Глава 5 КОНСТИТУЦИОННОЕ ТОЛКОВАНИЕ И ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЭКОНОМИКИ

В рамках настоящего исследования нас больше интересует механизм воздействия конституционного права на частное право, осуществляемый на правоприменительной стадии.

Связано это с тем, что мы считаем своей основной задачей показать роль судов, и прежде всего Конституционного Суда России, в развитии частного права. В дореволюционной литературе аналогичное исследование успешно осуществил И.М. Тютрюмов⁸³.

Применяя и истолковывая конституционно-правовые нормы, Конституционный Суд России нередко прибегает к конституционно-правовому истолкованию законов, проверяемых на соответствие Конституции.

Согласно первому закону о Конституционном Суде⁸⁴ в компетенцию Суда входило рассмотрение дел о конституционности правоприменительной практики. Конституционный Суд РСФСР рассматривал дела о конституционности правоприменительной практики в том случае, если оспариваемое судебное или иное правоприменительное решение было принято в соответствии со сложившимся обыкновением правоприменения.

В Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о Конституционном Суде РФ)⁸⁵ это полномочие было видоизменено. В настоящее время Конституционный Суд РФ только проверяет конституционность нормативных правовых актов. При этом Суд, принимая решение по делу, должен оценивать как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов (ст. 74 Закона о Конституционном Суде РФ).

Используя эту норму, Конституционный Суд РФ применяет такую судебную технологию, как конституционное истолкование проверяемых на конституционность нормативных актов.

Требование Закона о Конституционном Суде РФ оценивать как буквальный смысл проверяемого правового акта, так и смысл, придаваемый ему в результате толкования сложившейся правоприменительной практикой, имеет принципиально важное значение.

Законодатель установил, что предметом исследования в конституционном судопроизводстве должен быть не первоначальный текст правовой нормы, а реальная правовая норма, т.е. норма, полученная в результате преобразования «первоначальной» нормы посредством: а) официального ее истолкования, б) иного истолкования, в) в результате сложившейся правоприменительной практики.

Данная правовая норма в ее преобразованном виде, являясь особой правовой реальностью, и должна оцениваться Конституционным Судом. Такой «социологический» подход к предмету судебного конституционного контроля представляется нам очень плодотворным.

При проверке конституционности норм текущего законодательства Конституционный Суд РФ нередко выявлял, что проверяемая норма может быть истолкована по-разному. Причем при одном варианте ее истолкования содержание нормы соответствует конституционным нормам, а при другом варианте не соответствует.

В конституционном судопроизводстве существует презумпция добросовестности законодателя. Ее применение является одним из требований, составляющих нормативное содержание конституционного принципа, правового государства. В основе указанной презумпции — высокая вероятность того, что, создавая правовую норму, законодатель стремился к тому, чтобы она не противоречила Конституции. Целью презумпции, если подходить к ней с точки зрения телеологии, является достижение стабильности правового регулирования.

Презумпция добросовестности законодателя (или иными словами, презумпция конституционности закона) представляет такое правовое средство, применение которого является обязательным в силу закона и которое отражает в той или иной степени действие теории вероятностей в области юриспруденции.

Руководствуясь указанной презумпцией, Конституционный Суд должен использовать все возможные варианты истолкования нормы, даже такие, которые сопровождаются ее совершенствованием с учетом «погружения» проверяемой нормы в систему конституционных норм и принципов. Примером конституционного истолкования правовой нормы может служить постановление КС РФ от 16 мая 2000 г. № 8-П по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 4 ст. 104 Федерального закона от 8 января 1998 г. «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве)⁸⁶.

В статье 104 Закона о банкротстве не конкретизировано, на каких началах — возмездных либо безвозмездных — должна осуществляться передача перечисленных в ней объектов. Следовательно, в силу этой неопределенности норма может быть истолкована как предписывающая передачу объектов муниципальным образованиям на безвозмездной основе, так и как допускающая, с учетом конституционных норм и общих начал гражданского законодательства, возмездную и даже эквивалентно-возмездную передачу.

Однако, как показал анализ сложившейся правоприменительной практики арбитражных судов, нормы п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве интерпретировались арбитражными судами неконституционным образом, поскольку при таком варианте истолкования нормы исключалась возможность выплаты должнику-собственнику разумной компенсации, обеспечивающей справедливый баланс между публичными и частными интересами.

С учетом этого Конституционный Суд РФ определил, что передача муниципальным образованиям на основании п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве перечисленных в нем объектов должна осуществляться исходя из закрепленных Конституцией РФ принципов защиты частной собственности, включая недопустимость ее чрезмерного ограничения (ст. 8, ч. 2; ст. 35 и ст. 55, ч. 3), что означает необходимость выплаты должникам-собственникам за передаваемые объекты разумной компенсации.

Прием конституционного истолкования норм текущего законодательства весьма показателен для характеристики взаимоотношений между судебной и законодательной ветвями власти. Безусловное преимущество этой технологии состоит в том, что проблема снимается довольно оперативно без участия законодателя. Ее достоинство и в том, что при этом на все суды, а не только на Конституционный Суд возлагается ответственность применения конституционных норм, т.е. повышается планка требований к судьям.

Судья должен учитывать, что он применяет не изолированную норму, а норму, находящуюся в российском конституционно-правовом пространстве. Поэтому применяя такую конкретную норму, как норма п. 4 ст. 104 Закона о банкротстве, судья должен применять ее с учетом корректирующего воздействия существующих конституционных норм и основных начал гражданского законодательства. Это такие принципы, как равенство собственников, неприкосновенность собственности, недопустимость произвольного вмешательства в частные дела, а также вытекающие из них принципы эквивалентности и возмездности отношений между собственниками. По сути дела в данном случае конституционное истолкование проверяемой нормы, осуществленное Конституционным Судом РФ, означало корректировку праворегулирующего эффекта нормы с учетом не только собственно конституционных принципов, но и общих принципов частного права, которым Конституционный Суд придал конституционное значение.

При применении рассматриваемой судебной технологии весьма вероятны «профессиональные риски». Сам по себе прием конституционного истолкования, с учетом безусловного уважения, которое Конституционный Суд питает к принципам разделения властей и демократии, основывается на том, что суд только выявляет истинную волю законодателя и для этого устраняет некие дефекты словесной формы ее выражения. Конституционное требование о самостоятельности законодательной ветви власти (ст. 10 Конституции РФ) выступает как объективная граница для усмотрения суда.

Использование приема конституционного истолкования норм текущего законодательства предполагает осторожность судьи и необходимость доктринальной разработки правил толкования, ставящих пределы для чрезмерной дискреции суда. Наличие таких правил и уважение к ним составляют одно из требований конституционного принципа правового государства.

В частности, при конституционном истолковании нормы, необходимость которого появляется только при неопределенности правовой нормы и различной практике ее применения, нельзя, видимо, придавать особое значение нераспространенным либо ошибочным вариантам истолкования. В противном случае у суда может появиться искушение неправомерно часто использовать эту судебную технологию.

Другим такого рода правилом могло бы быть требование применения данного способа толкования только в совокупности со всеми другими способами (или приемами) толкования применяемого закона. Недопустимо, по-видимому, вкладывать в норму тот смысл, который законодатель явно не имел в виду, что может быть доказано на основе исторического способа толкования.

В решении ФКС Германии от 5 октября 1993 г. по делу о законе о банкротстве отмечалось: «Принцип разделения властей запрещает толкование, которое в определенной мере не отвечает цели законодателя или даже искажает ее».

Таким образом, применяя прием конституционного истолкования норм текущего законодательства, все суды должны разрабатывать самоограничивающие правила, позволяющие минимизировать интерпретационные ошибки.

Конституционный Суд РФ применяет и такой способ конституциализации норм частного права, как обоснование каких-то норм или институтов гражданского права с точки зрения конституционного права.

При проверке конституционности законов, регулирующих имущественные отношения, Конституционный Суд в мотивировочной части своих постановлений конкретизирует круг общественных отношений, регулируемых нормами ГК РФ.

Так, в постановлении КС РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П «O проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 г. «O культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»⁸⁷, Конституционный Суд уточнил, на какие отношения не распространяется норма ГК о приобретательской давности.

Нормы, содержащиеся в ст. 3, 5 и 6 Федерального закона от 15 апреля 1998 г.⁸⁸, отнесли к федеральной собственности такие культурные ценности, государственная принадлежность которых до сих пор не установлена. С точки зрения законодателя, эти культурные ценности подпадают под правовой режим бесхозяйной вещи (ст. 225 ГК РФ). Конституционный Суд отметил, что обязательным условием приобретения права собственности на бесхозяйную вещь за давностью владения (приобретательская давность) является добросовестное открытое владение, без которого не могут быть гарантированы законные права и интересы собственника, как это предусмотрено Конституцией РФ, в том числе ее ст. 8 (ч. 2), 17, 35, 45 (ч. 1) и 46. Между тем находящиеся на территории Российской Федерации перемещенные культурные ценности, в том числе такие, государственная принадлежность которых не установлена, до недавнего времени хранились, как правило, в закрытых фондах музеев и других учреждений культуры. Среди них могут быть предметы, являвшиеся собственностью заинтересованных государств и иных законных собственников, которые вправе претендовать на их возвращение. Это требует составления полного перечня находящихся на территории Российской Федерации перемещенных культурных ценностей, государственная принадлежность которых не установлена, а также их описания, обеспечения доступности соответствующей информации для всеобщего сведения. Те субъекты, которые могут претендовать на возврат принадлежавших им на законных основаниях культурных ценностей в силу данного Закона с учетом его смысла, выявленного в постановлении Конституционного Суда РФ, должны иметь возможность заявить свои претензии в разумный срок по процедуре, предусмотренной законом. До завершения этой работы вопрос об отнесении так называемых бесхозяйных перемещенных культурных ценностей к федеральной собственности не может быть разрешен.

Не согласившись с юридической квалификацией законодателя, объявившего достоянием Российской Федерации и федеральной собственностью перемещенные культурные ценности, государственная принадлежность которых не установлена, Конституционный Суд признал нормы, содержащиеся в ст. 3, 5 и 6 Закона не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 8 (ч. 2), 17 (ч. 1), 35, 55 (ч. 3) и 62 (ч. 3), поскольку они допускают безусловное отнесение всех таких культурных ценностей к федеральной собственности лишь на основании данного Закона, без обеспечения надлежащих гарантий для лиц, которые вправе претендовать на их возврат.

В этом же постановлении Конституционный Суд по существу конституционно обосновал нормы гражданского права, образующие институт исковой давности (ст. 195—208 ГК РФ).

В соответствии с оспариваемым положением, содержащимся в ст. 9 и 10 Закона, в течение 18 месяцев со дня вступления его в силу заинтересованные государства и бывшие неприятельские государства могут заявить претензии к Российской Федерации о возврате перемещенных культурных ценностей, указанных в его ст. 8; если в течение этого срока претензии не заявлены, соответствующие культурные ценности становятся федеральной собственностью.

Из данного положения в его взаимосвязи с абз. 6 и 8 ст. 4 и п. 1 ст. 18 Закона следует, что этот срок устанавливается для предъявления претензий о возврате перемещенных культурных ценностей как в рамках внесудебной процедуры, т.е. для заявления претензий правительствами иностранных государств Правительству РФ, так и при обращении заинтересованных лиц к судебной защите права собственности на конкретные перемещенные культурные ценности.

Конституционно обосновывая частноправовые нормы о сроках исковой давности, Конституционный Суд РФ отметил, что по смыслу ст. 35, 17 (ч. 1 и 3), 46 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ предъявление требований о возврате неправомерно изъятого имущества может ограничиваться определенным сроком, установление которого в таких случаях имеет целью обеспечить стабильность общественных отношений в сфере гражданского оборота; следовательно, само по себе установление срока для предъявления имущественных требований не может быть признано неправомерным, а потому федеральный законодатель вправе определить срок для предъявления иностранными государствами, их физическими и юридическими лицами претензий о возврате перемещенных культурных ценностей.

Вместе с тем установление срока для предъявления претензий предполагает такую его продолжительность, которая не лишала бы смысла ни само право на предъявление претензий, ни соответствующую процедуру их рассмотрения. Предусмотренный оспариваемым положением 18-месячный срок является более коротким по сравнению с общим сроком исковой давности, установленным гражданским законодательством РФ. В данном случае такой срок не может быть признан неразумным и несоразмерным, поскольку является достаточным для того, чтобы правительства иностранных государств в порядке процедуры, предусмотренной п. 1 ст. 18 Закона, а также иностранные физические и юридические лица в порядке судебной процедуры могли реализовать право на предъявление претензий соответственно к Правительству РФ или в суд, хотя и побуждает заинтересованных лиц к более оперативным действиям для решения всех необходимых вопросов.

Однако, указал Конституционный Суд РФ, исходя из предназначения и принципов института исковой давности, обусловленного вышеназванными положениями Конституции РФ, течение 18-месячного срока для предъявления претензий должно начинаться с того момента, когда правомочное лицо узнало или реально имело возможность узнать о том, что принадлежавшая ему перемещенная культурная ценность находится на территории Российской Федерации.

Согласно оспариваемому положению отсчет 18-месячного срока для предъявления претензий начинается со дня вступления данного Закона в силу. Между тем не все сведения о находящихся на территории Российской Федерации перемещенных культурных ценностях в настоящее время являются общедоступными. При таких обстоятельствах те собственники в заинтересованных и бывших неприятельских государствах (иностранные физические и юридические лица), которые согласно данному Закону и с учетом настоящего постановления имеют право на возврат принадлежавших им перемещенных культурных ценностей, но в настоящее время из-за отсутствия общедоступных сведений не располагают и не могут располагать информацией о том, находятся ли соответствующие предметы на территории Российской Федерации, по существу лишаются возможности заявить свои претензии. К тому же они поставлены в неравноправное положение с теми лицами, которые с момента вступления Закона в силу уже могли заявить претензии, поскольку сведения о принадлежавших им культурных ценностях к этому моменту являлись общедоступными.

Таким образом, пришел к выводу Конституционный Суд РФ, оспариваемое положение, содержащееся в ст. 9 и 10 Закона, в части, устанавливающей порядок исчисления 18-месячного срока для предъявления претензий, нарушает требования Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом и предусмотренные ею гарантии государственной защиты права собственности и, следовательно, противоречит ее ст. 19 (ч. 1 и 2) и 45 (ч. 1), а также ст. 8 (ч. 2), 35, 46 (ч. 1) и 62 (ч. 3).

Конституционное обоснование института исковой давности состоит в том, что нормы, составляющие данный институт, рассматриваются как пример допустимого с точки зрения требований ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ ограничения гражданских прав.

В Определении КС РФ от 5 июля 2001 г. № 132-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ЗАО «Ребау АГ» на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 165 и п. 2 ст. 651 ГК РФ⁸⁹ дана оценка с точки зрения конституционного права такому институту гражданского права, как институт государственной регистрации договоров.

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что нормы о государственной регистрации договора аренды не нарушают конституционные права заявителя, включая право на судебную защиту и свободу экономической деятельности, а также свободу договора. Государственная регистрация, как формальное условие обеспечения государственной, в том числе судебной, защиты прав, возникающих из договорных отношений, объектом которых является недвижимое имущество, призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу соответствующих правоустанавливающих документов. Тем самым государственная регистрация создает гарантии надлежащего выполнения сторонами обязательств и, следовательно, способствует упрочению и стабильности гражданского оборота в целом. Она не затрагивает самого содержания указанного гражданского права, не ограничивает свободу договоров, юридическое равенство сторон, автономию их воли и имущественную самостоятельность и потому не может рассматриваться как недопустимое произвольное вмешательство государства в частные дела или ограничение прав человека и гражданина, в том числе гарантированных Конституцией РФ права владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся у лица на законных основаниях, а также свободы экономической деятельности.

В.Ф. Яковлев справедливо полагает, что предусмотренная гражданским законодательством обязательная государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, договоров и недвижимости представляет собой публично-правовой элемент в современном гражданском праве⁹⁰.

§3. Конституционный контроль

Основным способом конституциализации частного права на правоприменительной стадии является судебная констатация несоответствия нормы текущего законодательства Конституции РФ, означающая утрату этой нормой ее юридической силы. В соответствии со ст. 125 (ч. 6) Конституции РФ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Неконституционной норму частного права Конституционный Суд РФ признает в силу различных причин. Чаще всего причиной объявления нормы неконституционной является либо чрезмерное и непропорциональное ограничение основных прав, либо неопределенность нормы.

Если в резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ констатируется нарушение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, то это всегда является результатом признания проверяемой нормы неконституционной по причине чрезмерного, непропорционального ограничения основных прав. Как свидетельствует практика Конституционного Суда, неконституционность нормы гражданского права может иметь место и в случае неопределенности ее содержания.

В деле о проверке конституционности ч. 1 и 2 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР, рассмотренном Конституционным Судом 25 апреля 1995 г. (постановление от 25 апреля 1995 г. № 3-П), Суд высказал мнение о том, что «положение части первой ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР о праве нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им жилое помещение «в установленном порядке» носит бланкетный характер. Неопределенность его юридического содержания не позволяет ответить на вопрос, какой орган и каким актом должен устанавливать этот порядок, и порождает произвольное понимание того, что он означает по своему существу». Правовая позиция, изложенная Конституционным Судом в постановлении по этому делу, заключается в концентрированном виде в следующей фразе: «Возможность произвольного применения закона является нарушением провозглашенного Конституцией Российской Федерации равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1)».

Практика Конституционного Суда РФ свидетельствует, что не все частноправовые нормы можно проверять на их соответствие Конституции РФ.

В качестве примера могут быть приведены два определения Конституционного Суда РФ.

1. Определение КС РФ от 4 мая 2000 г. № 109-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Суртаева Е.П. на нарушение конституционных прав ст. 173 ГК РФ.

Согласно ст. 173 ГК РФ сделка, совершенная юридическим лицом в противоречие с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, либо юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.

Как указал Конституционный Суд РФ, данная статья предоставляет названным в ней субъектам дополнительные возможности по защите своих прав путем признания сделки недействительной, а потому ее положения сами по себе не могут нарушать конституционные права и свободы граждан. Не препятствуют они и лицу, не входящему в круг этих субъектов, обратиться в суд с требованием о признании сделки недействительной по иным основаниям.

2. Определение КС РФ от 21 июня 2001 г. № 122-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Галицкой Раисы Васильевны на нарушение ее конституционных прав п. 2 ст. 422 ГК РФ.

Пункт 2 ст. 422 ГК РФ, посвященной соотношению договора и закона, содержит норму о том, что, если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Устанавливая определенный приоритет договора над законом, что соответствует основополагающему конституционному принципу свободы договора и требованиям устойчивости гражданского оборота, п. 2 ст. 422 ГК РФ в исключение из общего правила о действии гражданского законодательства во времени (ст. 4 ГК РФ) допускает при определенных условиях возможность придания новым законам обратной силы и распространения их действия на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров, что само по себе, вне связи с содержанием нового закона, отменяющего или изменяющего условия таких договоров, не затрагивает положений, закрепленных в ст. 15 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции РФ и не нарушает каких-либо конституционных прав заявительницы.

Установленное Конституционным Судом несоответствие проверяемых норм гражданского и предпринимательского законодательства Конституции РФ имеет разного рода нюансы, особенности.

В одних случаях фиксируется несоответствие нормы текущего законодательства и конкретной конституционной нормы.

Чаще всего это нормы об экономических правах, содержащиеся в гл. 2 Конституции РФ (ст. 34, 35, 36, 44, 53 и др.). С точки зрения Закона о Конституционном Суде РФ жалоба частного лица на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если проверяемый закон затрагивает конституционные права и свободы граждан.

В других случаях состояние неконституционности в правовом регулировании может возникнуть, когда закон вступает в силу и начинает действовать без принятия правовых актов, отсылка к которым содержится в основном законе. Такой порядок введения в действие закона в некоторых случаях может сопровождаться нарушением основных прав частных лиц. Напомним, что в соответствии со ст. 86 Закона о Конституционном Суде РФ КС устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов по содержанию норм, по форме нормативного акта, по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие. Примером, когда непринятие необходимых правовых актов оборачивается нарушением конституционных прав, может служить ситуация, в связи с которой было принято Определение КС от 18 апреля 2000 г. № 98-О по жалобе работников ОАО «Крыловскаярайгаз» на нарушение их конституционных прав ст. 10 Федерального закона «O ветеранах»⁹¹.

Фабула дела

Решением Крыловского районного суда Краснодарского края от 22 февраля 1999 г., оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Краснодарского краевого суда, удовлетворены предъявленные к ОАО «Крыловскаярайгаз» исковые требования ряда ветеранов о предоставлении им установленных Федеральным законом «О ветеранах» льгот по оплате стоимости газа.

В своей жалобе в КС РФ работники ОАО «Крыловскаярайгаз» просили проверить конституционность ст. 10 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (в ред. от 2 января 2000 г.)⁹², согласно которой расходы, связанные с реализацией установленных ветеранам льгот по оплате коммунальных услуг, в том числе газа, производятся за счет средств бюджетов субьектов Российской Федерации, а порядок возмещения указанных расходов предприятиям, организациям, предоставляющим соответствующие льготы по оплате коммунальных услуг, утверждается органами исполнительной власти субьектов Российской Федерации. По мнению заявителей, данная норма противоречит ст. 35 (ч. 3) и 37 (ч. 3) Конституции РФ.

Нарушение своих конституционных прав заявители усматривали в том, что вопреки требованиям ст. 10 Федерального закона «О ветеранах» в Краснодарском крае не определен порядок возмещения предприятиям и организациям, предоставляющим ветеранам льготы по оплате коммунальных услуг, соответствующих расходов, а потому расходы, понесенные ОАО «Крыловскаярайгаз», ему не возмещаются и это приводит к тому, что при таких условиях предоставление ветеранам льгот по оплате газа, по существу, производится за счет собственных средств акционерного общества, что в конце концов привело к банкротству организации.

Такие ситуации являются, к сожалению, в российском законодательстве не редкостью, на что обращал внимание и В.Ф. Яковлев. «Например, в судебной практике вырисовывается проблема огромного значения, — пишет он, — связанная с тем, что через судебные решения можно полностью разрушить государственный бюджет — как его доходную часть, так и расходную.. Стали предъявляться иски о взыскании из государственного бюджета средств, которые в нем не заложены. Иски предъявляются и гражданами, и юридическими лицами в порядке защиты прав по Гражданскому кодексу на основании соответствующих законов или правительственных постановлений. Это касается законов о ветеранах, о чернобыльцах, нормативных актов о передаче социально-культурной сферы и жилищ муниципальным образованиям и т.д. Реализация этих актов часто бюджетом не обеспечена, в нем не предусмотрено выделение соответствующих средств. Но иски предъявляются в соответствии с законом. Как быть судам? Видимо, надо удовлетворять эти требования. Но тогда от бюджета ничего не останется. А бюджет — это тоже закон. И в бюджете нет лишних средств»⁹³.

Позиция В.Ф. Яковлева оспаривается В.В. Витрянским: «Получается, что участники имущественного оборота могут требовать взыскания с государства только тех средств, которые выделены по бюджету. Выходит, что государство в лице его органов, разрабатывая и принимая бюджет, ежегодно само определяет пределы своей ответственности. А между тем эти пределы ответственности государства установлены законом. В частности, в соответствии со ст. 16 ГК (императивная норма!) убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа.., подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием»⁹⁴.

Проблема участия государства в гражданских правоотношения не является новой для науки гражданского права.

Достаточно вспомнить, что в одной из первых российских монографий по гражданскому праву — в работе К. Кавелина о предмете гражданского права — ей уделялось достаточно большое внимание⁹⁵. И это не случайно, поскольку разрешение проблемы участия государства в гражданских правоотношениях является своего рода способом решения задачи более общего характера, а именно разграничения отраслей публичного и частного права.

К. Кавелин указывал в этой связи, что государство представляет собой единое целое, и это выражается в том, что оно имеет: 1) свое особое имущество, 2) юридическое начало или идею государства, которую представляет правительство⁹⁶.

Государственное имущество, правительство имеют публичный характер, а отдельные люди, юридические лица и их деятельность носят частный, приватный характер.

Для содержания правительства и его органов, отмечал К. Кавелин, для покрытия издержек нужны материальные средства. Эти средства доставляют отчасти доходы, получаемые от государственных имуществ, отчасти налоги (прямые и косвенные) и натуральные повинности. Управление государственным имуществом и установление, взимание налогов и повинностей есть также дело правительства. Все эти «poды деятельности», поскольку они исходят от правительства как видимого представителя юридического начала государства, имеют публичный характер и, следовательно, должны быть отнесены к государственному праву.

Распоряжение государственным имуществом осуществляется правительством и не касается частных лиц. Однако, как пишет К. Kaвeлин, эти имущества находятся и обращаются посреди имуществ, принадлежащих частным лицам. В отношении публичного имущества государство в качестве его владельца входит в беспрестанные отношения с частными лицами⁹⁷.

Владение недвижимым имуществом, к примеру, заставляет государство предпринимать множество разнороднейших хозяйственных операций, которые приводят его в соприкосновение с частными лицами. Таким образом, в качестве владельца государство продает и покупает, заключает обязательства и сделки.

Какой же характер будут иметь все эти отношения? — задавал он вопрос. Без сомнения, частный, потому что в качестве владельца государство ничем не отличается от других частных владельцев, т.е. само есть не что иное, как частный владелец. Выходит, что имущества государства — публичные по своему значению, считаются в то же время частными и подчиняются вполне всем условиям, обязательным для частных имуществ.

К. Кавелин полагал, что «в той мере, как публичное юридическое лицо для удовлетворения своих материальных потребностей становится в непосредственные отношения с частными лицами, оно само есть частное лицо и, следовательно, должно подчиняться всем правилам, обязательным для частных приватных отношений»⁹⁸.

Итак, государство, вступая в сделки с частными лицами, действует как частное лицо в особом качестве — как казна.

Такой подход к рамкам участия государства в гражданско-правовых отношениях в российской юридической литературе сложился под влиянием немецкого и французского правопорядков.

Проблему участия публично-правовых образований в гражданском обороте немецкий ученый Георг Еллинек также решал в рамках разграничения частного и публичного права.

Он обращал внимание на то, что государство и публично-правовые союзы являются не только носителями публичной власти, но и субъектами, ведущими хозяйство и управляющими своими делами при помощи средств, доступных всякому лицу и не имеющих характера действия власти. Граница между действиями союза, как субъекта публичной власти и как субъекта, ведущего свое хозяйство, устанавливается правопорядком конкретного государства⁹⁹. Государство может, с формальной точки зрения, совершенно или в значительной мере изъять себя от действия частного права, но может, с другой стороны, подчинить себя его действию в более широких размерах, чем этого требует природа заключенных им правоотношений. Проведение этой границы, по мнению Г. Еллинека, обусловливается всей эволюцией воззрений народа на отношение государства к частному праву. Государство как субъект имущественных прав занимает весьма различное положение в разных правопорядках. Это положение может выяснить только учение о фиске (казне) каждого отдельного государства. Учение это, по весьма глубокой мысли автора, имеет важное значение для эволюции воззрений на взаимоотношения государства и личности.

Там, где представление о фиске как о государстве — субъекте имущественных прав вообще отсутствовало, не существовало принципиально и каких-либо имущественно-правовых притязаний индивида к государству. Так было в Англии, где по отношению к государству существовало только право просить, но не искать, — впоследствии это право иска было предоставлено по существу, но не формально. В Германии, напротив, фиск признается субъектом частных прав, и потому государство квалифицируется как двойственная личность — публично- и гражданско-правовая, что практически весьма важно в том отношении, что в пределах гражданского права это исключает возможность произвольных вторжений государства в сферу прав частных лиц¹⁰⁰.

К началу ХХ в. в Европе наиболее распространенной стала точка зрения, согласно которой государство, как субъект принадлежащих ему публичных и частных прав, есть единое лицо, и потому фиск (казна) является только одной из сторон этого лица. При этом надо признать, абсолютно точного разграничения, в каких случаях казна является субъектом и объектом публично-правовых притязаний, а в каких частноправовых притязаний, достичь не удается.

О популярности изложенной концепции участия государства в гражданско-правовых отношениях свидетельствуют литературные источники конца XIX и первых десятилетий ХХ в.

В учебнике Д.И. Мейера государство при заключении сделок для удовлетворения государственных потребностей рассматривается как казна, обладающая правами юридического лица¹⁰¹. Напомним, что Д.И. Мейер получил степень магистра в 1846 г. за сочинение «Опыт о праве казны по действующему законодательству»¹⁰².

Г.Ф. Шершеневич считал, что все юридические лица могут быть разделены на публичные и частные. Публичные юридические лица устанавливаются помимо воли частных лиц. Основное место среди них занимает казна, представляющая государство с его хозяйственной стороны. Это один субъект, подчеркивал Г.Ф. Шершеневич, несмотря на то, что хозяйственная деятельность осуществляется разными органами¹⁰³.

В ГК РСФСР 1922  г. для целей гражданского права, т.е. для участия в гражданском обороте, государство рассматривалось как казна. В статье 19 ГК 1922 г. указывалось, что «гocyдapствeнныe предприятия и их объединения, переведенные на хозяйственный расчет и не финансируемые в сметном порядке, выступают в обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица». Понятие «казна» как участник гражданских правоотношений оказалось применимым в целом к государству, но не к его органам или административно-территориальным единицам.

Это понятие не совпадает с понятием «казна», используемым в ГК РФ 1994 г., который интерпретирует казну не как субъект гражданского права, а как часть государственного имущества, не закрепленную за государственными юридическими лицами.

Собственно говоря, абстрактной казны не существует, поскольку ГК РФ 1994 г. использует понятия государственной казны Российской Федерации, казны республик в составе РФ, казны края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (абз. 2 п. 4 ст. 214, ст. 1069 ГК РФ).

ГК РСФСР 1964 г. установил, что государство не является юридическим лицом. Оно осуществляет свои суверенные права, опосредуемые различными отраслями права, вступает в разноотраслевые правовые отношения, связанные с государственной собственностью. Это означало, что в некоторых случаях советское государство действовало и как субъект гражданского права. В части 2 ст. 24 ГК 1964 г. было установлено, что учреждения и иные государственные организации, состоящие на государственном бюджете, в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР, действуют от имени соответственно Союза ССР или РСФСР. Обычно во внутренних имущественных отношениях в качестве учреждений, действующих от имени и в интересах государства, выступали органы министерства финансов.

Действующий ГК РФ 1994 г., хотя и упоминает понятие «казнa» не рассматривает, что уже отмечалось, данное понятие как гражданско-правовую ипостась единого государства. Это значит, что государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений. Именно поэтому достаточно сложно понять смысл нормы, содержащейся в п. 2 ст. 214 ГК РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью. Участниками гражданских правоотношений являются Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования (ст. 124).

Все эти публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

Безусловно, государство, как организация, вступая в правовые отношения, остается все тем же государством, отличительной чертой которого является обладание суверенитетом. И именно обладание суверенитетом позволяет государству путем принятия законов само подчинить себя при вступлении в отношения гражданского оборота. Вступая в эти отношения, публично-правовые образования как бы «сбрасывают» с себя властные полномочия. «Равные начала» как принцип организации гражданского оборота заставляют публично-правовые образования действовать в этой сфере общественных отношений в качестве частных лиц. Обсуждаемая проблема затрагивает, как подчеркивают И. Рихтер и Г.Ф. Шупперт, философию государства. Должно ли государство всегда действовать как суверен или в каких-то отношениях оно может ставить себя на один уровень с гражданами?¹⁰⁴

ГК РФ 1994 г. отказался от идеи использовать понятие казны как основы для участия государства в отношениях гражданского оборота.

Вместе с тeм законодатель, осознавая необходимость уравнивания в этих отношениях государства с другими субъектами гражданского права, решает данную проблему путем уподобления всех субъектов гражданского права, перечисленных в п. 1 ст. 124 ГК, т.е. публично-правовых образований, юридическим лицам. В пункте 2 ст. 124 ГК установлено, что к этим субъектам гражданского права «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Можно вспомнить Г. Еллинека о том, что способы участия государства в имущественных отношениях, строящихся на началах равенства, могут иметь различный характер и определяются они правопорядком конкретного государства.

В §89 Германского Гражданского уложения указывается, что государство, когда оно становится участником гражданского оборота, рассматривается как казна. В этом случае использована такая правовая конструкция, которая позволяет единожды зафиксировать в законе равноправие казны в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота. И в дальнейшем это основополагающее положение не нуждается в повторении применительно к каждому случаю участия государственных органов, представляющих государство как субъекта гражданского права, в гражданском обороте. А.А. Иванов указывает, что, как и в Германии, многие другие правопорядки исходят из того, что главным участником гражданско-правовых отношений является казна. Такую модель участия государства в гражданском обороте он называет монистической¹⁰⁵. Она представляется нам самой удачной. Предъявляя иски о возмещении вреда, причиненного государством, достаточно в качестве ответчика указать казну.

Российский ГК исходит из иной модели участия государства в гражданском обороте, основанной на том, что государство представляют различные органы, причем порядок взаимодействия и какая-либо иерархичность между ними отсутствует. Эту модель А.А. Иванов называет плюралистической¹⁰⁶.

Д.В. Пятков предлагает еще один возможный вариант теоретического обоснования участия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов в гражданских правоотношениях¹⁰⁷. С его точки зрения, задача может быть решена путем замены государства как субъекта права, выражающего публичный интерес, на иной субъект — хозяйственную публичную орraнизацию. В своих научных поисках Д.В. Пятков продвинулся от «двуличного» государства к двум способам (формам) персонификации общества, т.е. от «двуличного» субъекта к двум разным субъектам. По его мнению, новая Конституция России неминуемо должна отразиться на содержании теоретической конструкции, обосновывающей участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Провозглашенный в Конституции принцип признания и защиты равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8, ч. 2) требует более жесткой конструкции участия публичного собственника в имущественных правоотношениях. Д.В.Пятков выдвигает гипотезу, в соответствии с которой под одним и тем же наименованием могут действовать различные субъекты права. В гражданских правоотношениях, характеризуемых равенством их участников, принимают участие в соответствии с этой новой точкой зрения не субъекты, наделенные публичной властью, а одноименные хозяйственные публичные организации, властными полномочиями не наделенные.

Но есть нечто общее, что объединяет эти модели участия государства в гражданском обороте. Они тесно связаны с конституционным понятием «защита основных прав». В статье 2 Конституции РФ подчеркивается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. А защита прав и свобод наряду с их признанием и соблюдением — обязанность государства. Применительно к сфере гражданского права в ч. 1 ст. 35 Конституции РФ конкретизируется, что «право частной собственности охраняется законом».

Общество персонализируется государством. Признаваемые в обществе интересы, квалифицируемые как публично-значимые, побуждают государство защищать свободу личности, выражаемую с помощью системы основных прав. Защита прав государством связана с тем, что реализация основных прав в общественной жизни сталкивается с индивидуальными и публичными интересами. Отсюда возникает необходимость разграничения одних основных прав с другими. Именно поэтому неизбежны и границы любых основных прав, поскольку ориентиром служит не образ изолированного индивида, а образ человека, находящегося в сообществе людей¹⁰⁸.

Указанные выше модели участия государства в гражданском обороте преследуют одну и ту же правовую цель — обеспечение фиксации равноправия публично-правовых образований с иными участниками гражданского оборота. В более широком аспекте подобная цель укладывается в ряд иных, охватываемых конституционным понятием «защита основных прав». Иными словами, когда государство, используя разные модели, лишает себя властных полномочий при участии в гражданском обороте, оно всегда руководствуется задачей обеспечения защиты основных прав в экономической сфере.

Признавая публично-правовые образования субъектами гражданского права, российский законодатель, тем не менее, не объявляет их юридическими лицами. Он пользуется иным законодательно-техническим способом, распространяя силу п. 2 ст. 124 ГК на отношения, в которые вступают указанные образования, нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Этот прием означает, что публично-правовые образования пользуются всеми правами юридических лиц (за изъятиями, вытекающими из закона или из особенностей данных субъектов), но юридическими лицами при этом не являются.

Нельзя сказать, что такая правовая конструкция уникальна и применяется только в отношении публично-правовых образований. Как известно, Закон РФ от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»¹⁰⁹ наделял крестьянское хозяйство правами юридического лица¹¹⁰, т.е. крестьянское хозяйство не считается юридическим лицом, оно лишь наделяется некоторыми его правами.

В пункте 3 ст. 23 ГК РФ установлено, что к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.

ГК РФ, таким образом, устанавливает принцип равенства физических и юридических лиц при осуществлении предпринимательской деятельности.

Выходит, что в силу положений, содержащихся в ст. 124 (п. 2) и ст. 23 (п. 3) ГК РФ, правила Кодекса, предназначенные для регулирования деятельности только юридических лиц, распространяются на столь разных субъектов гражданского права, как публично-правовые образования и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Эти положения создают основу для предусмотренного в российском гражданском законодательстве механизма уравнивания различных субъектов гражданского права, и эти механизмы заслуживают более пристального внимания.

Все ли положения гражданского законодательства РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применимы к участию в этих отношениях Российской Федерации, ее субъектов, а также городских, сельских поселений? Естественно, нет. И об этом свидетельствует содержащееся в п. 2 ст. 124 ГК РФ указание: «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов».

Положения ГК РФ о государственной регистрации юридических лиц (ст. 51), их наименовании (ст. 54), реорганизации (ст. 57), ликвидации (ст. 61), несостоятельности (банкротстве) (ст. 65) и многие другие не применимы к публично-правовым образованиям. На практике вставали вопросы о применимости указанных положений к отношениям, возникающим, например, при ликвидации различных федеральных органов исполнительной власти, в положениях о которых было зафиксировано, что они являются юридическими лицами.

Контрольные вопросы

1. Опишите содержание конституционного толкования.

2. Укажите приемы и формы конституционного толкования.

3. Что означает презумпция «добросовестности» законодателя?

4. Опишите значение и формы конституционного контроля.

5. Перечислите модели участия государства в гражданском обороте.