Предварительный вариант
жүктеу/скачать 1.77 Mb.
|
6. Анализ управления326.1 Введение В этой главе представлен анализ управления в Республике Армения, Азербайджане, Грузии и Иране. Несмотря на некоторый прогресс в управлении водным сектором в странах бассейна рек Кура-Аракс, все же существуют значительные различия в правовых системах и институциональных структурах, в сборе налогов\тарифов, и в выполнении трансграничных соглашений. Следует учесть, что ряд национальных и интернациональных проектов, связанных с окружающе средой, в частности с водой, были осуществлены в странах бассейна рек Кура-Аракс, большинство которых подразумевало оценку правовых и институциональных систем в определенной мере. Хотя, большинство проектов были фокусированы на национальном уровне, и даже те проекты, которые осуществляли региональный анализ, в основном использовали подходы на уровне конкретных стран. В этой главе собрана существующая информация относительно управления и оценена с региональной позиции. Была предпринята попытка подчеркнуть значение институциональной структуры, в частности, относящейся к четырем идентифицированным трансграничным проблемам: снижение или изменение гидрологического потока, ухудшение качества воды, наводнения и деградация экосистемы, включая прибрежную эрозию. Кроме того, важнейшими аспектами анализа управления являются попытки трансграничного сотрудничества. 6.2 Правовая и институциональная оценка В странах бассейна рек Кура-Аракс фактические все водные ресурсы считаются частью национального богатства, а государственным органам поручена их охрана и использование. В национальном законодательстве стран бассейна оговорены основные принципы управления, использования и защиты водных ресурсов и водных систем. В частности, приведены следующие принципы: удовлетворение важнейших нужд современного и будущих поколений; сохранение и увеличение объемов водных запасов; поощрение эффективного использования водных ресурсов на благо народу, создавая координированную и единую систему управления поверхностными и подземными водными ресурсами; снижение и профилактика загрязнения водных ресурсов; и возмещение расходов по очистке загрязненных вод, среди прочих. После развала Советского Союза законодательство по охране окружающей среды в Армении, Азербайджане и Грузии претерпело значительные изменения. В настоящее время правовая система в этих странах сравнительно новая, передовая и динамичная, и отмечается стремление к усовершенствованию, хотя эти законы столкнутся с немалыми проблемами в процессе осуществления. Наибольшая проблема – это взаимосвязь и соответствие многих правовых документов. Это привело к определенной неясности по отношению к институциональным механизмам. В таблице 6 показаны дублирование, пробелы и совпадения в функциях различных государственных органов в странах бассейна рек Кура-Аракс. Из таблицы видно, что управление водой в бассейне Кура Аракс разделено и имеет место дубливание органогв по управлению водными ресурсами на национальном уровне в каждой стране. Хотя это обычное явление, но оно припятствует успешному трансграничному управлению водными ресурсами речного бассейна. Некоторые международные проекты33, финансируемые донорами, указали на дублирование и пробелы в мониторинге водных ресурсов. Например, в Армении и в Грузии в настоящее время ни один орган не несет ответственность за мониторинг количества и качества подземных водных ресурсов. Что касается количества и качества поверхностных вод, различные органы собирают различную информацию, но взаимная координация между этими органами очень слабая, а механизмы обмена данных внутри стран и между странами фактически отсутствуют. Несмотря на то, что действуют процедуры соответствия положений и введены разрешения на водопользование, у ответственных учреждений нет достаточных ресурсов и возможностей для их соответствующего проведения в жизнь. Для стран прерогативой является децентрализация управления водными ресурсами, но на самом деле она не осуществляется. Лишь в Иране и Армении учреждены организации по управлению бассейна, которые до настоящего времени не способны осуществлять соответствующее управление водными ресурсами на уровне бассейна. Также, существуют пробелы по отношению к ответственности за введение стандартов качества воды, включая: сброс загрязняющих веществ; разработку процедур соответствия и введение в действие условий положений и разрешений на водопользование; и разработку и осуществление финансово стабильных мечанизмов поощрения возмещения расходов. Весьма важным является вопрос финансирования. Недостаточное финансирование во многом препятствует прогрессу в секторе орошения и коммунального хозяйства. Недостаточно финансируется также управление и мониторинг водных ресурсов. Следует отметить, что Армения, Азербайджан и Грузия предпринимают меры с целью гармонизации промышленных систем и законодательства с законодальетсовом Европейского Союза (ЕС), включая сферу защиты окружающей среды, а именно – управление водными ресурсами. Следовательно, созданы и нституциональные структуры органов, занимающихся управлением водными ресурсами с целью обеспечения выполнения политики охраны воды в соответствии с требованиями Директивы ЕС по водным системам (N2000/60/EC, 2000 г.). Введение принципов управления бассейна является требованием Директивы. Следовательно, Директива регулирует не только качество воды, но и справедливое распределение воды на уровне бассейна. Таблица 6.1: Дублирования, пробелы и совпадения в функциях, связанных с водными ресурсами в различных государственных органах в странах бассейна рек Кура-Аракс
Примечания: для обозначения органов используются следующие сокращения: AAWEMA – Агентство медиорации и водного хозяйства Министерства сельского хозяйства ASH – АрмГосГидромет AWSC – Армянская компания водоснабжения Azersu – “Азерсу” Акционерное общетсво BMO – Организация управления бассейном CRC – Центральная комиссия по регуляции DOE – Департамент Охраны окружающей среды EIMC – Центр мониторинга экологического воздействия HMEM – Департамент гидрометеорологии и экологического мониторинга LEB – Местные исполнительные органы LM – Местные муниципалитеты LMIMCS – Лаборатория по управлению совместным мониторингом Каспийского моря LMPLSW – Лаборатория по мониторингу загрязнения поверхностных вод LNGES – Лаборатория национальной геолгической исслодовательской службы LSG – Местное самоуправление MAF – Министерство сельского хозяйства и пищевой промышленности MED – Министерство экономического развития MENR – Министерство экологии и природных ресурсов MEPNR – Министерство Защиты окружающей среды и природных ресурсов MF – Министерство финансов MFE – Министерство Топлива и энергетики MH – Министерство зравоохранения MLHSS – Министерства труда, здравоохранения и социального обеспечения MNP – Министерство охраны природы MOAJ – Министерство сельскохозяйственного Джихада MOE – Министерство энергетики MTA – Министерство территориального администрирования NMO – Национальная метеорологическая организация PSRC – Комиссия по урегулированию коммунальных услуг RGF – Республиканский геологический фонд SCWS – Государственный комитет по водным системам stems SEI – Государственная инпекция по охране окружающей среды SHAEI – Государственная гигиеническая и анти-эпидемиологическая инспекция TI – Налоговая инспекция WRMA – Орган по управлению водными ресурсами WUA – Ассоциация водопользователей YWSC – Ереванская компания водоснабжения Министерства охраны окружающей среды (охраны природы, экологии) и энергетики в каждой из стран являются основными организациями, обеспечивающими переход на подход управления бассейном. Хотя, внутри самих министерств не существует достаточных ресурсов или соответствующих структур для обеспечения осуществления совместных подходов в сфере охраны водных ресурсов. Министерства экологии разрабатывают и применяют государственную политику в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов в Армении, Азербайджане и Грузии. В Иране вопросы связанные с охраной окружающей среды координирует Департамент охраны окружающей среды. Министерства охраны окружающей среды несут ответственность за формилирование и выполнение государственной политики по консервации и стабильному использованию природных ресурсов, включая атмосферу, воду, почву, флору и фауну, а также специальные природные защищенные места и леса. Несмотря на это,системаматические и внезапные структурные изменения в минимтерствах охраны окружающей среды в Армении, Азербайджане и Грузии после распада Советского Союза обусловили дестабилизацию этих учреждений. Создание новых структур, разделения и распределения также оказали общее негативное воздействие. Анализ различных проектов34, финансированных донорами, показывает недостаточность совместного управления охраной окружающей среды. В результате происходит дублирование функций. Кроме того, отмечается нехватка институционалных структур в раздичных сферах экономики по планированию, координации и поддержки мероприятий и охране окружающей среды. Хотя, до настоящего времени не была произведена современная институциональная оценка министерств охраны окружающей среды. 6.3 Разрешения, налоги, сборы за водопользование В странах речного бассейна Кура-Аракс одним из технических инструментов для поддержки более эффективного распределения водных ресурсов и сбора соответствующих налогов является система разрешений. Введение разрешений на водопользование может обеспечить справедливое распределение воды между пользователями, а также – поддержку стандартов количества и качества воды, необходимых для обеспечения основных нужд населения и качества окружающей среды. В Армении, Азербайджане, Иране и Грузии существует ряд положений, регулирующих процедуры выдачи разрешений на водопользование. По этим процедурам каждое выданное разрешение регулирует водозабор и слив в реки, озера и грунтовые воды. Если нигде не указан иной способ действий, разрешение не дает пользователю право изменения берега, русла или прибрежный местности. Условий разрешений содержат мероприятия по повышению эффективности использования и качества воды, мониторингу и применению механизмов, обеспечивающих соответствие с требованиями разрешения. Разрешение такте определяет положения оплаты налогов за использование и слив воды. Несмотря на то, что страны речного бассейна Кура-Аракс применяют различные системы оплат, связанных с разрешениями на водопользование, у этих систем имеются общие элементы, включая систему налогов за использование водных ресурсов и за загрязнение оборотных вод. Несмотря на всесторонние правовые и регулирующие структуры, все же существуют пробелы, препятствующие водному и эффективному применению и функционировании системы выдачи разрешений на водопользование и сбор соответствующих налогов. Эти пробелы связаны с: (i) неlостатками положений о выдаче разрешений, (ii) несовершенными принципами руководства, (iii) недостаточным сотрудничеством между органами министерств охраны окружающей среды/ энергетики в процессе выдачи разрешений и обеспечения соответствия с условиями разрешений. Анализ налогов, связанных с выдачей разрешений на водопользование показывает, что существующая система налогов за использование водных ресурсов не предусматривает в странах речного бассейна Кура-Аракс поощрения держателей разрешений за измерение количества воды подлежащей использованнию, охрану воды, снижение загрязнения. Если забранное количество воды меньше, чем количество, предусмотренное в разрешении, держатель разрешения все равно должен платить за количество, предусмотренное в разрешении. Еще важнее, что за использование водных ресурсов были установлены очень низкие налоги, и со временем потеряли реальную стоимость, так как не были изменены с учетом инфляции. Более того, структура налогов за слив загрязняющих веществ является сложной и непонятной для держателей разрешений. Список загрязняющих веществ, облагаемых налогом, длинный, и не учитывает характер загрязняющей промышленности и функции водного объекта, куда поступают загрязняющие вещетсва. Более того, контролирующие органы Армении, Азербайджана и Грузии не могут осуществить эффективный мониторинг большинства зягрязнителей, содержащихся в списке. Существующая система налогов за использование водных ресурсов не предусматривает каких либо поощрений для органов, ответственных за выполнение и применение системы. В Армении, Азербайджане и Грузии любые доходы, полученные путем оплаты налогов, сборов и штрафов, отчисляются в государственный бюджет. В Армении, например, фактически поступает менее 5% ожидаемых доходов35. Как правило, вода для бытового использования не предусмотрена в схемах налогообложения, что обуславливает нестабильное бытовое водоснабжение и низкое качество питьевой воды. Этот анализ, финансированный несколькими донорами36, также показывает, что структуру штрафов и взысканий сложно применить в условиях несоответствия с условиями разрешений. Вследствие этого редко происходит применение и оплата штрафов и взысканий, и фактически никогда не применяется правовое действие по отношению лиц, не оплачивающих штрафы. Таким образом, трудно понять, какие организации или лица выполняют условия разрешений. Тарифы и уровень оплаты находятся ниже уровня, необходимого для обеспечения функционирования и поддержки системы водоснабжения и очистки сточных вод. Потеря вод, которая составляет 50-80%37 в Армении, Азербайджане и Грузии38 остается проблемой. Еще одна проблема состоит в улучшении сельского водоснабжения и канализационных систем, чему уделяется недостаточное внимание. Капитальные затраты невозможно финансировать только с коммунальных доходов. Понадобиться долгосрочно финансирование субсидиями и донорами, пока средний доход стран речного бассейна Кура-Аракс не будет значительно увеличен, учитывая, что если тарифы будут увеличены до уровня, необходимого для покрытия расходов по эксплуатации и обслуживанию, большая часть населения не сможет оплачивать налоги за водоснабжение и канализацию. 6.4 Трансграничное сотрудничество Страны речного бассейна Кура-Аракс признают важность трансграничного сотрудничества и пытаются урегулировать трансграничные проблемы с соседними странами. Ряд двухсторонних сограшений накладывают на Армению, Азербайджан, Грузию и Иран определенные обязанности в отношении развития и использования интернациональных вод. Большинство договоров было заключено при бывшем Советском Союзе; Армения, Азербайджан и Грузия считают себя странами-преемниками Союза и участниками соглашений. Между Арменией и Ираном существует договор на соверстное использование приграничных участков реки Аракт для орошения, получения электроэнергии и домашнего использования. Этот договорб подписанный в 1957 г., является правовой основой для осуществляемых в настоящее время подготовительных работ с целью сооружения двух ГЭС на реке Аракс. Между Ираном и Азербайдзаном также существует договор, пополам распределяющий использование трансграничной реки Аракс. До развала Советского Союза связанные с водными ресурсами проблемы решались централизованно, постановлениями Совета Министров Советских Республик. Соответственно, постановления и договоры существовали и между Арменией и Грузией в связи с использованием реки Дебед и Арменией и Азербайджаном в связи с использованием рек Арпа, Воротан, Агстев и Тавуш. Эти постановления и договоры принимались странами бывшего Советского Союза и осуществлялись на практике. Одним из основных требований применения международных договоров – осуществление надлежащего мониторинга и программ взаимообмена информации по речному стоку и качеству воды. Это фундаментальное требование до настоящего времени не выполняется, несмотря на различные трансграничные проекты, финансируемые донорами (UNDP/SIDA, USAID, ЕС ТАСИСб Североатлантический Союз, ОБСЕ), которые поддерживали проведение семинаров и правовых, политических и запранированных мероприятий. В результате, эмпирическая количественная информация и количестве и качестве воды между странами является недостаточной. Представленные в Таблице 6.1 институциональные различия также имеют отношение с трансграничными соглашениями. В странах нет трансграничных комиссий, и даже там, где они формально существуют, отсутствует персонал, техническое оснащение и соответствующие возможности. Например, Указом Премьер-Министра Армении в 2003 г. была создана трансграничная комиссия по вопросам водных ресурсов, которой руководил заведующий органом управления водными ресурсами Министерства охраны природы. Хотя, с технической точки зрения, у комиссии не было рабочего пространства, надлежащего технического персонала и технического оборудования для более эффективного функционирования. Между Арменией, Азербайджаном, Грузией и Ираном также действуют международные договоры и конвенции. Как видно из приведенной ниже Таблицы 6.2, есть несколько конвенций по охране окружающей среды, которые подписаны и ратифицированы всеми четыремя странами, что является хорошей основой для трансграничного сотрудничества. Таблица 6.2: Table 6.2: Международные соглашения по охране окружающей среды с участие стран речного бассейна Кура-Аракс (R – ратифицировано; S – подписано; NS – не подписано)
Примечание: S – подписано; R – ратифийировано; NS – не подписано. 6.5 Заключение В общем, прогресс в развитии управления водными ресурсами и странах речного бассейна Кура-Аракс протекает медленно. В частности, отмечаются недостатки в мероприятиях мониторинга водных ресурсов, национального планирования и координации водных ресурсов, совместном планировании и управлении речным бассейном, системе разрешений на водопользование, обеспечении соответствия и применении условий разрешений и соответствующих положений. Осуществление этих мероприятий пострадало из-за двух основных причин: Отсутствие необходимого бюджета – В целом, органы, управляющие водными ресурсами испытывали серьезный недостаток в финансировании на протяжении последних 10-15 лет, особенно в Азербайджане, Грузии и Армении. Финансирование этих органов должно быть значительно увеличено с тем, чтобы предоставить ответственным организациям возможность выполнения обязательств наложенных в соответствии в законодательством. Институтциональные и правовые расхождения – Недостаточное сотрудничество и отсутствие обмена данными между странами является основной проблемой, обуславливающей недоработки в управлении водными ресурсами. Возможно и необходимо улучшить сотрудничество между ведомствами министерство охраны окружающей среды/ энергетики. Международная практика показывает, что безотносительно к административной структуре водного сектора, возможно эффективное управление водой, если правительство поддерживает сотрудничество и координацию между членами водного сектора. Еще одна проблема – это разрозненность, двойная юрисдикция и пробелы в полномочиях между различными организациями водного сектора. Даже в условиях существующих скудных бюджетов, министерства охраны окружающей среды/ энергетики имеют возможность упрочить общее управление водными ресурсами путем модернизации своих ведомств и улучшения сотрудничества. В этой главе была рассмотрена существующая информация относительно управления с региональной точки зрения. Акцент, сделанный на правовую и институциональную структуру в связи с четыремя установленными трансграничными проблемами показал, что несмотря на предпринятые первые шаги, многое надо сделать для достижения эффективного, действенного национального управления трансграничными водными ресурсами, которое будет удовлетворять нужды пользователей и экосистем в надлежащем порядке. Кроме того, трансграничные усилия по сотрудничеству являются важнейшим компонентом стратегического курса управления речным бассейном. жүктеу/скачать 1.77 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|