Глава 8 РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ

При решении экономических вопросов важно учитывать значимость принципа разделения властей. Дело в том, что ожидать прихода к власти самых добросовестных, порядочных, честных и умных людей — столь же недостижимая цель, сколь и не соответствующая самой сути государственной власти. Рациональная конституционная схема должна быть рассчитана на средний для общества уровень обычных, достаточно мелких страстей и помыслов заурядных людей с поправкой на быструю потерю у них реальной самооценки и возможности самокритики. Разделение властей потому и является важнейшей государственно-правовой доктриной, что она предусматривает конституционный баланс для всегда несбалансированных самолюбий чиновников.

В России, где традиции демократически избранной представительной власти не слишком развиты, чаще всего делают упор на разделение законодательной и исполнительной ветвей власти. Однако краеугольным камнем доктрины разделения властей является наличие сильной независимой и равноправной судебной власти. Без таковой даже разделенные законодательная и исполнительная ветви власти могут довольно быстро зайти в тупик, а то и начать кровавую войну между собой.

Разделение властей как философская, политическая, а главное, правовая доктрина имеет глубокие исторические корни. Обычно авторство приписывают англичанину Джону Локку и французу Шарлю Монтескье. Другие исследователи идут еще глубже, называя древних мудрецов Аристотеля, Эпикура и Полибия. И все же в поисках истины следует прежде всего обратиться к Книге Книг — Библии: именно там впервые заложены основополагающие идеи разделения властей и независимости судов.

«Вся Библия проникнута духом протеста против автократии, — писал трагически погибший в 1990 г. священник Александр Мень. — В этом отношении Библия резко противостоит почти всему Древнему Востоку: в Ветхом Завете монархия приемлется как терпимое зло, как несовершенное установление, порожденное грехами и слабостью людей.. Исторические книги Ветхого Завета.. заключали в себе подлинные факты, взятые из летописей»²¹⁰.

Здесь речь идет не о развернутой теории разделения властей, которая была сформулирована в достаточно завершенном (но отнюдь не в окончательном) виде в XVII—XVIII вв. и практически во многом воплощена в конце XVIII в. в США. Такого разделения властей в Библии не найти. Но любая доктрина ведет отсчет своего существования не с окончательной формулировки, а с первого письменно выраженного важнейшего доктринального тезиса.

Уже второе в библейском законодательстве упоминание о судьях связано с решением экономических споров. «О всякой вещи спорной, о воле, об осле, об одежде, о всякой вещи потерянной, о которой кто-нибудь скажет, что она его, дело обоих должно быть доведено до судей. Кого обвинят судьи, тот заплатит ближнему своему вдвое». (Исход, гл. 22, п. 9). А далее наставление самим судьям: «Не суди превратно тяжбы бедного твоего .. Даров не принимай; ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых». (Исход, гл. 23, п. 6, 8).

Еще ранее Моисею, исполнявшему в том числе функции главного судьи, был дан совет о критериях отбора судей: «Усмотри из всего народа людей способных, боящихся Бога, людей правдивых, ненавидящих корысть». (Исход, гл. 18, п. 21). Отделение судей от других должностей и отбор их не по принципу старшинства, по возрасту или происхождению положило доктринальное начало для существования самостоятельного суда.

Судьи, деятельность которых освещена в Книге Судей и последующих книгах Ветхого Завета, занимались отправлением правосудия. У некоторых из них это совмещалось с обязанностями священника или пророка, иногда в военные годы — временного руководителя. Здесь судебные функции четко не отделены от других и нет разделения властей в современном его понимании. Зато по тексту Библии явно просматривается, что судебная власть «установлена Богом» ранее власти царской и имеет сама по себе божественное происхождение. До появления первого царя библейские племена в течение более 150 лет находились в ведении поставленных и вдохновленных Богом судей. В Библии мы впервые сталкиваемся с четко выраженным доктринальным обоснованием священности судебной власти, ее самостоятельности и даже первичности по отношению к власти монархической. И речь здесь идет не о богах-судьях, как в Ассирии (бог Шамаш) или в Египте (богиня Маат), а о судьях-людях, реальных исторических личностях, деятельность которых порой с неизбежной примесью легенды описана в Библии.

Далее, на стыке заката Эпохи Судей (примерно 10 в. до н.э.) и появления первых библейских царей, показано прямое противопоставление и открытое столкновение судьи Самуила и царя Саула, что подчеркивает мысль о независимости в то время суда от появившейся монархической власти. И как подтверждение тому приводится страстная проповедь судьи Самуила против неограниченной царской власти как государственного института. Всего этого, вместе взятого, вполне достаточно для того, чтобы говорить о формулировании важнейших положений доктрины разделения властей в тексте Ветхого Завета.

Ведущий конституционалист профессор Колумбийского университета Луис Хенкин в одной из статей писал, что разделение властей, так же как «сдержки и противовесы» — эти базисные принципы американского конституционализма, без особой натяжки соотносятся с библейским разделением власти царя, судьи, пророка и священника, что в итоге «послужило важным ограничителем земной политической власти»²¹¹.

Таким образом, зарождение доктрины разделения властей произошло, когда судебная власть была признана наделенной таким же божественным началом, как и власть царская, она была равной этой власти, а в библейском варианте — еще и первичной по отношению к ней. Не узурпатор Авимелех, объявивший себя царем и продержавшийся на троне три года, стал первым библейским царем, а Саул, помазанный на царствование судьей Самуилом. И сегодня, когда Президент США приносит клятву и входит в должность перед лицом Председателя Верховного суда США, а Президент России перед лицом Председателя Конституционного Суда библейская история как бы оживает, и глава судебной власти вводит в должность нового главу исполнительной власти.

Мало того, библейскими судьями Моисеем примерно в 13 в. до н.э. и затем Самуилом примерно в 10 в. до н.э. сформулированы уникальные для того времени конституционные ограничения для монархов, которые носили, в первую очередь экономический характер. «Чтоб он не умножал себе коней... и чтобы серебра и золота не умножал себе чрезмерно ..Чтобы не надмевалось сердце его пред братьями его, и чтобы не уклонялся он от закона ни направо, ни налево, дабы долгие дни пребывал на царстве своем ..» (Второзаконие. Глава 17, п. 16, 17, 20).

Независимость, самостоятельность, порой первичность судебной власти перед лицом власти исполнительной — все это формирует важнейший элемент доктрины разделения властей. Вторую ее главную составляющую — разделение и равноправие царя и народного собрания или совета старейшин (исполнительной и законодательной властей) — можно найти во всемирной истории задолго до времени существования судьи Самуила и царя Саула. Но доктринальная жизнь принципа разделения властей начинается именно с приведенной библейской истории, утвердившей равноправие и божественное начало судейской власти.

Часто используя слова «дух» и «буква» при обсуждении текстов законодательных актов, мы не задумываемся над тем, что по отношению к российской Конституции слово Дух можно использовать без кавычек и с большой буквы. Более того, понимание этой истины имеет серьезное значение для развития духовности в нашей стране, а стало быть — для ее судьбы. Если Россия не сможет развивать и поддерживать свои конституционные ценности, то на фоне существенного отставания по многим другим направлениям страна утратит базу для своего возрождения.

По данным «Альманаха 2004» Британской Энциклопедии, средняя продолжительность жизни российских мужчин, родившихся в 2001 г., составит не более 59 лет, что на 6 лет меньше, чем в Латвии, Киргизии, Румынии и Узбекистане; на 10 лет — чем в Китае, на Филиппинах, в Польше, Северной Корее, Литве, Сербии и Турции; на 13—15 лет, — чем в Чехии, Канаде, США, Норвегии, Испании, Великобритании. Приблизительное соотношение мужчин и женщин в составе населения России, которое через 60 лет сократится со 143 млн человек примерно до 100 млн, будет равно 37 к 63. 

Русский язык в 2060 г. будут активно использовать не 320 млн человек, как сейчас, а не более 200 млн

У нас в 14 раз меньше владельцев мобильных телефонов, в 30 раз — персональных компьютеров и в 10 раз меньше пользователей «Интернета», чем в Китае. Конечно, на это можно возразить, что и население Китая в 9 раз больше, но тогда заметим: средний китайский гражданин ежедневно потребляет более калорийную пищу, нежели средний россиянин; на образование Китай тратит 2,3% валового национального продукта или 25 млрд долларов, в то время как российские 3,5% составляют не более 8 млрд долларов.

Расходы на образование — главный показатель перспектив духовного и интеллектуального развития страны. В абсолютных цифрах Россия тратит на образование в 10 раз меньше, чем Великобритания, в 1,2 раза — чем Иран, в 2,5 раза — чем Польша, в 2 раза — чем Финляндия, в 6 раз — чем Мексика, в 8 раз — чем Бразилия и в 80 раз меньше, чем США.

Только в 7 ведущих вузах Аргентины (население которой в 3,5 раза меньше, чем в России) учится почти столько же студентов, сколько во всех наших вузах. В 13 ведущих университетах Италии (население в 2,2 раза меньше российского) обучается вдвое больше студентов, чем у нас. Разумеется, имеется в виду реальное, т.е. очное, обучение.

Интенсивность образования обеспечивает развитие науки, способствует сохранению и преумножению интеллектуальных и духовных ценностей — все это, вместе взятое, и определяет экономическое развитие, судьбу страны. «Интернет» в США, Японии и большинстве европейских стран доступен каждому работающему и учащемуся, что удесятеряет производственные и образовательные возможности, а кроме того, пользование всемирной сетью обеспечивает право на информацию, которое признается важной конституционной ценностью и в России.

Коммунистический Китай, активно развивая «Интернет» провозгласил государственную программу, в соответствии с которой 100 млн граждан страны должны овладеть английским языком до 2008 г., что позволит ускорить непосредственное восприятие научной и культурной информации, циркулирующей в мировой электронной сети.

Подчеркнутая неамбициозность России в расходах на образование, на «Интернет» и обучение английскому не может быть оправдана никакими обстоятельствами. Например, небольшая и бедная страна Перу, десятилетиями раздираемая вооруженной повстанческой борьбой, тратит на образование в 4 раза больше на душу населения, чем Россия, и имеет в 3 раза больше пользователей «Интернета».

На фоне общей «статистики упадка» российское юридическое сообщество должно вложить больше энергии в борьбу за сохранение, поддержание и развитие конституционных ценностей, заложенных в Конституции 1993 г., среди которых — право на информацию и на соответствующее мировым стандартам образование.

Один из ключевых вопросов создания демократии в России — наполнение конституционно-правовым содержанием принципов и конкретных норм действующей Конституции. При этом мы не должны обманывать себя и по американскому примеру отсылать к мудрости и опыту «отцов-основателей» при определении содержания конституционных принципов и норм.

«Дух» или — если без кавычек — духовность Конституции определяется не только ее принципами и идеями, но и формированием близкого к религиозному априорного и аксиоматического почтения к этому письменному документу со стороны власти и общества.

Дух Конституции формирует конституционную духовность населения и в свою очередь формируется и постоянно подпитывается ею же.

Конституционный патриотизм — основа любого духовного патриотизма. Конституция 1993 г. дает в этом смысле России уникальный шанс на духовное развитие в XXI столетии.

В связи с этим весьма важно формирование Конституции как юридического документа, чтобы она перестала восприниматься постсоветской общественностью как чисто политическая декларация или манифест (а именно так и воспринимались тексты всех советских конституций). Этот психологический барьер между обществом и Конституцией можно преодолеть только упорными и каждодневными усилиями в первую очередь со стороны юристов-конституционалистов, Конституционного Суда и всех судов России.

В нашей стране, 70% населения которой атеисты, только Конституция и ее ценности могут стать базой, основой и центром духовного и интеллектуального (а значит, и экономического) развития государства и общества.

Даже в США, где религиозное население разных конфессий составляет свыше 80%, объединяющей всех и самой высокой ценностью является почтение к Конституции. «Церковь Конституции — доминирующая религия в Америке»²¹².

Со стороны общества и органов государственной власти тоже нужны недюжинные усилия по преодолению трех основных негативных тенденций: конституционного нигилизма — наследия советских времен; конституционного инфантилизма, характерного для экономистов и политиков правого направления; конституционного цинизма, который недавно начал занимать доминирующие политические позиции.

Конституционный принцип разделения властей — один из важнейших, если не самый главный, для России. Необходимость в сильной президентской власти, с одной стороны, отражает российские реалии, но, с другой стороны, вследствие угрозы доминирования конституционного цинизма в российской политике будет, по крайней мере в ближайшие десятилетия, постоянно подталкивать к соблазнам режима личной власти. Как ни странно, но другого противодействия этой всегда опасной тенденции, кроме культивирования конституционного принципа разделения властей и почтения к действующей Конституции, у нас не существует. А между тем большинство людей имеет довольно смутное представление о сути данного принципа.

Когда нужды американской политики в начале 70-х гг. XX столетия потребовали конкретизации практического применения и содержания принципа разделения властей, в Сенате США был создан в рамках Юридического комитета подкомитет по разделению властей, руководство которого было поручено сенатору Эрвину. Один из американских исследователей писал: «Эрвин возглавлял одну из наиболее интригующих и новых сфер деятельности в Конгрессе». Так что даже в США — стране, которая, казалось бы, считается изначально основанной на разделении властей, еще совсем недавно в рамках парламентской деятельности проводились более чем серьезные исследования глубинного смысла и сути конституционного принципа разделения властей.

Подобные исследования были бы весьма полезны и в России, не исключая создание в Госдуме подкомитета по разделению властей²¹³.

Мы не окажемся ни дилетантами, ни профанами, поскольку истоки доктрины разделения властей сформулированы ментально и географически скорее на Востоке, нежели на Западе.

Создание самостоятельного суда как основы разделения властей известно с Ветхого Завета. При этом совет о создании отдельного сословия судей исходя из их способностей, а не возраста и происхождения (как было принято в то время) дал Моисею его тесть — «священник Модиамский» родом с Аравийского полуострова. Он рекомендовал отобрать в судьи «людей способных, боящихся Бога, людей правдивых, ненавидящих корысть» (Исход. 18:21), что и сегодня можно считать лучшей характеристикой квалификационных требований к судьям. Сам Моисей если и не был египтянином по происхождению, то, во всяком случае, воспитан и образован был в Египте при дворе фараона как «Принц Египетский». Тесть Моисея основывал свой совет, скорее всего, на практике аравийских племен своего времени, а Моисей, принимая этот совет, учитывал уже египетский опыт. Внедрен же совет среди иудеев. А ведь это первое внедрение известного в истории принципа отделения права судить от старшинства либо происхождения. Именно тогда (XV—XIII вв. до н.э.) родилась самостоятельная отдельная судебная власть, и у этой идеи была арабско-иудейско-древнеегипетская основа.

В Древнем Израиле главную роль играли судьи, выдвигавшиеся благодаря способностям, а весь период получил название «эпохи Судей», описанной в «Книге Судей» Ветхого Завета. Отделение суда от племенных вождей, советов старейшин и народных собраний стало первым прообразом разделения властей. Монархия же была установлена через несколько столетий с ограничениями, предусмотренными судьей Самуилом.

Восточные истоки доктрины разделения властей ставят нас в равную позицию перед Западом, где она была развита уже усилиями Макиавелли, Локка, Монтескье и американских конституционалистов. Россия может внести весомый вклад в практику и теорию развития доктрины разделения властей, поскольку для нашей страны закрепление разделения властей является жизненно необходимым, тогда как на Западе в более или менее развитых правовых системах эта задача уже решена.

Россия может занять ведущее место в развитии доктрины разделения властей, но для этого нам нужно усвоить ее духовные истоки. Мы говорим о Библии как об историческом документе, не затрагивая ничьих атеистических или религиозных чувств и убеждений.

Понятие Конституции как Основных Заповедей государственной жизни мы тоже получили из Библии. Поэтому экскурс от жесткой реальности России XXI в. к не менее жесткой реальности библейского текста может иметь вполне практическое значение с точки зрения понимания и формирования «духа» нашей Конституции. Посмотрим на книгу «Второзаконие» Ветхого Завета с точки зрения нахождения духовных и правовых источников современного конституционализма. Она состоит в основном из правовых норм и является, по мысли крупнейшего теолога Джея Томпсона, «нормативной или юридической верой»²¹⁴. Кем бы мы ни были — атеистами или верующими любой конфессии, но мы должны признавать за Конституцией статус высшей духовной ценности страны.

Значение имеют не только библейские корни доктрины, но и отсутствие общепринятой, раз и навсегда «утвержденной» формы практического осуществления разделения властей, которое заметно варьируется от страны к стране. Чтобы понять разделение властей, нужно понять его дух ввиду отсутствия буквы в форме общепринятого нормативного толкования. Не случайно труд Шарля Монтескье, который многие неверно считают первоисточником доктрины, называется «О духе законов».

Конечно же, нам сразу напомнят о здравом смысле и о государственной целесообразности. В связи с этим хотелось бы воспроизвести вопрос видного российского конституционалиста Владимира Набокова (отца известного писателя), который он задал еще в 1912 г. «Тщетно чтут законность, попирая ее на деле. В русской жизни это попрание — всем язвам язва. Она заражает весь государственный организм, ежеминутно давая о себе знать, развращая и властвующих, и подвластных.. Наиболее общим результатом такого положения является то неуважение к закону, при готовности устами славословить его, которым проникнута вся администрация снизу доверху. Именно самые последние годы характеризуются каким-то возведением этого неуважения в принципе, им как-то щеголяют, открыто подчеркивая, что законы и законность всегда и бесспорно должны отступать перед требованиями «государственной целесообразности».. Противовесом этому злу могла бы служить деятельность суда, восстановляющего действие закона во всех случаях его нарушения, — суда независимого, нелицеприятного, свободного от политики, не считающегося ни с чем, кроме велений закона, и ставящего своей первой и главной задачей доставление торжества этому закону. Есть ли у нас такой суд?»²¹⁵.

Конечно, открыто никто не поставит статус суда в зависимость от «государственной целесообразности», о которой писал 90 лет назад Владимир Набоков, но, похоже, многие об этом могут подумать.

Лауреат Нобелевской премии, американский экономист Джеймс Бьюкенен пишет: «Конституционная анархия — это современная политика, которую лучше всего описать как действия, предпринимаемые без понимания и учета правил, определяющих конституционный порядок». При этом такая политика оправдывается ссылками на «стратегические задачи, созданные на базе конкурирующих интересов безотносительно к их последующему воздействию на политическую структуру»²¹⁶. Именно Бьюкенен первым ввел понятие «конституционного гражданства», которое он обозначает как соблюдение гражданами их конституционных прав и обязанностей и которое можно рассматривать как составную часть конституционной политики. При этом автор подчеркивает, что важнейшим является напоминание о нравственных ценностях, лежащих в основе конституционных норм, и их постоянная защита.

Законодатели и представители исполнительной власти России должны в ближайшие четыре года подтвердить свое «конституционное гражданство» и предотвратить сохраняющуюся угрозу «конституционной анархии», когда власть живет не в соответствии с буквой и Духом Конституции, а по собственным политическим понятиям.

§2. Флорентийская модель разделения властей

При изучении истории доктрины разделения властей нельзя не отметить ее фрагментарности и замкнутости периодов развития в рамках той или иной исторической эпохи. Развитие доктрины шло как бы рывками, порой без какой-либо связи одного периода с предыдущим либо последующим. Так, библейское письменное закрепление независимости суда и отделения судебной власти от царской оказало некоторое воздействие на формирование моделей разделения властей в христианских городах-государствах Европы и прямое влияние на американскую концепцию разделения властей, но никак не на Афины античной эпохи, хотя там присутствуют все необходимые элементы разделения властей. В свою очередь государственные образцы Древней Греции служили непосредственным примером для создания модели разделения властей в республиканском Древнем Риме, а позднее, бесспорно, примеры античного выстраивания государственности повлияли как на республиканские города-государства времен Возрождения, так и, конечно же, на американцев при создании США.

Историю доктрины разделения властей следует рассматривать в двух аспектах — как историю развития идеи и как историю практического воплощения этой идеи в жизнь. И при этом нужно учитывать самостоятельность отдельных периодов или эпизодов развития доктрины по отношению друг к другу, а также неевклидов параллелизм древнегреческой и библейской линий развития. Иногда доктрина развивалась де-факто в рамках практической государственной деятельности (древние Афины и Рим), иногда чисто умозрительно, теоретически (Локк, Монтескье). Причем конкретная каждодневная деятельность флорентийской Синьории или Сената США не менее важна для истории доктрины, чем исследование теоретика, специально ей посвященное. Прогресс заключается не только в непрерывном линейном движении вперед, но и в остановке, а нередко в боковом движении или возврате назад. Порой вернуться к исходной точке гораздо полезней и прогрессивней, чем упорствовать в продолжении пути по ошибочно выбранному направлению. Так произошло, например, в Соединенных Штатах, когда после оглушительного Уотергейтского дела 1974 г. страна во многом вернулась от зарождающегося «имперского президентства» к традиционным ценностям американской концепции разделения властей.

Флорентийский период развития и практического применения принципа разделения властей отмечен уникальными личностями, оставившими след во всемирной истории. Рафаэль, Леонардо да Винчи, Данте, Микеланджело, Савонарола, Брунеллески, Лоренцо Медичи, Никколо Макиавелли — вот неполный перечень гигантов человечества, которые жили и творили в то время.

В книге «История Флоренции» Макиавелли описал, как складывался и работал государственный механизм Флорентийской республики. В развитии этого механизма отчетливо прослеживается тенденция к юридическому закреплению независимости судебных органов и обеспечению эффективности судебных решений, коллективности руководства, распределению функций между разными государственными органами, для того чтобы избежать чрезмерной концентрации власти в одном из них. Все это вместе взятое обеспечило небольшому городу свободу от тирании в течение нескольких столетий и длительное экономическое процветание.

Макиавелли, отмечая особое положение Флоренции, указывал на ее отличие от других городов-государств. В первой половине XIII столетия флорентийцы «решили, что наступило подходящее время для того, чтобы учредить такой образ правления, который позволил бы им жить свободно». Для этого они разделили город на шесть частей и от каждой избрали по два представителя в Совет старейшин для управления городом. Четыре члена Совета старейшин ежегодно переизбирались. «Дабы уничтожить всякий повод для вражды, возникающей по поводу судебных решений, назначались не из числа граждан города двое судей, из которых один назывался капитан, а другой — подеста; им были подсудны все гражданские и уголовные дела, возникавшие между гражданами»²¹⁷. Вот то самое важнейшее отличие первоистоков флорентийской модели разделения властей и ее «сдержек и противовесов». Не только судебная власть отделялась от остальных, но для ее осуществления приглашались граждане из других городов, в частности из Болоньи, которая в то время была крупнейшим центром юридического образования в Европе. Конечно, в небольшом городе с несколькими десятками тысяч населения, где все друг друга знают, очень трудно избежать постороннего влияния на судебное решение. Стремление хотя бы таким образом отделить судебную власть от остальных, а позднее придание судьям вооруженных отрядов, своего рода судебных исполнителей, обеспечивающих исполнение, — все это стало особенностью флорентийской модели управления.

В дальнейшем число управителей города, переизбираемых каждые два месяца, увеличили до 36, потом уменьшили до 12. Кроме них избирался Совет из 80 человек и еще один Совет из 180 человек. Каждый решал различные вопросы, а вместе они формировали Общий совет. Кроме того, был создан Совет в составе 120 горожан, который назначал должностных лиц и принимал окончательные решения по всем делам, рассматриваемым другими советами. Такая несколько запутанная система «сдержек и противовесов» позволила Макиавелли утверждать: «Благодаря своему новому образу правления Флоренция блистательно поддерживала свою славу, ибо во всех делах государства царила законность»²¹⁸. Ремесленников и представителей других профессий, включая юристов, разделили на цехи, а в Совет правителей, вскоре названный Синьорией, избирали только граждан, занимавшихся торговлей или ремеслом. Для Синьории был построен специальный дворец — Палаццо Веккия, который своей красотой, особенно художественным оформлением главного зала заседаний, превосходит большинство королевских дворцов и парламентов мира.

Бывало, дворяне города не подчинялись решениям суда или должностных лиц, опираясь в своем противоборстве на вооруженных слуг. Поэтому Синьория назначила особого гонфалоньера правосудия, в помощь которому придала тысячу стражников. Однако нередко дворяне находили поддержку у кого-либо из членов Синьории и мешали гонфалоньеру обеспечивать правосудие, в результате «правосудие действовало медленно, а приговоры не приводились в исполнение»²¹⁹. Тогда отряд гонфалоньера был увеличен до четырех тысяч человек, а сам он стал заседать вместе с членами Синьории. Со временем гонфалоньер стал руководителем Синьории и всей исполнительной власти города. Постепенно эффективность правосудия возросла, и о времени конца XIII в. Макиавелли писал: «Никогда город наш не был в лучшем состоянии, чем в те времена». Защита правосудия почиталась делом чести каждого флорентийца. Так, когда некий Корсо был осужден судьей за «намерение установить тиранию», на исполнение приговора двинулись вооруженные отряды, предводительствуемые членами Синьории. Осужденный, забаррикадировавшись в доме, защищался до последнего, пока не был убит.

Постоянная тенденция к поддержанию права и возможности суда по отправлению правосудия вне зависимости от политической борьбы является главной особенностью флорентийской государственности. Не случайно Гегель писал о городах-государствах, где «впервые начал устанавливаться правовой порядок»²²⁰. Важно отметить и то, что в отличие от других итальянских граждан флорентийцы признавали необходимость платить налоги и обязанность платить налоги пропорционально доходам.

Поклонник античной, особенно римской, государственности Макиавелли провел сравнительный анализ Рима и Флоренции. Отдавая почти по каждой позиции предпочтение Древнему Риму, автор делает парадоксальный, может быть даже для него самого, вывод: в итоге Рим смог существовать только под властью императора, а Флоренция смогла надолго сохранить свою свободу²²¹. Республиканский Рим в зените своей государственности продержался не более двух столетий, Древние Афины — около 100 лет, а вот Флоренция при всех перипетиях внешних войн и внутренних распрей выстояла свободным городом-государством почти 250, пока потомки Медичи не стали ее государями. О том, что конкретно дала самой Флоренции (и всей мировой цивилизации) эта государственная свобода, уже было сказано. Гегель, ориентируясь в первую очередь на флорентийский опыт, пишет: «Когда мы рассматриваем это беспокойство и изменчивость во внутренней жизни городов и непрерывную борьбу партий, то удивляемся, что, с другой стороны, наблюдалось цветущее состояние промышленности, сухопутной и морской торговли. Это процветание было вызвано тем же самым принципом жизненности, который поддерживался именно этим внутренним возбуждением»²²². Экономическое процветание Флоренции обеспечивалось ее раздробленной структурой государственных органов, доступностью государственных должностей для профессионалов торговли, банковского дела, любого значительного ремесла, а также вооруженной защитой авторитета суда.

Довольно сложно установить, какое содержание вложили в разделение властей авторы Конституции США. К ее 200-летнему юбилею в американской печати звучало много восторженных слов об отцах-основателях — мудрых философах, политиках и юристах, которые руководствовались при создании Конституции ясными и точными философскими и юридическими понятиями. К ним относят и принцип «разделения властей». Такой подход традиционен. Еще в конце XIX в. Вудро Вильсон, оценивая возможности и намерения создателей Конституции, писал: «Конвент 1787 г. состоял из очень способных людей англосаксонской расы.. Конвент 1787 г. пожелал создать конгресс, свободный от подчинения кому бы то ни было, и исполнительную власть, которая не смогла бы стать деспотичной… Абсолютное разделение этих двух ветвей правительственной системы есть единственно возможное средство для достижения желанных целей»²²³. Подобные высказывания часто повторяются американскими юристами.

Экономист Б. Селигмен, менее увлеченный правовыми конструкциями, пытаясь исследовать экономические взгляды отцов-основателей, пришел к иному выводу. О делегатах Филадельфийского конвента он писал: «Им было предназначено стать «отцами Конституции», считавшимися в некотором роде полубогами. Но они определенно ими не были. Они были практичными людьми, имевшими опыт в бизнесе, юриспруденции и политике.. «Отцы Конституции» боролись друг с другом из-за богатства и влияния»²²⁴.

Отсутствие достаточного количества теоретических высказываний делегатов Конституционного конвента не только затрудняет выяснение их взглядов на природу будущей республики, но и вызывает обоснованное сомнение в том, что такие взгляды в четком и оформленном виде были присущи большинству из них. «Когда обращаешься к огромной массе комментариев и толкований, которая образовалась вокруг Конституции США, то невольно удивляешься тому, как мало абстрактных вопросов теории государства поднималось во время ее разработки и принятия.. Члены Конвента руководствовались не столько теорией Монтескье, сколько практическими соображениями экономического детерминизма»²²⁵.

Приведенные цитаты показывают, что при попытках дать экономический анализ американские авторы отступали перед фактами, противоречащими традиционным представлениям об отцах-основателях — «идеальных» государственных деятелях.

Помимо этого, американская модель разделения властей отражала колебания правящей элиты между законодательной властью, проявившей в ряде случаев чрезмерный, по ее понятиям, демократизм и продемонстрировавшей свою неспособность в ведении административных дел, с одной стороны, и исполнительной властью, которая ассоциировалась у правящей элиты с деспотизмом европейских монархов и произволом колониальных губернаторов — с другой. Основная задача, стоящая перед Конституционным конвентом, заключалась в создании эффективной управленческой структуры с такой системой «сдержек и противовесов», которая могла бы предотвратить узурпацию власти каким-то одним государственным органом.

По Конституции законодательная власть была вверена двухпалатному Конгрессу, исполнительная — президенту, судебная — Верховному и нижестоящим федеральным судам. Все три ветви власти формировались различным образом: Палата представителей избиралась непосредственно населением, Сенат — легислатурами штатов (до 1913 г.), президент — коллегией выборщиков, Верховный и нижестоящие суды — президентом и Сенатом совместно. Различными были и сроки их полномочий. Представители избирались на два года, сенаторы на шесть лет, президент на четыре года. Судьи пребывали в должности пожизненно. По логике Конституции такой порядок формирования призван был закрепить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных рамках соответствующую функциональную компетенцию.

Наиболее полно Конституция США закрепила статус пажения, что вызвало огромное количество всевозможных комментариев и толкований.

Общепринятым является мнение, что отношения между высшими государственными органами основаны на принципе «разделения властей». Вместе с тем американские государствоведы различают конституционные принципы «разделения властей» и «сдержек и противовесов». Сдержки и противовесы представляют собой систему правовых средств, которые позволяют одной ветви власти влиять на деятельность другой. Реализуются взаимные сдержки путем узаконенного проникновения в сферу деятельности других государственных органов. Это дает возможность соответствующим ветвям власти предупреждать нарушения их прав. Так, президенту ст. 1 Конституции предоставлено право окончательного утверждения законов. Сенат в соответствии со ст. 2 принимает участие в формировании исполнительной власти. Большинство американских юристов считают, что «сдержки и противовесы» удачно дополняют разделение властей, т.к. они обеспечивают защиту разграничения компетенции между президентом и Конгрессом.

Отметим также, что четкого разделения полномочий нет ни в тексте Конституции 1787 г., ни в документах Филадельфийского конвента, ни в государственной практике первых администраций. Более того, предложение ввести в Конституцию специальное положение о разделении властей не было одобрено Конвентом и не прошло в качестве конституционной поправки на первом Конгрессе, хотя и было одобрено палатой представителей. Практичные отцы-основатели не спешили связывать на вечные времена этим достаточно абстрактным принципом государственные органы будущего государства.

8 августа исполняется 30 лет со дня скандальной отставки Президента США Ричарда Никсона, обозначенной в истории одним словом — «Уотергейт». Все началось с задержания взломщиков в предвыборной штаб-квартире Демократической партии, размещавшейся в 1972 г. в номере 723 гостиницы «Уотергейт» в Вашингтоне. Инициаторами взлома с целью установить подслушивающую аппаратуру в стане политических противников были ближайшие помощники Президента США республиканца Ричарда Никсона.

Ранним утром 17 июня 1972 г. в разгар подготовки к президентским выборам Джеймс Маккорд, сотрудник службы безопасности Комитета по переизбранию Р. Никсона (избранного на первый президентский срок в 1968 г.), с четырьмя соучастниками проник в избирательную штаб-квартиру Демократической партии. Они были схвачены в тот момент, когда пытались установить в номере гостиницы подслушивающие устройства. Через 5 дней — 22 июня — Президент Никсон заявил о непричастности его администрации к этому взлому.

В ноябре того же года Никсон был переизбран на новый президентский срок внушительным большинством голосов. В начале 1973 г. взломщики были осуждены, но Маккорд еще до оглашения приговора написал письмо судье Сирике, в котором утверждал, что высокопоставленные лица Республиканской партии знали о подготовке преступления.

Вскоре была установлена причастность к этому делу Джеба Макгрудера — руководителя Комитета по переизбранию президента, а также юриста Белого Дома Джона Дина. Последний в своих показаниях специально созданному комитету Сената США заявил, что лично президент был вовлечен в прикрытие произошедшего взлома. В течение последующих нескольких месяцев были установлены такие факты причастности президентской администрации, как выплата взломщикам денег за молчание, уничтожение и подделка документов ФБР. Джон Дин был уволен, а руководители аппарата Белого Дома Холдеман и Эрлихман так же, как и Генеральный атторней (высшая государственная должность США, средняя между Генеральным прокурором и министром юстиции) Клайдинст, ушли в отставку. Сам Никсон заявил, что ничего не знал о готовящемся взломе, в сокрытии обстоятельств преступления не участвовал и одновременно на основании «исполнительной привилегии» отказался представить для расследования документы и магнитофонные записи, которые по его указанию фиксировали все разговоры в его кабинете.

Под давлением общественности Р. Никсон назначил специальным прокурором профессора юридической школы Гарвардского университета Арчибальда Кокса, который через некоторое время направил в Белый Дом требование (повестку) о предоставлении магнитофонных записей некоторых разговоров президента с его сотрудниками. О существовании записей стало известно из показаний юриста Белого Дома, который объяснил, что Никсон ввел в практику записи всех без исключения разговоров в своем кабинете. Администрация пыталась оспорить повестку А. Кокса в суде, но проиграла дело. Тогда Никсон потребовал от нового Генерального атторнея — Эллиота Ричардсона — уволить специального прокурора Кокса.

В ответ Ричардсон и его заместитель Рукельхаус ушли в отставку. Эти события 20 октября 1973 г. получили название «резни в субботнюю ночь». Ответом был взрыв общественного негодования, который подтолкнул Юридический комитет Сената инициировать рассмотрение вопроса о начале процедуры отстранения президента от должности — импичмента. Тогда Никсон согласился представить судье Сирике требуемые записи. Но вскоре выяснилось, что часть записей не была представлена, а отдельные места на пленке стерты.

До сих пор, по прошествии 30 лет, продолжаются попытки восстановить содержание разговоров на стертых местах. Пленки находятся в Национальном архиве в условиях полной сохранности — может статься, в будущем все же появится возможность восстановить звук. Последние интенсивные усилия по расшифровке были предприняты в 2003 г. Сила американского конституционализма — в его долгой памяти.

«Имперское президентство» — так назвали конституционный режим, который начал складываться в США в середине XX столетия. Со второй половины 60-х гг. развернулась борьба Конгресса за укрепление своих позиций. Началом этого нового этапа во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей можно, на наш взгляд, назвать 1967 гд. Именно тогда был создан в Юридическом комитете Сената подкомитет по разделению властей под руководством С. Эрвина. Значение этого факта нельзя недооценивать, хотя подкомитет длительное время не играл сколь-нибудь заметной роли в политической борьбе.

Создание подкомитета по разделению властей обозначило стремление законодателей противопоставить собственное правовое толкование конституционных принципов взаимоотношений президента и Конгресса довольно произвольным объяснениям вторжений исполнительной власти в сферу их компетенции. Академический характер названия подкомитета подчеркивал фундаментальность его рекомендаций. «Эрвин возглавлял одну из наиболее интригующих и новых сфер деятельности в конгрессе.. Здесь эрудиция является пропуском, слушания — семинарами, консультантами — ученые, а философы права здесь короли». В период деятельности 92-го Конгресса (1971—1973 гг.) в состав подкомитета входило 5 сенаторов, 93-го Конгресса — 6. Ассигнования на работу подкомитета составляли 500 тыс. долл. — сумму, превышавшую ассигнования на любой финансовый комитет Сената.

В течение 1971—1972 гг. подкомитет по разделению властей рассмотрел 7 законопроектов, потратив на это 12 дней слушаний. Шесть законопроектов были направлены на рассмотрение Юридического комитета, который, в свою очередь, представил Сенату только один билль, так и не ставший законом. Законодательная пассивность подкомитета вовсе не означает, что его деятельность была неэффективной. В этот период он обсуждал проблемы «исполнительной привилегии», удержания средств, применения «карманного вето». Его работа в тот период показывает, что проблемы, получившие широкую известность во время расследования «уотергейтского дела», возникли задолго до незаконного проникновения в штаб-квартиру Демократической партии. Конституционный кризис, достигший своей кульминации в 1974 г., разворачивался уже в 1971 г. Подкомитет по разделению властей обеспечивал правовую базу для борьбы Конгресса за ограничение прав президента. Не случайно Эрвин стал признанным руководителем сенатского расследования «уотергейтского дела».

Характерно, как менялось отношение исполнительной власти к теории разделения властей и работе подкомитета. Помощник Р. Никсона по избирательной кампании Филлипс охарактеризовал эту теорию как «ошибку Монтескье», которая затвердела в «правовом бетоне» и приносит «больше вреда, чем пользы». Он подчеркивал, что концепция разделения властей, «живущая в названии подкомитета Эрвина», фактически устарела. В разгар «Уотергейта» отношение к доктрине стало диаметрально противоположным. Она выдвигалась в качестве основания для «исполнительной привилегии». Разделение властей — доктрина, которая снова и снова выдвигается исполнительной властью в защиту исполнительной привилегии.

Так же, как законодателям мало помогали ссылки на разделение властей в 60-е гг., исполнительной власти не помогли аналогичные аргументы при защите права исполнительной привилегии. «Уотергейт» стал драматической проверкой практического применения теории разделения властей в деятельности высших государственных органов США.

Отказ в информации всегда вызывал сильное противодействие в Конгрессе. Отметим, что, будучи членом палаты представителей, Ричард Никсон в 1948 г. резко осудил подобные действия администрации Г. Трумэна. Законодателей интересовала в первую очередь информация о расходовании государственных средств. В 1971 г. выяснилось, что вместо 52 млн, о которых официально было объявлено, США израсходовали в Лаосе 350 млн — в 7 раз больше. Этот факт был выявлен во время слушаний в подкомитете по разделению властей. Правовая проверка доктрины исполнительной привилегии в 1971 г. дала возможность демократам в 1973—1974 гг. уверенно отрицать в Конгрессе такое право Президента США, когда им пытался воспользоваться Президент Р. Никсон. Он старался распространить привилегию не только на документы и другие материалы, но и на своих ближайших помощников, отрицая их обязанность являться в комитеты и подкомитеты Конгресса для дачи показаний. Сенатор С. Эрвин назвал заявление об исполнительной привилегии помощников «исполнительной болтовней», а Р. Никсона охарактеризовал как юриста, недоучившегося в юридической школе.

Отстаивая принцип исполнительной привилегии, Р. Никсон не считался ни с чем. Главный экономический советник президента К. Руш был вызван на слушания объединенного Экономического комитета для обсуждения экономической политики администрации. Сославшись на исполнительную привилегию, он отказался явиться в Капитолий и предложил членам комитета встретиться для неофициальной беседы. Председатель комитета сенатор В. Проксмайер категорически отверг предложение экономического советника президента и потребовал его явки в комитет. Он угрожал обращением в Комитет по ассигнованиям с предложением прекратить выплату жалованья К. Рушу и любому другому служащему администрации, который откажется явиться по вызову комитетов Конгресса. Все эти бесплодные споры, вызываемые упрямством республиканского президента, были составной частью «экономического Уотергейта» и получили резко отрицательную оценку в деловых кругах США, обеспокоенных серьезными экономическими проблемами и ожидающих эффективных правительственных действий.

Конституционные споры 1974 г. об обязательности явки сотрудников исполнительного аппарата по вызову законодателей закончились решительной победой Конгресса. Хотя нельзя не отметить, что появление советника президента на слушаниях в Капитолии еще не означает, что он даст объективную информацию и выскажет свое истинное мнение.

Окружной Суд настаивал на своем. Напряжение росло: все ожидали рассмотрения дела в последней инстанции — Верховном Суде США.

Группа клерков Верховного Суда играла в баскетбол.. Впрочем, остановимся на минуту. Особенностью Верховного Суда США является институт клерков, приходящих сразу после получения дипломов со студенческой скамьи, работающих год-два, а потом продолжающих карьеру юриста на другом поприще. Клерки ищут прецеденты, подбирают цитаты, обсуждают со «своим» судьей все детали дела, готовят проекты решений. Поэтому их роль достаточно значительна. Клерки — молодые люди — как бы балансируют обычно весьма пожилой состав суда и создают атмосферу всегда современного подхода к текущим судебным решениям.

Итак, 24 мая 1974 г., в пятницу, после окончания работы группа клерков Верховного Суда на внутренней площадке играла в баскетбол, когда разнеслась весть, что ходатайство о слушании дела поступило в Верховный Суд. Начался самый драматичный период в истории судебной власти США. Через неделю судьи собрались на заседание для обсуждения вопроса, принимать ли им дело к своему производству. Судья Верховного Суда Уильям Ренквист, недавно назначенный Р. Никсоном, отказался от участия в рассмотрении этого дела без объяснения мотивов. Оставшиеся восемь судей за 30 минут приняли решение и о принятии дела к производству, и о продлении сессии суда после запланированного окончания работы, чтобы успеть рассмотреть это дело. Интересно, что трое из этих восьми судей, как и Ренквист, тоже были назначены Р. Никсоном.

Перед судебной властью стояли сложнейшие вопросы. Во-первых, ни в коем случае нельзя было открыто втягиваться в политику, поскольку тем самым нарушается вековая традиция суда. Во-вторых, нельзя затрагивать в судебном решении любые вопросы, которые должны решаться только в ходе процедуры импичмента. В-третьих, сама проблема «исполнительной привилегии» в части конфиденциальности бесед президента со своими помощниками не могла решаться с плеча. Член Верховного Суда Левис Пауэл заметил, что правительство не может быть «прозрачным, как аквариум с золотыми рыбками». В-четвертых, судьи понимали, что если президент не исполнит нежелательное для него решение Суда, то вся система конституционного надзора США может быть разрушена этим опаснейшим прецедентом.

Восьмого июля 1974 г. у здания Верховного Суда сотни людей уже более суток стояли в очереди в надежде попасть в число 120 счастливчиков (столько вмещает зал судебных заседаний). Бывший президент Американской ассоциации юристов, известный техасский адвокат Леон Яворский в качестве специального прокурора расследовал «уотергейстское дело» и требовал в своем выступлении, чтобы Р. Никсон безоговорочно предоставил требуемые магнитофонные записи. Л. Яворский делал упор на то, что, самостоятельно трактуя конституционное содержание своих «исполнительных привилегий», президент тем самым присваивает себе право Верховного Суда выносить окончательное мнение по спорным конституционным проблемам. Представитель президента Сант-Клейер заявил, что судебная процедура подменяет собой процедуру импичмента и поэтому Р. Никсон не обязан предоставлять кассеты в качестве доказательства по требованию суда. Он был прерван судьей Стюартом, который спросил, свободен ли президент от дачи показаний, если он был свидетелем, например, убийства. Представитель президента в ходе ответов на многочисленные вопросы довольно твердо дал понять, что президент не имеет желания идти на какие-либо компромиссы, дабы избежать неблагоприятного вывода суда. Это не пошло на пользу Р. Никсону. Не случайно в решении суда заявления представителя президента приводятся намного чаще, чем это обычно делается. Президенту как бы давали понять, что жесткость представленной аргументации оказала влияние на позицию судей или, по крайней мере, была учтена при формировании их окончательного суждения.

Судьи собрались утром следующего дня в совещательной комнате для голосования по делу. Все были согласны, что решение должно быть вынесено против позиции Р. Никсона, однако по мотивам решения расхождения были значительные. Судья Бреннан предложил, чтобы вопреки принятой практике, когда решение готовит один судья, в порядке исключения все судьи участвовали бы в написании решения и подписали его. Различные мнения по мотивам решения могли бы ослабить значимость и силу всего решения.

На следующий день, 9 июля судья Бреннан посетил в больнице бывшего Председателя Верховного Суда США Эрла Уоррена, при котором было принято большинство важнейших решений ХХ столетия. Бреннан сообщил Уоррену то, чего не знал пока никто: судьи Верховного Суда вынесли единогласное решение против Р. Никсона. Буквально за три часа до смерти (Уоррен скончался в тот же вечер) наиболее заметный руководитель высшего судебного органа страны за всю ее историю узнал, что, несмотря на все попытки Р. Никсона путем назначений консервативных юристов изменить состав судей, Верховный Суд США остался стражем конституционного порядка в стране. И хотя Уоррен умер от инфаркта, но в буквальном смысле слова — с легким сердцем. Дело его жизни не пропало.

Председатель Верховного Суда У. Бергер решил, что столь важное решение он будет готовить сам, но каждая часть проекта решения будет представляться всем судьям для замечаний по мере готовности. Поскольку Бергер не был признанным лидером суда, а также в связи с тем, что он был назначен Р. Никсоном и мог смягчить какие-то формулировки, оставшиеся семь судей (напомню, что назначенный Р. Никсоном судья Ренквист официально отстранился от участия в деле) решили каждый готовить альтернативные разделы решения. Днем в субботу, опасаясь быть узнанными, несколько судей со своими клерками устроили ланч в сомнительном пустовавшем ресторане (стены которого были «украшены» обнаженной натурой). Слух о трапезе «заговорщиков» дошел до Председателя Суда, который в ответ решил отстоять свое право готовить решение, но вскоре понял, что любые компромиссы в пользу президента в тексте решения уже не пройдут.

Кроме борьбы за четкость, последовательность и аргументированность решения по делу «США против Никсона», кроме борьбы за сохранение влияния и престижа судебной власти в американской системе разделения властей и «сдержек и противовесов» немалую роль в этой внутренней борьбе играло желание каждого члена Суда быть соавтором исторического судебного решения. Понимание исторического значения любого решения Верховного Суда США всегда имеет место в сознании его членов. важнейшим достоинством судьи является осознание своей ответственности перед будущим!

Трудная борьба за компромисс внутри Суда, когда наскоро соединялись «куски» различных проектов разных судей, закончилась принятием и оглашением 24 июля 1974 г. единодушного решения, отрицающего доводы Р. Никсона о его праве не предоставлять полные записи своих бесед в качестве доказательства в уголовном судопроизводстве. Хотя стиль решения и логическая цепь аргументов несколько пострадали от компромисса и позволили одному из судей охарактеризовать стиль решения как «неэлегантный», исторические последствия, как и ожидалось, не заставили себя ждать. Узнав от своего помощника, что «решение натянуто, как кожа барабана, и нет воздуха» для двойного толкования, Р. Никсон в тот же день после дополнительных консультаций принял решение подчиниться и выдать пленки.

Окончательно, как уже говорилось, неограниченное применение исполнительных привилегий было отвергнуто Верховным Судом США 2 июля по делу «США против Никсона».

После решения Верховного Суда Ричард Никсон выдал запись своего разговора от 23 июня 1972 г., которая показала, что через неделю после взлома он использовал ЦРУ, чтобы помешать расследованию ФБР.

Ознакомление с содержанием бесед Р. Никсона потрясло общественность не только доказательствами его виновности, но и обилием, скажем так, «сильных» выражений. Конечно, американцы не обожествляют своих руководителей, но, вероятно, ожидают от них более литературного языка даже в конфиденциальных беседах с ближайшими помощниками. Через 17 дней после оглашения решения Верховного Суда Р. Никсон ушел в отставку. «Имперское президентство» рухнуло под ударами традиционных ценностей разделения властей и сдержек чрезмерных амбиций любой из них.

Показатель силы судебной власти и реальности разделения властей — неизбежность исполнения судебного решения. Права всех трех высших судов России весьма внушительны, но для определения степени реальности разделения властей в нашей стране важнее оценка эффективности исполнения их решений.

Во Флоренции времен Возрождения судьям выделяли сначала тысячу, а затем три тысячи солдат, чтобы они могли без страха выносить и исполнять свои решения даже с применением силы. Верховный Суд США, вынося свое знаменитое решение по делу «США против Никсона», не имело в своем распоряжении и взвода (который все равно не смог бы заставить Верховного главнокомандующего подчиниться судьям). Однако «невесомый» баланс властей сработал хоть и с очень тревожной паузой, но безотказно. Президент выполнил требования Суда, а через несколько дней направил на имя Государственного секретаря США заявление: «Уважаемый Государственный секретарь! Настоящим письмом сообщаю о своей отставке с поста Президента Соединенных Штатов. Ваш Ричард Никсон». Письмо, отправленное 8 августа 1974 г., стало кульминацией применения доктрины разделения властей за все три тысячи лет ее существования. Руководитель самой могущественной страны мира подчинился судебному решению, предоставил суду полные магнитофонные записи бесед в своем кабинете и ушел в отставку перед лицом неминуемого отстранения Конгрессом от должности в порядке импичмента.

В ходе тотальной общественной проверки администрации Никсона под обвинения в налоговом мошенничестве и взятках попал вице-президент Спиро Агню, который ушел в отставку в октябре 1973 г. Сам Никсон был обвинен в неуплате налогов за период первого президентского срока и в использовании государственных средств для ремонта своих частных домов в Калифорнии и Флориде. Налоговое ведомство предъявило к нему претензии на сумму в полмиллиона долларов.

В январе 1974 г. ведущий советский американист Август Мишин предсказал, что еще до сентября Никсон покинет Белый Дом. Власти пропустили это мимо ушей, и Советский Союз подписал с США торговые соглашения, которые позднее, после отставки Никсона, столкнулись с трудностями при их воплощении в жизнь.

В недавно вышедшей уже второй книге американского автора М. Дроснина высказана гипотеза, что в первых пяти книгах Ветхого Завета зашифрованы предсказания событий, которые произошли либо произойдут через тысячи лет, например о Гитлере, изобретении электричества и самолетостроения, покушении на Дж. Кеннеди. Похоже, в Библии достаточно ясно предсказано и «уотергейтское дело». Судья Самуил по поручению Бога помазал на царство Саула. Одного этого факта, подчеркивающего не только равноправие, но скорее первичность суда перед лицом монарха, судебной власти перед исполнительной властью, было бы достаточно для доказательства библейского происхождения доктрины разделения властей. Однако последующие события дают этому еще большее подтверждение. Самуил не ушел «на пенсию» после воцарения Саула. Более того, когда Саул нарушил заповедь и прямое указание Самуила, тот тайно помазал на царство Давида и предрек Саулу, что его потомки не унаследуют престол. Проще говоря, судья Самуил оказал непосредственное влияние на судьбу главы исполнительной власти.

Позволим назвать это «библейским Уотергейтом», сравнив с ситуацией 1974 г., когда Верховный Суд США решил судьбу Президента Р. Никсона, который вынужден был уйти в отставку. Линия на ограничение абсолютной власти монарха через судебную власть с библейских времен стала одной из тех «силовых линий огромного значения», которые, по определению французского историка М.Блока, пронизывают тысячелетия, выстраивая от древнего к современному цепь сходных феноменов человеческой истории.

После отстранения от власти библейским судьей Самуилом династии первого библейского царя Саула в истории человечества не было прецедента такого же масштаба, как «Уотергейт». Еще в 1884 г. (за 90 лет до «Уотергейта») российский автор Я. Богoродский в своей книге заметил прогностический характер этой библейской истории, соотнеся историю Самуила и Саула с возможностью ее повторения в рамках действующей Конституции США. Общеизвестно также, что идеи Ветхого Завета оказали серьезное воздействие на конституционное развитие США в XVIII столетии и на саму Конституцию США.

«Уотергейт» в переводе означает «водные ворота». Интересно, что скандал вокруг администрации Билла Клинтона был связан с названием обанкротившейся фирмы «Уайтуотер» — «белая вода». Наверное, последующие кандидаты в Президенты США будут держаться как можно дальше от «водных» названий.

Суть «уотергейтского дела» и его мораль для наших дней заключается в том, что незаурядный Президент США Ричард Никсон, прекративший вьетнамскую войну и пославший астронавтов на Луну, не стал великим Президентом из-за того, что слишком доверял «силовикам» из своего ближайшего окружения.

Именно государственная практика США в XIX и XX столетиях повлияла на то, что принцип разделения властей доказал свою жизнеспособность и был реализован в текстах многих конституций мира, включая российскую.

Принцип разделения властей нашел практическое воплощение в конституциях большей части государств мира вне зависимости от их формы правления — президентской, парламентарной, смешанной или конституционной монархии.

Правительства как высшего коллегиального органа исполнительной власти в известном значении этого слова в президентских республиках нет. Вся полнота исполнительной власти принадлежит Президенту. Он согласно конституциям осуществляет ее единолично, определяя не только основные направления политического курса, но и делегируя министрам реализацию тех или иных функций, традиционно входящих в круг его полномочий. Фактически правительство играет роль совещательного органа при Президенте и, как правило, не имеет четко определенного конституционного статуса.

В президентских республиках взаимоотношения между Президентом и парламентом строятся на основе доктрины разделения властей, которая отрицает или ограничивает участие парламента в формировании исполнительной власти, отвергает институт ответственности правительства перед парламентом, не признает за Президентом права роспуска законодательного собрания и устанавливает требование несовместимости мандатов. Формально ответственность Президента и министров в США и латиноамериканских республиках в какой-то мере обеспечивается в виде импичмента особой процедуры, при которой обвинение предъявляет нижняя палата парламента, а решение выносит верхняя палата, как правило, большинством в 2/3 голосов. Однако в данном случае речь идет исключительно об индивидуальной ответственности лиц за конкретно указанные Конституцией преступления. В целом импичмент крайне редко применяется в политической практике.

Вместе с тем нельзя и преувеличивать степень обособления двух ветвей власти — законодательной и исполнительной. Политическая практика тесно соединила их в едином механизме государственной власти. В большей части стран, как и в США, Президент не только пользуется правом вето, но и, по сути, определяет программу законодательной деятельности посредством специальных посланий либо неформальных контактов с руководством Конгресса.

Американская модель разделения властей послужила образцом для латиноамериканских государств. Однако статус Президента в них значительно усилен. В Перу Президент наделен правом издавать декреты-законы с последующим их утверждением парламентом, а в Мексике может ввести в действие государственный бюджет без согласия законодательной власти.

Однозначно определить влияние на экономику президентской формы правления сложно. В условиях демократического режима парламент сохраняет достаточный вес и влияние, имеет возможность оказывать воздействие на проводимый исполнительной властью политический курс, что, несомненно, способствует стабильности и росту национальной экономики. В государствах, где армия оказывает большое влияние на политическую жизнь либо происходят частые военные перевороты, роль правительства возрастает, а парламент, по сути, остается в его тени. В результате в этих странах складывается неустойчивая социально-экономическая обстановка, нередко наступает экономическая стагнация либо системный кризис, охватывающий все стороны общественной жизни.

Согласно конституциям государств с парламентарной формой правления вся полнота власти принадлежит парламенту. Правительство должно строго следовать той политике, которую он сформулировал. Однако фактически в политическом механизме доминирующее положение занимает правительство, которое в своей деятельности опирается на разветвленный аппарат исполнительной власти и использует такой важный механизм, как партийная дисциплина.

Роль правительства в парламентарных республиках можно проиллюстрировать на примере законодательной деятельности. Оно, опираясь на большинство в парламенте, не только определяет программу его деятельности, но и успешно проводит через все стадии законодательного процесса наиболее важные законопроекты. Согласно справочнику «Парламенты мира», изданному Межпарламентским союзом в 1986 г., из 69 государств в 33-х правительства вносили от 90 до 100% законопроектов, еще в 22-х — более 50%. Столь высокая активность высшего органа исполнительной власти страны в законодательной сфере объясняется не только обозначенными факторами, но и такими, как неограниченный доступ к информации, лучшая техническая оснащенность, усложненный характер законодательной регламентации.

Политическое руководство в парламентарных республиках осуществляется, по существу, правительством. И только в тех случаях, когда оно формируется коалицией партий, роль парламента становится более значимой (Италия, Швейцария, Индия).

Не меняет общей картины и такой институт, как политическая ответственность правительства перед парламентом. В большей части парламентарных республик вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь досрочный роспуск самого парламента. Такая увязка логически обоснована тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства. Помимо указанного фактора, слабость такого рычага, как вотум недоверия, обусловлена еще и усложненным порядком его применения в отдельных странах. Например, в ФРГ Бундестаг должен одновременно ставить на голосование два вопроса — о недоверии канцлеру и выдвижении на этот пост другого лица («конструктивный вотум недоверия»).

Заключая обзор деятельности правительства в парламентарных республиках, необходимо сказать несколько слов о соотношении правительства и главы государства. В большей части парламентарных республик учрежден пост Президента. В Австрии Президент избирается непосредственно населением, в Греции — парламентом, в Италии — парламентом и делегатами областных советов, в ФРГ — Бундестагом и представителями ландтагов (законодательных собраний земель). Конституции не наделяют Президента какими-либо важными полномочиями, которые он мог бы осуществлять самостоятельно. Как правило, его акты контрасигнуются главой правительства и соответствующим министром. И лишь в отдельных случаях Президент имеет право действовать безотносительно к воле правительства.

К существенной особенности данной формы правления относится также то обстоятельство, что во всех без исключения парламентарных республиках Президент не входит в состав правительства и не может, как правило, влиять на проводимый правительством политический курс. Это одно из основных ее отличий от президентской формы правления.

Для большей части государств с парламентарной формой правления характерно достаточно устойчивое социально-экономическое развитие, без каких-либо резких скачков и потрясений. Вместе с тем для этой формы правления присущи недостаточные конституционно-правовые средства, препятствующие осуществлению популистских акций. Нередко правительства в этих странах сталкиваются с проблемами непосильного бюджетного бремени и высокой инфляции.

Смешанная форма правления существует и в ряде других государств, например в Ирландии и Финляндии, с большим или меньшим перевесом черт, характерных для парламентарной или президентской республики.

Социально-экономическое развитие в государствах с рассматриваемой формой правления в основном развивается в том же русле, что и в президентских республиках. Для этих стран характерно жесткое ограничение популизма, более четкое бюджетно-финансовое планирование. Однако оборотной стороной как смешанной, так и президентской формы правления является более высокая роль бюрократии, нередко сдерживающей экономический рост. 

При конституционной монархии форма правления во многом соответствует той модели, которая лежит в основе государственного механизма парламентарной республики. В монархиях (Великобритания, Бельгия, Дания, Испания, Нидерланды, Швеция, Япония) глава государства фактически отстранен от активного участия в осуществлении государственной политики. Формально он сохраняет право назначения главы правительства и министров, однако занять эти посты могут только те лица, которые располагают поддержкой парламента или его нижней палаты. Правительство несет ответственность за свою деятельность только перед парламентом. В случае выражения ему вотума недоверия оно или уходит в отставку, или распускает парламент. Дискреционными полномочиями монарх — глава государства — не обладает. Его акты должны быть контрасигнованы главой правительства и соответствующим министром.