§ 2.24. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в ЮАР

В течение многих лет в Южно-Африканской Республике осуществляется активное привлечение государством частного сектора к участию в обеспечении инфраструктуры.

История применения государственно-частных партнерств в ЮАР официально берет свое начало в 1997 году, когда была учреждена межправительственная рабочая группа с целью разработки соответствующей государственной политики, законодательства и институциональных реформ.

Ранние проекты в рамках государственно-частных партнерств были реализованы в период с 1997 по 2000 год при строительстве дорог, зданий пенитенциарной инфраструктуры и объектов водного обеспечения¹³⁰⁸.

Так, при участии Ведомства национальных дорог ЮАР было осуществлено строительство двух платных дорог. Департамент общественных работ и Департамент исправительных учреждений совместно с частным сектором реализовали проекты по строительству двух тюрем, кроме того, государственные структуры по обеспечению национальных парков ЮАР осуществили реализацию проектов в области туризма путем заключения соответствующих концессионных договоров¹³⁰⁹. Всего такого рода проектов было реализовано шесть, указанные проекты явились пилотными в целях дальнейшего содействия применению государственно-частных партнерств¹³¹⁰.

В декабре 1999 года были одобрены стратегические основы осуществления государственно-частных партнерств, которые нашли свое отражение в соответствующих правилах Национального казначейства, выпущенных в апреле 2000 года. К середине 2000 года в составе Национального казначейства был создан Отдел по государственно-частным партнерствам¹³¹¹, являющийся основным органом государственного управления в рассматриваемой сфере в этой стране¹³¹² в связи с принятием в 1999 году Закона «Об управлении государственным бюджетом», устанавливающего структуру государственного управления в области осуществления государственных закупок и предоставления государственных услуг. Указанный Отдел является консультативным органом в области применения института государственно-частных партнерств, а также осуществляет государственное управление в данной сфере¹³¹³.

В функции Отдела входит также оказание технических консультаций органам государственной власти в отношении эффективности выполнения потенциальных проектов и договоров о закупках, содействие применению государственно-частных партнерств. Кроме того, Отдел должен непрерывно развиваться в качестве центра передового опыта в области государственно-частных партнерств¹³¹⁴.

На настоящий момент Отдел по государственно-частным партнерствам при Национальном казначействе ЮАР состоит из 17 специалистов, осуществляющих свою деятельность по содействию реализации проектов в различных сферах, таких, как здравоохранение, энергетика, обеспечение водных ресурсов, дорожно-транспортная инфраструктура, туризм, образование, поддержка бизнеса, международные отношения, управление и контроль за заключением и исполнением обязательств по контрактам, обеспечение мест для проживания населения и обеспечение государственного бюджета¹³¹⁵.

Документально закрепленное в официальных источниках понятие государственно-частного партнерства и данной концепции в целом впервые появилось в 1998 году с принятием так называемой «Белой книги по органам местного самоуправления»¹³¹⁶  от 09.03.1998¹³¹⁷.

«Белая книга по органам местного самоуправления» в пункте 3.3 раздела B указывает, что в целях достижения более эффективного оказания услуг муниципальные образования вправе прибегать к сотрудничеству с неправительственными организациями и привлекать инвестирование проектов со стороны частного сектора, в том числе в целях реализации проектов по развитию инфраструктуры, которые не обязательно должны финансироваться из средств бюджетов муниципальных образований.

Пункт 2.2.6 раздела «F» «Белой книги по органам местного самоуправления» содержит информацию о наиболее часто используемых на тот момент формах государственно-частных партнерств. Так, к моменту формирования законодательной базы регулирования такого рода сотрудничества, партнерства между государственным сектором и частным, осуществлявшиеся в отношении проектов, не требовавших крупных инвестиционных вложений, чаще всего представляли собой отношения в рамках концессионных договоров или договоров об аренде, которые заключались на длительный срок и подразумевали передачу ответственности за развитие проекта и соответствующих рисков частной компании. Наиболее распространенной моделью такого рода договоров являлась та, согласно которой частная компания производит строительство, эксплуатацию и дальнейшую передачу объекта муниципальному образованию, также зачастую использовалась схема, подразумевающая строительство, владение, эксплуатацию и передачу объекта, а также схема, согласно которой частным партнером производится строительство, эксплуатация, обучение и передача объекта.

Пункт 2.2.4 раздела «F» «Белой книги по органам местного самоуправления» определяет сотрудничество с неправительственными организациями в форме государственно-частных партнерств как эффективный способ получения требуемых для осуществления надлежащего обеспечения и развития инфраструктуры знаний и опыта, кроме того, содействующий экономическому развитию муниципальных образований¹³¹⁸.

В качестве значимого преимущества применения института государственно-частных партнерств выделялось также то, что такого рода организации зачастую имеют тесные связи с разного рода общественными группами и имеют возможность выступать в качестве посредников, содействуя реализации государственных инициатив¹³¹⁹.

На настоящий момент правовое регулирование государственно-частных партнерств в Южно-Африканской Республике осуществляется нижеследующими нормативно-правовыми актами:

– Конституция Южно-Африканской Республики от 1996 года¹³²⁰;

– Закон «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года № 1 (с последующими изменениями)¹³²¹;

– Правила № 16 Национального казначейства от 2003 года к Закону «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года (с последующими изменениями)¹³²²;

– Правила Национального казначейства для департаментов, торговых предприятий, органов и учреждений, создаваемых в соответствии с Конституцией, и общественных организаций от 2005 года¹³²³;

– Закон «Об управлении бюджетами муниципальных образований» от 2003 года¹³²⁴;

– Правила «Об инвестициях в муниципалитетах» от 2005 года к Закону «Об управлении бюджетами муниципальных образований» от 2003 года¹³²⁵;

– Закон «Об основах регулирования осуществления льготных закупок» от 2000 года № 5¹³²⁶;

– Правила осуществления льготных закупок от 2001 года¹³²⁷.

Кроме того, государственно-частные партнерства в ЮАР подпадают под действие следующих документов:

– Руководство по государственно-частным партнерствам Национального Казначейства¹³²⁸;

– Стандартизованные положения Национального Казначейства о государственно-частных партнерствах¹³²⁹;

– Руководящие принципы предоставления услуг и осуществления государственно-частных партнерств на уровне муниципальных образований Национального Казначейства¹³³⁰.

Статья 217 Конституции ЮАР определяет, что когда орган государственной власти на национальном уровне, уровне провинции или на уровне муниципального образования заключает договор на оказание услуг или предоставление какого-либо рода товаров, он должен осуществлять свою деятельность в данной области в соответствии с принципами справедливости, равноправия, транспарентности, конкуренции и рентабельности¹³³¹.

Определение государственно-частного партнерства содержится в статье 1 Правил № 16 Национального казначейства от 2003 года к Закону «Об управлении государственным бюджетом» от 1999 года. Согласно Правилам, «государственно-частным партнерством является коммерческая сделка между государственным органом или государственной организацией и стороной, представляющей частный сектор, в рамках которой частный партнер осуществляет функции государственного органа или государственной организации на определенный или неопределенный срок либо приобретает право на использование объектов государственной собственности в коммерческих целях на определенный или неопределенный срок, при этом получая выгоду либо в результате осуществления вышеуказанной деятельности, либо в результате получения вознаграждения, выплаты в счет которого производятся из фонда доходов от объекта, либо в результате получения средств со сборов, взимаемых с пользователей или клиентов, либо в результате сочетания указанных способов»¹³³².

Статья 120 главы 11 Закона «Об управлении бюджетами муниципальных образований» от 2003 года определяет основные условия и процессуальные положения реализации государственно-частных партнерств на уровне муниципальных образований.

Представляются интересными положения о том, что муниципалитеты могут вступать в соглашения о государственно-частном партнерстве лишь в том случае, когда такого рода сотрудничество позволяет обеспечить получение приемлемого качества по доступной цене и при этом соответствующие технические, эксплуатационные и финансовые риски ложатся на частного партнера¹³³³.

В Универсальном законе «О расширении экономических прав и возможностей чернокожих» от 2003 года № 53 (с последующими изменениями)¹³³⁴ так же упоминается применение института государственно-частного партнерства для развития инфраструктуры.

Руководство по государственно-частным партнерствам Национального Казначейства представляет собой своего рода справочник по эффективному осуществлению государственно-частных партнерств. Так, например, модуль № 2 Руководства определяет действия, которые необходимо осуществить непосредственно до заключения договора о государственно-частном партнерстве, включая проведение определенной аналитической работы по сравнению цен¹³³⁵.

Руководство охватывает полный цикл реализации проекта в рамках государственно-частного партнерства.

Руководящие принципы предоставления услуг и осуществления государственно-частных партнерств на уровне муниципальных образований Национального Казначейства также содержат положения относительно полного цикла реализации проекта в рамках государственно-частного партнерства применительно именно к особенностям муниципалитетов. Кроме того, содержатся рекомендации относительно реализации проектов в определенных областях, таких, как реализация твердых отходов и водоснабжение¹³³⁶.

Что касается реализации проектов на уровне муниципалитетов, то нельзя не упомянуть о том, что в 2000 году была издана Белая книга о партнерствах в отношении оказания услуг в муниципальных образованиях¹³³⁷, представляющая собой доклад-руководство по предоставлению услуг по обеспечению инфраструктуры на уровне муниципальных образований с помощью привлечения участия частного сектора.

В пункте 1.3 «Белой книги о партнерствах» в отношении оказания услуг в муниципальных образованиях указывается, что такого рода соглашения органов местного самоуправления с предприятиями частного сектора потенциально приводят к увеличению эффективности оказываемых в рамках такого рода соглашений услуг, а значит, и к увеличению возможностей их предоставления, а также к существенной экономии бюджетных средств.

Важно, что предприятие со стороны частного сектора для заключения договора о государственно-частном партнерстве выбирается путем проведения соответствующего тендера, таким образом реализуется принцип конкуренции, что также положительно сказывается на качестве предоставляемых публичных услуг.

Белая книга о партнерствах в отношении оказания услуг в муниципальных образованиях также содержит основные принципы и возможные варианты проведения политики в области государственно-частных партнерств на уровне муниципалитетов.

В качестве типичных для такого рода отношений договоров «Белая книга о партнерствах» в отношении оказания услуг в муниципальных образованиях выделяет договор на оказание услуг, договор аренды, договоры, осуществляемые по схеме, в международной классификации обозначаемой аббревиатурой BOT, которая подразумевает осуществление частным партнером строительства, эксплуатации объекта и дальнейшей его передачи муниципальному образованию, а также концессионные договоры¹³³⁸.

Что касается реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств в различных областях, то в Южно-Африканской Республике наблюдается определенное распределение, сложившееся на практике. На национальном уровне такого рода сотрудничество применяется, как правило, для строительства служебных зданий органов государственной власти и зданий пенитенциарной инфраструктуры, на уровне провинций государственно-частные партнерства в основном реализуются в отношении системы здравоохранения, туризма и образования, а на уровне муниципальных образований данный механизм используется для обеспечения муниципальной инфраструктуры в целом¹³³⁹.

В качестве примеров проектов, реализованных в рамках государственно-частных партнерств, можно привести больницу Инкоси Альберт Лутули, построенную при участии Отдела здравоохранения провинции Квазулу-Натал, Государственный институт вакцинирования при поддержке Департамента здравоохранения ЮАР, линии скоростного железнодорожного сообщения в провинции Гаутенг¹³⁴⁰.

Большинство инфраструктурных проектов при участии частного сектора в ЮАР реализуется по схеме «Проектирование – строительство – эксплуатация – передача» либо «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация – передача». Сроки исполнения обязательств по таким договорам в среднем варьируются от 4 до 30 лет¹³⁴¹.

Если обратиться к истории государственно-частных партнерств в Японии, то, начиная с XVIII века, можно указать случаи строительства объектов инфраструктуры торговцами. Ярким примером такого участия частного сектора в обеспечении инфраструктуры является мост Йодобаши в г. Осака. Начиная с XIX века, национальным правительством проводится политика приватизации. В качестве примера можно указать металлургический завод в Яхате. 60–70-е годы XX века были ознаменованы новой вехой в истории осуществления государственно-частных партнерств в Японии, заключавшейся в проведении Министерством внешней торговли и промышленности соответствующей политики в сфере промышленности¹³⁴³.

В отличие от многих других стран, в Японии не было проблемы привлечения частного сектора к выполнению публичных функций. Более того, существовала ситуация в корпоративном мире Японии, названная «Япония Inc.», характеризующаяся слишком высокой степенью вовлеченности частного сектора, в частности, коммерческих предприятий, в работу органов государственной власти, приведшая в итоге к распространению коррупции¹³⁴⁴.

В 1980-х годах происходило осуществление реформы Накасонэ, заключавшейся во внедрении так называемого «третьего сектора»¹³⁴⁵ («третий сектор» представляет собой нечто среднее между традиционными секторами, участвующими в государственно-частных партнерствах, – государственным и частным¹³⁴⁶), а также в передаче в частную собственность государственных предприятий, таких, как, например, Японская корпорация телеграфной и телефонной связи, учрежденная в 1953 году в виде государственной монопольной корпорации и приватизированная в 1985 году с целью содействия развитию конкурентной среды на рынке телекоммуникаций. В 2000-х годах была проведена реформа Коидзуми, в ходе реализации которой была окончательно сформирована законодательная база осуществления государственно-частных партнерств¹³⁴⁷.

Участие частного сектора в обеспечении государственной инфраструктуры и предоставлении услуг регулируется на национальном уровне, уровне префектур и на уровне муниципальных образований либо соответствующими государственными организациями¹³⁴⁸.

На настоящий момент правовое регулирование осуществления государственно-частных партнерств в Японии осуществляют следующие нормативно-правовые акты.

Основным нормативным правовым актом в правовом обеспечении государственно-частного партнерства в Японии является Закон «О частной финансовой инициативе» от июля 1999 года (с последующими изменениями)¹³⁴⁹, за основу которого, как считается, отчасти были взяты соответствующие документы Великобритании по вопросам, связанным с частными финансовыми инициативами¹³⁵⁰.

Статья 2 Закона Японии «О частной финансовой инициативе» определяет состав государственной инфраструктуры, относя к ней следующие инфраструктурные системы и объекты: дорожные системы, железнодорожное сообщение, порты, аэропорты, единицы речной инфраструктуры, парки, системы водоснабжения, канализационные системы, а также системы промышленного водоснабжения. Кроме того, к государственной инфраструктуре указанной статьей отнесены правительственные здания и помещения, объекты государственного жилищного строительства, образовательные учреждения и культурные сооружения, очистные сооружения, медицинские учреждения, учреждения социального обслуживания, исправительные учреждения, автомобильные парковки, подземные торговые центры, информационные системы и системы предоставления услуг связи, системы теплоснабжения и электроснабжения, туристические сооружения, а также научно-исследовательские учреждения¹³⁵¹.

Согласно статье 3 указанного Закона, реализация проектов в сфере инфраструктурного обеспечения должна осуществляться с привлечением частных коммерческих компаний в той мере, насколько это возможно. При решении вопроса о возможности реализации проекта частным предприятием основное внимание должно быть обращено на вопросы разделения обязанностей между органом государственной власти и органами местного самоуправления и частным партнером, а также наиболее эффективного и оптимального использования государственных ресурсов, соразмерности потенциальных доходов от объекта инфраструктуры предполагаемым расходам на его строительство и обеспечение.

20 апреля 2011 года Палатой советников Японии¹³⁵² были одобрены поправки к Закону «О частной финансовой инициативе» с целью увеличения количества проектов, реализуемых в рамках государственно-частных партнерств, к 2020 году. Основное содержание изменений состояло в увеличении количества сфер, для развития которых могут применяться механизмы государственно-частного партнерства. В определение объекта государственной инфраструктуры также были включены арендный жилищный фонд, а также транспортные объекты, такие как корабли, самолеты и спутники¹³⁵³.

Кроме того, с 2011 года частные предприятия имеют возможность самостоятельно вносить в органы государственной власти предложения в отношении реализации какого-либо проекта в рамках государственно-частного партнерства.

С учетом изменений, в настоящее время Закон «О частной финансовой инициативе» содержит такое понятие, как концессионные права, в соответствии с нормами о которых орган государственной власти сохраняет за собой право собственности на объект государственной инфраструктуры, однако получает при этом значительного размера денежные выплаты за отказ от права на эксплуатацию объекта, что позволяет государственному партнеру использовать доходы, получаемые с эксплуатации объекта, на покрытие произведенных расходов, а частному партнеру осуществлять эксплуатацию объекта с учетом собственного опыта и применением инноваций с целью увеличения размеров собственных доходов, при этом все риски лежат на частном партнере¹³⁵⁴.

Необходимо отметить, что некоторые префектуры, города и муниципальные образования также приняли собственные руководящие принципы, связанные с привлечением частной финансовой инициативы¹³⁵⁵.

В отношении государственно-частных партнерств также действуют:

– Закон «О реформе предоставления государственных услуг путем установления конкурентных торгов» № 51 от 2006 года¹³⁵⁶, устанавливающий процедуры и правила тестирования рынка для предоставления государственных услуг;

– Закон «Об органах местного самоуправления» от 2003 года (пересмотренный);

– Закон «О государственной собственности» № 73 от 1948 г.¹³⁵⁷;

– Закон «О местном самоуправлении» № 67 от 17.04.1947¹³⁵⁸.

В соответствии с принятыми в 2003 г. поправками в Закон Японии «О местном самоуправлении» местные органы власти страны впервые в практике местного администрирования, как пишет А.О. Иванова, получили право назначать управляющими «общественных объектов» частно-предпринимательские организации¹³⁵⁹.

Необходимо отметить, что в Японии участие частного сектора в реализации экономических инфраструктурных проектов несколько ограничено положениями законодательства в сфере управления государственной собственностью, в частности, в реализации проектов в отношении дорог, городских парков, а также канализационных систем. Указанные ограничения выражаются в запрете нахождения данных инфраструктурных объектов в собственности предприятий частного сектора, а также в запрете осуществления эксплуатации или управления такими объектами частным сектором¹³⁶⁰.

Что касается моделей осуществления государственно-частных партнерств в Японии, то наиболее распространенной является схема, в соответствии с которой производится строительство, передача и эксплуатация объекта. Недостатком данной схемы взаимодействия частного сектора с государственным является передача слишком несущественной части рисков частному партнеру, а также сравнительно небольшая задействованность опыта частного сектора¹³⁶¹.

Недостатком законодательства, регулирующего вопросы осуществления государственно-частных партнерств, является недостаточная его проработанность в вопросах практического применения. Например, Закон «О частной финансовой инициативе» устанавливает лишь в самых общих чертах правила реализации проектов государственно-частного партнерства, в этом Законе не содержатся положения, детально регулирующие вопросы проведения переговоров о заключении договора о государственно-частном партнерстве, а также вопросы оценивания проектов участников торгов¹³⁶².

В рамках учрежденного в 2003 году Японского агентства аэрокосмических исследований был создан Отдел промышленного сотрудничества, основным назначением которого является повышение конкурентоспособности японской промышленности, а также содействие использованию накопленного опыта и технологии в сферах развития общественной инфраструктуры и на благо общества в целом. Отдел был создан с целью более успешного осуществления деятельности путем привлечения частных промышленных предприятий к участию на основе равноправного партнерства¹³⁶³.

Также в качестве примера проекта, реализованного в рамках государственно-частного партнерства, можно привести линию высокоскоростного железнодорожного сообщения Синкасэн. Одной из ключевых особенностей сотрудничества государственного сектора с частным в данном случае является взимание фиксированной платы на срок в размере 30 лет, при этом право собственности в соответствии с договором о государственно-частном партнерстве не передается по его завершении¹³⁶⁴.