Алматы, 2012 Сейфуллин Ж. Т., Сейтхамзина Г. Ж. Қазақстанның жер кадастры

АЛЬ – ФАРАБИ атындағы ҚАЗАҚ ҰЛТТЫҚ УНІВЕРСІТЕТІ

География және қоршаған ортаны пайдалану факультеті

География, жерге орналастыру және кадастр кафедрасы

Сейфуллин Ж.Т., Сейтхамзина Г.Ж.

Қазақстанның жер кадастры

«Қазақстанның жер кадастры» оқулығы бакалаврдың 05090300 - жерге орналастыру, 05090700 - кадастр мамандығтары бойынша типтік оқу бағдарламаға сәйкес дайындалған және республикада тұңғыш рет шығарылып отыр. Оқулықта Қазақстан Республикасы мемлекеттік жер кадастры жаңа жүйесінің ғылыми-әдістемелік негіздері баяндалады. Онда Қазақстандағы жер қатынастарының тарихи, құқықтық және экономикалық даму негіздері, жер реформасының жүйелілігі мен мазмұны, республика жер қорының құрамы мен жағдайы туралы айтылады. Қазіргі заманғы жер кадастрының мақсаттары мен мәселелері, объектісі, принциптері және құрамды бөліктері, жерді есепке алу, кадастрлық аймақтау, бағалау, салықтандыру және жер учаскелерін мемлекеттік тіркеуді жүргізу мен мемлекеттік жылдық жер есебін дайындаулар әдістері баяндалған. Жер кадастрының автоматтандырылған көп мақсаттық ақпаратты жүйесі /ААЖ/ республикада дамуы және жер нарқының құрылуына, жер учаскелерімен нарықтық операциялар жүргізуге үлкен орын бөлінген.

Пікір білдірушілер:

Молдашев А.Б., экономика ғылымдарының докторы, профессор, ҚАША академигі.

Сулейменов Ж.Ж.,экономика ғылымдарының докторы, профессор, ҚҰАУ.

Оқу құралды ұсынған: - география, жерге орналастыру және кадастр кафедрасы – 22.08.2011 номір 1 отырысы. – география және қоршаған ортаны пайдалану факультетінің Кенесі – 22.08.2011 ж. номір 1 отырысы.

Қазақстан жер реформасының ерекшеліктерін түсіну үшін оқулықта жер қатынастарының тарихи, құқықтық және экономикалық жағдайларына мол көңіл бөлінді. Ғылыми еңбектерге сүйеніп, Қазақстан территориясында тұрған халықтардың жер қатынастарының дамуы көне заманнан Ресейге қосылғанға шейін сарапталды. Қазақстандағы көшпелі қалықта ұзақ мерзімде феодалдық жеке және феодалдық-рулық /тумалық/ жер /жайлым және шабындықтарға/ меншіктік формалары дамыды, ал суармалы егістік жер учаскелеріне /егіншілік оазистерде, оңтүстік аумақтарда/ көне заманнан бері жеке меншік орнатылған. Ресейге қосылғаннан кейін, 1917 жылға дейін Қазақстанда Ресейдің жер қатынастары орын ала бастады және колониалдық жер саясаты мақсаты орындалды. Совет үкіметі уақытында барлық республиканың жерлері мемлекеттік меншікке ауысты, азаматтар мен мемлекеттік заңды тұлғалар ғана жерді пайдалануға құқықты болды.

1990 жылдан бастап Қазақстанда жер қатынастарының өзгеруі басталды, Қазақ ССР-нің жаңа Жер кодексі еңгізілді, "Меншік туралы", "Қожалық шаруашылығы туралы", "Қазақ ССР-де жер реформасы туралы" т.б. заңдар қабылданды. Республика Конституциясында /1995ж./ мемлекеттік жер меншігімен қатар жеке меншік еңгізілді. "Жер туралы" /1995ж./ Президент Жарлығында мемлекеттік және жерге жеке меншік орнатылуының ережелері мен заңдылықтары бекітілген, жер реформасы мақсаттарын орнатудың заңды жолдары көрсетілген, жер ресурстарын басқарушы органдардың жерді үйлестіру және мемлекеттік жер кадастрын жүргізу тәртібі мен ережелері бекітілген.

Республикада жер реформасы даму жағдайында жер ресурстарын басқару жаңа жүйесінің құрылуы өте қажетті. Кәзіргі уақытта, барлық мемлекеттік органдар, кәсіпорындар, ұйымдар жер ресурстарын басқару функцияларын орындайтын республикалық жер ресурстарын басқару Агенттігі жүйесіне кіріп отыр. Жерді үйлестіру, мемлекеттік басты жер қатынастарын өзгерту құрал болып саналады, бірақта реформа жағдайында оның функциялары мен жүргізу әдістері өзгерді. Жер ресурстарын басқару жаңа жүйесінің негізі болып мемлекеттік жер кадастры саналады. Мемлекеттік жер кадастры жаңа жағдайда көпфункционалдық, ғылыми-техникалық және ақпараттық жүйе болып қалыптасып келеді. Жер кадастрының ішінде үш блок қалыптасты - құқықтық, қаржылық және көпфункционалдық. Ал көпфункционалдық кадастрдың ішінде атқарушы, орталық негізі болып автоматтандырылған ақпараттық жүйесі қалыптасты, бұл жүйе республикалық жер туралы ақпараттық банк рөлін атқарады.

Сондықтан, жер кадастрының жаңа жүйесі негіздерін ғылыми дәлелдеп көрсеткен оқулық жоғары және орта оқу орындары студенттеріне, мұғалімдерге, магистрлерге, аспитранттарға және жер ресурстарын басқару Агенттігі жүйесі, жергілікті атқару органдарының мамандарына керекті құрал болады деп сенеміз.

1-тарау. ҚАЗАҚСТАНДА ЖЕР ҚАТЫНАСТАРЫН РЕФОРМАЛАУ

ЖЕР МЕНШІГІ ЖӘНЕ ЖЕРДІ ПАЙДАЛАНУ

НЕГІЗДЕРІ МЕН ЕРЕКШЕЛІКТЕРІ

1. 
   Қазақстанда жер қатынастарының тарихи, экономикалық және құқықтық аспектілері
   

Қазақстанда да басқа елдер сияқты, жер қатынастары қоғамдық және экономикалық қатынастардың негізі болып табылады, өйткені жер қоғам өмірінде ерекше роль атқарады. Жер, барлық қоршаған ортаның басты құрам бөлігі, барлық өндіріс түрлерін, байланыс құралдарын, тұрғын жай орнын орналастыру үшін жалпыға бірдей базис болып табылады. Сонымен бірге, түрлі елдерде, жер қатынастарының дамуы түрліше болды. Мысалы, отырықшы өмір сүруге ертеден бейімделген халықтарда, көбінесе егіншілікпен шұғылданатын, жер қатынастарының базар түрлерін және жерге меншіктің жеке формасын қалыптастыру, қоғам мен мемлекет дамуының тым ерте сатысында-ақ басымырақ болды.

Көшпенді халықтарда жер қатынастары дамуының үлкен ерекшелігі болды, мұнда жайылымды көшпенді мал шаруашылығын жүргізу басымырақ еді, тек жекеленген шұраттарда /оазистерде/ отырықшы өмір сүретін халықтардың шағын бөлігі ғана егіншілікпен шұғылданды.

Қазіргі кезде Қазақстан территориясындағы халықтардың жер қатынастарының тарихи дамуын қарап отырып, оларды бірнеше кезеңдерге бөлуге болады. Ежелгі кезеңге ерте заманнан Россияға қосылу кезеңіне дейінгі жер қатынастарының тарихи дамуы жатқызылуы мүмкін. Екінші кезең - бұл Қазақстанның 1917 жылға дейінгі шеткі отар елі ретінде Россия құрамында болған кезеңі. Үшінші кезеңі - бұл 1917 жылдан 1990 жылға дейінгі Кеңестік дәуірдегі жер қатынастарының қалыптасқан және дамыған кезеңі мен соңы. Төртінші кезең - бұл Қазақстанда жер реформасының басталуы және қазіргі уақытқа дейінгі кезеңі. Ауыл шаруашылығымен шұғылданатын халық үшін жер айрықша еді, ол тек мекендеуіне ғана емес, еңбек құралы да болып саналады. Көшпенді мал шаруашылығымен айналысушыларға жер алдымен көші-қон, мал өсіру, жем-шөппен қамтамасыз ету шарты болды.

Қазақстанның түрлі аймағындағы /зонасындағы/ табиғи-климаттық жағдай, жер ресурстарын пайдаланудың ерекше жағдайларын, сол сияқты көшпенді және жартылай көшпенді мал шаруашылығын дамыту арқылы шетсіз-шексіз жайылымдық алқаптарды /далалық, шөлейттік, шөлдік және таулық/ пайдалануды, пайдаланылатын жайылымның түрлі маусымдылығын, өнімділігін, жайылымдық өсімдіктің түрлік құрамын қалыптастырды. Осыған байланысты қазақтар жайылымды жылдың түрлі мерзімдерінде пайдаланды және бұл алқаптарды түрліше /жайлау, қыстау, көктеу, күздеу/ атады.

Жер алқабының негізгі түрі - жайылымдық алқабының бөлінуін және оларды пайдаланудың белгілі тәртібін /кезектілік, маусымдылық, олардың белгілі бір руларға тиістілігі және т.б./ ескере отырып, ерте заманнан бері Қазақстан территориясында жасаған көшпенді халықтарда жер қатынастарының өзіндік ерекшеліктерінің бар болғандығына көз жеткізуге болады. Кез келген кезеңдегі жер қатынастары негізінде ең бастысы жерге иелік ету формасы және бұндай қатынастың қалай реттелгендігі туралы мәселе жатты.

Республикада жер қатынастар тарихи аспектлерінің даму проблемасын көптеген ғалымдар зерттеді. Бұл бағытта олар түрлі тарихи кезеңдегі жерге иелік ету формаларына түрліше пікірлер мен көзқарастар білдірген. Пікірлердің бөлінуі негізінде, ерте заманнан бастап, патриархалды-феодалдық жер қатынастарының түрі және жерге иелік етудің феодалдық формалары туралы мәселе пайда болды. Пікірлердің үлкен айырмашылықтарына қарамастан, зерттеушілердің көз қарастарын топтастырып қарауға болады. Зеттеушілердің бір қатары /Ильясов С.И., 1955 ж., Масанов Н.А., 1995 ж., Толыбеков С.Е., 1955, 1959 ж., Шаяхметов В.Ф., 1951, 1955 ж./ 19-ғасырға дейінгі көшпенді қазақтарда жерге феодалдық иелік ету болмады деп, сонымен қатар жер ортақ пайдаланылған, ал мал жеке меншікте болған деп есептейді.

Сондай-ақ, Зиманов С.З. /1958 ж./, Бекмаханов Е.Б. /1958 ж./, Кауфман А.А. /1958 ж./, Юшков С.В. /1961/, Еренов А.Е. /1955, 1961 ж.ж./ сияқты ғалымдар, көшпенді халықтардың негізгі өндірістік құралы жайылымды алқаптар екендігі дей отырып, қазақтардың жер қатынастарының негізінде феодалдардың жерге меншігі болды деп есептейді. Үшінші топ ғалымдары Вяткин М.Л. /1947 ж./, Фукс С.Л. /1951 ж./ 13-ғасырдан 18-ғасырға дейінгі дәуірде, жерге хандар мен сұлтандар иелік етті дей отырып, жерге негізгі меншік түрі рулық меншік /жайылымға/ болды дейді. Қазақстан территориясын мекендеген халықтарда әр түрлі кезеңде жер пайдаланудың әр түрлі формалары /қалада, елді мекендерде, шураттарда, егіншілік және көшпенді қауымдағы /жайылым/ болғаны белгілі. Кейбір мәліметтер бойынша біздің эрамызға дейінгі І-ғасырда ежелгі үйсіндерде жерге иелік ету болған /Бичурин Н.Л., 1950 ж./.

ІҮ-ҮІІІ ғасырда түрік қағанаты кезінде қазақтардың арғы ата-бабаларында, жайылым өзара туыс тайпалық бірлестіктерге бөлінген, ҮІІІ-ІХ ғасырларда бұл бөлініс және ең ұсақ туыстық бірлестіктерге жалғасты. Бұл уақытта көшпенді қоғам сословияларға /мемлекеттің заңы, ережелері бойынша өзара тең праволы адамдардың қоғамдық тобы/, бір жағында хандар, бектер, ябгулер /әскери бастықтар/, тархандар /салық жинаушылар/, ал басқа жағында будун /жарлы туыстар/, құлдар деп бөлінді. Көшпенді қоғамда хандардың, бектердің және басқа феодалдардың иелігіндегі жалпы, туыстық жерлерді кеңейту есебінен патриархалдік-феодалдық жер қатынастары пайда болды және нығая түсті. Феодалдық құқықта, жаңа институт-икта /егіншілердің жерді пайдаланғаны үшін төлем/ пайда болды, бұл төлемді /салық/ харадж деп атады.

Феодалдық қатынастар қарахандықтар басқарған дәуірде /ІХ-ХІ ғасырларда/ одан әрі дами түсті, жерге жеке иелік ету формасы пайда болды /жерге әскери иелік ету/, икталардың басқаруында хандар әскери бастықтарға /ябгу/ жер, мал және басқа да мүліктер берген.

ХІІ-ХІҮ ғасырларда қазақ жерлері монғол феодалдық империясы құрамына кіріп, ұлыстарға бөлінді, мұра бойынша оларды Шыңғысхан тұқымдары басқарған. Территорияларын басқару үшін хандар қол астындағы феодалдарға, белгілі жерлерді мәңгі пайдалану немесе уақытша иелік етуге жарлықтар беріп отырған. Бұл барыста жерге уақытша иелік ету және пайдалану формасымен жерлерді пайдалану құқығының үш феодалдық институтынан /икта, тархан, союргал/ тұрды. Сонымен, бұнда икталар құқығы жерді пайдалануды және иелік етуді және әскери бастықтарға салық төлеуді білдіреді. Тархан – салық төлемінсіз тархандардың жерге иелік етуі /хан алдында ерекше қызметі үшін/ және союргал – ханның грамотасымен берілген /вакф/ жерге өмірлік мұрагерлік иелік ету. Бұл құқық дін басыларына берілуі мүмкін, бұл барыста барлық пайдалар мешіттер қазынасына түседі. Бірақ вакфты басқа тұлғаларға сатуға, сыйлауға болмайтын болған.

Феодалдық рентаның негізгі формасы өтеу /феодал малын бағу/ болды, бұнымен қатар малмен төлеу түріндегі рента қолданылды.

а/ кончур – отардың 1%-ті және б/ зекет – мал басынан 5%.

Одан кейінгі қазақ хандықтарында /ХҮ-ХҮІІ ғасырлардағы/ жерге иелік етудің жоғарыдағы жүргізілгендерден тек- союргал формасы сақталып қалды.

Сол уақытта көшпенді қазақтар жерді - жайылымды пайдаланудың негізгі екі түрін қолданды: а/ феодалдың жеке иелік етуі; б/ жайылымдарды қауымдастық-туыстық пайдалану, жерлерді қауымдастық пайдалану тек билердің бөліп берген учаскелерінде /жайылым/ ғана өріс алды. Рента қатынастары түрлері - өтеу, заттай өтеу /малмен, етпен/, зекет - әр бастың 5% және ұшыр – жинап алынған дәннің 10% сақталды. Көріп тұрғандай, ХІІІ-ХҮІІ ғасырлар кезеңінде, қазақтарда жерлерді пайдаланудың көшпенді түріне және меншіктік қатынастарға сай, өзіне тән феодалдық жер қатынастары қалыптасты. Феодалдық әкімдер /хандар, сұлтандар/, олардың өздеріне тиіс жерлерге иелік етуіне жататын барлық жерлерге иелік етті. Олар, бектерге, тархандарға, діни мекемелерге өз қол астындағы жерлерді үлестіріп берді, жер құқықтық қатынастарды орнатты.

Феодалдар қауымдарды және туыстарды бір уақытта басқара отырып, нақтырақ айтқанда, тиісті туыстық - қауымдастық құрылымдардың жеріне иелік етті. Қол астындағы туысқа кіретін, өзіне қарасты ауылдарға, туыстарға өзара жайылымды бөліп берді.

Негізгі көшпенді халықтар жерді иеленбеді, феодалға тұрақты рента төлеу арқылы пайдаланды.

Қазақстан Россия мемлекеті құрамына кіргеннен соң, біртіндеп басқа жер қатынастары енгізіле бастады және Россия заңдылықтары мен актілері қолданылды.

1868 жылғы жер реформасына сәйкес, Қазақстан жерлері Россия империясы меншігінде деп жарияланды, сондықтан Қазақстанның жерін басқару, жер қатынастарын ретке келтіру, тиісті ведомство мен губернаторға берілген болатын. Бірінші кезекте, әскери қоныстанушылардың құрылысы үшін, әртүрлі казак қоныстанушылардың орналасу орнын анықтайтын әскери-іздестіру экспедициясын ұйымдастырған болатын. Қысқа мерзім ішінде әскери қоныстарын /Түмен, Тобыл, Омск, Өскемен, Есіл, Ертіс, Орск, Ортамыш, Ақмешіт, Павлодар, Көкшетау, Ақмола және т.б./ және қазақ жерінің сыртқы шекарасы арқылы көптеген казак станцияларын құрған, бұл үшін ең жақсы жерлер алынып, казактар мен әскери қызметшілерді қоныстандыру жүргізілді.

Столыпиндік аграрлық реформаға /1906 ж./ сәйкес шығыстық игерілмеген жерлерге Россияның 3,8 млн жерсіз шаруаларын жаппай қоныстандыру жүргізілген болатын. Қазақстанда 5,8 млн десятин шамасында жақсы жерлер /Еренов А.Е., 1961 ж./, яғни ертеден пайдаланатын ауыл шаруашылық жерлерінен 30,9% көбірегін құрады, ал Көкшетау, Қостанай, Петропавл, Орал, Павлодар сияқты уездерде – 50% көбірек жер бөлінген болатын /Архипов И.Г., 1997 ж., Дияров К.Д., 1967 ж./.

Россия империясының отарлық саясаты іс жүзінде қазақтың жеріне және басқа да табиғи байлықтарына толық иелік етуге, бұрынғы жергілікті тұрғындарды нашар табиғи климаттық аймақтарға ығыстырып шығаруға, көшпенді өмір сүруді одан әрі күшейтуге бағытталып жүргізілген еді.

Россия мемлекеті құрамына кіргеннен кейін Қазақстанда отаршылдық саясат жүзеге аса бастады, бұның негізгі түйіні, Россия заңдары мен қатынастарын қолдана отырып, жер басып алушылық саясаты еді. Сондықтан, біздің ойымызша жер қатынастарының Қазақстанда одан әрі дамуын жақсы түсіну үшін Россиядағы жерге жеке меншіктік және жер қатынастарының пайда болу және даму тарихын үйрену қажет.

Ежелгі орыс қауымдарының көшпенді тұрмыс қалпынан отырықшы тұрмыс қалпына көшуі жақын маңдағы өңделген жерлерге елдерді қоныстандырумен жалғасты. Бұл учаскелер егін егуге, мал жаюға, тұрғын үй және шаруашылық орналастыруға болатын таптырмайтын межелерге бөлінген учаскеге айналды.

Мұнан былайғы жерге қатынас ежелгі Русьтегі жерге иелік етушілер, қоғамдық жағдайымен анықталатын болды. Бұл ұсақ жер иеленушілер – диқандар, шаруалар, жалшылар еді. Олардың үйі, шаруашылығы болғанымен өз жерлерін өздері өңдеді, бұлардан ауқаттылары /огнищандар/ шаруашылықтарында құлдар ұстады, ал боярлар өте ірі жер иемденуші болып табылды.

Пайда болған мемлекеттік құрылымдар - /князьдар, болыстар, уделдер, уездер/ құқықтық актілермен /жарлықтар, уставтар, сабақтар, үлгі грамоталар, келісім шарттар/ базар қатынастарын реттеп отырды, сондықтан мүліктік нормаларды қарастырды. Әбден өңделген құқықтық нормалар әйгілі орыс ескерткіші – Псковтың сот грамотасы /1397 ж./ құқымен жүргізілді.

Оған бірінші рет мүлік жылжымалы және жылжымайтынға бөлінген болатын. Соңғысына қожайынды тиісті және жалданған шаруаларға қызмет көрсететін ауылдар және жер мен су жатқызылды. Сол бір мезгілде жерге кепілдік түсінігінің пайда болуы қызықты кезеңдер болды. Келісім куәгерлермен ғана қанағаттандырылып қоймай, ол закладты және ерекше чиновниктің-мытниктің /салық жинаушы/ қағазы талап етілді.

Соттық грамотаның бірнеше статьясында жер кепілі мәселесі қарастырылды, яғни ол әлдеқашан капиталға /табыс/ - айналған болатын.

Шамасы, бұл уақытта еркін айырбастау, сату, кепілге беру, өсиетке қалдыру және т.б. арқасында ірі жер иеленушілер нығая түсті, ал шаруалар қарызға белшеден батып кіріптарлыққа түсе бастады.

Бұл процесс шаруаларды басы байлы етуді заңдастыратын алқалы жиылыс жинағымен бекітілген еді, ал ХҮІІ ғасырдың соңына қарай жергілікті иелік ету мұрагерлік және иесіздендіру болып қалыптасты. ХІХ ғасырдың ортасына қарай Россияның жер құрылысы жер иеленудің көптеген түрлерінің пайда болғандығын және оларды құқықтық реттеудің әр алуандығы, капиталистік жер қатынастарын тудыратын элементтерінен ортағасырлық феодалдық жер құрылысымен сай келуін көрсетеді. Дегенмен, капитализмнің дамуы кем дегенде крепоснойлық құқықты жоюға, жер реформаларын жүргізуге алып келеді.

1861 жылғы Манифесте және крепостнойлық бағыныштылықтан шығатын шаруалар туралы заңда, шаруалар крепоснойлық бағыныштан босатылады және жер бөліп беріледі деп жарияланды.

Үлесте олар өз құқықтарын қауымдастық немесе аулалық жер иелену түрінде іске асыруы мүмкін. Үлестірілген жерді шаруа алғаннан соң 9 жылдан кейін ғана сата алды, бұл үшін помещиктің келісімі мен мерзімінде төленбей қалған салықтың жоқ болуы талап етіледі.

ХІХ ғасырдың екінші жартысында жерге иелік етушілердің саны көбеюімен жер рыногі қарқынды дами бастады, ал оның ролі Россияда жер кредитін қамтамасыз ететін, ипотека деп аталатын мекеменің құрылуымен байланысты өсті. 0ларда арнайы жер кітаптары жүргізілді, онда әр қайсысына жылжымайтын имение /помещик шаруасының жер меншігі/ деп аталатын, бағасы, табыстылығы және оған жататын қарыздар енгізіледі.

Кредиторлар қарыздарын өндіріп алуда, оларды ипотекалық кітапқа енгізу тәртібі қанағаттандырды. Дегенмен, жер иелену негізгі қауымдастық түрінде қалды. Россияның жер құрылымына одан әрі өзгерістер 1906 жылғы 9-қарашадағы жарлық негізінде столыпиндік жер реформасымен байланысты болды. Нәтижесінде Россияда крестьяндық жер пайдаланудың үш түрі құрылды, қауымдастық сақталды және екі жаңа - отруба /үлеске тиген жер/ мен хутор /аз үйлі қыстақ/ пайда болды.

Үлестірілген жерлерді иеленушілер оларды сатуға құқықты болды. Бұндай жағдайдағы жер құрылымы 1917 жылға дейін сақталды.

Революцияға дейінгі Россиядағы жер қатынастары дамуының тарихи кезеңдерінен келтірілген қысқа талдаудан шет отарлар - Қазақстанда, олардың дамуына қалай ықпал еткендігін түсінуге болады. Жер қатынастарындағы ең маңызды өзгеріс Россия империясының барлық территориясында 1917 жылғы октябрь революциясы нәтижесінде пайда болды.

1917 жылғы 26-қазанда қабылданған жер туралы декретке сәйкес, Кеңестің екінші бүкіл Россиялық съезінде жерге жеке меншік құқығы тез арада, біржолата және ешқандай өтеусіз алып тасталынды.

Шынында, жерлерді мемлекет мүлкіне айналдыру жүргізілді. Жеке меншікті жою, сол бір уақытта жермен қандай да бар келісімдерге, яғни, сауда-саттық, кепілдік, жалға беру, айырбастау, сыйлау және т.б. тыйым салуды көрсетті. Мемлекет мүлкіне айналдырылған жерлер теңестіру принципіне негізделіп жаратылды. Жынысына қарамастан, Россия мемлекетінің барлық азаматтары жерді пайдалану құқығын алды. Жалдамалы еңбекке рұқсат берілмеді. Одан әрі ССР /КСР/ Одағының құрылуымен жер мемлекет меншігі деп танылды, жерге мемлекеттік монополия туды. Жер учаскелері азаматтар мен заңды тұлғаларға тегін, қатаң мақсатты міндет атқару бойынша пайдалануға берілді, олар ақшалай бағаланбады, жермен ешқандай операция жүргізуге рұқсат етілмеді.

Россияда жер қатынастарындағы өзгерістер 1990 жылы "РСФСР меншігі туралы", "Жер реформасы туралы" және т.б. қабылданған заңдармен басталды. Қазіргі уақытта жерді жеке меншікке беру тәртібін РФ-ның Президентінің жарлығы, Үкімет қаулысы және жергілікті органдар шешімі анықтайды. Бұнда, Қазақстан Республикасынан айырмашылығы, жер мәселесі бойынша жергілікті органдардың өкілдеттігінің болуын айту керек.

Қазақстанда жер қатынастарында түпкілікті өзгерістер 1917 жылғы октябрь революциясынан кейін пайда болды. Жалпы Россиядағы сияқты жер туралы декретпен жерге жеке меншік жойылды, азаматтар теңестіру принципі негізінде жерді тегін алуы мүмкін, жалданба еңбекке жол берілмеді.

Қазақстанда жаңа жер құрылымын орнату, жаңа жер қатынасының онан арғы дамуы келесі жолмен өтті. Кеңестің бірінші бүкілқазақстандық съезі жер мәселесі бойынша арнайы шешім қабылдады. Осыған сәйкес жер комитеттері шаруааралық жерге орналастыру бойынша, соның ішінде ең бастысы конфискация және помещиктер мен байдың жерлерін шаруалар мен малшыларға үлестіру және көшпенді, жартылай көшпенді халықтарға жерді үлестіріп беріп, осы шаралармен отырықшы тұрмысқа көшіру болды.

1928-1935 жылдарда жер органдарының, кеңес партия органдарының негізгі назары, ірі ұжымдық шаруашылықтармен және ұсақ шаруашылықтарды, бәрінен бұрын жалғыз жеке, кулак шаруашылықтарын жою жолымен, мамандандырылған дәнді және мал шаруашылық совхоздарын ұйымдастыруға бағытталған еді.

Жерді бөлістіру және оларды ірі шаруашылықтар құрамына беру, ауыл шаруашылық алқабының 40 млн га шамасын қамтыды /Дияров Н.Д., 1967/.

1935-1941 жылдарда ауыл шаруашылық артелдері, колхоздар, олардың мемлекеттік пайдалануына жатқызылған жерлер нығайтылып мерзімсіз, тегін, тұрақты пайдалануға берілді және жер пайдалануда бар болған кемшіліктерді жөндеу бойынша жерге орналастыру шаралары жүргізілді.

Соғыс жылдары /1941-1945 ж.ж./ және соғыстан кейінгі кезеңде үлкен назар мал шаруашылығын дамытуға бөлінді, мал шаруашылығы шаруашылықтарының ұзақ мерзімді пайдалануына 20 млн га астам жайылым мен шабындықтарды қосты, құйылысқан, әлсіз, ұсақ шаруашылықтар есебінен колхоздар үлкейтілді.

Тың және тыңайған жерлерді игеру басталуымен /1953 ж./ Қазақстанда, ауылды қайта құрудың жаңа кезеңі басталды. Республикамыздың далалық және құрғақ далалық аудандарында миллиондаған гектар бұрын пайдаланбаған жерлер қысқа мерзім ішінде жыртылды және жыртылған жер құрамына қосылды. 1954-1966 жылдар ішінде 1349 жаңа совхоздар, соның ішінде 472-сі мемлекеттік босалқы жерлерде, 270-сі шаруашылықтарды қайта бөлу жолымен, 607-сі көп жерлі, экономикалық әлсіз колхоздар есебінен ұйымдастырылды.

Одан арғы жетпісінші жылдарға дейін совхоздарды ұйымдастыру саясаты бірнеше колхоздардың жер пайда-лануын қисындыру есебінен жалғасты.

1990 жылдың басында совхоздарға ауыл шаруашылық алқаптарынан 205 млн га жер бекітілді немесе барлығы 92,2%. Бұл мерзімге жанасатыны, Қазақстанда жаппай және ірі масштабта жер игерудің бұндай қажеттілігі мен мақсатқа сәйкестілігі туралы көптеген әртүрлі пікірлердің бар болуы. Жаңа жерлерде жаңа совхоздарды құру, республиканы ірі, бәрінен бұрын астық өндірушіге айналдыру, ірі қалалар, өндіріс орталықтарын пайда ету, транспорт және басқа да коммуникация тармақтарын дамыту, бұрынғы игерілмеген территорияларда ірі аграрлық-өндірістік экономикалық аудандарға және т.б. айналдыру сөз жоқ дұрыс қорытынды болды.

Сол кезеңдердегі кейбір басшылардың сауатсыздығынан басшылардың еркіншілдік тәсіліне бола, жерлерді жаппай игеру, оларды айдау жолымен және ірі шаруашылықтарды дұрыс ұйымдастырмауы салдарынан бірқатар негізсіз зардаптарға алып келді. Сонымен, 6 млн га шамасындағы құнарсыз сортаң жерлер айдалып және айналымға қосылған еді, бірақ оларды пайдаланғанда шыққан шығын қайтарылмады. Көптеген совхоздарда жерлерді айдау орынды шектен /90-97% дейін/ шығып кетті, мамандандырылған астық совхоздар құрылды. Мысалы, Ақмола облысының Краснознаменск ауданының барлық дерлік совхоздарында, Астрахан ауданының Қайнар, Степной, Красногвардейский совхоздарында 90-95% жерлері айдалған болатын. Бұндай мысалдарды республикамыздың барлық солтүстік облыстарынан келтіруге болады.

Жерді шамадан тыс айдау салдарының экологиялық сипаты бар. Бұл, барлығынан бұрын, топырақтың жел эрозиясын күшейтеді және бүкіл гидрография, орман, жайылым мен шабындық қоры, табиғи ортаның жағдайы үшін қолайсыз салдар.

Әлеуметтік жоспарда ауыл шаруашылығын шамадан тыс мемлекеттендіру жүрді. Совхоздардың айрықша дамуы, колхоздардың жойылуы, олардың біртіндеп совхоздарға айналу саясаты ауыл тұрғындарын, жұмысшылар мен колхозшыларды жерден және өзінің еңбегі нәтижелерінен айыруға, жоғарғы өнім өндірушілік еңбекке қызығушылықты жоюға алып келді.

Мемлекеттің бүкіл кеңестік дәуір ішінде, ауыл тұрғындарының жеке шаруашылық жүргізуге, соның ішінде жеке қосалқы шаруашылыққа шек қою мен тыйым салу саясаты соған алып келді, тұтас бір ұрпақтың шаруа қожалығын жүргізу дағдысынан айрылуына әкелді. Жаңа совхоздарды ұйымдастыру үлкен көлемдегі жерге орналастыру жұмыстарын /жер бөліп беру, топырақ тексеру, жоспарлы-топографиялық негізді қамтамасыз ету, шекара орнату, совхоз орталығы мен өндірістік бөлімшелерді орналастыру/ жүргізу қажеттілігін туғызды.

Бұл жұмыстарды қамтамасыз ету үшін "Казгипрозем" және "Целингипрозем" жүйесіне бірлескен, облыстық мемлекеттік жобалық институттар тармағы құрылды. Бұл жобалық институттар жерге орналастырушы, топырақтанушы, гидротехниктер, экономистермен бірге жабдықтармен, құрал-саймандармен, экспедициялық техникалармен және т.б. қамтамасыз етілді.

Арнайы жер органдары /кейінірек мемлекеттік территориалдық ауыл шаруашылық органдары құрамына енген/ құрылды. Сонымен бұл кезеңде жерге орналастырудың, жер кадастрының және жер ресурстарын басқару органдарының мықты мемлекеттік жүйесі салынған еді.

Жер заңының бөлімінде жерге мемлекеттік меншікті бекітетін заңдарды қабылдады. Сонымен, 1971 жылы Қазақ КСР Жер кодексі ірі мемлекеттік жер пайдаланушылардың үстемдік етуші жағдайын бекітті, халықтың жер үлестері өлшемдеріне шек қойды, мемлекеттік органдардың бақылау жасайтын және ретке келтіретін қызметтерін күшейтті.

Тоқсаныншы жылдардың басында КСРО-да қайта құру біртіндеп жер заңдарында және жер қатынастарында өзгертулер жасады. Сонымен 1990 жылғы Қазақ КСР Жер кодексі барлық жерлер республиканың мемлекеттік меншігінде деп жарияланды.

Жаңа заң бойынша онда шаруа қожалықтарын, жеке қосалқы шаруашылығын, баушылығын және мал шаруашылығын ұйымдастыру, тұрған үйге, саяжай құрылысына қызмет көрсету және құру, дәстүрлі халық кәсіпшіліктерін дамыту үшін берілген жер учаскелеріне өмірлік мұрагерлік иелік ету құқығы енгізілді.

Берілетін жер учаскелерінің қайта бөлістегі өлшемдеріне шек қою алып тасталынды, жер учаскелеріне иелік етушілердің әрекетіне мемлекеттік және қоғамдық органдардың араласуына тыйым салынды, жер пайдаланушылар мен жер иеленушілердің шаруашылық жүргізу еркіндігі, жерді жалға беру, жер учаскесі өніміне, пайдасына құқығы және т.б. құқығы реттестірілді және заңдастырылды. Сол уақытта жер қатынастарын реттестіру бойынша жергілікті атқарушы органдардың құқы кеңейтілді, жер пайдалану төлемі енгізілді, жер дауларын соның ішінде сот тәртібімен қарау регламенттелді.

Республикамызда жер реформасын бастау үшін 1990 жылғы Қазақ КСР Жер кодексін, "Меншік туралы", "Шаруа қожалығы туралы" және басқа да тағайындалған заңдармен бірге 1991 жылы 21 тамызда "Қазақ КСР-да жер реформасы туралы" заң шықты. "Қазақ КСР-да жер реформасы туралы" заңының 1-ші бабында республикамыздың жер реформасының мақсатына, міндеті және мазмұнына анықтама берілді.

Жер реформасы, республиканың нарық қатынастарына өту кезеңінде жер пайдаланудың және жерге иеленудің сапалы жаңа құрылымдарын құруды қамтамасыз етуші, құқықтық, экономикалық және ұйымдастыру шаралары жиынтығы болады.

Қазақстандағы жер реформасының міндеттері, жерде ұтымды шаруашылық жүргізу, жерді тиімді пайдалану мен қорғауды қамтамасыз ету үшін құқықтық, экономикалық және әлеуметтік жағдайды құру мақсатында жер қатынастары қайта құрылды.

Қазақстандағы жер реформасының негізгі бағыттарына:

• 
  қайта бөлу үшін аудан және қала;
  
• 
  азаматтарға шаруа және жеке қосалқы шаруашылығын, мал шаруашылығын, бақ шаруашылығын жүргізу, тұрғын үйге қызмет көрсету және құрылыс жүргізу, саяжай салу, дәстүрлі кәсіпшілік пен қол өнершілікті дамыту үшін өмірлік мұралық иелік етуге жер беру;
  
• 
  колхоздарды қайта құру, совхоз және басқа мемлекеттік ауыл шаруашылық кәсіпорындарының жекешелендіру және мемлекет иелігінен алу жағдайларына арналған қайта үлестіру жерлері;
  
• 
  ауыл елді мекендері шекараларын анықтау және орнату, олардың шаруашылық жерлерін ұйымдастыру;
  
• 
  жер учаскелеріне пайдалану құқығы мен иелену құқығына құжаттармен рәсімдеу және қайта рәсімдеу.
  

Республикамыздың жер қорын тиісті зерттеу мен тексеру және жер кадастры, жер орналастыру бойынша жұмыстарды орындайтын бұрынғы қызмет атқарған ұйымдар, кәсіпорын және мекемелер жаңа комитет жүйесіне кірді.

Социалистік экономикадан нарық экономикасына өтуде жер қатынастары мен жердің маңызды роль атқаратыны белгілі, осыған орай республикамызда жер реформасы бойынша көптеген шешімдер қабылданды.

Бұл шешімдер республикамызда жер қатынастарын қайта құруды бастауға мүмкіндік берді, бірақ келешекте шамасына қарай, реформаның жүзеге асуы жеткіліксіз болды, 1991 жылғы "Қазақ КСР-да жер реформасы туралы" заңдағы негізгі бағыттар тек реформаның бастапқы кезеңі үшін ғана тура келді, ал 1993-94 жылдары жаңа шешімдер қабылдау қажеттілігінің белгілері пайда болды.

Қазір, белгілі уақыт өткеннен соң, тәжірибені талдап, қорыту негізінде жер реформасында 701 бастапқы кезеңде жіберілген көптеген қателіктер туралы айтуға болады.

Республикада жер реформасының басталуы жерге жеке меншікті енгізуді жақтаушылар мен оған қарсылардың өзара айтыстарының күшейіп кеткендігімен белгілі.

"Жер қатынастарын реттеудің кейбір мәселелері туралы" 1994 жылғы 24 қаңтардағы және "Жер қатынастарын одан әрі жетілдіруі туралы" 1994 жылғы 5 сәуірдегі қабылданған президент жарлықтары, жаңа жер қатынастарын дамыту, бұрын қабылданған заңдардың шектелген жағдайларын алып тастау, келешектегі заңды процестерге бағыт беру үшін толық мүмкіндік бере алды.

Дегенмен, жер қатынастарын түбірімен өзгертуге және жерге жеке меншікті заңды түрде мүмкіндік беретін басты шешімдер - жерді нарық айналымына енгізуге, жерге жеке меншіктің жер құқықтық нормаларын тәртіпке келтіретін, жер пайдаланушылар мен жерге жеке меншіктің барлық түрлерін және жер құқықтық қатынастардың барлық субъектілерін өзара реттейтін ҚР Конституциясы /1995 жыл/ мен 1995 жылғы 22 желтоқсандағы заң күші бар ҚР Президентінің "Жер туралы" жарлығында жерге жеке меншіктік сипат алынды.

Өз уақытында қабылданған шешімдер, қайта құрылған ауыл шаруашылық кәсіпорындарында жер үлестерін нақтылау бойынша жұмыстарды жандандыруға мүмкіндік берді, 1998 жылдың соңына қарай 2259,3 мың азаматқа жер үлесіне құқықтық туралы куәліктер рәсімделінді және берілді. Жаңалықтың басты нәтижелері жермен байланысты операциялар мен нарық қатынастарының қалыптасуы және дамуы болды.

Сонымен 1999 жылдың басында мемлекет жеке меншігіне 28,9 мың учаскелерді сатты, құны 6017 мың теңге, 3,2 мың учаскені құны 1425,8 млн теңге жер пайдалану құқығына сатты, мемлекет жалгерлікке 3,2 мың учаскені берді, жер учаскелерінің 519-ын аукционда және конкурста 100,1 млн теңге құнына сатты. 357,8 мың га аудандағы 2857,4 мың жер учаскелері азаматтарға меншікке өтемсіз берілді. Республикамызда шаруа қожалықтарының саны 1991 жылы 2,5 мыңға, 1995 жылы 31,1 мың және 2001 жылы 105,4 мыңға дейін өсті.

Сонымен бірге, талдау көрсеткендей, республика жер қорының негізгі бөлігі әлі нарық қатынасына кірмеген, бұл бәрінен бұрын ауыл шаруашылық жерлерге тиісті, ипотекалық несиелеу барысында жер кепілімен байланысты операциялардың дами алмағандығын, аграрлық секторда өндіріс деңгейінің түсуіне әсер ететін факторлардың бірі болып отыр.

Бұл ауыл шаруашылық жерлерін жеке меншікке беруге тыйым салынғандығын және заңды базаларының дамымағандығын көрсетеді. Бүгінгі күні жер қатынастарының өзгеруіндегі нәтижелермен көрініс табатын және жер реформасының ұйымдық, құқықтық, экономикалық аспектілері нарық жағдайында, республиканың жер ресурстарын тиімді пайдалануға тигізетін әсерлері тереңірек талданатын болады.