ОСНОВНІ НАПРЯМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНОГО АУДИТУ ЯК ОСОБЛИВОГО ВИДУ ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ НА ПРИКЛАДІ УКРАЇНИ ТА РОСІЙСЬКОЇ ФЕДЕРАЦІЇ

При дослідження основних напрямів правового регулювання державного аудиту, слід підкреслити, що, на сьогоднішній день, даний інститут фінансового контролю переживає етап свого становлення і наукова розробка основних проблем в цій сфері є недостатньою.

Відсутність наукових розробок у формуванні єдиних підходів до понятійної бази, основних завдань та видів аудиту, ролі та функцій керівних органів у сфері аудиту, адаптації до міжнародних стандартів відображається на недосконалості законодавства у даній сфері.

Поняття як «аудит» та «державний аудит» у міжнародних джерелах, як правило, принципово не розмежовуються і розглядаються в цілому як вид незалежного фінансового контролю, що проводиться спеціально уповноваженими суб’єктами – професійними аудиторами, у сфері фінансової діяльності країни, в тому числі органів державної влади, з метою отримання неупередженої, суб’єктивної та достовірної інформації, переважно, фінансового чи правового характеру.

З огляду на чинне законодавство України, для нашої держави характерним є самостійний розгляд поняття «аудит», як виду фінансового контролю, що здійснюється недержавними суб’єктами – сертифікованими Аудиторською палатою аудиторами на підставі Закону України «Про аудиторську Діяльність»

Саме у період загострення потреби у модернізації ефективних інститутів незалежного контролю, понятійна база у фінансовому контролі, як особливому виді управлінської діяльності повинна характеризуватися чіткою визначеністю та однозначністю.

Останні зміни законодавства Російської Федерації у сфері державного аудиту зумовлені активною науковою діяльністю у сфері вдосконалення інституту незалежного аудиторського контролю в Російський Федерації.

У монографії Сергія Степашина «Конституційний аудит», найяскравіше відображені сучасні наукові тенденції визначення вагомості ролі та значення аудиту в Росії, як особливого виду фінансового контролю в державі. Як зазначив сам автор на презентації даної монографії, у назві «конституційний аудит» є певна доля провокації, адже мова йде не про перевірку конституції, а про аудит, якій представляє собою сукупність теорій та концепцій, що обґрунтовують об’єктивну необхідність виникнення в сучасному світі інституту державного аудиту.

Також, надзвичайно точною, виваженою та актуальною і для України вбачається ідея С.В.Степашина, що даний інститут слід розуміти як систему зовнішнього, незалежного контролю від імені суспільства за діяльністю держави по управлінню національними ресурсами країни, у якому проявляються таки конституційні засади діяльності держави, як демократизм, відкритість влади, пріоритет прав людини у громадянському суспільстві. При цьому, органи влади самі повинні сприяти відкритості для зовнішнього контролю, адже заключення аудитора – це ніщо інше, як ефективний механізм легетимізації соціально-економічних рішень держави, інструмент забезпечення реальної суспільної підтримки.

Доцільно чітко визначити, що в загальноприйнятому у світовій науці та практиці значенні, поняття «аудит» повинне охоплювати тільки ті види контролю у сфері фінансової діяльності, яки проводяться саме незалежними та неупередженими і професійними суб’єктами, яким держава делегує частину своїх управлінських повноважень, а тому надає виключний спеціальний статус. Також, необхідно розмежувати поняття «аудит» та «державний аудит», при цьому, основним критерієм має бути орієнтація не стільки на приналежність до державної чи приватної форми власності об’єкту, щодо якого проводиться аудиторська перевірка, а, знову ж таки, суб’єкту цього спеціального незалежного контролю. Так, у системі фінансового контролю в Україні до таких суб’єктів повинні належати або сертифіковані особи, що здійснюють власне «аудит» на підставі Закону України «Про аудиторську діяльність», або незалежні фахівці представницького органу держави, що здійснюють «державний аудит» від імені народу в особі Рахункової палати України.

Фактично, Рахункова палата є постійно діючим органом зовнішнього державного фінансового контролю, що функціонує в Україні з 1997 року. Конституція України, прийнята Верховною Радою України 28 червня 1996 року, закріпила конституційний статус Рахункової палати як органу, що діє від імені Верховної Ради України і здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України.

При цьому, за весь період своєї діяльності Рахункова палата зуміла вирішити головне завдання - сформуватися як дієздатний конституційний орган, створити основи і розробити нову ідеологію публічного, незалежного зовнішнього державного фінансового контролю в Україні. Також, вона зуміла звернути увагу суспільства на хибну систему використання бюджетних коштів, показати, що гроші державного бюджету - це гроші не Уряду і Мінфіну, а гроші платників податків, суспільні кошти - кошти кожного з нас.

Слід зазначити, що саме у цьому проявляється сутність Рахункової палати як органу, діяльність якого не можна звести до контрольно-ревізійної, оскільки Рахункова палата є органом, який дає суспільству та органам влади незаангажовану реальну інформацію щодо стану управління коштами Державного бюджету України.

Шевчук Лариса

старший викладач

кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права

Волинського національного університету імені Лесі Українки

ПРОКУРОРСЬКИЙ НАГЛЯД В УКРАЇНІ ЯК ЧИННИК ЕФЕКТИВНОЇ ДІЯЛЬНОСТІ МИТНИХ ОРГАНІВ

Важливим засобом забезпечення в Україні зміцнення законності є прокурорський нагляд. Наглядові функції прокуратури визначені Конституцією України, відповідно до положень котрої прокуратура становить єдину систему, на яку покладаються: нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (п. 3 ст. 121); нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (п. 5 ст. 121).

Повною мірою вказані функції прокуратури реалізовуються щодо митних органів, які відповідно до п. 4 ст. 101 Кримінально-процесуального кодексу України є органами дізнання у справах про контрабанду, а також, згідно з п. 17 ст. 1 Митного кодексу України є спеціально уповноваженими органами виконавчої влади в галузі митної справи, на які відповідно до цього Кодексу та інших законів України покладено безпосереднє здійснення митної справи.

Предметом прокурорського нагляду щодо додержання та застосування законів митними органами у межах названих вище функцій є: 1) відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності (ч. 1 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру»).

Щодо функції, визначеної п. 3 ст. 121 Конституції України стосовно митних органів предметом нагляду є додержання законів органами, які проводять дізнання (ч. 1 ст. 29 Закону України «Про прокуратуру»).

Таким чином, реалізовуючи щодо митних органів покладені на прокуратуру чинним законодавством України функції, остання фактично здійснює нагляд за додержанням законів у сфері митної справи, безпосереднє здійснення якої, відповідно до ч. 1 ст. 11 Митного кодексу України, належить до компетенції митних органів.

Отже, реалізовуючи загальнонаглядові повноваження, прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів митними органами щодо усіх складових митної справи, а саме при: організації переміщення через митний кордон України товарів і транспортних засобів; митному регулюванні, пов’язаному з встановленням та справлянням податків і зборів; процедурах митного контролю та оформлення, а також боротьбі з контрабандою та порушеннями митних правил.

Сучасний етап розвитку України характеризується її активною зовнішньоекономічною діяльністю, яка нерозривно пов’язана з переміщенням через митний кордон держави товарів і транспортних засобів, перетином кордону громадянами.

У свою чергу, здійснення експортно-імпортних операцій, перетин митного кордону супроводжується необхідністю сплати митних платежів (мито, митні збори, податок на додану вартість, акцизний збір).

Недотримання, а часто й пряме порушення встановленого порядку переміщення через митний кордон України призводить до фактів вчинення контрабанди та інших порушень митних правил, боротьба з якими покладена на митні органи держави.

Результативна робота, належне виконання митними органами своїх обов’язків передбачає необхідність систематичного моніторингу за додержанням ними чинного законодавства України з боку державних інституцій. Дієвим інструментом останнього і виступає прокурорський нагляд.

Нагляд прокуратури за додержанням законів митними органами є чинником ефективної реалізації митної політики України як складової зовнішньої стратегії держави, важливим механізмом забезпечення внутрішньої безпеки країни.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про прокуратуру» діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань: 1) закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної системи, прав національних груп і територіальних утворень; 2) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина; 3) основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення.

Мета та завдання нагляду за додержанням законів, у тому числі й митними органами, які стоять перед прокуратурою, є необхідними елементами державної мети та завдань. Саме тому ефективність організації та здійснення прокурорського нагляду за додержанням законів митними органами є чинником ефективності роботи останніх, а також показником рівня реалізації внутрішніх та зовнішніх завдань державою в цілому.

Сучасне антикорупційне законодавство складається з великої кількості нормативно-правових актів, основу яких складає Закон України «Про боротьбу з корупцією». Також 11 червня 2009 року прийнято 3 нові антикорупційні закони, які визначають поняття корупції, конкретизують коло її суб’єктів та нові склади правопорушень у даній сфері:

1. 
   Про засади запобігання та протидії корупції;
   
2. 
   Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень;
   
3. 
   Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення.
   

Новелою є законодавче закріплення деяких заходів щодо запобігання та протидії корупції: обмеження щодо одержання подарунків, щодо роботи близьких осіб; встановлено строк дії обмежень щодо осіб, які звільнилися з посад або припинили діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави, органів місцевого самоврядування; обмеження щодо юридичних осіб, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення; запровадження спеціальної перевірки щодо осіб, які претендують на заняття посад, пов’язаних із виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування, заходи фінансового контролю, наведено положення про закріплення норм професійної етики в кодексах поведінки; вжиття заходів щодо недопущення виникнення конфлікту інтересів в законах та підзаконних нормативних актах, запровадження антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів; дотримання вимог щодо прозорості інформації у приватній сфері.

Окремий розділ в Законі закріплює можливість участі громадськості у заходах щодо запобігання та протидії корупції та передбачає захист осіб, які надали інформацію про корупційні діяння суб’єктам протидії. Реалізація даних положень можлива була і в контексті звернень громадян, проте передбачення державного захисту осіб, які надають допомогу в запобіганні та протидії корупції та їх близьких осіб є одним з додаткових засобів захисту та може виступати одним із стимулів громадської активності.

На нашу думку окремої уваги заслуговує Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», який доповнює Кодекс України про адміністративні правопорушення Главою 15-Б «Корупційні адміністративні правопорушення» і встановлює нові та змінює існуючі склади корупційних правопорушень, зокрема:

• 
  Одержання неправомірної вигоди (стаття 212-21 КУпАП);
  
• 
  Підкуп (стаття 212-22 КУпАП);
  
• 
  Незаконне сприяння фізичним або юридичним особам (стаття 212-23 КУпАП);
  
• 
  Порушення обмежень щодо заняття підприємницькою діяльності та вимог щодо сумісництва (стаття 212-24 КУпАП);
  
• 
  Незаконне входження до складу правління чи інших керівних органів суб’єктів господарювання (стаття 212-25 КУпАП);
  
• 
  Ненадання інформації або надання недостовірної інформації чи неповної інформації (стаття 212-26 КУпАП);
  
• 
  Неправомірне втручання в діяльність державних органів, підприємств, установ і організацій (стаття 212-27 КУпАП);
  
• 
  Порушення вимог фінансового контролю (стаття 212-28 КУпАП);
  
• 
  Невжиття заходів щодо запобігання та протидії корупції (стаття 212-29 КУпАП);
  
• 
  Порушення встановленого законодавством порядку фінансування політичних партій та виборчих кампаній в органи державної влади та органи місцевого самоврядування (стаття 212-30 КУпАП);
  
• 
  Незаконне використання інформації, що стала відома у зв’язку з виконанням посадових повноважень (стаття 212-31 КУпАП);
  
• 
  Незаконне одержання подарунка (дарунка) (стаття 212-32 КУпАП);
  
• 
  Порушення вимог щодо декларування особистих інтересів (стаття 212-33 КУпАП).
  

Суб’єктом неправомірної вигоди, підкупу (ст. 212-22 КУпАП), незаконного сприяння фізичним або юридичним особам (ст. 212-23) та неправомірного втручання в діяльність державних органів, підприємств, установ та організацій є:

1. 
   особи, уповноважені на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування;
   
2. 
   особи, які прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або органів місцевого самоврядування;
   
3. 
   особи, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням функцій держави або органів місцевого самоврядування.
   

Відповідно до Основних положень про роль адвокатів, прийнятих VIII Конгресом ООН у серпні 1990 року, адвокатам має бути надане право самостійно (без втручання держави) формувати самоврядні асоціації для представництва інтересів адвокатів, підтримання належних професійних стандартів та етичних норм тощо. Крім того, зазначені Основні положення також визначають, що виконавчі органи такої професійної асоціації обираються виключно членами асоціації та здійснюють свої функції без стороннього втручання. Усе це підводить нас до питання поняття адвокатського самоврядування та визначення основних принципів, відповідно до яких воно має бути побудоване.

Слід зазначити, що дуже важливу роль у діяльності та правильній організації адвокатури України відіграють належним чином сформульовані принципи такої діяльності та організації. Причому, такі принципи мають бути не лише сформульовані, але і законодавчо закріплені.

Особливої ваги набуває законодавче закріплення принципів адвокатського самоврядування. Як відомо, самоврядування – це право певної спільноти самостійно вирішувати внутрішні питання. Тому в майбутньому законі «Про адвокатуру» доцільним було б визначити саме основні засади, на яких має здійснюватися таке адвокатське самоврядування. А вже органи адвокатського самоврядування, побудовані та діючі відповідно до певних принципів, будуть спроможними прийняти законні та справедливі рішення демократичним шляхом.

Як відомо, у статті 4 діючого Закону України «Про адвокатуру» закріплені певні принципи адвокатської діяльності, а саме: принцип верховенства закону, незалежності, демократизму, гуманізму та конфіденційності. Це так звані загальні принципи діяльності адвокатури. Якщо ж звернутися до принципів адвокатського самоврядування (які на сьогоднішній день ще не отримали жодного законодавчого підтвердження), то можна дійти висновку, що принципи самоврядування, безумовно, повинні базуватися на загальних принципах адвокатської діяльності, але, у той же час, принципи самоврядування мають свою специфіку. Це пов’язане, перш за все, з тим, що принципи самоврядування повинні відображати управлінський, адміністративний бік проблеми.

З урахуванням особливостей адвокатської діяльності, доцільним було б побудувати адвокатське самоврядування в Україні з урахуванням наступних принципів:

- принцип законності;

- принцип незалежності - участь у самоврядуванні виключно адвокатів (без залучення представників інших юридичних професій – суддів, прокурорів тощо), а також виключення будь-якого втручання держави у вирішення внутрішніх питань діяльності адвокатури;

- участь у самоврядуванні усієї адвокатської спільноти (так званий принцип обов’язковості членства у адвокатській асоціації);

- обов’язковість прийнятих рішень для кожного адвоката (він безпосередньо пов’язаний із попереднім принципом);

- принцип демократизму у прийнятті рішень (прийняття рішень більшістю з урахуванням інтересів меншості);

- виборність органів самоврядування;

- принцип звітування посадових осіб органів самоврядування перед адвокатами (випливає із виборності виконавчих самоврядних органів).

Слід зазначити, що достатнім було б саме таке законодавче закріплення принципів самоврядування – без подальшої деталізації у законі. Всім зрозуміло, що передбачити у Законі «Про адвокатуру» (діючому або майбутньому) всі деталі та нюанси діяльності і організації адвокатури просто неможливо – отже, у таких непередбачених випадках слід керуватися саме принципами та тими началами, які вони проголошують. Тим більше, що саме у тому й полягає сутність адвокатського (та й будь-якого іншого) самоврядування, щоб самостійно вирішувати усі внутрішні питання. Так, недоцільним було б прописувати у Законі всі права адвокатів як членів адвокатської асоціації чи палати (наприклад, право та процедуру звернення окремого адвоката до виконавчих органів палати, порядок голосування тощо). У той же час, з метою попередження будь-яких зловживань або узурпації влади адвокатською верхівкою (на останній пункт найбільше посилаються противники принципу обов’язковості членства у адвокатській асоціації), необхідним є зазначення у законі таких принципів, як принцип демократизму та принцип звітування посадових осіб органів самоврядування перед адвокатською спільнотою тощо.

Наостанок, слід зазначити: найважливіша умова справжнього самоврядування – це створення таких внутрішніх відносин між членами спільноти, щоб забезпечити згуртованість останніх і водночас особисте підкорення одних членів асоціації іншим. Безперечно, без певних владних повноважень жодна організація не зможе обійтись – але потрібно створити такі умови, щоб уповноважені органи та їх посадові особи дійсно виражали волю більшості і при цьому не ігнорували інтереси меншості. Лише у такому випадку можна буде говорити про справжнє самоврядування адвокатської спільноти.

Звичайно, існує ще багато проблемних питань адвокатського самоврядування, які потребують якнайшвидшого вирішення з метою створення дійсно демократичного і, разом з тим, ефективного самоврядування.

Найважливішим фактором створення національної системи протидії відмиванню доходів, одержаних злочинним шляхом, та фінансуванню тероризму стало прийняття Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом» від 28 листопада 2002 р. № 249. У цьому ж році створено ключовий елемент цієї системи, її координуючий орган, який нині має назву Державний комітет фінансового моніторингу (Держфімоніторинг).

Зазначимо, що до початку ХХІ століття Україна не мала належної системи боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму, через що була занесена до так званого «чорного списку» країн і територій, що не співпрацюють у сфері боротьби з відмиванням доходів, здобутих злочинним шляхом.

Національна система боротьби з легалізацією (відмиванням) доходів, одержаних злочинним шляхом і фінансуванням тероризму охоплює фактично всі види організацій, що надають фінансові послуги, у систему яких входить Державна митна служба України (ДМСУ).

Одним із структурних підрозділів ДМСУ є Департамент аналітичної роботи, управління ризиками та аудиту, основним завданням якого є забезпечення участі ДМСУ у державній системі запобігання та протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом.

Серед основних задач ДМСУ необхідно виділити: виявлення випадків незаконного переміщення товарів та послуг через митний кордон України; інформування Держфінмоніторингу України з метою перевірки фактів незаконного переміщення валюти громадянами через митний кордон України, що можуть бути спрямовані на легалізацію (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, та витоку капіталу з країни; боротьба з контрабандою наркотиків, яка є загальновідомим шляхом відмивання «брудних» коштів, а також недопущення неправомірного використання податкових пільг, переміщення товарів без сплати належних митних платежів тощо. Також постійно проводиться аналіз зовнішньоекономічних операцій, що здійснюються суб’єктами господарювання через офшорні зони, з метою виявлення та припинення діяльності з легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом. У регіональних митницях та митницях діють відділи (сектори) контрольно-перевірочної роботи до основних функцій якого входить збір, накопичення, оброблення та систематизація інформації про учасників зовнішньоекономічних зв’язків ймовірно причетних до реалізації схем легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом.

Таким чином, роль митної служби зводиться до запобігання переміщення валюти та валютних цінностей, перелік яких надається у Постанові Пленуму Національного банку України від 27.05.2008 р. № 148, через митний кордон України та контрабанди валюти з метою уникнення оподаткування при виникненні підозри щодо легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансування тероризму. Ці дії направлені на охорону економічних інтересів та безпеки держави, що є пріоритетним напрямком сучасної митної політики України, закріпленими у ст. 2 МКУ.

Предметом переміщення виступають фінансові ресурси (валютні цінності), контроль за переміщенням яких, згідно чинного законодавства, надано митним органам, як органу фінансового контролю.

Міжнародне регулювання незаконної легалізації коштів, здобутих злочинним шляхом та регулюючим припинення відмивання грошових коштів, є Сорок рекомендацій ФАТФ (FATF - Financial Action Task Forse), які розроблені із врахуванням існуючої практики та призвані для того, щоб країни імплементували відповідні норми до їх національного законодавства. На сьогоднішній день біля 130 країн світу імплементували Рекомендації у своє законодавство. Серед основних заходів, що включають у себе рекомендації необхідно зазначити:

• 
  країни повинні мати кримінальне законодавство відносно відмивання грошових коштів; якщо застосування кримінального законодавства неможливо до юридичних осіб, то повинні бути встановлені відповідні цивільно-правові чи адміністративні санкції;
  
• 
  санкції повинні включати можливість конфіскації активів, пов’язаних із відмиванням грошових коштів, і відповідних прибутків в наслідок цього;
  
• 
  фінансові інститути повинні розробляти відповідні програми боротьби із незаконним відмиванням грошових коштів і фінансуванням терористичної діяльності.
  

У зв’язку з цим стає незрозумілою позиції законодавця відносно надання митним органам повноважень, які входять у компетенцію правоохоронних органів та органів фінансового контролю. Попри численні спроби законодавця на протязі останніх років щодо надання митним органам статусу правоохоронних та віднесення їх у систему органів фінансового контролю, все ж таки залишаються невирішеними проблемні питання правового статусу митних органів як багатофункціонального органу виконавчої влади.

Тому пропонуємо, по-перше, розмежувати коло повноважень тих підрозділів митної служби, які виконують правоохоронні функції та наділити їх статусом правоохоронних.

По-друге, прийняти Закон України «Про державний фінансовий контроль», в якому чітко визначити повноваження ДМСУ, як органу фінансового контролю у частині запобігання порушенням у фінансовій сфері.

По-третє, внести зміни у ст. 3 МКУ «Митна справа», у якій серед перелічених функцій митних органів включити протидію легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму. Із врахуванням того, що використання фінансової системи з метою легалізації (відмивання) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансування тероризму становить серйозну небезпеку для розвитку національної економіки, ставить під загрозу національну безпеку та знижує міжнародний авторитет України.

Кравченко П.А.

зав. лабораторией кафедры морского и таможенного права ОНЮА