§ 2.20. Опыт правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в США

Исторически сложилась такая ситуация, что частный сектор играл важную роль в финансировании, строительстве и эксплуатации государственных шоссе и магистралей в этой стране. И, хотя такое участие частных предприятий в осуществлении финансирования и эксплуатации государственных дорог несколько уменьшилось в середине XIX века, к 1980 году частота привлечения частного партнера в участие в проектах по строительству и восстановлению транспортной инфраструктуры вернулась к прежнему уровню. По мере увеличения размера дефицита федеральных денежных средств и денежных средств штатов для финансирования строительства и эксплуатации шоссе, повышается необходимость более качественного и эффективного развития наземных транспортных систем, все более важной становится роль частного сектора в этой области¹¹⁹⁴.

Частный сектор стал принимать активное участие в обеспечении государственной транспортной системы с самого начала дорожного строительства в США¹¹⁹⁵. Первые упоминания в этой стране о концессиях относятся к XVII в., когда губернаторы штатов стали выдавать прибывающим на поселение гражданам других стран концессии на землю, реки, строительство дорог. На Североамериканском континенте развивались свои традиции взаимодействия государства и частного сектора, отличные от европейских, а первые концессии были предоставлены в XVII веке¹¹⁹⁶.

Большинство первых крупных государственных дорог имели статус платных, и начальный период их строительства характеризовался широким развитием частных компаний, специализировавшихся на обеспечении создания основных шоссе дорожной системы с тем, чтобы сделать их в дальнейшем платными. Первая дорога, имевшая статус платной, ставшая известной в дальнейшем как платная дорога по направлению Филадельфия – Ланкастер, была построена в 1792 году в Пенсильвании. Основной пик дорожного строительства такого рода пришелся на создание более 50 платных дорог в штате Коннектикут, 67 – в Нью-Йорке и Массачусетсе, а также значительного количества дорог на всей территории США¹¹⁹⁷.

При участии частного сектора в инвестировании создания дорожной инфраструктуры и ее эксплуатации увеличились темпы строительства, объемы освоения новых земельных участков и темпы общего экономического развития. В 1806 году было принято законодательство с целью финансирования Национальной дороги, известной как Камберлендская дорога, проходящей по маршруту от штата Мэриленд через штат Пенсильвания и Камберлендские горы (горный хребет в юго-восточной части Аппалачей) до реки Огайо. Ключевым моментом в истории дорожного строительства в США стало принятие Закона о шоссе федерального назначения в 1916 году, предписывавшего создание в каждом штате дорожного агентства, в число сотрудников которого должны были входить инженерно-технические специалисты для осуществления реализации федеральной программы по строительству государственных шоссе федерального назначения. Введение такого положения в дальнейшем привело к формированию Департаментов транспорта штатов и усилению роли органов государственной власти штатов в обеспечении основных дорожно-транспортных магистралей страны. Развитие взаимоотношений между новыми Дорожными агентствами штатов и федеральным правительством, в соответствии с Федеральным законом о шоссе федерального назначения от 1916 года, нашло отражение в Федеральном законе о шоссе федерального назначения от 1921 года, который также установил правовое регулирование партнерства между штатами и федеральным правительством в данной области. Необходимо отметить, что указанный период в сфере развития дорожно-транспортного строительства сопровождался повышением налогов на топливо в целях финансирования федеральных программ по обеспечению шоссе и дорожной системы, а также аналогичных программ, проводившихся штатами США¹¹⁹⁸.

После Второй мировой войны на фоне увеличения спроса на личный, коммерческий и общественный транспорт появилась необходимость обеспечить строительство системы дорожных магистралей высокого качества с использованием новейших технологий в этой области. В период с 1945 по 1955 год происходило массовое строительство шоссе и платных дорог во многих штатах, эксплуатация которых осуществлялась государственными комиссиями или специальными органами государственной власти, ответственными за дорожно-транспортное строительство и обеспечение. Частный сектор на тот момент в незначительной степени участвовал в строительстве и обеспечении эксплуатации платных дорог и шоссе, но постепенно штатами все более признавалась концепция, согласно которой при участии частного сектора появлялась возможность более быстрого и качественного строительства новых платных дорог, в сравнении с тем, как если бы средства на их финансирование продолжали бы поступать в федеральный бюджет и бюджеты штатов за счет взимания налогов на топливо¹¹⁹⁹.

Федеральный закон о шоссе федерального назначения от 1956 года, предусматривавший создание 2012 миль новых платных дорог для их включения в уже существующую федеральную дорожную систему, ввел запрет на привлечение средств из федерального бюджета для обеспечения финансирования этих дорог. К концу 1980-х годов органами государственной власти штатов началось целенаправленное изучение возможностей привлечения частных предприятий для осуществления строительства дорог в рамках программ по обеспечению дорог и шоссе на территориях штатов. Кроме того, началась разработка программ по сокращению времени строительства шоссе при одновременном сохранении надлежащего качества и снижении какого-либо воздействия на пассажиропотоки. Также началось проведение исследований по оценке результирующей эффективности заключения контрактов о государственно-частных партнерствах, осуществляемых по схеме «Проектирование – строительство», применяемой преимущественно для реализации проектов повышенной сложности с целью передачи расходов, возникающих непосредственно в ходе строительства, на частного партнера. Подобные альтернативные способы реализации проектов в указанный период часто применялись на всей территории США в первую очередь для проектов с жесткими сроками или в ситуациях, когда реализация проекта может оказывать или оказывает значительное влияние на пассажиров и пассажиропотоки¹²⁰⁰.

Только в период с 1985 по 2004 год в США было реализовано свыше 60 дорожных проектов с привлечением государственно-частных партнерств. Значительная часть проектов строительства платных и бесплатных шоссе основывалось на общепринятых схемах государственно-частного партнерства, включавших в себя «Проектирование – строительство» либо «Проектирование – строительство – эксплуатация – содержание и техническое обеспечение». При этом одним из наиболее часто применяемых видов договоров о государственно-частном партнерстве стал договор об управлении, заключавшийся, как правило, на срок до пяти-семи лет¹²⁰¹.

По состоянию на 2004 год в США наблюдалось увеличение количества проектов в рамках государственно-частных партнерств в отношении платных дорог, причем большинство договоров были заключены в виде концессионных договоров, в то время как остальные проекты предполагалось осуществлять по схеме «Проектирование – строительство». В части перспектив использования государственно-частных партнерств для реализации дорожных и транспортных проектов существуют определенные факторы, влияющие на выбор именно такой формы сотрудничества. Во-первых, факт отсутствия надежной базы налогообложения, а во-вторых – возможность более быстрой и менее затратной для государственного партнера реализации проектов с быстрым доступом к капиталам частного сектора и использованию новейших технологии при применении государственно-частного партнерства. Для строительства новых и реконструкции уже существующих шоссе и дорог среднего и крупного размеров предполагалась такая схема осуществления государственно-частных партнерств, как «Проектирование – строительство», для проектов по строительству новых платных и бесплатных дорог, а также предоставлению транзитных услуг – схема «Проектирование – строительство – эксплуатация – содержание и техническое обеспечение», схема «Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация» – преимущественно для строительства новых дорог, при этом концессионные договоры предполагалось чаще использовать для строительства новых платных дорог и реконструкции уже существующих, а так называемые соглашения о совместной деятельности – для строительства новых шоссе и предоставления транзитных услуг¹²⁰².

В 1991 году был принят Федеральный закон «Об      интермодальных¹²⁰³ наземных перевозках и их эффективности»¹²⁰⁴, установивший в целом новую концепцию наземного транспорта в США. Данный Федеральный закон предусматривает взимание платы за пользование объектами дорожно-транспортной инфраструктуры федерального назначения в гораздо большей степени, чем ранее, в том числе с целью строительства новых платных дорог. Статья 1060 этого Федерального закона предусматривала выполнение программы по привлечению частного сектора для заключения контрактов между органами государственной власти штатов и частными организациями с целью оказания инженерно-технических услуг и услуг по проектированию для обеспечения строительства и модернизации проектов для шоссе федерального назначения в тех случаях, когда это является экономически выгодным и эффективным. Закон предусматривает такую форму осуществления государственно-частных партнерств в этой области, которая позволяет частным партнерам иметь право собственности на объекты, строительство которых было осуществлено в рамках государственно-частных партнерств, а штатам – передавать долю проекта другим органам государственной власти, что позволило добиться большей гибкости при участии штатов в процессе использования инновационных методов финансирования и эксплуатации при осуществлении реализации последующих проектов развития инфраструктуры наземного транспорта¹²⁰⁵.

Впервые развитие и обеспечение общественного транспорта в США осуществлялось именно с помощью частных компаний, начиная с оказания услуг по предоставлению местных и междугородных экипажей и пассажирских дорог с конной тягой в XIX веке, а затем в XX веке – с повсеместным внедрением электричества, троллейбусных и междугородных перевозочных сетей. В настоящее время частный сектор также играет значительную роль в осуществлении пассажирских перевозок по контрактам с органами государственной власти или с органами местного самоуправления по обеспечению пассажирских автобусных, железнодорожных и иных перевозок¹²⁰⁶.

Следует также отметить Федеральный закон о национальном общественном транспорте от 1974 года, предоставивший право на получение компенсации от федеральных органов власти в отношении определенного рода транспортных проектов. В частности, в секции 3(a)(1)(D) данного Закона установлено, что транспортные проекты, повышающие эффективность проектов какого-либо вида общественного транспорта и непосредственно или функционально связанные с указанными проектами или создающие новые или модернизирующие уже существующие сети общественного транспорта или подразумевающие привлечение инвестиций со стороны частного сектора, предполагали предоставление содействия со стороны федеральных органов государственной власти¹²⁰⁷.

В числе основных органов, осуществляющих управление в сфере государственно-частного партнерства, – Национальный совет по государственно-частному партнерству (государственно-общественная структура) (National Council for Public-Private Partnerships)¹²⁰⁸, Секретариат глобальной инициативы партнерства при Государственном Департаменте США (Secretary’s Global Partnership Initiative)¹²⁰⁹, Федеральное управление шоссейных дорог Департамента транспорта США (Federal Highway Administration of the U.S. Department of Transportation)¹²¹⁰, Специальная комиссия по государственно-частным партнерствам (APTA public-private partnerships Task Force).

Федеральное управление шоссейных дорог Департамента транспорта США уполномочено содействовать применению института государственно-частных партнерств для обеспечения и развития транспортной инфраструктуры.

Национальный совет по государственно-частным партнерствам (National Council for Public Private Partnerships) осуществляет содействие привлечению участия частного сектора в государственно-частных партнерствах на федеральном уровне, уровне штатов и муниципальных образований. Совет является некоммерческой организацией, созданной в 1985 году¹²¹¹.

Специальная комиссия по государственно-частным партнерствам (APTA public-private partnerships Task Force)¹²¹² была создана в 2006 году в структуре Американской государственной транспортной ассоциации с целью разработки комплекса специальных принципов инновационного финансирования и соответствующей политики.

Систему правового обеспечения государственно-частного партнерства в США образуют следующие акты:

1) федеральные профильные законы о государственно-частном партнерстве: Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве в оказании помощи детям» от 2012 года¹²¹³; Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве в профессиональной сфере» от 2011 года¹²¹⁴;

2) обеспечивающие федеральные акты: Федеральный закон «Об интермодальных наземных перевозках и их эффективности» от 1991 года¹²¹⁵; Федеральный закон «О национальном общественном транспорте» от 1974 года;

3) профильные законы штатов о государственно-частном партнерстве: Закон штата Иллинойс «О государственно-частном партнерстве в сфере транспорта»¹²¹⁶; Закон штата Джорджия «О государственно-частном партнерстве на уровне штата и местного самоуправления» от 2010 года¹²¹⁷ и др.;

4) обеспечивающие законы штатов.

На настоящий момент специальное законодательство, регулирующее отношения в области государственно-частного партнерства, принято в нескольких десятках штатов США, в ряде других штатов (в частности, в Огайо и на Гавайях) пока только рассматривается такая возможность¹²¹⁸:

– штаты с широко развитым законодательством, обеспечивающим государственно-частные партнерства: Колорадо, Джорджия, Флорида, Миссисипи, Орегон, Южная Каролина, Техас, Юта, Виргиния;

– штаты с «ограниченным» законодательством, то есть не в полной мере регулирующим отношения государственно-частного партнерства: Алабама, Аляска, Аризона, Калифорния, Делавэр, Индиана, Луизиана, Миннесота, Миссури, Северная Каролина, Теннесси, Вашингтон, Западная Виргиния;

– штаты, законодательство которых регулирует локальное применение проектов государственно-частного партнерства при строительстве и эксплуатации нескоростных дорог: Мэрилэнд, Невада¹²¹⁹.

Американские исследователи Эмилиа Истрэйт и Роберт Пуэнтес приводят в своей работе следующую таблицу, характеризующую особенности законодательства тех из штатов США, где предусмотрены условия для государственно-частного партнерства¹²²⁰.

Рассмотрим законодательства нескольких штатов, представляющих определенный интерес в этом отношении.

Указанная статья не содержит норм, касающихся инициативных предложений по строительству того или иного объекта или выбора частного партнера, а также принятия нежелательных предложений. Также в ней не содержится норм, непосредственно касающихся разрешения или порядка совместного использования федеральных финансов, финансов штата или муниципального образования и финансов, предоставляемых частным сектором, для осуществления проектов государственно-частного партнерства¹²²⁴.

По структуре и содержанию норм законодательство штата Алабама о государственно-частных партнерствах не является достаточно приемлемой моделью или образцом для принятия соответствующего универсального законодательства. Свод законов штата Алабама не обеспечивает исчерпывающее правовое регулирование государственно-частных партнерств в отношении проектов по строительству государственных дорог, мостов и обеспечению паромного сообщения, поскольку на многие важные вопросы законодатель не дал конкретных ответов. Так, в Своде законов штата Алабама не упоминается о каких-либо предписаниях в отношении количества пилотных проектов в рамках государственно-частных партнерств на территории штата одновременно, ограничений по географическому расположению строительства объектов, также не содержится положений о дозволении преобразования уже существующих дорог или дорог, строительство которых было осуществлено частично, в платные, равно как и требований о взимании сборов за пользование платными объектами после осуществления выплат по долгу проекта, реализация которого была завершена в рамках государственно-частного партнерства, в полном объеме¹²²⁵.

Следует отметить, что в Своде законов штата Алабама не установлен исчерпывающий список форм тендеров для осуществления проектов в рамках государственно-частных партнерств, а также не содержится требований об учете мнения жителей округа, в котором планируется строительство объекта, на стадии выбора проекта и проведении переговоров по заключению соглашения о государственно-частном партнерстве. Кроме того, отсутствует регулирование отношений по найму соответствующим государственным партнером технических и юридических консультантов со своей стороны, выпуску платных доходных облигаций, взиманию регистрационных сборов с целью компенсирования возможного пересмотра расходов, а также обязанности государственного сектора по поддержанию состояния или строительству бесплатных дорог аналогичных маршрутов при строительстве платных. Также весьма важно отметить, что обеспечение конфиденциальности на любой стадии переговоров по поводу проекта до заключения соглашения о государственно-частном партнерстве не является необходимым требованием¹²²⁶.

В целом законодательство штата Алабама в области осуществления государственно-частных партнерств в отношении строительства и технического обслуживания и содержания платных дорог, мостов, паромного сообщения, а также пешеходных дорог предоставляет достаточно широкую свободу действий государственному сектору.

Штат Колорадо. Титул 43 Свода пересмотренных статутов штата Колорадо¹²²⁷ устанавливает возможность создания организаций, занимающихся финансированием, строительством, эксплуатацией, а также содержанием и техническим обеспечением платных дорог и шоссе на уровне штата, коммерческое управление которыми осуществляется Департаментом транспорта штата Колорадо. Указанный Титул предусматривает возможность применения государственно-частного партнерства в специальных проектах строительства и эксплуатации платных автомагистралей и платных автодорог с односторонним движением высокой загруженности¹²²⁸.

Штат Флорида. Достаточно интересным в данном отношении также представляется опыт штата Флорида, который имеет длительную историю эффективного сотрудничества между государственным и частным секторами. Так, около 80 % объемов проведенных инженерно-технических работ, 80 % работ по техническому обслуживанию и содержанию, а также 100 % строительных работ в сфере транспортного и дорожного строительства за долгое время были переданы именно частному сектору и им проведены. Ключевыми моментами законодательства штата Флорида в области правового регулирования государственно-частных партнерств, осуществляемых в отношении транспортных проектов, являются возможности сочетания федеральных денежных средств, средств штата или муниципального образования с денежными средствами частных партнеров для осуществления реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств (пункты 1 и 7 параграфа 334.30, а также параграфа 339.55 Свода законов штата Флорида 2012 года¹²²⁹)¹²³⁰.

Кроме того, установленные в Своде законов конкретные виды и схемы закупок, которые могут использоваться при реализации такого сотрудничества, как государственно-частное партнерство. Параграф 334.30.(6)(b) устанавливает, что в рамках осуществления процесса закупок государственно-частное партнерство должно быть определено Департаментом транспорта штата Флорида при условии, если такой процесс гарантирует, что частное предприятие отвечает хотя бы минимальным стандартам профессиональных инжиниринговых услуг, установленным Департаментом, а параграф 334.30(12) определяет максимальный срок, на который может быть заключен договор о государственно-частном партнерстве, и который не может превышать 50 лет (75 – по решению Секретаря штата). Кроме того, необходимо отметить, что государственный сектор в лице Департамента транспорта штата Флорида или иных органов государственной власти имеет право выпуска платных доходных облигаций¹²³¹.

Сотрудничество между государственным сектором и частными предприятиями, осуществляемое в виде государственно-частных партнерств в США, в основном представляет собой деловые правоотношения, возникающие между департаментами транспорта штатов и частными партнерами. На настоящий момент в США взаимодействие между государственным сектором и частным в области дорожного строительства часто осуществляется в виде традиционных государственных закупок с целью уменьшения расходов и обеспечения большей защиты государственных интересов, но такой подход далеко не всегда является действительно выгодным. Для содействия привлечению частного сектора к заключению договоров о государственно-частных партнерствах штаты должны создавать системы поощрения и упрощения участия частных партнеров в развитии, финансировании и эксплуатации проектов по развитию дорожно-транспортных систем в рамках государственно-частных партнерств¹²³⁴.

Возвращаясь к федеральному уровню, отметим, что в информационных целях был подготовлен рабочий проект закона о государственно-частных транспортных инициативах в качестве модели законодательства в данной сфере, содержащий положения, дающие возможность решить многочисленные проблемы действующей системы нормативного правового регулирования в этой области.

Проект состоит из двух разделов, один из которых содержит нормы о вступлении проектируемого закона в силу, и 14 статей.

Пункт (i) статьи 1-101 раздела 1 определяет «государственно-частное соглашение» как соглашение между частной организацией и соответствующим Департаментом транспорта, заключаемое по поводу развития, финансирования, содержания и технического обслуживания или эксплуатации транспортного сооружения.

Пункт (j) статьи 1-101 раздела 1 определяет «государственно-частную инициативу» как взаимодействие между соответствующим Департаментом транспорта и одной или несколькими частными организациями на условиях, установленных контрактом о государственно-частном партнерстве, которое предусматривает:

1) принятие взноса частного лица, включающего денежные выплаты, для обеспечения строительства объекта в рамках проекта транспортного сооружения или предоставления услуг;

2) совместное использование ресурсов и средств обеспечения проекта или транспортного сооружения; а также

3) сотрудничество в области проведения исследований, разработки и реализации проектов или предоставления услуг в отношении транспортного сооружения.¹²³⁵