ГЛАВА 3. Некоторые особенности реализации государственно-частного партнерства в отдельных сферах общественных отношений

Это обстоятельство требует поиска и внедрения новых форм сотрудничества между государством и частным сектором – эффективных, прежде всего с точки зрения соответствия публичным интересам, форм и схем государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство имманентно сфере спорта еще и потому, что в этой сфере наиболее плотно переплетены система нормативного правового регулирования и иные (помимо правового) комплексы нормативной регламентации общественных отношений¹⁴⁵⁶.

Государственно-частное партнерство, надлежащим образом организованное и управляемое, может быть экономически эффективным средством привлечения дополнительного финансирования от частного сектора в строительство, модернизацию и эксплуатацию спортивной инфраструктуры. Расходы на обеспечение эксплуатации и развития спортивной инфраструктуры могут быть неприемлемо высокими для бюджета, и часто публичные власти, особенно если речь идет о муниципальных образованиях, не имеют достаточных финансовых возможностей для удовлетворения спроса общества в этом отношении, учитывая, что бюджет принимается в основном на относительно короткий период времени – один год, а многие инфраструктурные проекты реализуются в более длительный срок. Государственно-частные партнерства являются относительно выгодным вариантом в качестве основы финансового обеспечения спортивной инфраструктуры еще и потому, что в настоящий момент многие спортивные сооружения эксплуатируются именно на коммерческой основе.

Следует согласиться с И.В. Понкиным, что именно создание сложных перспективных схем из самостоятельно обеспечивающих свое функционирование комплексов, увязанных в единые подсистемы и кластеры спортивной инфраструктуры, может обеспечить реальные подвижки в решительном развитии спорта и физкультуры в стране, как следствие – способствовать решению ряда демографических проблем, повышению средней ожидаемой продолжительности жизни и улучшению здоровья граждан. Решение указанных масштабных задач спортивно-инфраструктурного строительства будет иметь дополнительным результатом создание большого количества рабочих мест в строительстве и сфере обслуживания спортивных объектов, инженерно-коммунальной и энергетической инфраструктур, хотельерской и дорожной сетей. Одних лишь государственных усилий здесь недостаточно, поэтому следует создавать условия привлечения инвестиций по разнообразным схемам государственно-частного партнерства для строительства и реконструкции спортивных сооружений, прежде всего – крупных и комплексных¹⁴⁵⁷.

Частные инвестиции, управленческие, интеллектуальные и иные ресурсы частных субъектов по контрактам государственно-частного партнерства в области спорта могут привлекаться на следующие проекты:

1) проектирование, строительство, модернизация, владение, содержание объекта в надлежащем состоянии, управление и т.д. (по  договорам концесcии, реже – контрактам жизненного цикла) следующими объектами:

– отдельные спортивные сооружения капитального строительства (спортивные арены, стадионы, футбольные, хоккейные поля, бассейны, треки и т.д.), многофункциональные спортивно-развлекательные комплексы, иные спортивные объекты;

– национальная спортивная инфраструктура в целом или отдельные ее сегменты;

– обеспечивающая спортивные мероприятия транспортная, коммунальная и иная инфраструктура;

– предприятия спортивной промышленности;

2) предоставление публичных услуг в области спорта;

3) проведение крупных спортивных мероприятий;

4) обеспечение безопасности спортивных мероприятий, реализации мер антитеррористической защиты во время проведения таких мероприятий;

5) создание «низовой», дворовой спортивной инфраструктуры для детей и подростков;

6) реализация образовательных проектов государственно-частного партнерства (в области строительства и обслуживания спортивных школ, спортивных учебных центров), создание спортивных объектов образовательных организаций.

Объектами государственно-частного партнерства в сфере спорта преимущественно выступают крупные профильные или многофункциональные спортивные комплексы.

Договоры государственно-частного партнерства, как правило, заключаются в отношении крупных государственных объектов инфраструктуры, однако до сих пор такой вид сотрудничества не является обычной практикой для строительства спортивных сооружений и объектов спортивной инфраструктуры. В настоящее время в области спорта наблюдается тенденция активного поиска и апробации новых форм, механизмов и схем государственно-частного партнерства. Применение механизмов государственно-частного партнерства дает правительству потенциальные возможности избежать чрезмерных для бюджета первоначальных капитальных затрат, а также некоторых рисков при строительстве дорогостоящих спортивных сооружений путем их распределения совместно с частным сектором, который, в свою очередь, будет являться будущим получателем дальнейших доходов от указанных сооружений. Но следует признать, что многие проекты государственно-частного партнерства давали неоднозначные результаты в плане оправдания ожиданий, главным образом по причине их ненадлежащей организации, а также потому, что в некоторых случаях договорные обязательства основывались на некорректном или прямо ошибочном анализе ожидаемых затрат и доходов. Расходы и различные выгоды, получаемые от сотрудничества в виде государственно-частного партнерства, для обеспечения финансирования либо финансирования и эксплуатации спортивных сооружений, должны систематически исследоваться и анализироваться соответствующими органами государственной власти всегда, когда планируется привлечение инвестиций в значительном объеме для удовлетворения спроса населения на объекты спортивной инфраструктуры¹⁴⁵⁸.

С 2010-х годов все чаще можно слышать о целесообразности использования контракта жизненного цикла, предусматривающего возложение на исполнителя обязательств по поддержанию объекта в надлежащем состоянии в течение всего расчетного срока его службы, что прямо способствует повышению качества строительства таких объектов. Как пишет Е. Глумов, ключевое отличие контракта жизненного цикла от концессии заключается в различных источниках финансирования расходов концессионера. В первом случае компенсация производится за счет средств, поступающих от пользователей услуг спортивных объектов (населения и организаций), во втором – за счет средств регионального или муниципального бюджета. Источниками дохода подрядчика контракта жизненного цикла являются компенсационные платежи от концедента за строительство и эксплуатацию спортивного сооружения как объекта государственной собственности. Подрядчик контракта жизненного цикла заинтересован построить объект и осуществлять его качественное обслуживание по договору с госзаказчиком, который перечисляет плату за сервис работающего объекта напрямую или через уполномоченного бюджетораспорядителя. Модель контракта жизненного цикла мотивирует подрядчика на качественное строительство и сервис объекта (сервисные платежи напрямую зависят от соответствия объекта функциональным характеристикам, согласованным в контракте), вне зависимости от спроса на услуги спортивного объекта¹⁴⁵⁹.

Все больше развивается и получает признание новое направление государственно-частного партнерства в области спорта – партнерские отношения в обеспечении безопасности спортивных мероприятий, реализации мер антитеррористической защиты во время проведения таких мероприятий¹⁴⁶⁰.

Примеров эффективного задействования механизмов государственно-частного партнерства при создании спортивных объектов в мире много.

Как отмечают Шейла С. Кеннеди из Университета Индианы и Марк  С.  Розентрауб из Кливлендского государственного университета, за 15 лет к 2000 году правительство США и правительства штатов вложили свыше 10  млрд. долларов в спортивные комплексы, используемые профессиональными спортивными командами, чтобы получить совокупности материальных и нематериальных выгод. Однако зачастую после выполнения финансовых обязательств в очень существенных размерах местные сообщества жителей в лице муниципальных властей получали новые требования от частных партнеров по увеличению финансирования. Если эти выросшие потребности не удовлетворялись, спортивные команды зачастую перемещались в другие города. Налогоплательщики в результате остались с долговыми обязательствами и отсутствием обещанных спортивно-инфраструктурных объектов. Именно поэтому актуализировался вопрос о привлечении частных инвестиций в капиталоемкие проекты в области спорта, наиболее крупными из которых, очевидно, являлись объекты спортивной инфраструктуры – многофункциональные спортивные арены, стадионы, бассейны, трамплины и т.д.¹⁴⁶¹

Сингапурский Центр спортивных состязаний (Singapore Sports Hub) является результатом контракта государственно-частного партнерства на проектирование, постройку, финансирование и управление (модель DBFO) в течение 25 лет. В Южно-Африканской Республике для готовившегося Чемпионата мира по футболу ФИФА 2010 года существенной проблемой на 2006 год являлось несоответствие спортивной и обеспечивающей транспортной инфраструктур необходимым требованиям. Решение этого комплекса проблем было возложено на частных субъектов в рамках контрактов государственно-частного партнерства. В частности, именно по этой форме был реализован проект строительства 80-километровой скоростной железной дороги The Gautrain, связавшей Йоханнесбург со столицей страны Преторией и с международным аэропортом. Этот проект стоимостью свыше 1 млрд. долларов США был реализован в форме концессии на четыре года строительства и 15 лет частного управления консорциумом международных и местных частных партнеров, возглавляемых Консорциумом Bombela. В ЮАР на основе контрактов государственно-частного партнерства был построен и/или модернизирован ряд спортивных арен, задействованных в проведении Чемпионата мира по футболу ФИФА 2010 года¹⁴⁶².

В Польше 43 % общего числа объектов, возводившихся в 2009–2011 годы по схемам государственно-частного партнерства, составляли бассейны, на втором месте по количеству – спортивно-зрелищные комплексы и спортивные порты (минипорты для спортивных судов)¹⁴⁶³.

В Индии применение механизмов государственно-частного партнерства в области спорта активизировалось после Игр Содружества 2010 года. Значительная потребность в особых средствах и механизмах создания, модернизации и развития спортивной инфраструктуры, эффективного управления этой инфраструктурой предопределила возможность и необходимость широкого задействования возможностей государственно-частного партнерства¹⁴⁶⁴. Спорт является объектом внимания со стороны государства в соответствии с Конституцией Индии. В соответствии с проектом Национальной политики в области спорта от 2007 года обязательства в отношении развитии спорта возложены на штаты и на федеральное Правительство Индии. Хотя целостного подхода к системе, направленной на поощрение спорта, в полном объеме пока не разработано, утверждается, что применение государственно-частных партнерств является условием успешного существования и будущего развития индийского спорта¹⁴⁶⁵. В 2010 году по схемам государственно-частного партнерства были реконструированы Стадион им. Джавахарлала Неру, Спортивный комплекс им. Индиры Ганди, Национальный стадион им. Дхьяна Чанда, Бассейновый комплекс им. Шьямы Прасада Мухерджи, стрелковый комплекс им. Карни Сингха¹⁴⁶⁶.

О необходимости реализации схем государственно-частного партнерства для модернизации и развития национальной спортивной инфраструктуры во Франции, необходимости реализации проектов государственно-частного партнерства, в том числе через применение спектра мер налогового стимулирования привлечения частных инвестиций в строительство спортивных арен, говорилось в представленном в 2010 году докладе французской Комиссии по крупным зрелищным комплексам «Arenas 2015»¹⁴⁶⁷.

Активно реализует проекты государственно-частного партнерства Всемирный спортивный альянс (World Sports Alliance – WSA).

В России опыт государственно-частного партнерства активно применяется при строительстве спортивной инфраструктуры под проведение Олимпийских игр 2014 года в Сочи.

§ 3.2. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в области охраны здоровья граждан
В настоящее время в большинстве стран мира с рыночной экономикой имеются примеры применения каких-либо форм государственно-частного партнерства в сфере оказания медицинских услуг и обеспечения функционирования системы здравоохранения в целом.

Необходимость увеличения либо оптимизации расходов государства на здравоохранение в условиях ограниченности бюджетных ресурсов заставляет правительства государств всего мира прибегать к заключению контрактов с частными предприятиями с целью повышения эффективности оказываемых медицинских услуг. При этом было бы преувеличением сказать, что применение государственно-частного партнерства в этой области (как и в других областях общественных отношений) однозначно и автоматически гарантирует положительные результаты, характеризующиеся такими важными показателями, как увеличение качества медицинских услуг и, одновременно, как увеличение доступности медицинских услуг с точки зрения сохранения их бесплатности либо установления доступного уровня их стоимости для потребителей.

Государственно-частное партнерство, осуществляемое с целью предоставления медицинских услуг, обычно представляет собой долгосрочный контракт, заключаемый между государственной организацией и одной или несколькими частными компаниями, имеющими статус юридических лиц. В рамках данного контракта государство обеспечивает устойчивость своей бюджетной системы и сохраняет возможность для финансирования других статей бюджета, устанавливает основные принципы и цели, направленные на достижение оптимальной системы здравоохранения и передает частным предприятиям полномочия по модернизации, строительству, обслуживанию и обеспечению оказания согласованной деятельности согласно положениям контракта. Частный сектор получает определенную оплату за производимые услуги, а также несет значительные финансовые, технические и эксплуатационные риски, в то же время извлекая выгоды из потенциала роста общей экономии затрат¹⁴⁶⁸.

Сотрудничество в форме государственно-частного партнерства в области здравоохранения может реализовываться в разных формах с различным объемом обязательств сторон и различной степенью ответственности частного и государственного секторов и на основе разнообразных схем распределения рисков.

Например, в Канаде сегодня более 70 % услуг и объектов медицинской инфраструктуры финансируются государством. При этом труд врачей, выступающих в качестве независимых подрядчиков на платной основе, также оплачивается государственным сектором. Медицинские учреждения разного рода являются некоммерческими организациями с независимыми советами директоров, функционирующими за счет государственного финансирования¹⁴⁶⁹.

Как пишут Ирина Николич и Хэральд Майкисч, такие партнерства характеризуются общими целями, сходными рисками и доходами, поскольку все договоры о государственно-частных партнерствах в данной сфере направлены на более эффективное предоставление услуг или средств обслуживания населению. Частный партнер в данном случае может нести ответственность за все или большинство работ, выполняемых в рамках проекта, а финансирование может исходить как от государственного или частного сектора, так и от обоих партнеров¹⁴⁷⁰.

Мартин МакКи, Найджел Эдвардс и Рифат Эйтун указывают, что в государствах, где медицинское обслуживание осуществляется главным образом через государственную систему, многие сектора, требующие финансовых затрат, например, фармацевтика и вспомогательные услуги, обеспечиваются частным сектором. В государствах с преобладающим частным сектором в сфере здравоохранения государственный сектор оказывает большое влияние на их деятельность посредством осуществления правового регулирования и предоставления финансовых стимулов. Если обратиться к самой сути государственно-частного партнерства, то неизбежно выявится сложная проблематика дихотомии интересов государственного и частного партнеров в данной области. Государства зачастую ограничивают частных подрядчиков в выборе мест размещения объектов. Кроме того, существует разница между коммерческими организациями, которые содержат медицинские учреждения (как одно из направлений предпринимательской деятельности), и некоммерческими организациями, действующими именно с целью обеспечения здравоохранения (например – различные религиозные фонды)¹⁴⁷¹.

Обобщенно можно выделить следующие виды контрактов государственно-частного партнерства в области здравоохранения:

– «классические» контракты государственно-частного партнерства на строительство, модернизацию, оснащение, техническую эксплуатацию, обслуживание и управление объектами медицинской инфраструктуры, а также крупные системно-инфраструктурные проекты государственно-частного партнерства в области здравоохранения (один из распространенных видов государственно-частного партнерства в области здравоохранения);

– контракты государственно-частного партнерства на коммунальное и иное ресурсное аутсорсинговое и т.д. обслуживание медицинских учреждений (один из распространенных видов государственно-частного партнерства в области здравоохранения);

– контракты государственно-частного партнерства, связанные с финансированием оказания медицинских услуг, с инвестированием в повышение эффективности и качества предоставляемых медицинских услуг;

– контракты государственно-частного партнерства на управление отдельными функциями или услугами в области здравоохранения;

– иные виды контрактов, направленных на удовлетворение тех или иных потребностей или разрешение каких-либо проблемных ситуаций.

Хотя в настоящее время в сотрудничестве между государством и частным сектором в области здравоохранения применяется преимущественно первый из вышеуказанных видов контрактов государственно-частного партнерства, одновременно неуклонно увеличивается использование частного капитала и в области предоставления медицинских услуг.

Предоставление частным сектором основных государственных услуг, к примеру, в Великобритании имеет давнюю традицию, особенно в области строительства объектов инфраструктуры, чего нельзя сказать о секторе здравоохранения, в отношении которого полная приватизация, произведенная в экономической сфере в 1980-х годах, не была осуществлена в указанном секторе по причине существования определенных трудностей на рынке труда. Вместо этого были разработаны квазирыночные решения в основном в виде разделения между покупателями, приобретателями услуг и поставщиками в государственном секторе. Следующим шагом стала передача функции оказания медицинских услуг из государственного сектора в частный, что являлось средством повышения цен, а также увеличением темпа и качества модернизации в области здравоохранения. Такой подход объяснялся тем, что государственный сектор по природе своей является менее гибким и эффективным, чем частный¹⁴⁷².

В сфере здравоохранения применяются следующие модели государственно-частного партнерства: 1) коммерческая концессия, в рамках которой заключаются контракты между государственными органами и частными предприятиями с целью управления уже существующими медицинскими учреждениями; 2) модель, обозначаемая в международной классификации государственно-частных партнерств аббревиатурой DBFO (проектирование, строительство, финансирование и эксплуатация соответствующего учреждения), подразумевающая проектирование объекта согласно установленным государством требованиям, строительство объекта, финансирование капитальных затрат, а также эксплуатацию объекта частным консорциумом; 3) модель, обозначаемая в международной классификации государственно-частных партнерств аббревиатурой BOO (строительство, владение и эксплуатация объекта медицинской инфраструктуры), согласно которой орган государственной власти приобретает услуги на определенный период, например, на 30 лет, по истечении которых право собственности остается за частным поставщиком; 4) модель BOOT (строительство, владение, эксплуатация и передача объекта медицинской инфраструктуры), подразумевающая приобретение органом государственной власти услуг на определенный период времени, по истечении которого объект переходит в собственность государства; 5) модель BOLB (приобретение, владение, продажа объекта с условием получения объекта обратно в аренду), согласно которой частный подрядчик осуществляет строительство медицинского учреждения, которое затем продается с условием получения обратно в аренду и управляется государственным партнером, и, наконец, 6) модель «Алзира»¹⁴⁷³, в рамках которой частный подрядчик осуществляет строительство и эксплуатацию объекта одновременно с исполнением обязательства по контракту на оказание медицинской помощи определенной группе населения¹⁴⁷⁴.

Концессионные соглашения, являющиеся одной из форм взаимодействия государственного сектора с частным сектором в исследуемой сфере, представляют собой соглашения с частным сектором, согласно которым в отношении уже существующих объектов право собственности остается у государственного партнера, а частный партнер ответственен за привлечение новых инвестиций, а также за эксплуатацию и техническое обслуживание существующего имущества. Также концессионные соглашения могут заключаться в отношении новых объектов, в этом случае частный партнер занимается проектированием, строительством и эксплуатацией. Концессионные соглашения, как правило, перекладывают основную часть инвестиционных рисков на частный сектор, хотя государственный партнер зачастую предоставляет непосредственные или косвенные гарантии защиты от каких-либо рисков частному сектору. Частные финансовые инициативы, включающие в себя также концессию, на практике развивались как средство финансирования капитальных вложений в сферу здравоохранения. Так, в Великобритании частные финансовые инициативы, являющиеся самым известным на данный момент примером данного механизма, являются частными консорциумами, которые заключают долгосрочные контракты с государством в целях осуществления финансирования, строительства и управления новыми проектами, например, консорциумы могут производить финансирование строительства помещений и оборудования медицинских учреждений, которые затем арендуют государственные партнеры¹⁴⁷⁵.

Представляет существенный интерес канадский опыт реализации государственно-частного партнерства в области здравоохранения.

Правительство Канады устанавливает и применяет национальные принципы в соответствии с Законом Канады об охране здоровья в области осуществления государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения в том числе, а отдельные провинции и территории обязаны обеспечивать оказание медицинской помощи и медицинских услуг в пределах их юрисдикций¹⁴⁷⁶.

В ежегодном Докладе Организации экономического сотрудничества и развития за 2010 год об экономической ситуации в Канаде указана реформа в области здравоохранения как одна из основных задач Канады на ближайшее время. Согласно этому докладу, система здравоохранения Канады обеспечивает предоставление законодательно определенных основных медицинских услуг высочайшего качества всем лицам, проживающим на территории Канады. Ключевой мыслью доклада по данному вопросу явилась постоянная проблема контроля над расходами на здравоохранение и медицинские услуги и, как следствие, проблема финансовой устойчивости канадской системы здравоохранения. Решение данной проблемы видится также в увеличении участия частного сектора в строительстве и соответствующем обслуживании объектов медицинской инфраструктуры, а также в модернизации и оказании медицинских услуг. Договоры о государственно-частных партнерствах в Канаде не являются по своей сути договорами о передаче в частную собственность государственного имущества и каких-либо возникших объектов собственности, остающихся в государственной собственности по истечении действия договора. Применение института государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Канады было ограничено только областями строительства и обслуживания объектов инфраструктуры в целях уменьшения финансовых нагрузок на государство в целом. Поскольку здравоохранение исторически являлось политически важной темой для Канады, договоры о государственно-частных партнерствах для обеспечения и финансовой поддержки системы здравоохранения заключались сравнительно редко. Традиционно канадские медицинские учреждения имели возможность использовать участие частного сектора в ограниченных целях, таких, как проектирование, строительство объектов, совершение внешних операций, а также различные вопросы обеспечения медицинской инфраструктуры. Если говорить о проектах в рамках государственно-частных партнерств в сфере здравоохранения в Канаде и в провинции Онтарио, в частности, сложность сделки или проекта является важнейшим фактором, поскольку в данной области присутствует множество проблемных вопросов – таких, как динамический характер спроса и предложения в здравоохранении; при этом будущие изменения в схемах предоставления медицинских услуг довольно сложно предсказать. Также учитывается динамика изменения численности населения, изменения в медицинских технологиях и изменения в политике государства в данной сфере. Основная сложность для осуществления государственно-частных партнерств в области здравоохранения в Канаде заключается в многоуровневой структуре управления и подотчетности¹⁴⁷⁷.

Фред Ван Левен задавал вопрос о том, что есть образование: «Образование для того, чтобы дать каждому ребенку, каждому молодому человеку или девушке возможность в полной мере развить свой ​​потенциал как личности и как члена общества? Или же это всего лишь только услуга, реализуемая для клиентов, которые, начиная с раннего возраста, рассматриваются как потребители и как объекты целевого маркетинга?»¹⁴⁷⁸.

Ответ на этот вопрос для нашей страны имеет фундаментальное значение и, без преувеличения, во многом предопределяет будущее страны. Второй из ответов, констатирующий основное направление развития системы образования в настоящее время, а именно коммерциализацию, гипертрофированное внедрение рыночного подхода, ставящего главной целью обеспечение прибыли и экономию средств госбюджета, ведет к негативным последствиям для страны. Зато первый ответ ставит на повестку дня вопрос о том, что необходимо делать в условиях ограниченности ресурсов у государства, как финансово обеспечить реализацию всех публичных интересов и государственных функций в области образования?

Обратимся к опыту привлечения частных инвесторов к решению государственных задач в области образования в форме государственно-частного партнерства, который успешно зарекомендовал себя в Канаде¹⁴⁷⁹, Австралии, Франции и многих других странах мира.

Применительно к образованию тема государственно-частного партнерства представляет особый интерес в контексте ожесточенно отстаиваемой российскими реформаторами от образования идеи необходимости обеспечения максимальной автономности образовательных учреждений и наделения их расширенными полномочиями в сфере бизнес-проектов. Насколько будут эффективны в этом смысле отношения государственно-частного партнерства в сфере образования?

С другой стороны, в условиях осознанной руководством страны необходимости создания наконец-то нормальных студенческих кампусов (студенческих городков) хотя бы для федеральных университетов, хоть немного сопоставимых с лучшими образцами кампусов американских или британских университетов¹⁴⁸⁰, возникает вопрос, как и на каких условиях привлечь частных инвесторов, ибо очевидно, что государство за счет только своих средств эти проекты не потянет¹⁴⁸¹.

В России принят и уже действует целый ряд документов, определяющих правовые основы реализации государственно-частного партнерства в разных сферах, в том числе в сфере образования¹⁴⁸². Формы и механизмы партнерства государства, бизнеса и общества заявлены в качестве средств достижения цели Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) (введение). Там же в числе мер по переходу к инновационному социально ориентированному типу экономического развития обозначены механизмы государственно-частного партнерства. Вообще таковое упоминается в указанной концепции многократно.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» от 25.12.2006 № 627-100 (в ред. Законов Санкт-Петербурга от 10.04.2008 № 205-25, от 06.12.2010 № 684-159), «государственно-частное партнерство – взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных». При этом пункт 6 части 1 статьи 6 указанного Закона Санкт-Петербурга относит к предметной области возможных отношений государственно-частного партнерства с участием Санкт-Петербурга «объекты образования, воспитания, культуры».

Профильный федеральный закон о государственно-частном партнерстве, детально устанавливающий правовое регулирование содержания и форм указанного партнерства, его условий и прочих существенных моментов, как уже говорилось выше, в России отсутствует.

Несмотря на то, что участие частного сектора в сфере образования не является чем-то новым, концепция государственно-частного партнерства, как оно понимается сегодня, в большей степени имеет отношение к практике в сфере образования в европейских странах в последние 30 лет. Эта форма сотрудничества дает растущему частному сектору возможности не только принимать участие в предоставлении государственных услуг, но также и в использовании государственных средств. Причины этого могут различаться в зависимости от экономических и политических условий каждой конкретной страны¹⁴⁸³.

Важно отметить, что восприятие самой идеи реализации схем государственно-частного партнерства не везде однозначно положительное. Есть мнение, что повсеместное внедрение этих схем вызвано своего рода модой на государственно-частное партнерство, прикрываемой риторикой о «неспособности» государства полностью удовлетворить формирующиеся и перманентно изменяющиеся социальные запросы, что это «скрытая форма» государственного долга. С другой стороны, как раз в сфере образования схемы государственно-частного партнерства в европейских странах, США и Канаде сопровождались наименьшим числом коррупционных скандалов, имели по большей части позитивные результаты на выходе.

Во многих странах имеется опыт создания религиозными организациями начальных и средних школ, а в некоторых случаях – и университетов. В ряде стран эти школы были включены в государственные образовательные системы. В других странах частные религиозные школы занимают особое место, однако в случае получения ими государственных субсидий они подпадают в определенной части их деятельности под государственное регулирование (как, например, во Франции¹⁴⁸⁴). Практически во всех странах государственные учебные заведения предлагают широкий рынок для частных поставщиков спектра услуг, начиная от школьного питания, компьютеров до учебников и других учебных материалов до услуг по уборке школьных помещений и пришкольных территорий¹⁴⁸⁵.

Если же указанное понятие брать в узком смысле, то и здесь можно найти множество позитивных примеров. Например, во Франции на 2012 год запланирован ряд очень крупных контрактов государственно-частного партнерства в области образования. Например, реализация Кампус-плана, который включает в себя реновации и модернизации кампусов 12 крупных французских университетов¹⁴⁸⁶.

Государственно-частное партнерство в сфере образования занимает место, с одной стороны, между государственными закупками и полной приватизацией, а с другой – между приватизацией и арендой, предполагает, что частный сектор берет на себя роль поставщика инфраструктурных активов и услуг, которые традиционно предоставлялись и/или финансировались исключительно государством, на условиях разделения рисков, обязательств, компетенций и прибылей.

Формы и объемы государственно-частного партнерства в сфере образования могут варьироваться в зависимости от того, какие стороны и в какой мере участвуют в этом партнерстве. Как пишет Шайлайя Феннелл, частный сектор не является однородным и охватывает целый ряд негосударственных субъектов, в том числе предприятий, общественных организаций, благотворительных и религиозных организаций¹⁴⁸⁷.

Основным вопросом выбора и применения механизмов государственно-частного партнерства остается вопрос о том, как их применить так, чтобы их реализация была направлена на достижение публичных интересов общества, а не частных интересов отдельных коррупционеров.

Как пишут Хосе Мануэль Васалло Магро и Рафаэль Изкуердо де Бартоломе, транспортная инфраструктура необходима не только для того, чтобы «поглотить» сегодняшний поток людей и товаров, но также и быть готовой отреагировать на резкое увеличение объемов перевозок в результате либерализации рынков и глобализации экономики. Кроме того, налаженный и эффективно функционирующий траффик может оказать на национальную экономику позитивное влияние через мультипликативный эффект, делает инфраструктуру антициклическим инструментом антикризисной политики. Государственные инвестиции в транспортную инфраструктуру являются крупнейшим стимулом роста производительности труда и, следовательно, конкурентоспособности экономики. Поэтому не удивительно, что в сценариях экономического развития стран транспортная инфраструктура играет ведущую роль¹⁴⁸⁸.

Применение механизма государственно-частных партнерств для обеспечения транспортной и дорожно-транспортной инфраструктуры до определенного времени считалось недостаточно эффективным по причине ряда социальных, экономических и финансовых проблем обеспечения и развития данного вида инфраструктуры, к которым относятся высокие капитальные затраты и длительные сроки, в течение которых необходимо осуществлять финансирование технического и экономического обеспечения объекта инфраструктуры, значительное количество рисков, среди которых не последнюю позицию занимают риски, связанные с защитой окружающей среды, разного рода внешние факторы, оказывающие влияние на реализацию проекта, – связанные с землепользованием, а также с ситуацией в обществе в регионе, где производится строительство. Также к такого рода проблемам относятся трудности с получением выплат от пользователей объекта транспортной инфраструктуры либо длительные сроки окупаемости объекта и невозможность осуществления полноценного контроля за изменением движения и его плотностью. Таким образом, считалось, что само государство может справиться с данными проблемами наиболее эффективно¹⁴⁸⁹. В дальнейшем опыт применения государственно-частных партнерств в данной сфере показал, что указанные проблемы наиболее эффективно решаются как раз при помощи государственно-частных партнерств.

В Европе прошлого столетия первые попытки применения механизма государственно-частных партнерств в сфере транспорта были предприняты в конце 1970-х годов при строительстве шоссейных дорог во Франции и в середине 1980-х годов в Великобритании и Испании¹⁴⁹⁰.

Резкое увеличение массового использования привлечения участия частного сектора в обеспечение транспортной инфраструктуры пришлось на начало 1990-х годов, катализатором в данном случае можно считать ситуацию в Великобритании, но основная масса транспортных проектов в рамках государственно-частных партнерств начала реализовываться в развивающихся государствах¹⁴⁹¹.

Участие частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры применяется с тех пор, как опытным путем было выяснено, что для осуществления реализации такого рода проектов в различных случаях требуются совершенно разные подходы к финансированию¹⁴⁹².

Наиболее распространенным видом участия частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры в рамках государственно-частных партнерств является строительство, обеспечение и эксплуатация шоссейных дорог и объектов инфраструктуры городского транспорта¹⁴⁹³.

В общем можно выделить два вида участия частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры:

– передача отдельных полномочий и функций соответствующих органов государственной власти частным партнерам, часто производящаяся в форме концессий;

– непосредственно государственно-частные партнерства в институциональной форме¹⁴⁹⁴.

К наиболее типичным видам договоров о государственно-частных партнерствах, заключаемых с целью реализации транспортных проектов, относятся договоры о реализации проектов, начинаемых с нуля, подразумевающие новое строительство. И, как правило, для реализации такого рода проектов применяется договор, реализуемый по схеме, во всемирной и международной практике государственно-частных партнерств обозначаемой аббревиатурой BOT и подразумевающей строительство, эксплуатацию и передачу объекта частным партнером. В рамках такого рода правоотношений частный партнер осуществляет финансирование, обеспечение строительства и эксплуатацию объекта в течение определенного периода времени. Договор, осуществляемый по схеме BOT, является самой распространенной формой участия частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры. Также версией такого рода договора является договор, осуществляемый по схеме BOO, которая подразумевает дальнейший переход объекта транспортной инфраструктуры в собственность частного партнера¹⁴⁹⁵.

Концессионные договоры являются одной из распространенных форм участия частного сектора в обеспечении транспортной инфраструктуры. Зачастую такого рода договоры реализуются в виде совместного предприятия, в рамках которого финансирование осуществляется как государственным сектором, так и частным, одновременно.

Концессионные договоры по развитию и обеспечению объектов транспортной инфраструктуры осуществляются, как правило, по схемам BOOT (строительство – владение – эксплуатация – передача), BLT (строительство – аренда – передача), BTO (строительство – передача – эксплуатация), DBFO (проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация), а также DCMF (проектирование – строительство – управление – финансирование)¹⁴⁹⁶.

Кроме того, часто применяются модели реализации транспортных проектов в рамках государственно-частных партнерств, обозначаемые аббревиатурами DBOM (проектирование – строительство – эксплуатация – содержание и техническое обеспечение), DB-W (проектирование – строительство с предоставлением гарантий) и DB (проектирование – строительство)¹⁴⁹⁷.

Существует определенное количество рисков, наиболее часто возникающих при осуществлении государственно-частных партнерств в области транспорта. Так, во-первых, к такого рода рискам относятся социально-экономические риски. Основной проблемой и особенностью реализации такого рода проектов является тот факт, что в данном случае соотношение доступной цены за приемлемое качество не является необходимым и обязательным условием, а также значительную роль играют вопросы защиты окружающей среды и безопасности. Во-вторых, зачастую возникают также финансовые риски, связанные с некорректным прогнозированием расходов на строительство и эксплуатацию объекта с учетом особенностей дорожного движения.¹⁴⁹⁸

Интересным является то, что в случае реализации проектов в данной сфере именно таким образом риски, которые несет частный партнер, повышаются не только в зависимости от того, какое количество обязательств по реализации проекта в соответствии с договором он должен выполнить и какую именно деятельность он осуществляет, но также и в зависимости от природы обязательств. Так, риски в совокупности становятся выше, если частный партнер осуществляет эксплуатацию или финансирование проекта, а также если, в соответствии с договором, объект не передается государственному партнеру, а остается в собственности частного на определенный или неограниченный срок. То есть в случае реализации схемы DBOM (проектирование – строительство – эксплуатация – содержание и техническое обеспечение) риски частного партнера являются существенно меньшими, чем при реализации схемы BOO (строительство – владение – эксплуатация), несмотря на то, что видов деятельности в первом случае частный партнер осуществляет значительно больше¹⁴⁹⁹.

Также реализация проектов по обеспечению и развитию транспортной инфраструктуры происходит зачастую в рамках договоров на выполнение услуг частным сектором за получение от органов государственной власти, также участвующих в реализации проекта, вознаграждения напрямую либо за получение части доходов от эксплуатации объекта¹⁵⁰⁰.

Обеспечение шоссейных дорог предполагает, как правило, осуществление экологических исследований в отношении вопросов, связанных со строительством объекта, обеспечение и техническое обслуживание объекта, создание центров управления объектом, а также предоставление разного рода специальных услуг, например, для лиц пожилого возраста и лиц с ограниченными возможностями¹⁵⁰¹.

Кроме того, в целом реализация проектов в сфере транспорта в рамках государственно-частных партнерств сопряжена с рисками, связанными со спросом пользователей и потребителей на предоставляемые услуги, получением доходов, различными вопросами защиты окружающей среды и археологических объектов, механизмами выплат, осуществляемых другим партнером, расходами на строительство, содержанием и техническим обеспечением объекта, а также эксплуатационными расходами, рисками, связанными с прекращением договора о государственно-частном партнерстве, иностранной валютой, налогообложением, политической стабильностью и реакцией и отношением общества к объекту транспортной инфраструктуры, в отношении строительства и эксплуатации которого заключается договор о государственно-частном партнерстве¹⁵⁰².

Особенностью реализации такого рода проектов также является то, что, в связи с их важным общегосударственным значением в целом, значением для общества и открытостью для практически неограниченного круга пользователей, их осуществление должно соответствовать разного рода правилам и нормам, устанавливаемым органами государственной власти, с целью защиты окружающей среды, обеспечения безопасности и запросам и потребностям общества¹⁵⁰³.

При осуществлении государственно-частных партнерств в сфере транспорта государственный сектор вынужден принимать в них значительное участие, поскольку частный партнер всегда, преследуя собственные интересы, естественно, стремится максимизировать доходы, что не всегда соответствует оптимальному их уровню, продиктованной текущей стадией экономического развития. То есть необходимо достигать компромисса между экономической отдачей и финансовой, что обеспечивается принудительно со стороны государственного партнера¹⁵⁰⁴.

Важно также отметить, что в связи с характером и значимостью договора о государственно-частном партнерстве в отношении обеспечения именно транспортной инфраструктуры в качестве заинтересованных сторон, в том числе участвующих в договоре как со стороны государственного сектора, так и частного, а также в качестве третьих сторон, могут выступать следующие лица и субъекты права: органы законодательной власти, играющие роль в утверждении проекта, органы государственной власти, непосредственно участвующие в реализации транспортного проекта, иные органы государственной власти и должностные лица, каким-либо образом участвующие в утверждении и реализации проекта, участники договора, вкладывающие собственные денежные средства в реализацию проекта, например, фонды и концессионеры, частные компании, оказывающие отдельные услуги по строительству и эксплуатации объекта, лица, оказывающие консультационную поддержку, налогоплательщики, также косвенно обеспечивающие финансирование проекта, а также, в некоторых случаях, избиратели, имеющие возможность повлиять на выбор и утверждение конкретного проекта¹⁵⁰⁵.

В качестве ярких примеров реализации проектов по обеспечению транспортной инфраструктуры в рамках осуществления сотрудничества частного сектора с государственным в виде государственно-частных партнерств можно привести Евротоннель под Ла-Маншем, линию скоростного железнодорожного сообщения между Лондоном и Евротоннелем, Эресуннский мост¹⁵⁰⁶, представляющий собой объект транспортной инфраструктуры, совмещающий двойную линию железнодорожного сообщения и двустороннюю дорогу между Швецией и Данией¹⁵⁰⁷, строительство которого было осуществлено по схеме, предполагающей проектирование и строительство объекта частным партнером, аэропорт Стокгольм-Арланда, строительство и обеспечение которого было осуществлено по схеме «Строительство – эксплуатация – передача»¹⁵⁰⁸.

*****