А. И. Понкина Правовое регулирование

ББК 67:75

Предназначено для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических и спортивных вузов, руководителей и работников спортивных организаций, органов государственного управления в области спорта, спортсменов, спортивных судей и спортивных тренеров, а также для всех, кто интересуется данным кругом вопросов.

© Понкина А.И., 2011–2012

На последней странице обложки использована фотография, выполненная Константином Вороновым.

Актуализируется вопрос об оценке и повышении эффективности государственного управления в области спорта и совершенствования законодательства о спорте в Российской Федерации.

В общем значении, эффективность публичного (государственного / муниципального) управления (ГМУ) – характеристика, отражающая связанность ГМУ публичными интересами и реальную реализуемость таковых в процессе и результате ГМУ, а также отражающая соотношение полезного результата государственного/муниципального управления и затрачиваемых на проектирование, организацию и реализацию такого управления ресурсов при достижении определённых результатов в части реализации с минимально возможными издержками публичных интересов и удовлетворения конечных многообразных потребностей общества (материальных, социальных, духовных), прежде всего – потребностей, связанных с обеспечением необходимого уровня качества жизни, защищенности и возможности развития человеческой личности².

Стратегией развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 07.08.2009 № 1101-р³, была определена роль спорта в модернизации России.

Реализация этой задачи, очевидно, будет более эффективной и менее затратной, если грамотно учесть опыт зарубежных государств в этой сфере. А это делает необходимым знание и понимание указанного опыта.

Анализ зарубежного опыта правового регулирования и правоприменительной практики в той или сфере общественных отношений, в принципе, представляет интерес и ценность для российской правовой науки.

В настоящем издании рассмотрен опыт ряда государств Латинской Америки (каждого в отдельности).

Учитывая высокие спортивные достижения спортсменов из ряда латиноамериканских стран, опыт правового регулирования спорта в государствах Латинской Америки представляет особый интерес в контексте заявленной руководством России задачи повышения качества и массовости физкультурной и спортивной деятельности населения страны.

При всём этом интерес российских исследователей-правоведов к аргентинскому опыту правового регулирования спорта достаточно невысок⁴.

Из аргентинских авторов следует упомянуть Диего Альберто Долабьяна и Марио Адольфо Счмойсмана⁵, Рикардо Фрего Навиа и Альваро Мело Фильо⁶; Густаво Романо Дюфо⁷ и Антонио Гриспо⁸, Пабло К. Барбьери и Даниэла М. Аннокаро⁹.

Спорт в Аргентине весьма популярен. Наиболее широкое распространение получили футбол, автогонки и бокс. Помимо того, высокого признания достигли спортивные успехи аргентинцев в баскетболе, восточных единоборствах, волейболе, баскетболе, яхтинге, велосипедном спорте, регби, теннисе, легкой атлетике. На юге страны популярны зимние виды спорта.

Спортивные арены Аргентины: стадион Монумента́ль Ри́вер Плейт (исп. Estadio Monumental Antonio Vespucio Liberti; ранее назывался Монументаль де Нуньес (Monumental de Nuñez)) в Буэнос-Айресе, стадион «Ла Бомбонера» (стадион Альберто Х. Армандо (Estadio Alberto J. Armando)) в Буэнос-Айресе, многоцелевой стадион им. бригадного генерала Эстанислао Лопеса (El Estadio Brigadier General Estanislao López) в Санта-Фе, стадион Хосе Амальфитани (Estadio José Amalfitani; El Fortín; Estadio Vélez Sarsfield) в Буэнос-Айресе, стадион Президент Хуан Доминго Перон (Эль Силиндро де Авельянеда, Эль Колисео (Estadio Presidente Juan Domingo Perón; El Cilindro de Avellaneda; El Coliseo)) в городе Авельянеда и мн. другие, – возможно, несколько уступают тем, что строятся в соседней Бразилии в преддверии Олимпийских игр 2016 года, но включены в эффективную и охватывающую всю страну спортивную инфраструктуру.
Становление и развитие законодательства Аргентины о спорте

Обратимся к истории зарождения и становления спортивного права в Аргентине.

История спортивной политики и законодательства о спорте в Аргентине нашла отражение в фундаментальных трудах аргентинских исследователей Виктора Лупо¹⁰, Диего Альберто Долабьяна и Марио Адольфо Счмойсмана¹¹.

Как и в других странах Южной Америки (Бразилии, Чили, Уругвае), спорт (в устоявшемся его понимании и в более или менее институционалированных формах) получил в Аргентине импульс становления и развития во второй половине XIX века. При этом мы считаем, что Аргентина была на тот период более прогрессивной, продвинутой страной в этом отношении, и в ней правовое регулирование спорта, как и сам спорт, были несколько активнее, чем, к примеру, в Бразилии¹².

Уже в начале XX века в Аргентине существовала весьма развитая структура нормативного правового обеспечения спорта.

Аргентинская футбольная ассоциация (Asociación del Fútbol Argentino), ответственная за организацию футбола в Аргентине, была основана ещё в 1893 году под названием Аргентинской ассоциации футбольной лиги.

Но уже в 1840-х годах в источниках описывается «игра, в которой английские моряки бегают за мячом». В середине 1860-х годов первые английские иммигранты начали организовывать ассоциации по крикету, в частности «Крикет-клуб Буэнос-Айреса». На собрании 9 мая 1867 года группа энтузиастов объявила о решении основать «Футбольный клуб Буэнос-Айреса», чтобы «разработать руководящие принципы и правила для футбольных матчей». Первый матч был запланирован на 25 мая 1867 года и приурочен к празднику, но из-за проливного дождя игру пришлось отменить. 20 июня 1867 года был сыгран первый официальный футбольный матч в Аргентине. В   1891 году был проведен первый аргентинский чемпионат по футболу  – между пятью командами: «Футбольный клуб Буэнос-Айреса», «Футбольный клуб Бельграно», «Спортивный клуб святого Андрея», «Ойд Кальцедонианс» («Oíd Calcedonians») и «Буэнос-Айрес и Росарио Рэйлвэйс» («Buenos Aires and Rosario Railways»). 21  февраля 1893 года Александр Уотсон Хаттон инициировал создание упомянутой выше Аргентинской ассоциации футбольной лиги, в составе клубов «Железные дороги Буэнос-Айреса», «Испанская Высшая школа» «Флорес Спортивный клуб», «Ломас Спортивный клуб» и «Квильмес Спортивный клуб».¹³

Профильной законодательной регламентации в сфере спорта в тот период ещё не существовало, но общественные отношения в области спорта подпадали под действие Гражданского кодекса Аргентины от 29.09.1869 и Уголовного кодекса Аргентины от 25.11.1886, под действие некоторых других законов.

Как указывает Альфредо Армандо Агирре¹⁴, некоторые меры государственной политики в области спорта содержались в Декрете от 18.04.1898 «Об организации физкультурной подготовки в национальных школах»¹⁵.

В 1903 году была учреждена Аргентинская футбольная ассоциация¹⁶.

Первым профильным законом Аргентины в области спорта явился Закон Аргентины № 4345 от 02.09.1904 «Развитие легкой атлетики и футбола»¹⁷.

Этот акт предусматривал ежегодное выделение государством финансирования для содействия организации и развитию легкой атлетики и для обеспечения национальных футбольных соревнований на всей территории страны на «Кубок Аргентины». Средства направлялись аргентинским спортивным обществам, которые несли ответственность за составление своих ежегодных программ и представление таковых на утверждение исполнительного органа¹⁸.

Декрет от 03.05.1905¹⁹ учредил Общую дирекцию по обучению стрельбе и гимнастике.

В 1908 году был принят Закон Аргентины № 6013 «Развитие стрелкового спорта и физкультурной подготовки»²⁰.

Принятым в 1908 году Законом Аргентины № 6277 от 30.09.1908 «Содействие физической культуре»²¹ был учрежден Высший совет по спорту, в который вошли по одному представителю Министерства образования, Министерства обороны, Национального университета и Национального Совета по образованию, а также представитель Аргентинского спортивного общества. Высший совет по спорту должен был утверждать правила и программы соревнований по физической культуре, которые проводились в соответствии с указанным Законом и под управлением Спортивного общества Аргентины, вести учет средств, подлежащих расходованию на цели Закона. Кроме того, Закон предусматривал строительство и оборудование 5 стадионов: в Буэнос-Айресе с вместимостью до 50 000 зрителей, в Кордове с вместимостью до 15 000 зрителей и по одному стадиону в провинциях Тукуман, Мендоса и Парана с вместимостью до 10 000 зрителей каждый. Было предписано, что должны проводиться международные спортивные соревнования каждые четыре года в Буэнос-Айресе и национальные чемпионаты раз в два года на каждом из вышеуказанных стадионов поочередно²².

В 1911 году был принят Закон Аргентины № 8830 «Развитие стрелкового спорта»²³.

Представляет интерес то, что уже в этот период складывалась достаточно развитая судебная практика.

Отметим решение Верховного суда Аргентины от 22.09.1908, в котором Суд подтвердил конституционность взимания штрафов в соответствии с законом о запрещении практики «спортивной» игры, известной как «стрельба по голубям». Суд, в частности, заявил: «Это  жестокие и ненужные действия, связанные исключительно с удовольствием, такие развлечения не являются полезными для обучения охоте или стрельбе… Данный запрет согласуется с цивилизованным отношением и целями гуманности, это благоприятно для смягчения нравов, искоренения и недопущения развращающего поведения...». Ещё раньше Верховный суд Аргентины в своем решении от 13.04.1869 подтвердил конституционность закона, которым были запрещены «бои быков» в провинциях²⁴.

В 1912 году Аргентина была принята в FIFA.

В 1915 году был принят Закон Аргентины № 9.685 «Территория для физических упражнений Национального колледжа Буэнос-Айреса»²⁵.

В 1921 году была создана Аргентинская конфедерация спорта (Confederación Argentina del Deporte).

В 1923 году был создан и признан Международным Олимпийским комитетом Аргентинский Олимпийский комитет (Comité Olímpico Argentino).

В 1934 году была учреждена Ассоциация аргентинского футбола (Asociación del Fútbol Argentino).

Декрет № 65.084 от 22.08.1935²⁶ ввел налог на доходы с профессионального футбола, с деятельности обществ по спортивной стрельбе и гимнастике.

В соответствии со статьёй 29 Закона Аргентины № 12.345 от 31.12.1936²⁷, была создана Национальная комиссия по развитию спорта. Деятельность Комиссии также была урегулирована Декретами № 103.586 от 15.04.1937 и № 111.280 от 04.08.1937.

Декретом № 107.165 от 04.06.1937 был создан Национальный совет по физической культуре.

1940 год – учреждение Федерации культурных, социальных и спортивно-любительских объединений Аргентины (Federación de Entidades Culturales, Sociales y Deportivas Amateurs);

В 1947 году был принят Закон Аргентины № 12.974, установивший основания для выплаты представительских расходов в сфере стрелкового спорта²⁸.

В 1951 году были проведены Первые Панамериканские игры²⁹ в Буэнос-Айресе.

В 1969 году был принят Федеральный закон Аргентины № 18.247 «О продвижении и развитии спорта»³⁰.

Система правового регулирования спорта в Аргентине представляет собой многоэлементную композицию, состоящую из многочисленных законов, декретов, подзаконных актов. В настоящем разделе мы дадим краткий обзор законов.

Базовым законом о спорте в Аргентине является Федеральный закон³¹ № 20.655 от 02.04.1974³² «О продвижении спортивной деятельности по всей стране»³³ (в ред. Федерального закона Аргентины № 26.358 от 18.03.2008³⁴).

Указанный Федеральный закон образует как бы «ядро» системы нормативно-правовой регламентации, вокруг которого «собраны» различные другие нормативные правовые акты, регулирующие отдельные виды спорта, как, например, Федеральный закон Аргентины № 20.160 от 15.02.1973 «Устав профессионального игрока в футбол»³⁵, или аспекты (вопросы обеспечения безопасности проведения спортивных зрелищных мероприятий и т.д.).

Согласно статье 1 Федерального закона № 20.655 от 02.04.1974, государство содействует спорту в различных его проявлениях со следующими основными целями:

а) использование спорта в качестве воспитательного фактора для всестороннего развития человека и в качестве ресурса для обеспечения отдыха и досуга населения;

b) использование спорта в качестве средства обеспечения физического и нравственного здоровья населения;

с) содействие проведению спортивных соревнований с целью получения на них спортивных достижений высокого уровня, гарантирующих, что представители аргентинского спорта на международном уровне являются реальной демонстрацией уровня культурного и спортивного развития страны;

d) обеспечение гармоничного взаимодействия между любительским спортом, спортом спортивных федераций и профессиональным спортом;

e) содействие развитию национальных представлений о значении физкультурного воспитания и спорта и созданию условий для обеспечения доступа к занятиям спортом всех лиц, проживающих на территории государства, особенно детей и молодежи, рассматривая отдых в качестве средства обеспечения социальной стабильности и равновесия;

f) создание на национальном уровне системы управления, координации и поддержки спорта; согласование реализации такой системы на уровне провинций; обеспечение удовлетворения тех потребностей населения, которые не могут быть удовлетворены на муниципальном уровне, и обеспечение необходимой помощи и консультационной поддержки на частном уровне;

g) координация деятельности государственных учреждений и частных организаций в отношении реализации учебных программ на разных уровнях в виде обеспечения соответствия, порядка и контроля за использованием и применением ресурсов, связанных со спортом.³⁶

– Федеральный закон Аргентины № 20.596 от 22.02.1974 «Специальная спортивная лицензия»³⁷;

– Федеральный закон Аргентины № 26.358 от 18.03.2008 «Спортивные зрелищные мероприятия. Внесение изменений в Закон № 23.184, измененный Законом № 24.192»³⁸.
Система государственного управления, правовые основы и инструменты осуществления государственного управления в области спорта, основы спортивной политики, международного сотрудничества в сфере спорта регулируются следующими актами (помимо указанного выше базового Федерального закона):

– Федеральный закон Аргентины № 26.573 от 21.12.2009 «Национальный орган по вопросам спорта высших достижений»³⁹;

– Федеральный закон Аргентины № 24.052 от 06.01.1992 «Аргентинский национальный орган по вопросам спорта»⁴⁰;

– Федеральный закон Аргентины № 25.333 от 11.11.2000 «Ибероамериканский совет по спорту»⁴¹;

– Федеральный закон Аргентины № 25.803 от 28.11.2003 «Договор. Южно-Американский Совет по спорту»⁴².

Основной государственный орган, реализующий в Аргентине государственное управление в области спорта, – Секретариат по вопросам национального спорта (Secretaría de Deporte de la Nación)⁴³.

Действует также Секретариат по делам спорта в структуре Министерства социального развития (Secretaría de Deporte del Ministerio de Desarrollo Social)⁴⁴.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона № 20.655 от 02.04.1974, был учрежден Национальный фонд спорта (Fondo Nacional del Deporte), действующий в качестве специального счета под юрисдикцией Министерства социального развития (Ministerio de Desarrollo Social) в пределах его компетенции и состоящий из следующих средств:

а) 50 % чистого дохода от деятельности развлекательных заведений, действующих под управлением Национального управления благотворительной лотереи и казино (Lotería de Beneficencia Nacional y Casinos);

b) средства, получаемые от поступлений на специальный счет спортивных прогнозов (PRODE);

с) средства ежегодного бюджета, принимаемого Национальной государственной администрацией;

d) средства от наследственных отказов, завещаний и пожертвований;

e) финансовые возмещения и проценты с займов, предоставляемые в порядке, установленном данным Федеральным законом;

f) поступления от штрафов, налагаемых в соответствии с данным Федеральным законом и Регламентом;

g) имущество ликвидированных спортивных организаций, которое не реализуется в ином порядке, установленном уставами этих организаций;

h) иные поступления, производимые в соответствии с установленными положениями либо в соответствии с положениями, которые будут приняты в будущем.⁴⁵