О проблемах отдельных групп мигрантов

В предлагаемом докладе нам хотелось бы привлечь внимание к некоторым конкретным группам мигрантов и предложить возможные, в том числе и законодательные, способы решения их проблем. Эти группы объединяют два признака:

- каждая из этих групп достаточно велика,

- их проблемы не решаются в течение многих лет, что служит дестабилизирующим фактором ситуации в стране в целом.

С августа 2008г., после новой вооруженной фазы конфликта, в Республику направился новый поток беженцев, он невелик – всего около одной тысячи человек, но также требует внимания.

На 4,2 тыс. семей вынужденных переселенцев, признанных нуждающимися в жилье, в год выделяется один жилищный сертификат.

Необходимо принять государственную программу помощи этой категории в жилищном обустройстве. (См. справку №1)
Вторая группа мигрантов нуждается, в первую очередь, в легализации. Эту группу составляют, главным образом грузины, покинувшие Абхазию в 1993-94гг., и не имеющие возможности вернуться туда (Справка №2). Из 240 тысяч абхазских грузин только 50 тысяч поселились в России. Часть из них получила грузинские паспорта, большинство остались лицами без гражданства. В России они нашли свое место, трудятся и обеспечивают свои семьи. Их дети закончили высшие учебные заведения, вступили в брак, официально заключить который удалось далеко не всем, имеют детей – граждан России.

До 2001г. правовой статус этой категории бывших граждан СССР не вызывал больших проблем, поскольку все они согласно приказу МВД РФ регистрировались так же, как граждане РФ. В 2001г. с Грузией был введен визовый режим пересечения границы, а в 2002г. с вступлением в силу ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан» все бывшие жители Абхазии стали нелегалами. Только небольшая часть из них – около 2-х тысяч получили на территории РФ визу в соответствии со специальным двусторонним протоколом, действие которого закончилось, последний срок действия таких виз определен 30 сентября (какого года?).

С правовой точки зрения после признания Россией независимости Абхазии ее жители не могут считаться группой, ответственность за которую несет Грузия. Поскольку власти Абхазии прямо заявляют о своем нежелании способствовать возвращению беженцев, Россия обязана предоставить им убежище или иную форму легализации.

Необходим специальный нормативный акт о легализации этой группы. Наилучшим решением было бы предоставление им разрешения на временное проживание, после чего они могли бы обратиться за предоставлением российского гражданства. (см. справку №2)
Проблема легализации третьей категории жителей России - лиц без гражданства имеет и более широкое звучание. Тысячи бывших граждан Советского Союза, в первую очередь русско-культурных, долгие годы проживают в России, не имея никакого правового статуса. Их дети также становятся нелегалами, таким образом, искусственно создается категория жителей России, поколениям которых некуда выехать и невозможно легализоваться.

Причина такого правового вакуума в отсутствии переходных положений в принятом в 2002г. ФЗ РФ «О правовом положении иностранных граждан». Исправить этот дефект достаточно просто, предоставив право получения разрешения на временное проживание лицам, имеющим подтверждение своего постоянного проживания в России до принятия указанного закона и по сей день. Предлагаемые нами поправки не раз направлялись депутатам Государственной Думы и передавались в Совет Федерации (Справка №3). Однако никто не внес в Думу на рассмотрение, несмотря на выражение поддержки и понимания.

Правительство признало свою ответственность за обеспечение жильем этой категории граждан, издав 30 апреля 1997 г. Постановление № 510 "О Порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно".

Согласно Постановлению № 510 граждане, выехавшие во время военных действий из Чеченской Республики, могут получить в виде компенсации за утраченное жилье не более 120 тыс. рублей. В 1997г. этой суммы было достаточно для покупки скромного жилья, в настоящее же время на нее ничего нельзя приобрести.

Для сравнения отметим, что Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2003г. № 404 размер компенсации за полностью разрушенное жилье на территории Чеченской Республики определен в 300 тыс. рублей, чего также недостаточно для восстановления или покупки жилья в Чечне, и все же – в 2,5 раза больше. Когда же было принято государственное решение о ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта, то компенсация за утраченное жилье достигала 2-х миллионов и более рублей. Таким образом, когда государством оказывалась скромная, но реальная поддержка, то ее сумма превышала выплачиваемую жителям Чечни более, чем в 10 раз.

Вопрос о решении проблемы обеспечения жильем выехавших из Чеченской Республики граждан поднимался уже много раз, в том числе, на самом высоком уровне. В 2004г. п.10 Постановления Правительства РФ от 4 июля 2003г. №404 было дано поручение заинтересованным министерствам и ведомствам в течении 2-х месяцев разработать предложения об изменении выплачиваемой суммы. Через два года Правительство отменило этот пункт.

В 2006г. Правительство РФ получило поручение Президента РФ решить эту проблему путем выдачи Государственных жилищных сертификатов. Однако Правительство не выполнило и этого поручения.

Покинувшие ЧР жители находятся в самом бедственном состоянии. То, что большинство из них составляют русскокультурные граждане, дает повод использовать это положение в спекулятивных политических целях: заявлять о дискриминации русских в России.

Совершенно необходимо незамедлительно принять решение о жилищном обеспечении граждан, покинувших Чеченскую Республику и имеющих намерение обосноваться в других регионах России. Надеемся, что Минрегионразвития сообщит нам о продвижении этой работы и сроках ее завершения, т.е. окончания достойного решения жилищной проблемы бывших жителей ЧР.

Приложения.

1. Справка №1

О жилищном обустройстве на территории

Республики Северной Осетии-Алании вынужденных переселенцев из внутренних районов Грузии и других стран СНГ

Проект

Первые беженцы на территории Республики Северная Осетия-Алания появились в 1991-1992 г.г. в результате грузино-осетинского конфликта. Главным образом, это были этнические осетины из внутренних районов Грузии и Республики Южная Осетия. В настоящее время почти все они получили российское гражданство, и перешли в разряд вынужденных переселенцев.

По данным УФМС по Республике Северная Осетия-Алания на 01.05.2008 г. на учете состоит 13 720 чел., в том числе 72 беженца и 13 648 вынужденных переселенцев, многие из которых разместились в местах компактного проживания г. Владикавказа и районов республики. 4275 семей признаны нуждающимися в жилье. По официальным данным в местах компактного проживания республики размещено около 1041 семей мигрантов.

Из 40 мест компактного проживания данной категории граждан, расположенных в республике, 10 находится на территории г.Владикавказа (191 семей/599 чел.), остальные - в Пригородном, Кировском, Моздокском, Правобережном и Ардонском районах.

Далеко не всем удалось как-то устроить свою жизнь. Особенно остро стоит вопрос в местах компактного проживания (МКП) мигрантов.

Большинство МКП находится в аварийном неприспособленном для жилья состоянии, опасном для жизни. Некоторые здания полностью или частично отключены от газоснабжения, отсутствует электроснабжение, нет тепла. Условия, в которых вынуждены жить дети, старики, способствуют развитию у них хронических заболеваний.

На сегодняшний день в условиях физической опасности продолжают проживать 351 семья / 1191 человек.

Почти каждое МКП имеют большие задолженности по коммунальным услугам, а по многим и судебные решения о выселении из них жильцов.

Часть МКП представляет собой сохранившееся жилье граждан ингушской национальности, покинувших республику в период осетино-ингушского конфликта 1992 года, что создает определенные и дополнительные сложности при решении возникающих проблем.
На начало 2009г. в очереди на улучшение жилищных условий состояло 4 297 семей в количестве 12 294 человека. Еще около 700 семей по различным причинам, преимущественно из-за отсутствия регистрации по месту проживания, не стоит в очередь на улучшение жилищных условий, но и они тоже – потенциальные очередники.

Необходимо отметить, что до 2006 года Миграционная служба республики проводила активную работу по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев.

Всего за период с 1994 года за счет средств федерального, республиканского бюджета и средств международных гуманитарных организаций различного вида господдержку в жилищном обустройстве получили 4 573 семей (16 785 человек) на сумму 623,8 млн.рублей.

Особую роль сыграло многолетнее и плодотворное сотрудничество с УВКБ ООН в соответствии с трехсторонними соглашениями между УВКБ ООН, УФМС России по РСО-Алания и Правительством РСО-Алания.

Между РСО-Аланией и Министерством регионального развития России было заключено соглашение о выделении 30 жилищных сертификатов в 2006 г., 792 - в 2007 г., и по 1000 сертификатов в последующие годы. Однако со стороны министерства соглашение было нарушено.

В рамках программы «Жилище» в 2006 и 2007 годах сертификаты на приобретение жилья получали всего по одной из 4275 семей вынужденных переселенцев, признанных в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий (постоянном жилье) в администрациях местного самоуправления, на 2008 год также намечено выделение одного сертификата.

При таких темпах финансирования процесс обустройства вынужденных переселенцев может растянуться на тысячи лет.

Положение усугубляет то обстоятельство, что в рамках выполнения подпрограммы программы «Жилище», в период 2006-2010 г.г. для обеспечения жильем всех вынужденных переселенцев, состоящих на учете в территориальных органах ФМС России во всех субъектах РФ, предусмотрено всего 5,2 млрд.рублей, в то время как для обустройства только вынужденных переселенцев, находящихся на территории РСО-Алания, необходимо не менее 7 млрд.рублей.

Есть и важные правовые проблемы жилищного обустройства. Для получения ГЖС вынужденный переселенец должен одновременно стоять в очереди нуждающихся в улучшении жилищных условий вынужденных переселенцев и в очереди на жилищное обеспечение граждан, проживающих в данном населенном пункте. Последнее возможно только при наличии регистрации по месту жительства. Но многие из бывших беженцев не имеют регистрации, ни по месту жительства, ни по месту пребывания. Таким образом, они не попадают в очередь. Другая важнейшая проблема: вынужденные переселенцы, не имея постоянного жилья, вынуждены часто переезжать. При этом они меняют регистрацию и теряют место в очереди.

В результате грузино-абхазского конфликта 1992-1993 г. Абхазию покинули почти все этнические грузины, составлявшие около 80 % населения этой автономной республики, а также члены смешанных семей и представители некоторых других этнических групп (русские, армяне, греки и др.). Большая их часть выехала в Грузию, вторая по численности группа – в Россию. По оценкам консульства Грузии в Москве, по состоянию на середину 2006 г. в России проживало около 50 тысяч грузин-беженцев из Абхазии, в том числе около 30 тысяч – в Москве. В настоящее время это число незначительно уменьшилось за счет выезда небольшой части грузин на Запад, кроме того, около 1500 человек было подвергнуто выдворению во время антигрузинской кампании 2006г.

Лишь немногим из них удалось добиться официального признания беженцами. Впрочем, большинство и не обращалось за получением статуса беженца. Пока и поскольку в границах СНГ действовал безвизовый режим въезда и выезда, а документом, удостоверяющим личность, как граждан РФ, так и граждан бывшего СССР, служили паспорта СССР образца 1974 г. и действовало постановление Правительства РФ от 12.03.97 г. № 290, в полном объеме распространившее на граждан бывшего СССР действие Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета, положение этих лиц на территории РФ было легальным. Это давало абхазским беженцам возможность выживать, несмотря на существенные ограничения, связанные с тем, что им отказывали в регистрации по месту жительства (в том числе и в жилых помещениях, принадлежащих им на праве собственности – во всяком случае, так обстояло дело в Москве): невозможность официального трудоустройства, доступа к государственной медицинской и социальной помощи, а также невозможность приобрести российское гражданство, поскольку заявление о приобретении гражданства, согласно Закону о гражданстве РФ 1991 г., надлежало подавать «по месту жительства», а органы, ведающие делами гражданства, повсеместно рассматривали «место жительства» как адрес, по которому лицо зарегистрировано по месту жительства, и отказывались принимать заявления при отсутствии соответствующей регистрации. Невозможность получить российское гражданство вынудила некоторую часть беженцев обратиться в посольство Грузии и, не выезжая из России, получить грузинское гражданство, без намерения возвращаться в Грузию. Другие так и остались лицами без гражданства. И, тем не менее, абхазские беженцы в основном сумели приспособиться к жизни в России. Большинство из них нашло работу в тех секторах, где регистрация не была необходимым условием (в сфере частного найма, торговли, мелкого бизнеса, строительства, транспортных услуг), а заработок был достаточен для того, чтобы снимать жилье, обходиться без социальной помощи, оплачивать медицинские услуги.

В 2000 г. Россия заявила о выходе из Бишкекского соглашения стран СНГ о безвизовом режиме пересечения границ между странами Содружества и о намерении перейти к практике двусторонних соглашений. С Грузией не было заключено двустороннее соглашение, и был установлен визовый режим (кроме российско-абхазского и российско-юго-осетинского участков границы).

1 марта 2000 г. представители России и Грузии подписали Протокол, установивший временный – до подписания двустороннего соглашения – порядок оформления взаимных поездок граждан двух стран. Пункт 2а протокола предусматривал предоставление видов на жительство без визы гражданам, на законном основании постоянно проживавшим на территории другой стороны по состоянию на 5 декабря 2000 г. Насколько нам известно, в России этот пункт никогда не выполнялся. Протокол также предусматривал выдачу виз российским военнослужащим, находящимся в Грузии, и беженцам из Абхазии и Южной Осетии, находящимся в России - по спискам, которые грузинская сторона должна была представить в МИД России до 1 июля 2001 г.

К сожалению, далеко не все беженцы смогли воспользоваться этой договоренностью, поскольку трехмесячный срок, отпущенный посольству Грузии для представления списков, был явно недостаточен для того, чтобы эти списки сформировать. Однако те, кто вошел в списки, вплоть до последнего времени регулярно получали в МИД РФ (через грузинское консульство) годовые визы, позволявшие им регистрироваться и легально проживать в России.

С принятием в 2002 г. закона РФ «О правовом положении иностранных граждан» крайне осложнилось положение тех абхазских беженцев, которые не попали в списки, дающие право на получение годовой возобновляемой визы. Как и все иностранные граждане и лица без гражданства, въехавшие в РФ в безвизовом порядке и проживавшие в России в течение многих лет, они фактически были делегализованы ( ст.37 Закона обязывала их в течение 3 месяцев выехать из РФ – требование, лишенное справедливости, противоречащее здравому смыслу и заведомо невыполнимое), а предусмотренный в Законе механизм легализации был рассчитан только на вновь въезжающих иностранных граждан. К сожалению, некоторая либерализация Закона о правовом положении иностранных граждан, имевшая место в 2006 г., не затронула ст.37.

В определенной мере проблему легализации иностранных граждан и ЛБГ, въехавших в Россию в безвизовом порядке до вступления в силу Закона о правовом положении иностранных граждан (в том числе абхазских беженцев), удается решить благодаря изданному ФМС в ответ на обращение Сети «Миграция и право» методическому письму от 06.06.06г. № МС-1/8-9514, подписанному заместителем директора ФМС России А.Г. Леденевым. В соответствии с этим письмом судебное решение об установлении факта постоянного проживания в РФ по состоянию на дату вступления в силу Закона дает лицу право обратиться в органы миграционной службы с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание без выезда из РФ.

Однако этот способ легализации связан со значительными трудностями. Во-первых, далеко не все лица указанной категории были настолько предусмотрительны, чтобы сохранить документы, которые могли бы подтвердить их постоянное проживание в РФ (например, свидетельства о регистрации по месту пребывания, справки с места работы и т.п.). Некоторые просто не имеют таких документов, поскольку в регистрации им отказывали; а работали они без официального оформления. Если говорить именно об абхазских беженцах, то к этому следует добавить, что некоторые суды (в Москве это главным образом три суда – Бабушкинский, Нагатинский и Басманный) со времени «антигрузинской кампании» осени 2006 г. и по настоящее время относятся к ним крайне предвзято и не принимают их заявления к рассмотрению (например, под предлогом отсутствия регистрации), либо отказывают в установлении факта постоянного проживания при наличии таких же доказательств, которые они признают достаточными для других иностранных граждан и ЛБГ. Во-вторых, сам механизм легализации недостаточно отлажен на местах. Так, ОУФМС нередко требуют от этих лиц документы, которые заведомо невозможно представить, например, миграционные карты, хотя ясно, что заявители въехали в РФ до вступления Закона в силу, а следовательно, миграционную карту получить не могли.

Другой способ легализации – попытка получить российское гражданство в Абхазии, воспользовавшись тем, что Россия из политических соображений установила для жителей Абхазии льготный режим приобретения российского гражданства. Этот льготный режим не был рассчитан на грузинских беженцев. Однако ввиду того, что многие из них сохранили прописку в Абхазии, т.е. числятся ее жителями, отказ в приеме документов по национальному признаку носил бы явно дискриминационный характер. Одни беженцы не без риска для себя выезжают в Сухуми, чтобы подать документы на гражданство; другие делают это с помощью посредников.

Впрочем, возможность «отсева» нежелательных заявлений заложена в самом механизме приема документов. Поскольку дипломатического представительства России в непризнанной республике нет, документы на получение российского гражданства у жителей Абхазии принимает общественная организация под названием «Конгресс русских общин соотечественников в Абхазии», которая затем передает их в представительство МИД РФ, расположенное в Сочи. Она не несет ответственности за сохранность сданных документов, часто даже не выдает справок, подтверждающих их получение. Известны случаи, когда документы пропадали бесследно, и заявители оставались без документов, удостоверяющих личность.

Среди находящихся сейчас в России абхазских беженцев можно выделить три основные группы.

1. 
   «Относительно благополучные» на сегодняшний день. К ним можно отнести тех, кто получил грузинское гражданство, был внесен грузинским консульством в официальный список абхазских беженцев и с 2001 г. проживает в России на основании ежегодно возобновляемой визы.
   

Кроме того, вопреки здравому смыслу, беженцам из Абхазии выдаются визы, не дающие права работать. И хотя до антигрузинской кампании 2006 г. большинство из них все-таки работало, некоторые даже в бюджетных организациях (больницах, школах), осенью 2006 года «незаконная трудовая деятельность» стала предлогом для высылки многих грузинских граждан, в том числе беженцев из Абхазии, имеющих визы и регистрацию. Упрощенный порядок получения разрешений на работу для граждан СНГ, введенный поправками к Закону о правовом положении иностранных граждан в начале 2007 г., на абхазских беженцев не распространяется. В то же время две других новации привели к тому, что многие из них лишились заработка: имеются в виду: резкое увеличение штрафов, налагаемых на работодателей за незаконное использование иностранной рабочей силы, с одной стороны, и запрет на определенные виды работ (прежде всего на рынках), введенный постановлением Правительства РФ, с другой.

Следует также иметь в виду, что, хотя Протокол от 1 марта 2001 г. не увязывал обязательство Грузии по выдаче виз российским военнослужащим с обязательством России выдавать визы беженцам из Абхазии, МИД России уже неоднократно предупреждал, что после завершения вывода из Грузии российских войск визы абхазским беженцам выдаваться не будут. В этом случае «относительному благополучию» этой группы абхазских беженцев будет положен конец, и они превратятся в нелегалов.

2. Беженцы – обладатели паспортов СССР образца 1974 г., выданных в Абхазии до 1992 г., со штампами о прописке на территории Абхазии. Они рассматриваются как лица без гражданства, что до некоторой степени защищает их от преследований, которым подвергаются абхазские беженцы с грузинскими паспортами. Пока паспорта СССР признаются в качестве документа, удостоверяющего личность ЛБГ, однако их обладатели рассматриваются как нелегалы, со всеми вытекающими из этого последствиями.

3. Беженцы - обладатели национальных грузинских паспортов без визы или лица без документов, удостоверяющих личность. К последним относится подросшая молодежь, не имеющая ничего, кроме свидетельств о рождении, а также те, кто утратил советские паспорта в хаосе гражданской войны или лишился их уже в России (потеряны или изъяты сотрудниками милиции и не возвращены). Это наиболее уязвимая, совершенно бесправная группа.
По каждой из указанных групп необходимо разработать и предложить механизм легализации на территории РФ, поскольку в настоящее время невозможно ставить вопрос о возвращении этнических грузин в Абхазию.

Исходя из российской политики в самой Абхазии, приведшей к тому, что 80% ее населения уже принято в гражданство РФ и имеют российские паспорта, последовательным и недискриминационным подходом к изложенной проблеме было бы предоставление легального положения всем указанным категориям.

Самым простым решением было бы предоставление разрешения на временное проживание (РВП), дающее право обращаться за получением гражданства РФ.

Лица, входящие в первую группу, могли бы подать заявление на РВП на основании визы, которая им продлевается из года в год, что подтверждает их постоянное проживание в РФ.

Вторая группа – обладатели паспортов СССР должны рассматриваться как лица без гражданства и для получения РВП должны подтвердить свое постоянное проживание в суде.

Для легализации последней группы необходимо принять некоторый нормативный акт или инструктивное письмо, в котором их положение приравнивалось бы к положению второй группы.