить, что конституционный императив ч. 2 ст. 118 Конституции о создании полноценного административного судопроизводства обострит проблему разграничения отношений, регулируемых гражданским и административным, финансовым законодательством. Без ее разрешения трудно будет определить подсудность дел, относящихся к судам общей юрисдикции, арбитражным судам и административным судам.

Современное положение вещей, когда административные дела разрешают и арбитражные суды, и суды общей юрисдикции, наиболее красноречиво свидетельствует о неадекватности российской судебной системы стоящим перед исполнительной властью задачам.

Необходимо иметь в виду объективный процесс усложнения административной управленческой деятельности, осуществляемой не только органами государственной власти, но и органами местного самоуправления. А это усложнение объективно должно привести к усложнению, дифференциации юрисдикционных процедур.

Судя по опыту таких близких России по правовым системам стран, как, в частности, Германия, развитие административного права, которое неизбежно последует вслед за созданием административных судов в России, приведет к появлению таких новых институтов публичного права, как публичные договоры (Речь в данном случае не идет о публично-правовых договорах, предусмотренных в ст. 426 ГК РФ).

Именно признанная возможность заключения таких договоров как законодателем, так и судами — актуализирует проблему применения норм гражданского законодательства к властеотношениям.

Классическая немецкая наука административного права долгое время отрицала возможность заключения договоров между гражданами и государственными органами. Отто Майер писал, что договоры между гражданами и государственной властью, так называемые субординационно-правовые договоры, являются невозможными по определению, т.к. в них отсутствует обязательное для договорного права равенство сторон; договор предполагает наличие «paвных контрагентов, скоординированных субъектов»⁷⁸.

Однако в современной административно-правовой науке Германии эта точка зрения О. Майера уже преодолена: Форстхоф аргументированно показал, что современная административная деятельность в силу своей многогранности не может ограничиваться односторонней реализацией государственного суверенитета через разработку норм и их осуществление в форме административных актов и не может отказываться от расширения за счет «согласительных правовых актов»⁷⁹.

Появление публичных договоров в российском правопорядке может быть обусловлено тем, что органы государственной или муниципальной власти будут осуществлять хозяйственную деятельность, и в целях, например, застройки общей территории либо для обеспечения водоснабжения и т.п. возникнет необходимость в заключении договоров субординационно-координационного типа.

На наш взгляд, ГК РФ не исключает возможность появления этих необычных договоров. В пункте 3 ст. 421 ГК РФ оговорено, что стороны могут заключить договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законом или иными правовыми актами (смешанный договор). К отношениям сторон по смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанном договоре, если иное не вытекает из соглашения сторон или существа смешанного договора. Можно предположить, что под термином «различные договоры» скрываются и публичные договоры. Такой подход позволяет обогатить представления о конструкции смешанного договора.

Появление института публичного договора должно получить отражение в новом административном и административно-процессуальном законодательстве России. И тогда придется определять, кем должны рассматриваться требования, основанные на публичном договоре — судами общей юрисдикции или административными судами. При этом возникнет вопрос о возможности применения к такого рода публичным договорам норм гражданского законодательства.

В административно-процессуальном законодательстве России необходимо предусмотреть требования, вытекающие из публичных договоров и подлежащие защите.

Справедливо зам. В.С. Белых: «Налоговый кодекс и гражданское законодательство суть отражения двух начал в правовом регулировании общественных отношений: публично-правовых и частноправовых. Однако между ними нет и не может быть так называемой китайской cтены»⁸⁰.

В.Ф. Яковлев считает, что самое главное в правовом регулировании — это добиться оптимального соотношения публичного и частного права. С его точки зрения, «чтобы четко представить себе, к чему в конечном счете хотим мы прийти в плане соотношения публичного и частного права, необходимо иметь ясное представление о назначении того и другого, о их юридической сущности, сферах применения и взаимодействии»⁸¹.

Существуют различные способы воздействия конституционного права на частное право. Это и воздействие на стадии законотворчества, и влияние, осуществляемое на правоприменительной и правореализационной стадиях механизма правового регулирования.

Механизм конституционного воздействия на акты государственно-правового законодательства был исследован А.А. Белкиным⁸². Однако теоретические выводы автора вполне применимы и для характеристики конституционного воздействия на акты гражданского и предпринимательского законодательства.

А.А. Белкин отмечает, что одним из основных делений системы законодательства является деление на конституционное и текущее законодательство, в котором выражаются иерархические зависимости между первым и вторым компонентами системы. Исследование конкретных связей Конституции с текущим законодательством требует и конкретного представления о конституционных истоках отдельных отраслей законодательства, что достигается, по его мнению, в понятии конституционных основ.

Конституционные основы законодательства — это связанные с отдельными объектами регулирования конституционные нормы, по отношению к которым конкретные нормативные акты выступают как обоснованные Основным Законом и развивающие его положения. Таким образом, понятие «конституционные основы» связано с потребностью выяснения степени конституционного воздействия на отдельные области законодательства. В рамках этого понятия раскрываются внутренние связи наиболее конкретизированных конституционных норм с другими подобными нормами, с конституционными нормами более общего характера. Следовательно, конституционные основы преломляют, сосредоточивают, доводят весь потенциал конституционного регулирования до уровня единичных конституционных норм и уже через них переносят этот потенциал на любой отдельный объект воздействия.

1. Как соотносятся методы частноправового и публичноправового регулирования в конституционной экономике?

2. В чем заключаются особенности применения норм публичного и частного права в конституционном судопроизводстве?

3. Приведите примеры применения частноправовых норм в практике Конституционного суда РФ.

4. В чем состоит значение публичных договоров?