В. Е. Сазонов Государственно-частное партнерство Гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты Москва
§ 2.26. Классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства и моделей государственно-частного партнерства
жүктеу/скачать 3.07 Mb.
|
| § 2.26. Классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства и моделей государственно-частного партнерства
Проведенный многоуровневый сравнительно-правовой анализ опыта 50 государств (включая Россию) – Австралии, Австрии, Азербайджана, Аргентины, Беларуси, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Гватемалы, Германии, Гондураса, Греции, Дании, Египта, Замбии, Ирландии, Испании, Италии, Казахстана, Канады, Кении, Китая, Колумбии, Кыргызстана, Латвии, Маврикия, Мальты, Мексики, Нидерландов, Новой Зеландии, Пакистана, Перу, Польши, Португалии, России, Румынии, Сербии, Словении, США, Танзании, Украины, Уругвая, Франции, Хорватии, Чехии, Чили, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи, Японии – в сфере правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства (по части данного перечня государств проведенный автором анализ частично отражен в настоящей главе исследования)1367 дал необходимые и достаточные основания для вывода о полиморфности (многообразии) форм, моделей и механизмов государственно-частного партнерства и моделей нормативного правового обеспечения государственно-частного партнерства, а также для формулирования авторской классификации моделей правовых режимов государственно-частного партнерства по критерию структуры правового обеспечения государственно-частного партнерства: 1) модель, характеризуемая отсутствием профильных комплексных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства; проекты в этой области регулируются общим законодательством, в том числе актами о государственных закупках (Австрия, Казахстан1368, Мальта, Нидерланды, Швейцария); 2) модель минимального сбалансированного правового регулирования отдельных аспектов государственно-частного партнерства (в том числе – концессий) посредством совокупности отраслевых нормативных правовых актов при отсутствии специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства (модель специального законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики) (Азербайджан, Беларусь1369, Великобритания1370, Германия, Дания, Испания, Италия, Китай1371, Новая Зеландия, Чехия1372, Чили, ЮАР); 3) модель, характеризуемая наличием специального комплексного профильного нормативного правового акта (актов) в области государственно-частного партнерства (модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики), при этом степень полноты и детализации правового регулирования в таком акте различается в разных государствах (Австралия, Аргентина, Бельгия, Бразилия1373, Гватемала1374, Гондурас1375, Греция1376, Египет1377, Замбия1378, Ирландия, Канада, Кения1379, Колумбия1380, Кыргызстан1381, Латвия1382, Маврикий1383, Мексика, Пакистан, Перу1384, Польша1385, Португалия, Россия, Румыния1386, Сербия1387, Словения1388, США, Танзания1389, Украина1390, Уругвай1391, Франция, Хорватия1392, Южная Корея1393, Япония1394). Эта модель имеет разновидности: 3.1) модель, предусматривающая наличие только на центральном (федеральном, если федерация) уровне специального профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Гватемала, Греция, Египет, Замбия, Ирландия, Кения, Колумбия, Кыргызстан, Латвия, Маврикий, Перу, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Словения, Танзания, Украина, Уругвай, Франция, Хорватия, Южная Корея, Япония); 3.2) модель, предусматривающая наличие одновременно на центральном (федеральном) и на региональном уровнях специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства и обеспечивающих актов (Аргентина, Бразилия, Канада1395, Мексика, Пакистан1396, США1397); 3.3) модель, предусматривающая наличие только на региональном уровне специальных профильных нормативных правовых актов в области государственно-частного партнерства (Австралия, Бельгия, Россия); 4) модель, характеризуемая определенной редундантностью (избыточной множественностью, перенасыщенностью) законодательных актов в области государственно-частного партнерства. Примером является Бразилия, где многочисленные акты о государственно-частном партнерстве на уровне регионов дублируют федеральное законодательство, не привнося по большей части чего-то существенно нового, при этом действуют свои нормативные правовые акты о государственно-частном партнерстве еще и на муниципальном уровне, а в совокупности все они не обеспечивают ожидаемой от такого объема норм эффективности. Проведенный нами сравнительно-правовой анализ зарубежного законодательства в корреспонденции со сравнительным анализом практики реализации государственно-частных партнерств в вышеуказанных государствах, полученные результаты такой эмпирической проверки дали необходимые и достаточные основания для вывода о том, что мера (полнота) правовой обеспеченности регулирования отношений государственно-частного партнерства в конкретном государстве нелинейно коррелирует с уровнем практического развития, масштабами применения и объемами финансирования государственно-частных партнерств в таком государстве. Отсутствие специального комплексного профильного нормативного правового акта в области государственно-частного партнерства, как свидетельствует практика, не является существенным фактором, однозначно и безусловно негативно влияющим на реализацию и развитие государственно-частного партнерства. Результаты осуществленной нами эмпирической проверки дают необходимые и достаточные основания также для нижеследующих выводов. Практически во всех государствах, чей опыт правового обеспечения государственно-частного партнерства был нами детально или частично исследован, наиболее развитым в структуре законодательства о государственно-частном партнерстве является сегмент правового регулирования концессии. Модель унифицированного специального законодательства, регулирующего отношения государственно-частного партнерства во всех сферах экономики, имеет как достоинства, так и недостатки – по сравнению с моделью законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики. Так, преимуществом является, несомненно, универсальность норм такого законодательства (для первой из этих двух моделей), поскольку правовая природа такого рода взаимоотношений в целом одинакова и некоторые существенные вопросы, например, правила заключения договоров о государственно-частных партнерствах, применительно ко всем сферам, схожи. Однако все же применение государственно-частных партнерств в разных сферах имеет свои особенности, которые нельзя не учитывать. Например, к отношениям, которые достаточно проблематично эффективно урегулировать принятием универсального законодательства, можно отнести отношения, связанные с различными техническими стандартами и стандартами безопасности в различных отдельных сферах. Основным недостатком такой модели унифицированного правового регулирования отношений государственно-частного партнерства является неизбежное в этом случае отсутствие необходимой гибкости законодательства, которое особенно остро чувствуется при применении общих правовых норм к отношениям по реализации конкретных проектов государственно-частного партнерства органами публичной власти на разных уровнях и в разных сферах общественных отношений. Преимуществом модели законодательства, дифференцированно регулирующего отношения государственно-частного партнерства в некоторых отдельных сферах экономики, является его потенциально более высокое стимулирующее воздействие, способствующее созданию конкурентных рынков. А также эта модель позволяет создать потенциально более эффективные гарантии обеспечения публичных интересов и механизмы государственного контроля за надлежащей реализацией проектов. Компромиссом в данном случае является оптимальное сочетание указанных двух моделей правового регулирования. Тенденция использования модели общего законодательства, регулирующего реализацию института государственно-частных партнерств в целом, наблюдается в тех государствах, где относительно недавно начали применять государственно-частное партнерство и где законодательство на этот счет принято так же недавно и находится на стадии становления. Напротив, страны, в которых уже устоялась практика реализации государственно-частного партнерства (Австралия, Великобритания, США, ЮАР), все реже принимают универсальное законодательство в сфере государственно-частного партнерства. ***** Обоснованно также выделить встречающуюся в научной литературе классификацию (№ 2) укрупненных моделей по основанию степени полноты системной организации государственно-частного партнерства (степени полноты сотрудничества): – операторская модель, в рамках которой, например, на частного партнера частично или в полном объеме возложена ответственность за обеспечение предоставления сервисно-инфраструктурных услуг, при этом с пользователей указанных услуг или объектов инфраструктуры взимаются денежные сборы в качестве платы за пользование, эти сборы поступают государственному партнеру, который, в свою очередь, выплачивает частным партнерам вознаграждение за предоставление указанных услуг; при этом гарантии предоставления услуг или возможностей пользования инфраструктурой обеспечиваются государственным партнером, большая часть рисков (или все риски) и ответственность, связанная с ними, возлагаются на частного партнера; – концессионная модель, предусматривающая прямой контакт частного партнера с пользователями (потребителями) сервисно-инфраструктурных услуг, включая самостоятельное непосредственное взимание денежных сборов с пользователей; – модель контракта жизненного цикла, предусматривающая, что частный партнер отвечает за все этапы создания и эксплуатации объекта, включая качество обеспечиваемых объектом услуг на протяжении всего периода времени эксплуатации объекта, указанного в контракте; – модель сотрудничества, предусматривающая создание совместных предприятий заинтересованными сторонами государственного и частного секторов. ***** На основе идей фирмы «Deloitte & Touche LPP» может быть также выделена классификация (№ 3) моделей по основанию степени инновационности организации государственно-частного партнерства: 1) ординарная модель государственно-частного партнерства. К данной модели относятся подавляющее большинство моделей государственно-частного партнерства (BOT, BOOT, обратный BOOT, BBO, BOO, BLOT, DBFO, DBFT, DBF, DBO, DBOOT и т.д.), реализуемых практически во всех государствах мира. В соответствии с традиционной схемой – с этой моделью – большая часть потенциальных рисков, таких, как риски, связанные с перерасходами и задержками сроков при осуществлении строительства объекта инфраструктуры, лежит на частном секторе; 2) модель государственно-частных партнерств со сниженными рисками. В соответствии с указанной моделью государственно-частного партнерства, решение о передаче риска тому или иному партнеру основывается главным образом на том, какой партнер имеет возможности осуществить более эффективное управление такими рисками, а также справиться с финансовыми последствиями. В результате в некоторых случаях соотношение качества и стоимости может быть улучшено за счет снижения совокупного риска, возлагаемого на частного партнера, по сравнению с ординарной моделью1398. Данная модель имеет примеры реализации в Великобритании; 3) модель конкурентного партнерства. Данная модель направлена на демпфирование недостатков и рисков потери государственным партнером существенных выгод вследствие того, что проект реализуется одним частным партнером на протяжении всего срока осуществления партнерства в случае, если предполагаемое качество каких-либо услуг, по мнению государственного партнера, не отвечает заявленной цене и данные работы выполняются привлекаемой исключительно для осуществления данной деятельности третьей стороной. В соответствии с моделью конкурентного партнерства, совместных предприятий для реализации проектов создается несколько, при этом они действует на конкурентной основе относительно друг друга, и существует возможность перераспределения обязанностей между ними после того, как уточняется предполагаемая производительность и качество тех или иных работ. Описанная модель реализуется, в частности, в Великобритании и в США (данная модель, к примеру, была успешно использована в частном секторе Банка Bank of America в размещении аутсорсинговых контрактов по содержанию местных филиалов)1399; 4) модель альянса. Основная идея данной модели заключается в устранении всякой состязательности и рассогласованности отношений и обеспечении совместной деятельности сторон в целях реализации проекта. Ключевым моментом в данном случае является то, что основное внимание уделяется обеспечению совпадения конечных результатов проекта с заданными искомыми параметрами (заданными на этапе проектирования), а также упрощению процедур по управлению рисками. Использование этой модели оправданно и эффективно в тех случаях, когда не совсем ясно, какие именно будущие технические характеристики объекта инфраструктуры возможны в конкретном случае, а также невозможно конкретно предопределить некоторые отдельные моменты осуществления государственно-частных партнерств заранее, например, из-за каких-либо событий, в том числе, политических, которые могут повлиять на реализацию проекта1400. Данная модель имеет примеры реализации в Великобритании; 5) модель поэтапного партнерства (модель последовательных дополнительных партнерств). Данная модель сходна в некоторой степени с моделью альянса, но при этом проекты могут быть реализованы в несколько этапов, как бы последовательных волн. Данная модель подразумевает заключение рамочного соглашения государственного партнера с частным партнером, который осуществляет обеспечение необходимой инфраструктуры и предоставление услуг от имени государственного сектора. Государственный партнер имеет право прекращать реализацию конкретных проектов либо изменять способы реализации и привлекать иных частных партнеров в тех случаях, когда неопределенные на предыдущих этапах условия проясняются, становятся определенными либо если результаты выполнения этапа проекта существенно не удовлетворяют требованиям контракта. Применение данной модели позволяет избежать заключения долгосрочных договоров о государственно-частных партнерствах в тех случаях, когда указанные в договорах масштабы и сроки реализации проектов могут в дальнейшем оказаться избыточными1401. Данная модель имеет примеры реализации в Великобритании; 6) модель интегратора. Данная модель обеспечивает действительно оптимальное конкурентное стимулирование на протяжении всего периода реализации проекта и предполагает выполнение одним из частных партнеров роли стратегического партнера, «интегратора», обеспечивающего развитие проекта и берущего на себя значительную часть риска, который, при этом отделен от непосредственной реализации проекта и принимает минимальное участие в непосредственном оказании услуг. То есть, обобщая, можно сказать, что «интегратор» в основном осуществляет руководство реализацией проекта и координирование деятельности всех прямых исполнителей, в некоторых случаях принимая непосредственное участие в реализации только первых этапов проекта1402. Данная модель имеет примеры реализации в Великобритании. Следует отметить, что по вышеприведенной классификации № 3 модели со второй по шестую являются более «гибкими», представляя собой более развитые формы института государственно-частного партнерства, нежели первая модель. Распространенность той или иной модели – по всем трем выше представленным классификациям – в различных странах зависит от уровня их экономического развития, от современных политико-экономических условий, от длительности истории привлечения частного сектора к реализации функций государства, имеющих особое социальное значение, в соответствии с публичными интересами (например, в Японии, Бразилии, Франции, Мексике или Испании эта история насчитывает по нескольку веков) и от удачности опыта такого привлечения. В качестве примера Оле Хелби Петерсен приводит сравнение опыта в данной сфере таких стран, как Дания и Ирландия, которое могло бы быть интересным в силу сходства государственной политики, реализуемой в этих странах на ранних этапах, и колоссальных различий в правовом регулировании и государственном управлении государственно-частными партнерствами в дальнейшем. Такого рода сотрудничество государственного сектора с частным в Дании в целом поддерживается не так существенно, как в Ирландии, где на настоящий момент существует гораздо более проработанное законодательство и государственная политика, проводимая в данной сфере, чем в Дании. Это обусловлено тем, что в Дании с развитой государственной инфраструктурой и достаточным количеством государственных ресурсов привлечение частного финансирования к участию в обеспечении инфраструктуры и предоставлению услуг было на тот момент даже избыточным, лишним, в отличие от Ирландии, на территории которой государственно-частные партнерства позволили решить ряд проблем, связанных с недостаточностью обеспеченности инфраструктурой1403. Если говорить о совсем уж укрупненных моделях, то в научной литературе выделяют две таких модели: – контрактное государственно-частное партнерство; – институциональное государственно-частное партнерство. М.А. Дерябина выделяет следующие формы: 1) контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике государственно-частного партнерства считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах. Как правило, контракты с государственным или коммунальным органом являются для частного предпринимателя очень привлекательным бизнесом, так как помимо престижа гарантируют ему устойчивый рынок и доход, а также возможные льготы и преференции; 2) аренда в ее традиционной форме (договора аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование на определенных договором условиях и за определенную плату. Традиционные договоры аренды предполагают возвратность предмета арендных отношений, причем правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества; 3) концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, особенность которой заключается в том, что государство (или муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, управомочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении1404. Проекты, реализуемые с помощью государственно-частного партнерства, могут быть классифицированы по основанию источника вознаграждения (дохода) частного партнера по трем основным типам: – проекты с внутренней самостоятельной способностью генерировать доходы за счет получения платежей от пользователей. Перспективные коммерческие доходы таких проектов направлены на то, чтобы частный сектор смог полностью компенсировать осуществленные им инвестиционные вложения в течение срока концессии. В проектах этого типа участие государственного сектора ограничивается определением условий, необходимых для проекта, принятием на себя ответственности за начальные этапы планирования, утверждения, объявления конкурсов на участие в концессиях и обеспечение процедурной помощи посредством выдачи разрешений; – проекты, где частный партнер непосредственно обеспечивает предоставление услуг в области государственного управления в сферах общественных работ (тюрьмы, больницы, школы), управляет предоставлением этих услуг, получая взамен вознаграждение исключительно (или преимущественно) за счет выплат, предоставляемых правительством на коммерческой основе; – проекты, которые требуют финансирования со стороны органов публичной власти, поскольку доходы от поступления платежей от пользователей недостаточны для получения адекватной финансовой отдачи, но реализация этих проектов создает значительные положительные внешние эффекты с точки зрения социальных благ, индуцируемых инфраструктурой, что и оправдывает предоставление государственного или муниципального финансирования1405. По другим критериям классификации (в зависимости от содержания и объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ) выделяют следующие модели государственно-частного партнерства (международная классификация)1406: ● модель «Строительство – эксплуатация/управление – передача» («Build – Operate – Transfer» (BOT)) используется, главным образом, в концессиях и предусматривает со стороны частного партнера проектирование, финансирование и строительство за свой счет нового инфраструктурного объекта на основе долгосрочного концессионного соглашения и эксплуатацию этого объекта в течение определенного периода (достаточного для окупаемости вложенных средств), по истечении которого указанный объект возвращается государственному партнеру (данная модель охватывает модели BOOT и BLOT с единственным отличием – по форме собственности объекта); концессионер получает правомочие эксплуатации/управления, но не владения объектом, собственником которого является государство; ● модель «Строительство – владение – эксплуатация – передача» («Build – Own – Operate – Transfer» (BOOT)), предусматривающая получение частным партнером прав на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию сооружения, включая взимание платы за использование, в течение определенного периода, по истечении которого право собственности возвращается государству; в этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения инфраструктурным объектом в течение указанного периода; ● модель «Обратный BOOT», предусматривающая, что государственный партнер финансирует и осуществляет строительство инфраструктурного объекта, после чего передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность; ● модель «Строительство – передача – эксплуатация/управление» (Build – Transfer – Operate» (BTO)), предусматривающая строительство (частично или полностью) частным партнером инфраструктурного объекта по согласованному с государственным партнером плану, по завершении строительства инфраструктурный объект передается государственному партнеру; после приема объекта государством он переходит в управление частного партнера, но без передачи ему права владения (срок соглашения должен быть достаточным, чтобы частный партнер смог окупить свои вложения); по истечении оговоренного контрактом периода государственный партнер берет управление объектом на себя, либо перезаключает контракт с указанным частным партнером (или управляющей организацией), либо вправе заменить партнера; ● модель «Приобретение – строительство – эксплуатация/управление» («Buy – Build – Operate» (BBO)), предусматривающая передачу государственного имущества частному партнеру на условиях модернизации этого имущества и его эксплуатации в течение определенного периода времени, государственный контроль – в течение действия соглашения; ● модель «Строительство – владение – эксплуатация/управление» («Build – Own – Operate» (BOO)), предусматривающая, что созданный инфраструктурный объект по истечении срока соглашения не передается государственному партнеру, а остается в распоряжении частного партнера, то есть собственником инфраструктурного объекта после его возведения становится частный партнер; частный партнер финансирует, осуществляет строительство, владение и эксплуатацию инфраструктурного объекта или оказывает инфраструктурные или иные публичные услуги на основе пожизненного владения или аренды; государство наделено регулирующими полномочиями; ● модель «Строительство – аренда – эксплуатация – передача» («Build – Lease – Operate – Transfer» (BLOT)), предусматривающая получение частным партнером франшизы на финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию арендуемого инфраструктурного объекта, включая взимание платы с потребителей услуг, в течение определенного периода аренды, внося рентную плату; ● модель «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация/управление» («Design – Build – Finance – Operate» (DBFO)), предусматривающая проектирование, финансирование, строительство и эксплуатацию частным партнером нового инфраструктурного объекта на основе и в течение определенного периода долгосрочной аренды (собственником при этом остается государство), по истечении которого частный партнер передает указанный объект государственному партнеру; источником дохода для частного партнера является плата от пользователей инфраструктурного объекта, иногда с государства взимается арендная плата («скрытая оплата»), когда за пользование объектом платят не реальные потребители, а государство (например, за проезд по платной магистрали); за рубежом наиболее часто используется для строительства платных дорог; ● модель «Разработка – строительство – финансирование – поддержка» (Design – Build – Finance – Maintain (DBFM)) – модель, предполагающая несколько более широкое, нежели предыдущая модель, участие частного партнера в эксплуатации объекта (дополнительно предусмотрена более широкая «поддержка»); ● модель «Разработка – строительство – финансирование – передача» («Design – Build – Finance – Transfer» (DBFT)), являющаяся, по сути, подвидом модели DBFO; ● модель «Проектирование – строительство – финансирование» («Design – Build – Finance» (DBF)), являющаяся, по сути, подвидом модели DBFO; функции оператора берет на себя государство; ● модель «Проектирование – строительство – управление», или «модель оператора» («Design – Build – Operate» (DBO)), предусматривающая ответственность частного партнера за проектирование, строительство и эксплуатацию инфраструктурного объекта, создание которого финансируется государственным партнером и который остается в собственности государственного партнера; ● модель «Строительство – эксплуатация/управление – обслуживание – передача» («Build – Operate – Maintain – Transfer» (BOMT)), предусматривающая специальный акцент на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов; ● модель «Проектирование – строительство – владение – эксплуатация/управление – передача» («Design – Build – Own – Operate – Transfer» (DBOOT)), предусматривающая ответственность частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование; ● модель «Проектирование – строительство» («Design – Build» (DB)), предусматривающая осуществление частным партнером проектных работ и строительства (за оговоренную контрактом сумму вознаграждения) инфраструктурных объектов на основе строительного контракта немедленной эксплуатации для удовлетворения запросов государственного сектора на услуги, часто оказываемые по фиксированной стоимости; на частного партнера возлагается ответственность за проектирование и осуществление всех строительных работ и работ, связанных с запуском объекта, на частного же партнера возлагаются все риски, связанные с данными видами деятельности; государственный партнер несет ответственность за финансирование, управление и эксплуатацию инфраструктурного объекта; при этом риск за перерасход передается частному сектору; в силу особенности данного типа соглашений, их не всегда относят именно к одной из разновидностей государственно-частных партнерств, называя такие отношения контрактами на выполнение государственного заказа; в рамках данной модели иногда выделяют модель «Проектирование/строительство с гарантией», предусматривающую гарантирование частным партнером определенного уровня качества созданного инфраструктурного объекта с изначально заданными показателями; ● модель «Участие в финансировании» («Finance Only»), предусматривающая, что частный партнер (компания по оказанию финансовых услуг) финансирует проект напрямую или посредством различных механизмов, таких, как долгосрочная аренда или выпуск ценных бумаг (облигаций); ● модель «Право на эксплуатацию» («Operation License»), предусматривающая получение частным партнером права (лицензии) на производство и предоставление публичной услуги в течение определенного периода (часто используется в проектах по информационным технологиям (ИТ)); ● модель «Контракт на эксплуатацию и обслуживание» («Operation & Maintenance Contract» (O & M), иначе – «Оperations and Maintenance Concession» (O & M Concession)), обычно используемая с целью организации эксплуатации существующих инфраструктурных объектов и предусматривающая эксплуатацию частным партнером в соответствии с условиями контракта в течение определенного периода принадлежащего государственному партнеру имущества, при этом право собственности на имущество сохраняется за государственным партнером; может быть существенный круг аспектов по обслуживанию и управлению объектом; частный партнер получает фиксированное вознаграждение или вознаграждение на основе стимулирующей «плавающей шкалы», когда размеры выплат зависят от уровня и качества обслуживания инфраструктурного объекта или качества оказания инфраструктурных услуг; в силу особенности данного типа соглашений, их не всегда относят именно к одной из разновидностей государственно-частных партнерств, называя контракты сервисными или контрактами на обслуживание; ● модель «Долгосрочная аренда/лизинг» («Long Term Lease» (LTL)), обычно используемая с целью организации эксплуатации существующих инфраструктурных объектов и предусматривающая заключение договора аренды (лизинга) существующих платных объектов, построенных за счет государства, с частным партнером (концессионером); в течение предусмотренного контрактом периода частному партнеру предоставлено право самому взимать плату за использование инфраструктурного объекта третьими лицами, но при этом частный партнер обязан управлять объектом и эксплуатировать его, в ряде случаев производить ремонт (усовершенствование) объекта, а также уплатить государству авансовый концессионный сбор; ● модель «Аренда – развитие – эксплуатация/управление» («Lease – Develop – Operate» (LDO)), используемая как для целей организации эксплуатации существующих инфраструктурных объектов, так и для целей создания и модернизации новых инфраструктурных объектов и предусматривающая, что государственный партнер предоставляет частному партнеру (концессионеру) право аренды для управления и дальнейшего развития (расширения, усовершенствования) существующего инфраструктурного объекта; частный партнер осуществляет инвестиции для совершенствования существующего объекта с расчетом, что в последующем данный объем инвестиций окупится при положительном уровне рентабельности. Д. Соболев выделяет также такую модель государственно-частного партнерства, как «компания по управлению муниципальными активами» (Local Asset-Backed Vehicle – LABV), появившуюся в Великобритании в 2007 году. Данная модель предполагает объединение в рамках одной компании публичного и одного или нескольких частных партнеров с целью развития территорий муниципальных образований. Публичный партнер вносит в качестве вклада в уставной капитал компании имущество в виде объектов недвижимости и земель, представляющих интерес для инвесторов. Указанное имущество снимается с баланса муниципалитетов (то есть переходит в собственность компании), что облегчает впоследствии получение займов под его залог. Доля частного партнера представлена денежными средствами. Особенностью модели LABV является то, что созданию компании предшествует разработка комплексного долгосрочного плана развития территорий, в соответствии с которым она в дальнейшем ведет свою деятельность. Еще одной отличительной чертой LABV служит то, что она позволяет получать доход как частному, так и публичному партнеру. Половина дохода при этом, как правило, реинвестируется, остальная часть распределяется согласно долям в уставном капитале. LABV организуются в форме товариществ с ограниченной ответственностью1407.
По основанию наличия специального органа государственного управления в сфере государственно-частного партнерства считаем обоснованным классифицировать модели правовых режимов государственно-частного партнерства нижеследующим образом: – модель наличия одного специального органа управления в сфере государственно-частного партнерства – характеризуется наличием на центральном уровне власти специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления (в частности, специального фонда) в сфере государственно-частного партнерства (статус таких органов различен; в ряде случаев дополнительно к этому могут быть аналогичные органы на региональном уровне): • Австралия – на федеральном уровне действует Орган по развитию инфраструктуры в Австралии (организация «Инфраструктура Австралии» («Infrastructure Australia»))1409; на уровне нескольких штатов Австралии также действуют специальные государственные органы в сфере инфраструктурного развития, например, Орган по развитию инфраструктуры штата Виктория «Партнерство Виктория» («Partnerships Victoria»)1410 или Отдел по вопросам государственно-частных партнерств «Партнерства Южной Австралии»1411; • Аргентина – Комиссия по оценке и развитию государственно-частного партнерства (Comision de evaluacion y desarrollo de asociaciones publico-privadas); • Бельгия – на федеральном уровне орган отсутствует, но есть на региональном: Фламандский центр по изучению государственно-частного партнерства (подчинен Департаменту услуг для органов государственного управления) во Фландрии (Het Vlaams Kenniscentrum PPS; англ. – Flemish Public-Private Partnership Knowledge Centre)1412; Дирекция региональных программ (Direction des Programmes régionaux) в Валлонии; • Бразилия – на федеральном уровне действует Федеральный управляющий совет по вопросам государственно-частного партнерства (Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal)1413; на уровне штатов, например, в штате Минас-Жерайс – Совет по управлению государственно-частными партнерствами штата Минас-Жерайс (Conselho Gestor de Parcerias Público Privadas do estado de Minas Gerais)1414; в штате Баия – Совет по управлению программой государственно-частного партнерства штата Баия (Conselho Gestor do Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado da Bahia)1415; штат Сержипи – Совет по управлению программой штата государственно-частного партнерства штата Сержипи (Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas de Sergipe – PROPPPSE)1416; • Великобритания – Отдел по вопросам политики в сфере государственно-частного партнерства, в рамках Казначейства Соединенного Королевства (PPP policy team)1417; • Германия – на федеральном уровне действует компания АО «Государственно-частное партнерство – Германия (Партнерство Германия)» («ÖPP Deutschland AG (Partnerschaften Deutschland)»)1418; на уровне земель: Северный Рейн-Вестфалия – целевая группа по вопросам государственно-частного партнерства Министерства финансов земли Северный Рейн-Вестфалия (ÖPP-Initiative des Landes Nordrhein-Westfalen, Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen)1419; Баден-Вюртемберг – целевая группа по вопросам государственно-частного партнерства Министерства финансов и экономики земли Баден-Вюртемберг; Саксония-Анхальт – целевая группа по вопросам государственно-частного партнерства Министерства финансов земли Саксония-Анхальт (ÖPP-Task-Force, Ministerium der Finanzen des Landes Sachsen-Anhalt)1420 и др.; • Италия – Технический отдел по финансированию проектов (Unità tecnica finanza di progetto, UTFP) Департамента планирования и координации экономической политики Италии (Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica)1421; • Казахстан – Казахский центр государственно-частного партнерства1422; • Канада – на федеральном уровне действует Канадский совет по государственно-частному партнерству (Canadian Council for Public-Private Partnerships)1423; на уровне провинций и территорий: в провинции Квебек – Агентство провинции Квебек по вопросам государственно-частного партнерства (Agence des partenariats public-privé du Québec (PPP Québec))1424; в провинции Онтарио – государственная корпорация «Инфраструктура Онтарио» («Infrastructure Ontario»)1425; в провинции Британская Колумбия – бизнес-корпорация «Партнерства Британская Колумбия» (Partnerships British Columbia»)1426; • Латвия – Центральное агентство финансов и договоров (Centrālā finanšu un līgumu aģentūra)1427; • Мальта – Отдел по вопросам государственно-частного партнерства Министерства финансов, экономики и инвестиций (Public-Private Partnership Unit)1428; • Новая Зеландия – Новозеландский совет по инфраструктурному развитию (New Zealand Council For Infrastructure Development)1429; • Пакистан – Совет по вопросам частной энергетики и инфраструктуры (Private Power and Infrastructure Board) Министерства воды и энергетики Пакистана1430; • Перу – Агентство Перу по содействию привлечению частных инвестиций «Proinversion» (Agencia de Promoción de la Inversión Privada – Perú («Proinversion»))1431; • Португалия – государственная управляющая компания «Парпублика» («Parpública SGPS»)1432; • Уругвай – группа экспертов по проектам государственно-частного сотрудничества при Министерстве экономики и финансов Уругвая (Unidad de Proyectos de Participación Público-Privada)1433; • Франция – Миссия поддержки государственно-частного партнерства (Mission d’appui aux partenariat public-privé)1434 Министерства экономики и финансов Франции; • Хорватия – Агентство по вопросам государственно-частного партнерства (Agencija za javno-privatno partnerstvo)1435; • Чили – Министерство общественных работ (Ministerio de Obras Públicas)1436; • ЮАР – Отдел по государственно-частным партнерствам Национального казначейства (PPP Unit of The South African National Treasury)1437; • Япония – Управление по содействию частной финансовой инициативе в структуре Секретариата Кабинета министров Японии (PFI Promotion Office)1438; – модель, характеризуемая наличием на уровне центральной власти сразу нескольких специальных органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства: • Дания – Датский фонд технологий общественного благосостояния, Фонд бизнес-инноваций, Инвестиционный фонд, Управление предпринимательства и строительства Дании, проект «Хорошее партнерство»; • Ирландия – Агентство по финансированию национального развития (National Development Finance Agency (NDFA)1439, Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств Департамента финансов Ирландии и аналогичные подразделения, созданные в других департаментах; • Китай – Национальная комиссия по развитию и реформам КНР (National Development and Reform Commission of the People’s Republic of China)1440, ряд других государственных органов; • Мексика – Министерство финансов и государственного кредита Мексики (Secretaría de Hacienda y Crédito Público)1441; Министерство коммуникаций и транспорта Мексики (Secretaría de Comunicaciones y Transportes)1442; Фонд по инвестициям и технологическому развитию для содействия государственно-частным партнерствам (Fondo para Inversiones y Desarrollo Tecnológico)1443; Национальный совет по науке и технике (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología)1444 и др.; • Нидерланды – Отдел государственно-частных инвестиций Министерства финансов Нидерландов (Afdeling Publiek-Private Investeringen)1445, а также Комитет по финансированию инфраструктуры со стороны частного сектора, независимый консультативный орган, созданный совместно Министром транспорта, общественных работ и водного хозяйства и Министром финансов в сентябре 2007 года; • Россия – Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Министерства экономического развития Российской Федерации1446; ряд подразделений Министерства финансов Российской Федерации; Инвестиционный фонд Российской Федерации; Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; Федеральное дорожное агентство1447 и др.; • США – Национальный совет по государственно-частному партнерству (государственно-общественная структура) (National Council for Public-Private Partnerships)1448, Секретариат глобальной инициативы партнерства при Государственном Департаменте США (Secretary’s Global Partnership Initiative)1449, Федеральное управление шоссейных дорог Департамента транспорта США (Federal Highway Administration of the U.S. Department of Transportation)1450, Специальная комиссия по государственно-частным партнерствам (APTA public-private partnerships Task Force), ряд других органов; • Швейцария – договоры о государственно-частных партнерствах могут заключать все органы государственной власти, такие как органы управления всех уровней, в частности, на уровнях конфедерации, кантонов и муниципальных образований, автономные государственные предприятия, а также юридические лица частного права, осуществляющие предоставление государственных услуг. Действуют также Швейцарская ассоциация государственно-частных партнерств (Association PPP Suisse) и Швейцарская Комиссия по технологиям и инновациям. – модель, характеризуемая отсутствием специального профильного органа государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (Австрия, Испания1451 и др.). ***** Кристин Фаруджиа, Тим Рейнольдс и Райан Дж. Орр классифицируют все специализированные органы управления в сфере государственно-частного партнерства по трем основным категориям1452: 1) органы и организации с консультативным статусом, главным образом осуществляющие исследование и экспертную оценку потенциальных проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также предоставляющие рекомендации соответствующим органам государственной власти, выносящим окончательные решения о реализации таких проектов; 2) органы и организации, предоставляющие полное обслуживание рынка государственно-частных партнерств и их реализацию в целом путем произведения указанных выше исследования и оценки проектов, предоставления рекомендаций и консультаций в отношении реализации таких проектов, содействия развитию рынка государственно-частных партнерств, а также зачастую путем предоставления капитала и дополнительных услуг; 3) так называемые «центры передового опыта», не предоставляющие каких-либо специальных услуг в сфере реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств, но, однако, осуществляющие обобщение и распространение соответствующих научных исследований, информации и передовой практики. Такие организации могут быть некоей промежуточной стадией в становлении органов и организаций, осуществляющих свою деятельность в области применения института государственно-частных партнерств, в государствах, планирующих масштабное привлечение частного сектора к участию в обеспечении инфраструктуры и предоставлении услуг именно таким образом. Как указывают Апурва Сангхи, Алекс Сандаков и Дэнзел Ханкинсон, зачастую специализированные органы и организации, осуществляющие свою деятельность в области применения института государственно-частных партнерств, создаются государствами в тот момент, когда ощущается недостаток специальных конкретных функций у иных органов государственной власти, таким образом производится попытка исправления неудач государства в осуществлении государственно-частных партнерств. Однако не всегда принимается во внимание тот факт, что функциями, потенциально выполняемыми таким органом или организацией, могут быть наделены иные уже существующие органы государственной власти, что в конечном итоге может быть более эффективным, чем создание новой специализированной государственной структуры. Если же такая организация создается, это означает, что для того, чтобы ее учреждение было действительно оправданным, такой орган или организация должен выступать не просто в качестве консультативного органа, а осуществлять свою деятельность эффективно как исполнительный орган. Кроме того, функции, связанные с осуществлением государственно-частного партнерства, не обязательно должны быть полностью возложены на специализированную структуру. Так, данный вопрос был длительное время оптимально урегулирован в Великобритании: техническую поддержку такого рода сотрудничества осуществляла рабочая целевая группа при Казначействе, а организацией, обеспечивавшей содействие реализации проектов, выступала организация «Партнерства Соединенного Королевства». Что касается эффективности такого органа государственной власти в области применения института государственно-частных партнерств, то необходимо отметить, что она часто зависит от его подведомственности и места в системе органов исполнительной власти в целом. Так, в странах с парламентской системой правления оптимальным является подчиненность такого органа министерству финансов или казначейству1453. Результаты осуществленной нами эмпирической проверки дают необходимые и достаточные основания для нижеследующих выводов. По мере все более активного и масштабного применения механизмов государственно-частного партнерства для реализации сервисно-инфраструктурных и связанных с ними целей в различных странах все чаще учреждаются соответствующие государственные или государственно-общественные органы управления в сфере государственно-частного партнерства для обеспечения централизованного процесса разработки, согласования, утверждения, реализации, обеспечения проектов государственно-частного партнерства, а также для накопления, систематизации и обобщения информации, отражающей опыт применения государственно-частного партнерства. К настоящему времени ни одно государство, создавшее государственный или государственно-общественный орган управления в сфере государственно-частного партнерства, не инициировало обратный процесс, то есть не отказалось от осуществления государственного (или государственно-общественного) управления в сфере государственно-частного партнерства. При этом развитие государственной политики в этой сфере в части регулирования деятельности указанных государственных или государственно-общественных органов идет по пути совершенствования работы («тонкой настройки»), трансформации государственных органов, осуществлявших госзакупки, в органы, вырабатывающие правила «игры» и осуществляющие сложноструктурное, преимущественно – аксиальное (точечное)1454, управление процессами с минимизацией собственного практического и финансового участия в осуществлении проекта. Такие органы отличаются от органов государственной власти, осуществляющих управленческую деятельность в сфере обычных государственных закупок, прежде всего, методами своей деятельности. С точки зрения организационного устройства, органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства реализуют способ передачи (трансдукции, делегирования) определенных объемов полномочий в отношении предоставления инфраструктурных и иных публичных услуг. В зависимости от модели такой передачи полномочий, орган государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (или конкретный орган из числа таковых, если их несколько) может быть институирован в виде: – отдельного государственного органа исполнительной власти – агентства, министерства и т.д. (Национальная комиссия по развитию и реформам КНР; Агентство по вопросам государственно-частного партнерства Хорватии; Министерство финансов и государственного кредита Мексики); – отдельного подразделения в государственном органе исполнительной власти – в министерстве, казначействе, департаменте по обеспечению инфраструктуры и т.д. (Отдел государственно-частных инвестиций Министерства финансов Нидерландов; Отдел по государственно-частным партнерствам Национального казначейства ЮАР; Отдел по вопросам политики в сфере государственно-частного партнерства в рамках Казначейства Соединенного Королевства); – экспертного совета с консультативными функциями (Национальный совет США по государственно-частному партнерству); – специализированного фонда (мексиканский Фонд по инвестициям и технологическому развитию для содействия государственно-частным партнерствам); – государственной корпорации (корпорация «Партнерства Британская Колумбия» в канадской провинции Британская Колумбия); – частной корпорации, в том числе государственно-частной корпорации (компания АО «Государственно-частное партнерство – Германия (Партнерство Германия)»). Институциональная структура органа государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства в конкретном государстве отражает приоритеты этого государства в вышеозначенной сфере. При низком уровне децентрализации органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства, как правило, находятся в подчинении соответствующего государственного органа исполнительной власти. При достаточно высоком уровне децентрализации органы государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства все чаще институируются в виде частных или государственно-частных корпораций. В этом случае нередко создается и действует орган государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства (в том числе как центр аккумулирования информации об опыте реализации проектов государственно-частного партнерства), слабо вписывающийся в традиционную устоявшуюся структуру органов государственного управления. В случае если в государстве действует несколько органов государственного или государственно-общественного управления в сфере государственно-частного партнерства, то, как правило, имеется центральный орган, который осуществляет координационные функции, координирует деятельность субъектов, участвующих в процессе осуществления государственно-частных партнерств на различных направлениях деятельности и на различных уровнях публично-властных отношений, а также вырабатывает основные принципы, механизмы, приоритеты государственной политики в указанной сфере (например, Центральный отдел по вопросам государственно-частных партнерств в Ирландии, возглавляющий межведомственную группу по государственно-частным партнерствам). жүктеу/скачать 3.07 Mb. Достарыңызбен бөлісу:
|