РАЗДЕЛ 2. ГЛОБАЛЬНАЯ СРЕДА ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ

Ю.В. Косов

Вступление мирового сообщества в новый этап развития, когда была демонтирована Ялтинско-Потсдамская биполярная система международных, а глобализация стала ведущей тенденцией развития современного мира, оказало существенное влияние на такую важную сферу жизнедеятельности современных государств как внешняя политика. Таким образом, изучение влияния трансформаций современных международных отношений на внешнюю политику государства в ХХI веке представляется весьма актуальным. В данной связи возникает ряд исследовательских проблем, имеющих как теоретическое, так и практическое значение.

Первая проблема связана с пределами, в которых современное государство может осуществлять самостоятельную внешнюю политику. Возникновение однополярного мира усилило асимметрию в международных отношениях, что объективно сужает возможности современных государств проводить такую политику на мировой арене. На протяжении всей мировой истории государства, составляющие международное сообщество развивались крайне неравномерно. Человечество знало периоды возвышения Испании и Франции. Англия к середине XIX века создала Британскую империю, в которой как говорили современники «никогда не заходило солнце», потому что в её состав входили территории, составлявшие почти ¼ всего сухопутного пространства нашей планеты и находившиеся практически на всех континентах. В 1950-е – 1980-е годы Советский Союз являлся одной из двух сверхдержав. К концу прошлого столетия США достигли такого могущества, которого, по оценке экспертов по глобальному развитию, не достигало ни одно государство в мире со времен Римской империи. Доллар превратился в мировую валюту, и более 160 государств в мире стали держать свои финансово-валютные резервы преимущественно в американских денежных знаках (сегодняшний финансовый кризис существенно ослабляет позиции Соединенных Штатов как самой влиятельной державы начала ХХI века). После распада СССР на Соединенные Штаты стало приходиться около 35-40% мировых военных расходов. Они тратят на оборону почти столько же, сколько все остальные почти 200 государств на нашей планете. Разрыв ещё большего масштаба образовался в сфере военных научных и опытно- конструкторских разработок (НИОКР), где доля США составляет 65-70% всех мировых расходов. Таким образом, единственная сверхдержава ведет гонку вооружений сама с собой.

В настоящее время в мировом развитии наблюдаются две тенденции, которые могут существенно повлиять на внешнюю политику современных государств, прежде всего на степень ее зависимости от глобальных центров силы. Речь идет об определении тех рамок, в которых может осуществляться внешняя политика суверенного государства в ХХI веке.

Первая тенденция заключается в стремлении сохранить сложившуюся однополярную систему. Во второй половине прошлого века в международных отношениях сложились международные режимы, определяющие во многом внешнюю политику современных государств и действующие под эгидой США. Американский исследователь Д.Дрезнер пишет: «Эти многосторонние режимы, лидирующую роль в которых играет Вашингтон, на протяжении шести десятилетий способствовали либерализации торговли становлению открытых финансовых рынков, нераспространению ядерного оружия. Тем самым они обеспечивали относительный мир и процветание, принося ощутимые преимущества США»⁸². Очевидно, что такие преимущества достигались и в сфере внешней политики, возможности реализации которой для других государств ограничивались в тех областях, где они сталкивались с национальными и глобальными интересами Америки.

Например, в современных российско-американских отношениях в отличие от отношений США и СССР значительную роль стала играть асимметрия в силовых потенциалах двух стран. Так, советская экономика по своим размерам, даже по оценкам американских специалистов, составляла 50-60% от американской, (советские эксперты оценивали этот разрыв как гораздо меньший), а в военной сфере между двумя странами был достигнут стратегический паритет. 1990-е годы были, как известно, крайне неудачными для экономического развития России, зато американская экономика била в этот период все рекорды роста. В итоге экономический разрыв между нашими странами стал примерно десятикратным. Не намного лучше выглядело соотношение сил в военной сфере. В то же время наши страны из противников, как было в годы холодной войны, превратились в партнеров. Однако в условиях сложившейся асимметрии США стали рассматривать Россию как младшего партнера.

Ситуация изменилась в 2001 году, когда после трагических событий 11 сентября Россия первой предложила помощь Соединенным Штатам в борьбе с международным терроризмом. Узнав об этом президент США Дж.Буш заявил, «что он наконец поверил в окончание холодной войны». Затем Россия оказала существенную помощь борьбе Америки в Афганистане против Аль-Каиды и поддерживающих ее талибов. Государственный секретарь США К.Райс в данной связи подчеркнула, «что Россия оказала американским силам в Афганистане большую помощь, чем весь блок НАТО». Под впечатлением такого сближения Российской Федерации и Запада руководители Великобритании и Франции высказали мнение о том, чтобы пригласить нашу страну к вступлению в Северо-Атлантический альянс, но не нашли понимания у своих американских союзников.

Такое сближение в российско-американских отношениях, к сожалению, продолжалось не очень долго, и новая полоса отчуждения началась в 2004 году, когда Соединенные Штаты поддержали «цветные революции» в некоторых постсоветских государствах. Не способствовало улучшение отношений между двумя странами и решение Вашингтона развернуть третий позиционный район американской глобальной системы ПРО у границ России. Однако еще есть возможности остановить ухудшение отношений между двумя странами, хотя в них накопилось немало противоречий, которые хорошо известны и широко обсуждаются в российских, американских и мировых СМИ. Остается надежда, что две страны смогут поставить во главу угла своих отношений сотрудничество в тех областях, где их интересы и позиции близки или совпадают. Это, прежде всего, борьба с международным терроризмом и нераспространением ядерного оружия.

Известный американский специалист по международным отношениям Д.Саймс обращает внимание на то, что «в Вашингтоне бытует наивное и своекорыстное мнение, что можно заручится поддержкой Москвы в важных для США сферах, продолжая пренебрегать приоритетами России»⁸³. Таким образом, имеет место противоречие между сохранением однополярной модели и присущих ей международных режимов, дающих односторонние преимущества сверхдержаве, в т.ч и в области безопасности, и государством, которое отстаивает свое право проводит независимую внешнюю политику в полном объеме без ограничений определенными, установленными без его согласия пределами, которые данные режимы накладывают.

Вторая тенденция мирового развития, способная существенно повлиять на внешнюю политику современных государств, проявляется в создании условий для формирования многополярного мира, что стало особенно заметно в последние годы. Россия постепенно возвращается в мировую политику, а Китай на наших на глазах превращается в третью экономическую державу мира. Усиливаются позиции Индии, Бразилии и некоторых других стран. ЕС продолжает ориентироваться на однополярную модель, однако заметное ослабление лидирующих позиций США, заставляет некоторых европейских экспертов ставить вопрос о правомерности такой внешней политики.

По всей видимости, если эта тенденция будет набирать силу в международных отношениях, то встанет вопрос об изменении пределов и ограничений внешней политики государств, которые накладывает однополярная модель. Очевидно, что и в грядущем мире интересы различных государств будут не совпадать и продолжат сталкиваться. Сформируется группа лидирующих стран, которые будут представлять собой глобальные и региональные центры силы. Пределы внешней политики государств расширятся, изменится их конфигурация, исчезнут многие ограничения. Для такой трансформации должны быть созданы определенные механизмы и правовые нормы.

Некоторые из такого рода механизмов и норм могут сформироваться в процессе развития отношений между Российской Федерацией и Европейским Союзом, которые уже сейчас оказывают существенное влияние на мировую политику и занимают важное место в их внешней политике. Европейский Союз является нашим ближайшим соседом и важнейшим торговым партнером, на долю которого приходится примерно 48% российского внешнеторгового оборота. Объем торговли между Россией и Германией, которая обладает самой мощной экономикой среди стран ЕС достиг в 2007 году 53 млрд.долл. Доля России во внешней торговле Европейского союза не превышает 8 %. Однако относительно малая величина этого показателя обманчива, если делать вывод о значимости экономических связей с нашей страной для этой организации. Дело в том, что на Россию приходится 43% газа и 33% нефти, поступающих на европейский рынок. Энергообеспеченность имеет стратегическое значение для нормального функционирования всех жизнеобеспечивающих систем современного государства. Найти адекватную замену российским источникам энергии для стран ЕС в обозримой временной перспективе практически невозможно. Одновременно Евросоюз является главным рынком сбыта российских экспортных товаров, которому также нет адекватной альтернативы.

Потребители в Европейском союзе хотят получить твердые гарантии своей энергобезопасности, хотя Россия всегда, даже в самые трудные для нее годы всегда добросовестно исполняла свои обязательства. Однако имевшие место в последнее время конфликты с транзитными странами порождают у наших европейских партнеров повышенную обеспокоенность. В свою очередь Россия заинтересована в получении таких гарантий не только для потребителей энергии, но и для ее производителей и поставщиков. Данная проблема требует серьезного обсуждения в рамках энергетического диалога ЕС – РФ, которое привело бы к выработке соответствующих международно-правовых норм и соглашений, способных защитить жизненно важные интересы всех сторон и позволило бы им строить свою внешнюю политику на соответствующем направлении на долгосрочной основе.

Другим острым вопросом в российско-европейских отношениях является проблема взаимных инвестиций. Формально экономическое пространство Евросоюза открыто для движения иностранного капитала, однако, российские инвесторы сталкиваются здесь с серьезными трудностями и ограничениями. На последнем саммите Европейский союз – Российская Федерация в Лиссабоне президент В.В. Путин обратил внимание на то, что российские инвестиции составляют в ЕС менее 3 млрд евро. Вероятные негативные тенденции развития инвестиционных процессов вызывают беспокойство и у представителей Объединенной Европы. Например, финский эксперт К. Лиухто отмечает, что «Европейский союз и Россия стоят на пороге эры взаимных ограничений. Москва собирается ограничить деятельность иностранных игроков в околооборонных отраслях, а затем, возможно, и в ряде секторов добывающей промышленности. В ответ Брюссель планирует сократить присутствие зарубежных государственных компаний на энергетическом рынке, дабы избежать сосредоточения в одних руках производства и распределения энергии»⁸⁴. Понятно, что под «зарубежными энергетическими компаниями» подразумевается в первую очередь российский «Газпром». Конечно, в такой важной и сложной области как движение капиталов необходимо создать атмосферу демократичности и открытости, которая обеспечивала бы взаимную выгоду для всех сторон.

Анахронизмом в современном глобализирующемся мире выглядят и ограничения для передвижения граждан между Европейским союзом и Россией. Вопрос о снятии визового режима был поставлен еще на Санкт-Петербургском саммите ЕС – РФ в 2003 году, который состоялся во время празднования 300-летия нашего города. Однако визовый режим для российских граждан был введен и новыми членами ЕС, вступившими в эту организацию в 2004 и 2007 годах, хотя во многих из них (это касается стран Центральной и Восточной Европы) он до этого отсутствовал. Переговоры по данному вопросу ведутся, но идут они трудно и медленно, а Великобритания вообще их прекратила. К настоящему времени сторонами достигнуто ослабление визового режима в отношениях с некоторыми странами (Германия, Франция, Италия и др.) для определенных категорий граждан (ученые, бизнесмены, спортсмены, студенты и т.п.), но в целом это проблемы не решает. Указанные ограничения сказываются на международной мобильности российских граждан, на их возможностях получить доступ к центрам европейской культуры. Так, по данным Центра «Евросоюз – Россия» лишь 18% россиян хотя бы раз в жизни выезжали за пределы СНГ. Подобные трудности существуют и для граждан государств-членов ЕС в посещении нашей страны.

Решение выше указанных и других проблем осложняется отсутствием современной договорной базы между Европейским Союзом и Россией. Действующие Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) было подписано в 1994 году, а вступило в силу три года спустя и отражает ситуацию, которая имела место в середине прошлого столетия. За это время российско-европейские отношения вышли на качественно иной уровень. Новое Соглашение о стратегическом партнерстве планировалось подписать в 2006 году, но возникшие противоречия и вето наложенное Польшей не позволило это сделать. Сейчас эти препятствия в целом устранены и, по мнению федерального канцлера Германии А.Меркель, подписание этого договора может произойти на ближайшем саммите ЕС - РФ который состоится в июне 2008 года в Нарьян-Маре.

Таким образом, два потенциальных глобальных центра силы грядущего мира стремятся строить внешнюю политику друг по отношению друга на взаимоприемлемой нормативной и институциональной базе, при которой пределы и ограничения такой политики имеют добровольный и взаимосогласованный характер. Однако данный процесс идет медленно и противоречиво, что еще раз подчеркивает сложность решаемой в его ходе проблемы.

Наряду с процессом трансформации мирового порядка на внешнюю политику современных государств большое влияние оказывает процесс глобализации. На формирование этой политики все большое влияние начинают оказывать международные организации, в которые данное государство входит, взятые международные обязательство и международно-правовые нормы, глобальные и региональные, трансграничные экономические процессы, мировое общественное мнение,

Глобализация означает растущую взаимозависимость государств современного

мира, а значит и взаимозависимость внешней политики Во-первых, этот феномен связан с возникновением большого числа международных организаций, среди которых всемирные и региональные, универсальные и специализированные институты и учреждения. Эти организации играют все большую роль в мировой экономике и политике. Первые такие организации возникли уже во второй половине 19 века. Например, в декларации Всемирного почтового союза, созданного в 1874 году при непосредственном участии России, указывалось, что весь мир рассматривается как «общая почтовая территория». Это было одним из первых знаков начала глобализации различных сторон жизнедеятельности международного сообщества при помощи различных всемирных учреждений. В конце прошлого столетия масштабы такой глобализации приняли невиданные никогда в истории человечества масштабы. Заметной вехой в этом процессе стало создание в 1995 году Всемирной Торговой Организации (ВТО), которая регулирует тарифы в глобальном масштабе, и в неё входят сейчас свыше 150 государств. Как известно, переговоры, о присоединении к этой организации ведет и наша страна.

Во-вторых, складывается новая система мирового экономического воспроизводства, когда на общепланетарной экономической сцене все большую роль начинают играть глобальные и транснациональные фирмы, годовые обороты некоторых из них стали сопоставимы с годовыми бюджетами малых и даже средних национальных государств. Во внешней политике современное государство все больше вынуждено учитывать глобальные экономические процессы. Ткань финансово-экономических связей в мире стала такой плотной, что ежесуточно государственные границы пересекают несколько триллионов долларов.

Одним из важнейших следствий процесса глобализации является формирование глобального гражданского общества. Это общество представляет организованное в глобальном масштабе объединение людей, которые независимо от национальной принадлежности или гражданства разделяют общечеловеческие ценности. Эти люди проявляют активность в решении проблем мирового развития, особенно в тех сферах, где правительства не способны или не желают предпринимать необходимые действия. Таким образом, государство ХХI века во внешней политике вынуждено учитывать позицию глобального гражданского общества. Данное общество выполняет по отношению к внешней политике государства определенные функции неформального контроля, выступает в качестве системы сдержек и противовесов. Однако глобальное гражданское общество находится в стадии становления, и его функции еще проявляются не так явно и агрегировано, как на национальном уровне.

Еще одна из рассматриваемых нами проблем влияния трансформаций международных отношений на внешнюю политику государства в ХХI веке связана с изменением конфигурации процесса мирового развития. Многие специалисты в области международных отношений считают, что в ХХI веке ось мирового развития будет смещаться из Северной Атлантики на Тихий океан. В АТР в наши дни проживает свыше 40% населения нашей планеты, а его доля в мировом ВВП составляет около 50%.. По имеющимся прогнозам пять наиболее экономически государств региона (Китай, Япония, Индия, Южная Корея и Индонезия) в 2015 году будут производить 45% мирового ВВП. Это вынуждает многие государства вносить существенные ориентиры в региональные приоритеты своей внешней политики.

Например, Австралийскому Союзу удалось провести переориентацию своей торговли с Европы на Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР). Это был достаточно сложный долговременный процесс. Однако такая трансформация позволила стране в полной мере использовать географическую близость к быстрорастущим экономикам АТР, роль которого в мировом хозяйстве неуклонно возрастает. В Восточную Азию направляется теперь свыше 50% австралийского экспорта. Главным торговым партнером Австралии является Япония. В эту страну адресуется 35% всего австралийского экспорта товаров и услуг, предназначенного для Восточной Азии. В 2005 г. поставки на японский рынок возросли на 28% и достигли 28,4 млрд. долл. (все данные приводятся в австралийских долларах, а один доллар этой страны равен примерно 0,82 доллара США), что составляет 20% всего австралийского экспорта. В том же году на второе место во внешней торговле Австралии вышел Китай (долгое время это место занимали США, а сейчас они переместились на третью позицию). Специалисты обращают внимание на начало переговоров между Австралией и Китаем о создании зоны свободной торговли. Такой подход характерен для внешней политики Австралийского Союза, когда экономическая экспансия сопровождается адекватными дипломатическими усилиями. Так, ещё в 1989 году по предложению австралийского премьер-министра Р.Хоука создана международная организация Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС). Это явилось следствием растущей взаимозависимости экономик стран АТР, которую сумела правильно оценить австралийская дипломатия и использовать в национальной внешней политике этого государства.

В значительной степени рассматриваемые изменения в мировом развитии затронули нашу страну. Россия ставит целью расширить участие в интеграционных процессах в АТР. В азиатской части нашей страны проживает 20% населения и сосредоточены основные стратегические природные ресурсы. В 2012 году саммит крупнейшей региональной интеграционной организации - Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АТЭС) состоится во Владивостоке. Наша страна взяла на себя также обязательства содействовать формированию вместе с партнерами по АТЭС системы свободной и открытой торговли и инвестиционной деятельности в АТР. Основными целями этого процесса, по мнению экспертов, является выработка общих региональных правил поведения, основанных на следующих принципах: открытый регионализм, консенсус при принятии решений и добровольность их выполнения, учет особенностей национального развития каждого участника региональной интеграции.

По оценкам специалистов Минтранса Российской Федерации, объемы российского экспорта энергоносителей и промышленного сырья в страны АТР увеличатся к 2010 году не менее чем в 1,5 раза. Согласно энергетической стратегии России доля АТР в экспорте российской нефти увеличится с 3% в настоящее время до 30% к 2020 году. По прогнозам Центра проблем развития при Госсовете Китайской народной Республики степень зависимости Китая – ведущей экономической державы АТР - от международного энергетического рынка к 2010 году составит по нефти – 58%. В данной связи Китай крайне заинтересован в сотрудничестве с Россией в энергетической области. Перспективным направлением является сотрудничество со странами АТР в транспортной сфере. Прежде всего, оно может быть реализовано путем соединения Транскорейской железной дороги и Транссиба. Азиатский транзит – вывоз товаров из государств АТР на европейский рынок и рынки других регионов является одним из крупнейших в мире и может приносить значительные прибыли.

Большое значение будет иметь расширение сотрудничества со странами АТР в сфере высоких технологий, где России надо приложить большие усилия для коммерционализации своих технологических достижений в соответствии с требованиями мирового рынка.

Важная проблема взаимосвязи внешней политики государства ХХI века и современных международных отношений, которую мы также считаем необходимо рассмотреть, связана с изменением внешнеполитического проблемного поля. Человечество столкнулось в последние десятилетия с глобальными проблемами (экологической, демографической, энергетической, продо­вольственной и другими), которые требуют для своего решения совместных и серьезных усилий всех государств и народов. Например, за последние 500 лет человечество уничтожило 2/3 всех лесов на планете. Этот процесс продолжается и в наше время. Беспрецедентно в современной истории Земли изменился состав её атмосферы. Так за последние сто лет в результате сжигания огромного количества ископаемого топлива и вырубки тропических лесов содержание углекислого газа в атмосфере увеличилось на 1/3.

Эти проблемы на протяжение почти всей истории занимали во внешней политике государств периферийное место или отсутствовали в ней вообще. Так, в 1965 году к двадцатой годовщине ООН эксперты этой организации разработали список мировых проблем, в который не были включены экологическая, энергетическая и многие другие проблемы. В наши дни такие проблемы называют глобальными. На уровне национальной внешней политики государств того времени им также не уделялось должного внимания. В конце прошлого столетия планетарная проблематика прочно вошла в проблемное поле внешней политики большинства государств мира. Можно сделать предположение, что во внешней политике государств ХХI века глобальным проблемам будет придаваться все большее значение.

К примеру, в настоящее время эксперты прогнозируют бурное развитие мировой энергетики в первой половине ХХI–го столетия. По оценкам специалистов в ближайшие пятнадцать лет глобальное энергопотребление может возрасти на одну треть, что представляет собой очень высокий рост. При чём спрос в мире на газ будет опережать спрос на нефть. Так, по мнению аналитиков, к 2020 году потребление газа в мировой экономике может вырасти на 60%, а нефти на 42%. Однако роль нефти в ближайшее десятилетие 2007-2017 годов останется ведущей в мировом энергоснабжении. Из этого источника будет обеспечиваться 40% энергопотребления. Соответственно 28% будет приходится на природный газ, 20% на уголь, 7% на возобновляемые источники и 5% на ядерную энергетику.

В то же время руководство государств – лидеров мировой экономики вынуждено учитывать в своей внешней политике не только ближайшие, но и долгосрочные перспективы развития мировой энергетики. На этом направлении многие прогнозисты предсказывают постепенный переход от нефти к природному газу и начало превращения последнего в главный источник энергии для развития мировой экономики примерно где-то в середине ХХI века.

В глобальной энергетике наряду с рассмотренным выше перераспределением объемов производства энергии по отдельным отраслям будет происходить и перераспределение потребления энергии среди крупнейших регионов мира. Стремительный рост, как мы уже отмечали, демонстрирует Азиатско-Тихоокеанский регион (АТР), где прирост потребностей развивающихся азиатских экономик-гигантов (Китай, Япония, Индия и др.) оцениваются экспертами в 45% от всего грядущего увеличения спроса на энергоносители во всем мире.

Группа экспертов под руководством С.А.Караганова в данной связи обращают внимание на следующее: «Принципиальное значение приобретает геостратегическое противостояние между Китаем и Соединенными Штатами. К 2030 году КНР сравняется с США по объемам импортируемой нефти. При этом китайское руководство ясно осознаёт, что без обеспечения надежными источниками энергоресурсов дальнейший рост экономики станет невозможён. Именно поэтому энергетическая безопасность и поиск новых рынков для Китая становятся вопросом «выживания» как одного из лидеров мировой экономики»⁸⁵. Аналитики также подчеркивают очевидную не заинтересованность американской стороны в усилении китайского присутствия на углеводородном рынке. США проявляют готовность использовать максимум политических и экономических рычагов для того, чтобы не допустить туда нефтегазовые компании Поднебесной.

Не все спокойно и на европейском энергетическом направлении. Это связано с тем, что интересы производителей, транспортировщиков и потребителей энергоресурсов совпадают не во всем. Данные противоречия достаточно часто приводят к конфликтным ситуациям. Например, периодически возникающие, к сожалению, проблемы с установлением справедливых цен на газ и со своевременной оплатой уже осуществленных поставок между Россией и её соседями. Или конфликт интересов в Европейском Союзе между странами с развитыми энергетическими системами (Германия, Франция, Италия, Испания и др.) и государствами со слабой энергетикой.

В данной связи французский эксперт Ж.Сапир пишет, что нельзя понять «политических заявлений о том, что «Европа выиграет, если обойдется без России», а «Европа нуждается в энергетической НАТО». Нравится нам это или нет, но по крайней мере в ближайшие 25 лет России предстоит играть центральную роль на мировых энергетических рынках. Ведь это единственная страна, которая способна осуществлять снабжение всеми видами энергоресурсов -- от нефти до ядерной энергии, и от угля до источников возобновляемой энергии (таких, как биотопливо)»⁸⁶. Таким образом, глобальная энергетическая проблема в ее региональном (европейском) измерении оказывает серьезное влияние на определение основных векторов внешней политики таких серьезных игроков на мировой политической арене как Европейский Союз и Российская Федерация.

В заключение можно сделать вывод о том, что связь между сферой внешней политики государства и системой международных отношений будет возрастать. Причем изменения в этой системе, появление новых факторов мирового развития, интенсификация уже существующих глобальных процессов станут оказывать все большее, а иногда и решающее влияние, на формирование и реализацию внешней политики государства ХХI века. В данной связи внешней политика должна быть направлена не только на защиту национальных интересов государства, но и способствовать формированию благоприятных условий для осуществления позитивных для определенной страны изменений в системе международных отношений. Такая политика должна быть также ориентирована на блокирование негативных тенденций в трансформации системы международных отношений.

Н.М. Мухарямов