Серия исследований по правовой политике и политике защиты

C. Региональное право по вопросам беженцев и региональные правовые акты в области прав человека

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

бет	3/37
Дата	14.07.2016
өлшемі	2.76 Mb.
	#198777
түрі	Пояснительная записка

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 37

C. Региональное право по вопросам беженцев и региональные правовые акты в области прав человека
1.Задержание (содержание под стражей)
46. Региональные документы в области прав человека содержат запреты на незаконное и произвольное задержание и содержание под стражей, аналогичные изложенным выше^⁸⁴. Хотя все они дают гарантию против незаконного или произвольного задержания и содержания под стражей, в Европейской конвенции о правах человека прямо перечислены ситуации, в которых задержание и содержание под стражей может быть оправданным^⁸⁵. Можно, следовательно, предполагать, что любые попытки задержания и содержания под стражей вне этих ситуаций в пределах государств-участников Конвенции не допускаются. Европейский суд, как правило, определяет, придерживается ли государство статьи 5, в два этапа. Во-первых, устанавливается, имело ли место лишение свободы. Если да, то определяется, было ли оно оправдано по одному из перечисленных пунктов и в соответствии с процедурой, предписанной законом.
47. Вопрос о том, имело ли место лишение свободы, рассматривался Европейским судом по правам человека в отношении лиц, ищущих убежища. Суд постановил, что содержание в аэропорту «с соблюдением соответствующих мер предосторожности для данных лиц является приемлемым только для того, чтобы позволить государствам предотвращать незаконную иммиграцию, придерживаясь при этом своих международных обязательств», в частности, по Конвенции 1951 года и ЕКПЧ^⁸⁶. Суд заявил также, что «законное желание государств предотвращать учащающиеся попытки обойти иммиграционные ограничения не должно лишать лиц, ищущих убежища, защиты, предусмотренной этими конвенциями»^⁸⁷. Кроме того, Суд постановил, что «такое содержание не должно продлеваться на чрезмерно длительные сроки, иначе возникнет риск превращения простого ограничения свободы… в лишение свободы. В этой связи следует учитывать тот факт, что данная мера применима не к тем лицам, которые совершили уголовные преступления, а к тем иностранцам, которые, часто опасаясь за свою жизнь, бежали из своей собственной страны»^⁸⁸. Поэтому Суд счел неуместным ссылку Франции на зону ожидания в аэропорту как на «международную зону» и то, что по французским законам заявители еще не въехали на территорию Франции; статья 5 все равно действовала. Кроме того, Суд решил, что одно лишь то, что они могли вернуться в Сирию, транзитную страну, не мешало сделать вывод об ограничении свободы. Суд заявил, что «эта возможность становится теоретической, если ни одна другая страна, предлагающая защиту, сравнимую с защитой, которую они рассчитывают получить в стране, где они просят убежища, не склонна или не готова принять их»^⁸⁹.
2. Другие ограничения свободы передвижения
48. Ряд региональных норм определяет, что именно может быть допустимым ограничением свободы передвижения, предусмотренным в качестве альтернативной задержанию и содержанию под стражей меры. Статья 2 Протокола № 4 к ЕКПЧ, подписанного в 1963 году, предоставляет право на свободное передвижение, весьма похожее на право, зафиксированное в МПГПП. Кроме оснований, перечисленных в пункте 3 статьи 12 МПГПП, в пункте 3 статьи 2 Протокола № 4 к ЕКПЧ содержится прямое упоминание государственной безопасности и предотвращения преступности. Любые ограничения также должны быть «оправдываемыми общественными интересами в демократическом обществе». Как и статья 12 МПГПП, статья 2 Протокола № 4 также ограничена лицами, «законно находящимися» на территории государства-участника.
49. Соответствующее законодательство Европейского Союза, основанное на пукнкте 1 статьи 63 Договора о Европейском Союзе^⁹⁰, также применимо к государствам-членам ЕС. Пункт 1 статьи 7 Директивы Совета Министров ЕС 2003/9/ЕС, устанавливающей минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища, в государствах-членах ЕС^⁹¹, позволяет государствам-членам ЕС ограничивать свободу передвижения всех лиц, ищущих убежища, «назначенным районом», однако такой район «не должен влиять на неотъемлемую сферу частной жизни…», и это ограничение не должно препятствовать использованию других преимуществ упомянутой директивы. Данная директива также позволяет «государствам-членам ЕС принимать решения о проживании лиц, ищущих убежища, исходя из государственных интересов, соображений общественного порядка или, когда необходимо, для быстрой обработки и эффективного отслеживания заявлений этих лиц»^⁹². Верховный Комиссар ООН по делам беженцев выразил обеспокоенность тем, что данное положение допускает «широкие пределы толкования» и отметил, что в местах, куда передвижение заявителей ограничено, должны быть специальные услуги для беженцев: правовая помощь, и, по возможности, национальная или этническая община лиц, ищущих убежища^⁹³.
50. Вышеупомянутая директива ЕС также позволяет государствам-членам ЕС обуславливать материальные условия приема «фактическим проживанием заявителей в конкретном месте»^⁹⁴ и требует, чтобы все лица, ищущие убежища в пределах ЕС, уведомляли национальные власти принимающей их страны о своем текущем адресе и обо всех его изменениях «как можно скорее»^⁹⁵. Пункт 5 статьи 7 этой директивы устанавливает также, что лица, ищущие убежища, могут испрашивать разрешения на временные поездки за пределы района, которым ограничены их передвижения, по личным причинам, состоянию здоровья или семейным обстоятельствам, а также с целью подготовки своего заявления. Для посещения органов власти или суда испрашивать такое разрешение не нужно. Решения по таким запросам «принимаются в индивидуальном порядке, объективно и непредвзято, и в случае отрицательного ответа должны быть указаны его причины». Все государства-члены ЕС, кроме Ирландии и Дании, должны привести свое национальное законодательство и практику в соответствие с этой Директивой до 6 февраля 2005 года^⁹⁶.
51. Пункт 1 статьи 22 Американской конвенции о правах человека 1969 года^⁹⁷ гласит: «Каждый человек, законно находящийся на территории государства-участника, имеет право на передвижение по его территории и на местожительство на ней в соответствии с положениями законодательства». Это право следует толковать с учетом п. 2 статьи 32 этой Конвенции, который устанавливает, что «права каждого лица ограничены правами других лиц, благополучием всех и справедливыми требованиями общего благосостояния в демократическом обществе». Опять-таки, следует отметить, что это право поднимает вопросы касательно «законности» пребывания лица на территории государства.
52. Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 года^⁹⁸ также содержит нормы, относящиеся к ограничениям передвижения и проживания беженцев, которые могут применяться по причинам, очень похожим на основания для выдачи приказа о задержании и содержании под стражей. Эта Конвенция касается всех беженцев, в том числе и тех, которые въезжают «тайно или незаконно»^⁹⁹. Статья 9 этой Конвенции гласит:
«По запросу заинтересованного государства государство, предоставившее лицу статус беженца или убежище, принимает меры для наблюдения за теми политическими беженцами или лицами, получившими убежище, которые являются известными лидерами подрывного движения, а также за теми, в отношении кого есть доказательства их желания вступить в это движение, или для интернирования таких лиц на обоснованное расстояние от своей границы…».
53. Эти требования в высшей степени индивидуализированы^¹⁰⁰. Мексика сделала оговорку к статье 9, а Гватемала уточнила, что она понимает «интернирование» как «просто размещение на некотором расстоянии от границы». На практике более значительные количества беженцев, чем было предусмотрено в 1954 году, имели намерение часто использовать лагеря и поселения, и Межамериканская комиссия пожаловалась, что региональные правовые акты не полностью регулируют такие условия^¹⁰¹.
54. Пункт 1 статьи 12 Африканской хартии прав человека и народов 1982 года^¹⁰² предоставляет каждому право свободно перемещаться и селиться в пределах государства «при условии соблюдения закона». Пункт 6 статьи 11 Конвенции ОАЕ по отдельным вопросам проблем беженцев 1969 года^¹⁰³ предусматривает, что по причинам безопасности страны убежища должны, насколько возможно, селить беженцев на достаточном расстоянии от границы страны их происхождения. Тот принцип, что размещение лиц, ищущих убежища, должно определяться их безопасностью и благополучием, повторяется в нескольких Заключениях Исполнительного комитета УВКБ ООН (например, № 22 1981 года) и в Картахенской декларации 1984 года^¹⁰⁴. Поэтому то, что многие государства приводят соображения национальной безопасности и другие мотивы, касающиеся государственных интересов, для оправдания ограничений на проживание беженцев рядом с границами или в отдаленных сельских районах, выглядит противоречием.

D. Согласованность с другими правами

55. Упомянутые выше статьи 9 и 12 МПГПП – основные положения, регламентирующие права лица в отношении права на свободу и на свободное передвижение по международным правовым актам в области прав человека. Существуют, однако, и другие права, которые прямо или косвенно касаются обращения с задержанными или лицами, подпадающими под другие формы ограничения передвижения. Главные среди них установлены в таких статьях МПГПП, как статья 2 (отсутствие дискриминации), статья 7 (полный запрет пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания), статья 10 (все лица, лишенные свободы, имеют право на гуманное обращение и уважение человеческого достоинства), статьи 17 и 23 (право на неприкосновенность личной жизни и на семейную жизнь)^¹⁰⁵. Что касается детей, то разлучение их с родителями нарушает целый ряд положений Конвенции о правах ребенка^¹⁰⁶. Кроме того, следует упомянуть право на сохранение здоровья и право на достаточный жизненный уровень, закрепленные в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 года^¹⁰⁷.

56. Наряду с тем, что все формы содержания под стражей или ограничений передвижения должны соответствовать нормам, изложенным выше, статья 2 МПГПП дополнительно запрещает дискриминацию в осуществлении прав по данному Пакту. Следовательно, государства не могут задерживать или ограничивать передвижение отдельных групп беженцев на основании, например, их расы, этнической принадлежности или страны происхождения. Этот принцип отвечает общему требованию о том, что любое ограничение должно оцениваться в индивидуальном порядке на постоянной основе.
57. Комитет по правам человека решил, что содержание под стражей лица, ищущего убежища, у которого развивается психиатрическое заболевание в результате длительного иммиграционного содержания под стражей, если при этом государство не принимает необходимых мер для улучшения психического состояния жалобщика, является нарушением статьи 7 МПГПП^¹⁰⁸. Отказ от предоставления лечения, несомненно, подпадает под защиту статьи 7, как самостоятельно, так и в сочетании с другими факторами^¹⁰⁹, или как минимум нарушает статью 10 в отношении права на гуманное обращение. Согласно выводам Комитета, плохие условия содержания под стражей, как то: плохое санитарное состояние помещений, отсутствие постельных принадлежностей, холодные полы и (или) переполненность помещения, вызывают нарушения статьи 7, обычно в сочетании с некоторой формой физического насилия^¹¹⁰ или, как вариант, отдельно или вместе в соответствии со статьей 10^¹¹¹. Некоторые жалобщики также заявляли, что разлучение с членами семьи в ожидании высылки или после нее является нарушением статьи 7 МПГПП. Хотя КПР полностью не исключил этого, кажется более вероятным рассматривать данный случай по статье 10^¹¹². Вероятно, можно было бы использовать аналогичные аргументы для утверждения о том, что разлучение с членами семьи в течение длительных периодов содержания под стражей может быть некоторой формой жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, а не только нарушением статей 17 и (или) 23, хотя это, насколько автору известно, не проверялось. Опять-таки, следует заметить, что альтернативные задержанию и содержанию под стражей меры, предполагающие ограничения свободы передвижения, должны сообразовываться с этими другими нормами в области прав человека так же полно, как и любое лишение свободы.

E. Специальные меры правовой защиты детей
58. Лица, не достигшие возраста восемнадцати лет, пользуются выгодами вышеизложенных прав, которые действуют для взрослых, и имеют право пользоваться этими правами. Кроме того, международными правовыми актами в области прав человека введен ряд прав специально для детей, которые учитывают особую их уязвимость. В частности, первоочередное внимание всегда уделяется «как можно лучшему обеспечению интересов ребенка»^¹¹³. Это означает, что даже в тех случаях, когда действуют описанные выше условия для ограничения прав ребенка, следует задать вопрос о том, служит ли ограничение данного права (прав) как можно лучшему обеспечению интересов ребенка. Что касается задержания и содержания под стражей детей, в Руководстве УВКБ ООН по задержанию и содержанию под стражей установлено, что «несовершеннолетние лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и содержанию под стражей».
59. Что касается лишения свободы, то Конвенция о правах ребенка 1989 года (КПР)^¹¹⁴ гласит, что лишение детей свободы может применяться только в качестве «крайней меры» и на как можно более короткий период времени^¹¹⁵. Это требует, чтобы перед окончательным решением о полном лишении свободы были изучены все возможные альтернативные меры, в том числе безусловное освобождение. В случаях, когда ребенок лишен свободы, он имеет право на немедленный доступ к правовой и другой соответствующей помощи, право оспаривать законность лишения свободы перед судом или иным компетентным, независимым и беспристрастным органом, а также право на неотложное принятие ими решений^¹¹⁶. Сфера действия этих положений не ограничена несовершеннолетними, оказавшимися без сопровождения или разлученными с семьей, а охватывает всех детей.
60. Сложные вопросы возникают там, где принимается решение о задержании и содержании под стражей одного или обоих родителей ребенка. Как и во всех случаях, касающихся детей, первостепенное значение имеет как можно лучшее обеспечение их интересов. Можно поспорить, что решения о задержании и содержании под стражей взрослых лиц, ищущих убежища, которые прибывают с детьми, следует принимать только в исключительных обстоятельствах, поскольку должны уравновешиваться последствия для других прав, в том числе для прав их детей. Любое решение о разлучении ребенка с родителями против его воли должно предполагать возможность судебного пересмотра^¹¹⁷. Любой судебный пересмотр должен быть эффективным, то есть суд должен иметь полномочия на вынесение решения об освобождении или воссоединении. Кроме того, любой ребенок, отданный на попечение с целью ухода, имеет право на периодическую оценку предоставленного ему лечения и всех иных обстоятельств, связанных с таким попечением^¹¹⁸.
61. Кроме того, п. 2 статьи 22 КПР требует, чтобы разлученные с семьей дети, ищущие убежища, пользовались всеми мерами защиты, предусмотренными в КПР для детей, лишенных семейного окружения. Если ребенок временно или постоянно лишен семейного окружения или в своих собственных интересах не может оставаться в таком окружении, он имеет право на особую защиту и помощь^¹¹⁹.
62. Проблемы защиты, связанные с вопросом торговли детьми, затрагиваются во многих частях этого исследования. В частности, в КПР есть ряд положений, которые требуют от государств принятия всех необходимых законодательных, административных, социальных и просветительских мер с целью защиты детей от всех форм насилия и эксплуатации^¹²⁰.
F. Аналогичные нормы для мер, не связанных с лишением свободы, в сфере уголовного правосудия
63. Многие обязательные для соблюдения нормы в области прав человека отражены в содержании Минимальных стандартных правил ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением («Токийские правила»)^¹²¹, которые являются наиболее полным изложением принципов, относящихся к мерам, не связанным с лишением свободы, в сфере уголовного правосудия. На данный момент эквивалентного набора правил касательно альтернативных мер в сфере иммиграции или убежища нет, хотя Токийские правила – инструктивные по аналогии. Это, однако, не должно скрывать тот факт, что очень немногие содержащиеся под стражей лица, ищущие убежища, совершили какие-либо другие преступления, кроме нарушений национального иммиграционного законодательства. Санкции, налагаемые на лиц, ищущих убежища, за такие нарушения могут противоречить статье 31 Конвенции 1951 года.
64. Пункт 3.6 Токийских правил гласит, что лицо, против которого применена мера, не связанная с лишением свободы, имеет право подать запрос или жалобу относительно этой меры. Правила 3.9─3.12 требуют, чтобы надзор не осуществлялся так, чтобы он причинял беспокойство объекту меры, не связанной с лишением свободы, угрожал его достоинству или посягал на личную жизнь его самого или его семьи. Методы надзора, при которых правонарушители рассматриваются исключительно как объекты контроля, применяться не должны. Технику наблюдения нельзя использовать без ведома лица, а для осуществления наблюдения не следует привлекать третьи стороны, кроме надлежащим образом уполномоченных добровольцев^¹²².
65. Часть 7 Токийских правил относится к «докладам о социальном обеспечении», которые составляются на отдельных правонарушителей и содержат информацию о правонарушениях, совершенных данным лицом, и о его нынешних правонарушениях, чтобы в каждом конкретном случае можно было рассмотреть уместность альтернативной меры^¹²³. Пункт 10.3 гласит, что не только задержание (содержание под стражей), но и «порядок надзора… следует периодически пересматривать и при необходимости корректировать». В комментарии к этому правилу добавлено, что важный элементом являются личные взаимоотношения между лицом, осуществляющим надзор, и правонарушителем. Надзор описывается как «высококвалифицированная работа», сочетающая в себе функцию контроля и функцию социального обеспечения. «Задача по надзору может частично делегироваться или поручаться по договору общественным группам или добровольцам», а правомочия по закону остаются за органами государственной власти.
66. Пункт 12.3 Токийских правил относится к качеству информации, предоставляемой лицу, который является объектом меры, не связанной с тюремным заключением. Отмечается, что четко разъясненные обязательства быстрее будут выполнены. Пункт 14.3 гласит: «Если мера, не связанная с тюремным заключением, окажется неэффективной, то это не должно автоматически приводить к применению меры, связанной с тюремным заключением». В комментариях говорится, что мелкое правонарушение может быть урегулировано хорошим надзирателем и что следует учитывать такие факторы, как то: имеет ли место несоблюдение правил на раннем этапе или же после некоторого периода времени, в котором правонарушитель полностью соблюдал правила. Следует также принимать во внимание факторы, находящиеся вне контроля правонарушителя.
67. Пункт 15.1 включает заявление о добросовестной практике в отношении мер, альтернативных тюремному заключению в сфере уголовного правосудия, в частности: «Политика набора персонала должна учитывать национальную политику квотного набора и отражать разнообразие правонарушителей, подлежащих надзору». Правило 17 поощряет участие общественности в осуществлении мер, альтернативных задержанию; кроме того, отмечается, что одним из ресурсов могут быть «этнические организации». В правиле 19 аналогичным образом описывается роль добровольцев, которые рассматриваются как работающие от имени государства и поэтому нуждающиеся в подготовке, общественном признании и возмещении понесенных ими расходов. Пункт 18.1 предполагает, что правительство должно позитивно смотреть на вопрос финансирования неправительственных механизмов обеспечения освобождения содержащихся под стражей лиц. Правило 20 поощряет исследования и экспериментальные проекты в данной области, а правило 21 подчеркивает важность оценки. Все эти соображения в равной, если не в большей, степени относятся к поиску альтернативных задержанию и содержанию под стражей мер для лиц, ищущих убежища.
G. Выводы
68. Региональные и международные нормы в совокупности предоставляют ряд мер защиты в отношении как задержания и содержания под стражей, так и менее серьезных форм ограничений свободы передвижения лиц, ищущих убежища, и беженцев, причем многие из последних используются как альтернативные задержанию и содержанию под стражей.
69. Условия, в которых международное право допускает применение задержания и содержания под стражей, изложены в статье 9 МПГПП. Это положение запрещает произвольное задержание и содержание под стражей. Оно действует для всех лиц независимо от их статуса. Жесткие ограничения свободы передвижения, равнозначные лишению свободы, могут подпадать под действие статьи 9. Чтобы задержание и содержание под стражей не нарушало это положение, оно должно:

а) быть санкционировано законом;

b) быть обоснованным и необходимым во всех обстоятельствах (в том числе быть соразмерным и недискриминационным);

c) подлежать периодическому пересмотру;

d) подлежать судебному пересмотру.
70. Рассмотрение альтернативных, не связанных с лишением свободы мер является непременным условием удовлетворения принципа необходимости в отношении законного задержания и содержания под стражей.
71. Кроме того, условия содержания под стражей лиц, лишенных свободы, должны соответствовать нормам в области прав человека. Далее, если лицо задержано произвольно, оно имеет право на компенсацию в соответствии с п. 5 статьи 9 и п. 3 статьи 2 МПГПП.
72. Право на свободное передвижение согласно международным нормам в области прав человека закреплено в статье 12 МПГПП. Это положение охватывает лиц, законно находящихся на территории государства-участника МПГПП. Оно касается лиц, признанных беженцами, и можно утверждать, что лица, ищущие убежища, допущенные на территорию государства в целях подачи ходатайства о предоставлении убежища или зарегистрировавшие свое ходатайство, также «законно находятся» на территории государства. Об этом говорится в статье 31 Конвенции 1951 года, которая запрещает налагать взыскания на беженцев и лиц, ищущих убежища, за их незаконный въезд или незаконное пребывание.
73. Согласно международным правовым актам в области прав человека любое ограничение, наложенное на свободу передвижения лиц, законно находящихся в пределах территории государства (в том числе лиц, ищущих убежища), должно:

a) быть предусмотрено законом;

b) быть необходимым на одном из предписанных оснований (т.е. для охраны государственной безопасности, общественного порядка (ordre public), здоровья или нравственности населения или прав и свобод других) и быть соразмерным этой законной цели;

c) не вызывать нарушения других прав, в частности, не предполагать пытки, жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание, не нарушать право на сохранение здоровья или право на семейную жизнь;

d) не быть дискриминационным.
74. Любое ограничение свободы передвижения, наложенное на лиц, ищущих убежища, которые не являются законно находящимися на территории государства, в соответствии с п. 2 статьи 31 Конвенции 1951 года должно:

a) быть предусмотрено законом;

b) быть необходимым;

c) не быть дискриминационным;

d) применяться только до тех пор, пока статус такого лица не будет урегулирован или пока оно не получит право на въезд в другую страну.
75. Существует очень незначительное реальное различие в защите, предусмотренной п. 3 статьи 12 МПГПП и п. 2 статьи 31 Конвенции 1951 года, учитывая, что термин «необходимое» в отношении последнего обыкновенно рассматривается как обозначающий одно из исключений, перечисленных в первом, а также в других положениях МПГПП.
76. Альтернативные меры, которые ограничивают свободу передвижения лиц, признанных не нуждающимися в международной защите, должны также удовлетворять определенным юридическим требованиям, хотя законная цель такого ограничения будет отличаться от законной цели ограничения передвижения лица, ищущего убежища. Поскольку нормы, касающиеся задержания и содержания под стражей, действуют для всех лиц независимо от их статуса, они действуют и для получивших отказ лиц, ищущих убежища. Что касается других форм ограничений свободы передвижения, то из прецедентного права, вероятно, следует, что защитные меры, предусмотренные статьей 12 МПГПП, в общем случае не действуют для получивших отказ лиц, ищущих убежища, но действуют в случае, когда лицу разрешено оставаться в принимающем государстве потому, что это государство не может привести в исполнение приказ о высылке или депортации. Как следствие, любые ограничения должны быть оправданы в соответствии с одним из оснований, перечисленных в п. 3 статьи 12^¹²⁴.
77. Все меры, альтернативные задержанию и содержанию под стражей лиц, ищущих убежища, независимо от того, ограничивают ли они свободу передвижения или нет, должны соответствовать широкому кругу других норм в области прав человека, относящихся, например, к гуманным стандартам обращения с детьми и защиты детей. В международном праве все больше признается принцип, согласно которому государства связаны многими из этих обязательств независимо от того, реализуется ли альтернативная задержанию и содержанию под стражей мера в пределах их территории или вне ее, когда речь идет о лице, находящемся в пределах компетенции или эффективного контроля данного государства-участника^¹²⁵.
78. Существуют также международные нормы, относящиеся к альтернативным задержанию и содержанию под стражей мерам в области уголовного правосудия, которые упоминаются здесь с целью поиска аналогичных указаний – например, Токийские правила, п. 3 статьи 9 МПГПП^¹²⁶ и п. 4 статьи 40 КПР.

жүктеу/скачать 2.76 Mb.

Достарыңызбен бөлісу:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 37