Финансовые инструменты обеспечения государственной региональной экономической политики

Госбюджет выражает экономические денежные отношения, опосредующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства. Бюджет – орудие перераспределения национального дохода, ВВП. В смешанной экономике все формы государственного регулирования проходят через бюджетный процесс. Госбюджет выполняет функции по стимулированию развития экономики, обеспечению социальной политики Правительства РФ.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ), принятый в 1998 г., определяет бюджет как «...форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». БК РФ дает следующее определение бюджетной системы: «…основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов»⁷⁹.

К бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- бюджеты городских и сельских поселений.

Доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной или местной власти соответствующего уровня. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания подразделяют на текущие (обеспечение текущих потребностей) и капитальные (инвестиционные нужды и прирост запасов).

С середины 2000-х гг. в стране в субъектах РФ должен приниматься трехлетний бюджет. Его можно назвать бюджетом долгосрочной стабильности и предсказуемости, бюджетом диверсификации экономики. Трехлетний бюджет – это среднесрочная финансовая стратегия государства. До кризиса на первом месте были макроэкономическая стабильность и снижение инфляции до 3–4% в год, на втором – преобразование и оптимальное использование финансовых фондов, на третьем – увеличение горизонта бюджетного планирования: переход к 10–15-летнему финансовому планированию, эффективное управление каждым рублем. Теперь в 2009–2011 гг. у бюджета будут не такие стратегические цели и задачи.

По-прежнему в субъектах РФ господствуют завышенные финансовые требования к Центру, и нет понимания того, что регион, являющийся субъектом Федерации, должен, как минимум, на 80–85% самостоятельно создавать свой консолидированный бюджет. Сейчас же в Российской Федерации есть регионы, чьи бюджеты на 80% образуются за счет федеральных средств. Такие территории являются практически неполномочными субъектами Федерации, поэтому полнокровное развитие подобных регионов с использованием методов прогнозирования и планирования должно сочетаться с совершенствованием системы административно-территориального деления страны и внедрением принципов бюджетного федерализма.

Бюджетное выравнивание – это смягчение существующей дифференциации субъектов Федерации по уровню их социально-экономического развития, бюджетному потенциалу и минимизация различий в уровнях бюджетной обеспеченности населения территорий. Бюджетное выравнивание является одной из главных задач при реализации отечественной региональной, а также социальной политики. Осуществляться это должно в рамках общего механизма межбюджетных отношений на базе принципов бюджетного федерализма. Посредством бюджетного выравнивания решаются такие проблемы, как: разграничение ответственности между Федерацией и ее субъектами за финансирование социально значимых расходов; оценка реальных потребностей регионов в бюджетных ресурсах на основе системы социальных стандартов и нормативов; выработка критериев для определения объема федеральной помощи по текущим социальным расходам; определение форм и условий оказания финансовой поддержки. Однако в 2005–2007 гг. в РФ все больше применялся подход к экономическому росту страны за счет развитых территорий, поскольку именно они давали максимальный рост ВВП.

Поддержку социальных реформ и социального развития проблемных регионов, включая экстремальные, предполагается проводить путем предоставления этим регионам особого статуса и оказания помощи, как правило, в рамках специальных федеральных программ.

Примерно одна четверть всех субъектов Российской Федерации имеют монопрофильную экономику, и основным донором их бюджетов выступают не производственные сети, а крупные вертикально-интегрированные корпорации.

Также серьезной является проблема формирования доходной базы региона с помощью займов. Незначительное число регионов РФ не зависит от финансовой поддержки федерального правительства («доноры»), в то время как остальные выступают получателями федеральных бюджетных ресурсов. Одним из способов решения этого может быть инвестирование средств, полученных в результате их размещения, в высокоэффективные инвестиционные проекты. Такой способ использования средств, собранных от размещения облигаций, повышает уровень прозрачности займа для инвесторов и резко снижает зависимость его погашения от непредвиденных изменений в бюджете.

При анализе доходного потенциала субъектов РФ необходимо выделить «бюджетообразующие» регионы, доходы которых в значительной мере формируют федеральный бюджет, поскольку неравномерность распределения доходного потенциала в абсолютном выражении между субъектами РФ обусловливает их различный вклад в формирование доходной части федерального бюджета. Особо заметной при формировании доходной части федерального бюджета является роль так называемых «нефтяных» регионов.

Разные направления государственной социально-экономи­ческой политики неизбежно пересекаются в использовании инструментов и механизмов ее реализации, основу которых составляют в большинстве случаев налоги, льготы, штрафы, тарифы, трансферты, дотации, квоты, пошлины и т.п.

Разные группы субъектов экономических отношений по-разному реагируют на воздействие такого рода рычагов экономической политики. В этих условиях типична конфликтность ее отдельных направлений. Примером регионального масштаба конфликтности структурной и бюджетной политики в регионах агропромышленной специализации является ситуация в Алтайском крае. Сложившиеся формы поддержки сельскохозяйственного производителя и перерабатывающей промышленности, предусматривающие значительные льготы и дотации данному комплексу, составляющему существенную часть экономического потенциала края, подорвали и без того низкую доходную базу краевого бюджета и бюджетов большинства муниципальных образований. В этих условиях помощь из федерального фонда финансовой поддержки регионов (край в течение многих лет находится в лидерах по объемам таких трансфертов) прежде всего смягчает последствия подобной структурной политики, а не решает задачи региональной политики, инструментом которой, по замыслу, является этот фонд⁸⁰.

Конституция Российской Федерации (ст. 9) определила, что земля и другие природные ресурсы закреплены в качестве основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В связи с этим можно говорить о том, что государство не только вправе, но и обязано более рационально распорядиться природными богатствами в интересах всех своих граждан. Одной из форм такого распоряжения является обложение природной минерально-сырьевой рентой и ее рациональное использование в интересах Российской Федерации ее территорий через установление налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (ст. 13 Налогового кодекса РФ).

Налоги на добычу углеводородного сырья характеризуются локальным сосредоточением – 82% этих поступлений приходится лишь на пять регионов (Ханты-Мансийский, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа, Республика Татарстан и Томская область). В 2008 г. ими было обеспечено формирование свыше 1/3 доходной части федерального бюджета России.

Одним из самых богатых субъектов РФ по объему собираемых на территории доходов является Ханты-Мансийский АО, обеспечивающий до 17% доходов федерального бюджета. В результате процессов централизации доходов указанные регионы в большей части «работают» на федеральный бюджет. В 2008 г. из всей совокупности доходов, собранных на территории рассматриваемых субъектов, в федеральный бюджет было перечислено Ханты-Мансийским АО – 82,3%, Ямало-Ненецким АО – 73,2%, Ненецким АО – 71,2%, Томской областью – 67,9%, Татарстаном – 55,7% совокупных доходов.

Возможность перечисления значительных объемов финансовых средств в федеральный бюджет не является исключительно заслугой субъектов РФ. Сложившаяся конъюнктура рынка, особенности географического положения оказывают доминирующее влияние.

Зависимость доходов бюджетной системы от нефтяных регионов очень велика. Однако самый большой вклад в формирование доходной части федерального бюджета вносит Москва, но во многом это происходило от своеобразной уплаты таможенных пошлин только через Управление федерального казначейства по г. Москве.

Представляется очевидным, что учет перечислений в доходную часть федерального бюджета таможенных пошлин для субъектов РФ, с территорий которых они непосредственно уплачиваются, внесет существенные коррективы в перечень регионов, обладающих сбалансированной бюджетной системой.

Все это свидетельствует о неправомочности отнесения регионов к «донорам» или «реципиентам» бюджетной системы на основе использования критериев «дефицитности» или «профицитности» консолидированного бюджета субъекта Федерации. Для формирования типологии по этому критерию необходимо сопоставлять совокупные доходы и совокупные расходы всех уровней бюджетной системы РФ на территории каждого региона. Для формирования объективных данных о доходах, собираемых на территориях субъектов Федерации во все уровни бюджета, необходимо отражать таможенные пошлины в доходах субъектов, с территорий которых они уплачиваются.

Реализация РЭП в развитых странах во многом зависит от развития банковской сферы. Активы всех коммерческих банков в Алтайском крае на 1 января 2009 г. составили 124,49 млрд руб., т.е. примерно 45% от его ВРП. В целом по стране капитализация – соотношение объемов банковского кредита и спроса на его использование экономикой – находится на уровне 50%. Эта нижняя планка для стран с развивающейся рыночной экономикой, и данный показатель должен быть на уровне 80% и даже выше.

Ресурсная база банков рядового региона, их доля в общем объеме кредитования территориального хозяйства очень мала, основной объем кредитования приходится на филиалы столичных кредитных организаций. Поэтому особое внимание должно уделяться проблеме наращивания собственного капитала самостоятельных кредитных организаций территории. Стабильность почти всех банковских региональных систем во многом определяется деятельностью Сбербанка. Филиалы Сбербанка занимают доминирующее положение в кредитном секторе. Примерно 75–85% населения хранят здесь свои сбережения, и до 70% кредитов, направляемых в экономику, – это его средства. Однако данный банк не в состоянии финансировать все крупные объекты, и в определенных направлениях он сохранил политику сберкасс, из которых вышел.

В некотором смысле позитивная особенность отсталых и депрессивных региональных экономик заключается в том, что из-за слабости их банковских секторов кризис не нанесет серьезного ущерба экономике. Однако негативные последствия этой специфики гораздо серьезнее, и состоят они в том, что банковский сектор мало влияет на развитие таких территорий.

В конце 2009 г. в России минимальный уставный капитал банка должен быть 90 млн руб., или он лишается лицензии на банковскую деятельность. Нигде в мире банки не выбраковываются из-за размера капитала. Например, в США около 8 тыс. только коммерческих банков, не считая 14 тыс. кредитных союзов и 3 тыс. ссудных ассоциаций. При этом американские кредитные союзы включены в банковскую систему.

В России, несмотря на относительно устойчивые позиции местных банков в своих регионах, отмечавшиеся в последние годы последовательные консолидация и централизация банковской системы все же представляются наиболее вероятными. Высокая фрагментарность рынка, недостаточный абсолютный уровень капитализации территориальных банков как следствие их слабой финансовой гибкости, а также отсутствие эффекта масштаба затрудняют развитие нестоличных банков.

К основным функциональным формам и методам региональной политики относят особое (льготное) налогообложение. Непосредственно с территориальным хозяйственным механизмом связано налогообложение и прежде всего льготы для привлечения инвестиций и сохранения созданного ранее основного капитала.

В государствах с развитой рыночной экономикой налоги используются как метод прямого управления бюджетными отношениями и косвенного (опосредованного через ставки, льготы и санкции) воздействия на производителей товаров, работ и услуг. Налог – экономическая категория, выражающая отношения, возникающие в процессе перераспределения ВВП и национального дохода государства в связи с формированием централизованных фондов финансовых ресурсов. Это принудительное изъятие части дохода или имущества физических лиц и организаций в бюджет без притязания плательщиков на компенсацию уплаченных ими сумм со стороны государства. Несмотря на то, что налоговые платежи в бюджете обезличиваются, эквивалентность в определенной мере присутствует, хотя она не персонализирована⁸¹.

Через налоги государство достигает относительного равновесия между общественными потребностями и ресурсами для их удовлетворения. С помощью налогов обеспечивается рациональное использование природных богатств, вводятся штрафы и другие ограничения на распространение экологически вредных производств. Через налоги государство решает различные социальные и множество других общественных проблем, в первую очередь проблему выравнивания уровня доходов своих граждан. При налогообложении обязательно должен соблюдаться воспроизводственный принцип, налоги должны стимулировать рост производства, его пропорциональность, повышение производительности труда.
Вопросы для самоконтроля

1. 
   Дайте определение методам государственной политики и управления.
   
2. 
   Какие подходы традиционно различаются при классификации методов?
   
3. 
   Что включают в себя экономические методы?
   
4. 
   В чем суть прямого и косвенного воздействия на экономику?
   
5. 
   Перечислите факторы, которые могут привести к изменению экономической политики и методов ее реализации.
   
6. 
   Дайте определение государственному прогнозированию.
   
7. 
   Что такое региональное прогнозирование?
   
8. 
   Какой правовой акт устанавливает основы государственного прогнозирования в РФ?
   
9. 
   Каким требованиям должны отвечать прогнозы?
   
10. 
    Чем прогнозирование отличается от планирования?
    
11. 
    Какие виды планирования вы можете назвать?
    
12. 
    В чем суть индикативного планирования?
    
13. 
    Перечислите черты, свойственные программно-целевому управлению.
    
14. 
    Какова роль федеральных целевых программ (ФЦП) при реализации экономической политики государства?
    
15. 
    Назовите причины недостаточной эффективности федеральных программ регионального развития?
    
16. 
    В чем сущность бюджетного выравнивания?
    
17. 
    Каким образом реализация РЭП зависит от развития банковской сферы?
    
18. 
    Охарактеризуйте налогообложение как метод региональной политики.
    

7.1. Сущность и критерии депрессивных регионов

7.2. Показатели оценки депрессивности в экономике

7.3. Экономическая политика по преодолению депрессивности регионов

В общем случае депрессивными территориями как объектами государственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, в которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития. Такие территориальные образования не могут рассчитывать на саморазрешение депрессивной ситуации и требуют для этого чрезвычайной, специально организуемой поддержки извне, со стороны государства в целом⁸³.

Депрессия (лат. depressio) – спад, подавление, угнетенное психическое состояние человека. Сам термин используется прежде всего в медицине, а в экономике «депрессия» – это фаза хозяйственного цикла, наступающая после периода острого кризиса, для которой характерен застой экономики, сокращение объемов производства, слабый спрос на товары и услуги, значительная недогрузка производственных мощностей предприятий, массовая безработица.

Понятие «депрессия» широко вошло в экономическую литературу для характеристики ситуации, которая сложилась в США после крупнейшего кризиса в 20–30-х гг. ХХ в. Поскольку кризис в Америке был очень значителен по размерам сокращения производства, масштабам безработицы, продолжителен во времени, то этот период истории страны получил название Великая депрессия. В это время объем производства в США сократился почти на 50%,

Глубочайший экономический кризис в России в 1991–1998 гг., а также в бывших республиках Советского Союза позволял называть, по мнению ряда ученых, экономическую ситуацию «Великой постсоветской депрессией» и сравнивать по ее влиянию, негативному воздействию с событиями 70-летней давности в США и Великобритании.

Однако если на Западе Великая депрессия во многом была порождена совпадением различных стадий спонтанного экономического цикла и рефлексивной экономической цикличностью, то в России депрессия имела другую материальную основу. По мнению А.А. Миненко, для Великой депрессии характерно массовое ожидание экономического спада, усугубленное пассивным ожиданием экономического подъема без необходимого спонтанного ажиотажа, но содержащее требования большой основательности для принятия деловых решений⁸⁴. В условиях депрессии субъект хозяйствования начинает вновь заниматься активным бизнесом, если появляются признаки экономического подъема, а также ликвидности рынка и его элементов. При масштабном кризисе в зоне пассивных ожиданий оказывается слишком много хозяйственных агентов, фиксируются целые неликвидные отрасли, большие изменения происходят в секторе хранения денег, без которых невозможен выход из застоя. Чтобы выйти из затянувшегося экономического цикла, нужно иногда перестроить всю экономическую систему. Это практически и произошло на Западе в 30-е гг. прошлого века благодаря внедрению кейнсианства.

К отдельным регионам России понятие «депрессивность» стало применяться с середины 1990-х гг., когда обозначились устойчивое снижение уровня развития ранее благополучных регионов и невозможность в короткий промежуток времени достичь прежнего состояния их хозяйства.

Впервые в электронных СМИ термин «депрессивный регион» использован в 1993 г. Автором термина считается бывший в ту пору вице-премьером Правительства РФ А. Шохин, характеризовавший так регионы с массовым высвобождением работников в результате закрытия предприятий⁸⁵. По нашей оценке, более детальной и официально признанной расшифровки термина «депрессивный регион» в СМИ не отмечалось более 5 лет со времени первого его употребления.

В «Экономической энциклопедии» депрессивный регион описывается как «субъект РФ или локальное территориальное образование, отличительной характеристикой которого является сильное и устойчивое отставание от других регионов»⁸⁶. Критерием отнесения территории к категории депрессивных является ситуация, при которой крайне низки или вообще отсутствуют производственные и финансовые условия и ресурсы для саморазрешения кризиса. Это означает невозможность нормального воспроизводства экономических, демографических и иных региональных опосредованных процессов. В отличие от граждан отсталых территорий, население депрессивных регионов привыкло к более высокому уровню жизни. При увеличении экономического отставания от развитых территорий им больше, чем в других субъектах РФ, грозит деградация большинства предприятий промышленности и строительства, увеличение спада сельскохозяйственного производства, ликвидация большего количества учреждений социальной сферы, науки, загнивание отдельных городов и субтерриторий, ликвидация многих малых населенных пунктов и средних сел. Даже такие динамично растущие во многих регионах России отрасли, как связь и сфера услуг, транспорт, в депрессивных территориях не получают адекватного развития.

Дважды, в 1997 и 2000 гг., состоялись парламентские слушания в Государственной Думе Российской Федерации, на которых обсуждались проблемы депрессивных территорий. В результате принято решение нормативно закрепить: 1) понятие депрессивной территории; 2) цели и принципы предоставления государственной поддержки депрессивным территориям; 3) механизмы предоставления государственной поддержки; 4) критерии и принципы формирования перечня депрессивных территорий в Российской Федерации и т.д.

В настоящее время существует ряд нормативных документов, трактующих определение депрессивности. В соответствии с проектом Федерального закона №91010-3 «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации», принятом во втором чтении 12 марта 2003 г., депрессивная территория – это единица (район, город) или совокупность сопредельных административных единиц в границах одного или нескольких субъектов Российской Федерации, имеющих однородную структуру экономики, оказавшаяся в результате острого кризиса в основной (основных) отраслях экономики в состоянии крайнего экономического упадка.

Данный проект, внесенный депутатами Государственной Думы В.Д. Гребенюком, Л.А. Иванченко, А.А. Климовым, Ю.М. Ко­невым, О.В. Морозовым, В.С. Шурчановым, не ведет к каким-либо существенным дополнительным затратам из федерального бюджета, а лишь определяет и уточняет правила и возможность выделения таких средств. Также он упорядочивает использование имеющихся в стране материальных и финансовых ресурсов, которые так или иначе направляются на поддержку депрессивных территорий.

Термин сам по себе используется достаточно часто, но СМИ «воздерживаются» от подробной характеристики конкретных регионов. В начале 2000-х гг. в отдельных нормативных документах было официально признано, что 43 региона страны относятся к разряду депрессивных, но в прессе из таковых «поименно» называется только небольшая часть из них – Сахалин, Алтай, Новосибирская область, Республика Коми, Калининградская область.

К депрессивным субъектам хозяйствования относят, прежде всего, моноотраслевые регионы, т.е. территории с моноспециализацией экономики – концентрацией развития на одной или двух отраслях. Часто в условиях перехода к рынку моноотраслевые территории с горнодобывающим производством превращались в депрессивные. Также потеря спроса на выпускаемую продукцию, низкая конкурентоспособность и нерентабельность производства стали причинами резкого снижения его объемов и перехода территории из среднеразвитой в депрессивную. Мировой опыт показывает, что, как правило, такие регионы не могут выйти из кризиса самостоятельно.

В 2003 г. при подготовке законопроекта «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий РФ» критерии отнесения региона к данному разряду получили более точное понимание и официальное признание. Критериями депрессивности отдельных территорий России ряд экспертов считают многократный спад производства в основных отраслях экономики территории, произошедший в течение последних 15 лет (после 1991 г.), наличие безработицы, превышающей общероссийский уровень, и отставание доходов населения от величины прожиточного минимума.

В соответствии с проектом Федерального закона №91010-3 от 12 марта 2003 г. критерием отнесения отдельных территорий Российской Федерации к депрессивным является одновременное сочетание следующих основных условий:

1. Расположение в пределах административных границ одной или нескольких сопредельных административных единиц (в том числе и находящихся в составе одного либо нескольких сопредельных субъектов Российской Федерации).

2. Многократный (в 3 и более раза) спад производства в основных отраслях экономики, происшедший на данной территории за последние годы.

3. Значительное (более чем на 1/4) отставание от средних по Российской Федерации в течение последних 3 лет показателей: уровня безработицы (в процентах от экономически активного населения); соотношения денежных доходов и величины прожиточного минимума населения.

Отнесение к депрессивной территории целого субъекта РФ допускается в исключительных случаях при одновременном соблюдении следующих условий:

• 
  занимаемая им площадь не превышает 40 тыс. кв. км;
  
• 
  численность населения не более 500 тыс. чел.;
  

- однородность экономики (схожая отраслевая структура экономики, уровень ее развития, состояние основных производственных фондов и прочее в каждой административной единице (районе, городе), входящей в состав данной территории)⁸⁷.

При определении уровня депрессивности региона необходимо рассматривать как можно больше позиций спада. Как правило, при этом выделяется несколько точек, но перечень соответствующих показателей может быть значительным, поскольку он должен удовлетворять требованиям объективности и сопоставимости с предыдущим развитием и ситуацией в других депрессивных субъектах РФ. Критерии депрессивности должны отражать уровень падения производства как по всем макроотраслям в целом, так и по основным отраслям специализации промышленности территории. Показатели деградации социума общества региона должны характеризовать уровень развития основных социальных отраслей, доходы населения, состояние окружающей среды. В связи со значительной депопуляцией населения одним из главных показателей депрессивности территории должно стать сокращение общей численности населения, а также экономически активной его части, детей, увеличение доли пожилых людей.

После уверенного роста экономики России в 2000–2008 гг. развернувшийся вслед за мировым глобальным кризисом экономический кризис на территории страны снова заставляет рассмотреть проблему спада и рецессии экономики. В 2009 г. многие политики и экономисты делают прогнозы, что кризис в экономике Российской Федерации будет продолжаться несколько лет или даже десятилетий. Конечно, спад будет протекать на громадной российской территории по-разному, и поэтому многие из субъектов Федерации войдут на какое-то время в стадию депрессии. Так, в середине 2009 г. территорий, которые живут за счет бюджета, сформированного налогами своих субъектов хозяйствования (регионы-доноры), осталось всего четыре, хотя раньше их число достигало 11–15 единиц.